作者:兰芳
理论研究 2006年07期
党中央对加强党内监督采取了许多正确的措施,包括颁布实施了《党内监督条例》,使党内监督在巩固党、发展党、保证党的先进性和战斗性方面发挥了重要作用。但在实践中还存在一些需要进一步解决的问题。概括起来主要存在着不愿监督、不能监督、排斥监督和难以监督等问题。
第一,不愿监督。对于党的建设来说,监督是手段而不是目的。加强党内监督,目的在于提高全党的整体素质,维护党的团结统一,保证中央政令畅通,保持党的先进性,提高党的执政能力。虽然颁布了《党内监督条例》。但是目前一些党员和干部对党内监督没有足够认识,既不关心又没信心。一是存在崇权心态,表现为不敢对领导的言行进行有效监督,隐含着对权力的推崇与畏惧。二是看客心态,由于市场经济负面效应的影响,部分党员政治人格出现弱化,对监督客体的错误行为视而不见。在监督上不是坚持原则,而是投桃报李,互相利用。对违纪党员干部的处理或以情代纪,互相“帮助”,或避重就轻,大事化小小事化了,致使党内监督出现空挡。另一方面,社会转型时期诸多因素的相互作用,导致部分党员干部心理感受迷茫。新旧体制的相互摩擦此消彼长,是非评价标准经常成模糊状态,使党内监督具体化的标准难以把握。当前,社会上好人主义盛行,部门保护主义、小团体主义仍然存在,关系网、说情风也未根本好转,致使监督无力。在问题的查处上,常常出现人情与原则的碰撞,权力与党纪的抗衡,以及本位主义和部门保护主义的干扰,制约着监督的正常进行。如此等等,给党内监督的具体实施带来一定的困难。
第二,不能监督。监督的实质是制约权力,对权力的监督也必须依靠权力、权威作后盾,以权力制约权力是监督工作的普遍法则。实现权力制衡,必须相应赋予监督者以必要的监督权。对权力制约的目的,在于推动和保障多项权力的正常有序进行。监督权大致可分解为知情权、审议权、问责权、弹劾权和罢免权。这些权力都是构成监督权所不可或缺的基本要素。从目前党内监督的体制看,监督权刚性还不够,未能形成对权力制约的运行机制,这种在体制上缺乏权威性和独立性的监督,必然有很大局限,没有权力的监督必然是无效的监督。
第三,排斥监督。党内监督未能形成良好风气,主要是党员干部的监督观念弱化,尤其是领导干部的监督观念淡薄,不能正确理解和对待党内监督,接受监督的自觉性差,只想行使权力,不想也不让监督。监督客体排斥监督,主要表现为两种心态。一是特权心态。特权意识本是封建社会的产物,在我国市场经济的建立中,旧体制的影响并未消除,加之思想意识的变化一般落后于经济基础的变化,所以特权意识依然影响或是支配着一些人的思想和行为。二是人生价值观扭曲。主要表现为传统小农意识的“复归”。有一些党员干部的思想深处还残留着旧有的小农阶级意识,他们错误地把权力、地位看成是个人奋斗获得一官半职后应得的报偿。在这种心理支配下,把所管的单位和部门看成是自己的“领地”,独断专行,视以权谋私、家长制为天经地义,而容不得来自各方面的监督。从而使党内有法不依、违法不纠的倾向日益增多。
第四,难以监督。首先是监督机制不够完善。一是各具体监督机制之间协调不够,缺乏监督合力;二是监督方式单一,缺乏全过程监督;三是监督主客体之间关系不够顺,影响监督功能;四是缺乏系统性和可操作性,影响监督效果。其次是渠道不通畅。一是知情渠道不通畅。一方面现行体制下政务不大公开,领导干部的活动行踪缺乏透明度。另一方面受党内民主氛围不浓、党员民主权利缺少保障的制约,多数党员对本单位领导干部的问题缺少举报和提出意见的勇气。二是执纪渠道不畅通。一方面案件查处存在两种因素的羁绊,即关系网的保护和人情的碰撞;另一方面党内批评也存在思想见面难,开展批评难的“两难”境地。凡此种种,造成了党内监督渠道不畅通。
