浅谈划拨土地使用权的评估方法
摘要：划拨土地使用权在二级市场上受到许多限制，划拨土地
使用权可以占有、使用、收益，但无处分权，与出让土地使用权相
比，划拨土地使用权无限期使用，划拨土地使用权价格的评估作为
特殊类型的宗地评估，也要对委托评估宗地的使用年限进行界定，
本文试就划拨土地使用权评估方法谈一点粗浅的认识。
关键词：划拨土地使用权评估方法
中图分类号：f301.0 文献标识码：a 文章编号：
一．划拨土地使用权的内涵及特征
划拨土地使用权， 是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用
者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使
用权无偿交付给土地使用者使用的行为。随着划拨土地使用权的入
市，特别是企业改制中，经常涉及划拨土地使用权的问题，如何开
展划拨土地使用权价格评估工作，是必须面对的一个问题。
划拨土地使用权价格包括两个基本的组成部分，即土地平均取得
成本和开发成本。以企业为例，在通过划拨方式取得土地使用权时，
除了要支付土地补偿费、安置补助费、地上物补偿费、青苗补偿费
或拆迁安置