进一步加强党内监督,必须下大力气解决好当前党内监督中存在的现实问题。解决这些问题要抓住关键,就是要围绕对权力进行制约这个核心,抓住各级领导班子的主要负责人这个重点,建立健全党内约束机制。
第一,要增强监督意识。提高党员干部自我约束的自觉性,是建立健全党内监督机制的前提条件。一是增强党员参与监督的权利意识。党内监督不是某个组织或个人的事情,而是所有组织和全体党员的共同责任。如果党员不履行参与党内监督权利,就是放弃共产党员的责任,是党性不强的表现。二是增强服从监督意识。在党内生活中,党员无论职位高低,无论从事何种工作,都应置身于党和人民群众的监督之下,接受党纪的约束,决不允许出现超越于党组织和党纪之上、超越于党内监督之外的特殊人物。三是增强监督地位人人平等的意识。要做到平等监督,关键要使党员干部树立正确的权力观,自觉地在党组织和人民群众的监督下行使手中权力,确立自觉接受监督的观念;同时使党员群众消除患得患失心理,积极参与监督,学会监督、敢于监督、善于监督。党的组织要积极支持党员群众自下而上的监督,及时揭露和处理打击报复行为。
第二,强化对权力的制约。我们党是执政党,代表人民管理国家各项事务。因此,要从体制上完善制约监督机制,要正确区分党的执政权力与人大国家权力之间的相互关系,探讨党领导监督工作的有效途径,保持权力机关独立的监督地位。党要改善其执政方式,把支持权力机关依法行使监督职权作为党推进依法治国进程的重要任务。党同政权机关的性质不同,党不能代替人大行使政权,也不能代替司法机关行使司法权,要划定权力边界,实现党权、人大权力与行政、司法执行权的相互制衡,以权力制约权力。同时必须对党员领导干部限制专权,一是分解权力,把集中于一人之权,分散到许多人身上,形成制约;二是严格制约权力,逐步推进领导干部监督工作民主化,要简政放权、合理分权、公开用权;三是实现党务、政务活动公开化,增加透明度,把领导干部运用权力的过程,置于广大党员和群众的直接监督下,使个人权力的运作始终纳入组织和社会的视野之中。同时,还要注意监督决策权、执行权和监督权这三者之间的串位取代现象,建立严密的互相监督、互相制约机制。
第三,要加强制度建设。党员监督仅靠自觉性是不够的,还要有强制性手段作为补充,加强制度建设。制度既是约束党组织、党员和干部的行为规范,又是实施监督的准绳和依据。只有通过制定和执行一整套科学、严密、可行的制度,才能形成党内良好的秩序,遏止党内各种不正之风和腐败的滋生和蔓延。首先,在实践基础上形成的《党内监督条例》是我们党的首部监督工作基本大法。《党内监督条例》本身是制度创新的产物,作为一种基础法规,它所承载的是有关方向、原则和基本制度安排以及主要程序的规定,还必须在付诸实践中充实完善,这是保证条例贯彻实施、发挥功效的必然选择。一是把条例规定具体化,使之同本地方、本系统、本单位的具体实际相结合、行得通、办得好。二是在保证功效上下工夫。要使文件规定化为现实力量,必须在实践中研究新情况、解决新问题、分析热点难点及制约因素,找出对策措施办法。三是从长远讲,就是把制度规章同实际应用结合起来,沿着党内生活法制化的道路,不断完善原有法规,制定新的法规,从低到高,由浅入深,从相对完备到基本完备,构成我们党内立法、执法、守法和护法的一整套法规。其次,强化党内监督的预防和惩治机制。一是加强事前防范,完善党内监督的各项规章制度。二是强化事中监督,健全权力运行过程的监督机制。三是强化事后监督机制和惩罚功能,这是党内监督发挥作用的重要保障,也是党内监督过程中的重要环节。第三,建立健全保护和奖励举报人的制度,切实保障举报人的人身安全和其他民主权利不受侵犯。
第四,在双重领导体制下,最大限度地发挥纪检机关的监督作用。加强党内监督,是全党的大事,要靠全党的力量,但“最重要的是有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。纪检机关就是按照《党章》的决定,对党内监督发挥督查主导作用的专门机关。纪检机关拥有检查权、处分权等其他组织不可替代的权力,实施党内监督具有其他组织所缺乏的深度和力度,在党内监督中有着明显的权威地位。从这个意义上说,党内监督状况的好坏,与纪检机关是否真正发挥了监督作用有关。纪检机关的监督职能如能主动到位,特别是按中央要求对同级党委及其成员的监督能够铁面无私、不畏首畏尾,这个地区或部门的党内监督乃至整个反腐败斗争和党风廉政建设就会收到成效。要强化监督职能,最好是实行党的纪检机关的垂直领导,在目前条件不够成熟时,在现行体制下通过党内的制度创新也能够强化纪检机关监督职能。在双重领导体制下,可以规定以上级纪委的领导为主,同时扩大纪检机关独立办案的权力。同时,各级纪检委员应列席同级党委全会,并有发言权,这样,能使纪检机关比现在更能发挥监督职能。根据当前的工作重点,一是纪检机关要加大查处力度,对违法违纪者,该追究刑事责任的追究刑事责任,该执行纪律的执行纪律,该行政处理的行政处理。二是组织部门要把干部监督工作作为管理工作的前提和基础,融入干部的培养、选拔、任免、考核、奖惩、交流等各个管理环节。三是要善于把经常性的监督同及时发现和查处领导干部严重违法违纪问题结合起来,增强监督力度,使监督、查处、教育、提高构成一个完整的监督工作体系,切实发挥好党内监督中的主导力量作用。
作者介绍:兰芳,内蒙古党校党史党建教研部教授。
作者:兰芳
理论研究 2006年07期
党中央对加强党内监督采取了许多正确的措施,包括颁布实施了《党内监督条例》,使党内监督在巩固党、发展党、保证党的先进性和战斗性方面发挥了重要作用。但在实践中还存在一些需要进一步解决的问题。概括起来主要存在着不愿监督、不能监督、排斥监督和难以监督等问题。
第一,不愿监督。对于党的建设来说,监督是手段而不是目的。加强党内监督,目的在于提高全党的整体素质,维护党的团结统一,保证中央政令畅通,保持党的先进性,提高党的执政能力。虽然颁布了《党内监督条例》。但是目前一些党员和干部对党内监督没有足够认识,既不关心又没信心。一是存在崇权心态,表现为不敢对领导的言行进行有效监督,隐含着对权力的推崇与畏惧。二是看客心态,由于市场经济负面效应的影响,部分党员政治人格出现弱化,对监督客体的错误行为视而不见。在监督上不是坚持原则,而是投桃报李,互相利用。对违纪党员干部的处理或以情代纪,互相“帮助”,或避重就轻,大事化小小事化了,致使党内监督出现空挡。另一方面,社会转型时期诸多因素的相互作用,导致部分党员干部心理感受迷茫。新旧体制的相互摩擦此消彼长,是非评价标准经常成模糊状态,使党内监督具体化的标准难以把握。当前,社会上好人主义盛行,部门保护主义、小团体主义仍然存在,关系网、说情风也未根本好转,致使监督无力。在问题的查处上,常常出现人情与原则的碰撞,权力与党纪的抗衡,以及本位主义和部门保护主义的干扰,制约着监督的正常进行。如此等等,给党内监督的具体实施带来一定的困难。
第二,不能监督。监督的实质是制约权力,对权力的监督也必须依靠权力、权威作后盾,以权力制约权力是监督工作的普遍法则。实现权力制衡,必须相应赋予监督者以必要的监督权。对权力制约的目的,在于推动和保障多项权力的正常有序进行。监督权大致可分解为知情权、审议权、问责权、弹劾权和罢免权。这些权力都是构成监督权所不可或缺的基本要素。从目前党内监督的体制看,监督权刚性还不够,未能形成对权力制约的运行机制,这种在体制上缺乏权威性和独立性的监督,必然有很大局限,没有权力的监督必然是无效的监督。
第三,排斥监督。党内监督未能形成良好风气,主要是党员干部的监督观念弱化,尤其是领导干部的监督观念淡薄,不能正确理解和对待党内监督,接受监督的自觉性差,只想行使权力,不想也不让监督。监督客体排斥监督,主要表现为两种心态。一是特权心态。特权意识本是封建社会的产物,在我国市场经济的建立中,旧体制的影响并未消除,加之思想意识的变化一般落后于经济基础的变化,所以特权意识依然影响或是支配着一些人的思想和行为。二是人生价值观扭曲。主要表现为传统小农意识的“复归”。有一些党员干部的思想深处还残留着旧有的小农阶级意识,他们错误地把权力、地位看成是个人奋斗获得一官半职后应得的报偿。在这种心理支配下,把所管的单位和部门看成是自己的“领地”,独断专行,视以权谋私、家长制为天经地义,而容不得来自各方面的监督。从而使党内有法不依、违法不纠的倾向日益增多。
第四,难以监督。首先是监督机制不够完善。一是各具体监督机制之间协调不够,缺乏监督合力;二是监督方式单一,缺乏全过程监督;三是监督主客体之间关系不够顺,影响监督功能;四是缺乏系统性和可操作性,影响监督效果。其次是渠道不通畅。一是知情渠道不通畅。一方面现行体制下政务不大公开,领导干部的活动行踪缺乏透明度。另一方面受党内民主氛围不浓、党员民主权利缺少保障的制约,多数党员对本单位领导干部的问题缺少举报和提出意见的勇气。二是执纪渠道不畅通。一方面案件查处存在两种因素的羁绊,即关系网的保护和人情的碰撞;另一方面党内批评也存在思想见面难,开展批评难的“两难”境地。凡此种种,造成了党内监督渠道不畅通。
进一步加强党内监督,必须下大力气解决好当前党内监督中存在的现实问题。解决这些问题要抓住关键,就是要围绕对权力进行制约这个核心,抓住各级领导班子的主要负责人这个重点,建立健全党内约束机制。
第一,要增强监督意识。提高党员干部自我约束的自觉性,是建立健全党内监督机制的前提条件。一是增强党员参与监督的权利意识。党内监督不是某个组织或个人的事情,而是所有组织和全体党员的共同责任。如果党员不履行参与党内监督权利,就是放弃共产党员的责任,是党性不强的表现。二是增强服从监督意识。在党内生活中,党员无论职位高低,无论从事何种工作,都应置身于党和人民群众的监督之下,接受党纪的约束,决不允许出现超越于党组织和党纪之上、超越于党内监督之外的特殊人物。三是增强监督地位人人平等的意识。要做到平等监督,关键要使党员干部树立正确的权力观,自觉地在党组织和人民群众的监督下行使手中权力,确立自觉接受监督的观念;同时使党员群众消除患得患失心理,积极参与监督,学会监督、敢于监督、善于监督。党的组织要积极支持党员群众自下而上的监督,及时揭露和处理打击报复行为。
第二,强化对权力的制约。我们党是执政党,代表人民管理国家各项事务。因此,要从体制上完善制约监督机制,要正确区分党的执政权力与人大国家权力之间的相互关系,探讨党领导监督工作的有效途径,保持权力机关独立的监督地位。党要改善其执政方式,把支持权力机关依法行使监督职权作为党推进依法治国进程的重要任务。党同政权机关的性质不同,党不能代替人大行使政权,也不能代替司法机关行使司法权,要划定权力边界,实现党权、人大权力与行政、司法执行权的相互制衡,以权力制约权力。同时必须对党员领导干部限制专权,一是分解权力,把集中于一人之权,分散到许多人身上,形成制约;二是严格制约权力,逐步推进领导干部监督工作民主化,要简政放权、合理分权、公开用权;三是实现党务、政务活动公开化,增加透明度,把领导干部运用权力的过程,置于广大党员和群众的直接监督下,使个人权力的运作始终纳入组织和社会的视野之中。同时,还要注意监督决策权、执行权和监督权这三者之间的串位取代现象,建立严密的互相监督、互相制约机制。
第三,要加强制度建设。党员监督仅靠自觉性是不够的,还要有强制性手段作为补充,加强制度建设。制度既是约束党组织、党员和干部的行为规范,又是实施监督的准绳和依据。只有通过制定和执行一整套科学、严密、可行的制度,才能形成党内良好的秩序,遏止党内各种不正之风和腐败的滋生和蔓延。首先,在实践基础上形成的《党内监督条例》是我们党的首部监督工作基本大法。《党内监督条例》本身是制度创新的产物,作为一种基础法规,它所承载的是有关方向、原则和基本制度安排以及主要程序的规定,还必须在付诸实践中充实完善,这是保证条例贯彻实施、发挥功效的必然选择。一是把条例规定具体化,使之同本地方、本系统、本单位的具体实际相结合、行得通、办得好。二是在保证功效上下工夫。要使文件规定化为现实力量,必须在实践中研究新情况、解决新问题、分析热点难点及制约因素,找出对策措施办法。三是从长远讲,就是把制度规章同实际应用结合起来,沿着党内生活法制化的道路,不断完善原有法规,制定新的法规,从低到高,由浅入深,从相对完备到基本完备,构成我们党内立法、执法、守法和护法的一整套法规。其次,强化党内监督的预防和惩治机制。一是加强事前防范,完善党内监督的各项规章制度。二是强化事中监督,健全权力运行过程的监督机制。三是强化事后监督机制和惩罚功能,这是党内监督发挥作用的重要保障,也是党内监督过程中的重要环节。第三,建立健全保护和奖励举报人的制度,切实保障举报人的人身安全和其他民主权利不受侵犯。
第四,在双重领导体制下,最大限度地发挥纪检机关的监督作用。加强党内监督,是全党的大事,要靠全党的力量,但“最重要的是有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。纪检机关就是按照《党章》的决定,对党内监督发挥督查主导作用的专门机关。纪检机关拥有检查权、处分权等其他组织不可替代的权力,实施党内监督具有其他组织所缺乏的深度和力度,在党内监督中有着明显的权威地位。从这个意义上说,党内监督状况的好坏,与纪检机关是否真正发挥了监督作用有关。纪检机关的监督职能如能主动到位,特别是按中央要求对同级党委及其成员的监督能够铁面无私、不畏首畏尾,这个地区或部门的党内监督乃至整个反腐败斗争和党风廉政建设就会收到成效。要强化监督职能,最好是实行党的纪检机关的垂直领导,在目前条件不够成熟时,在现行体制下通过党内的制度创新也能够强化纪检机关监督职能。在双重领导体制下,可以规定以上级纪委的领导为主,同时扩大纪检机关独立办案的权力。同时,各级纪检委员应列席同级党委全会,并有发言权,这样,能使纪检机关比现在更能发挥监督职能。根据当前的工作重点,一是纪检机关要加大查处力度,对违法违纪者,该追究刑事责任的追究刑事责任,该执行纪律的执行纪律,该行政处理的行政处理。二是组织部门要把干部监督工作作为管理工作的前提和基础,融入干部的培养、选拔、任免、考核、奖惩、交流等各个管理环节。三是要善于把经常性的监督同及时发现和查处领导干部严重违法违纪问题结合起来,增强监督力度,使监督、查处、教育、提高构成一个完整的监督工作体系,切实发挥好党内监督中的主导力量作用。
作者介绍:兰芳,内蒙古党校党史党建教研部教授。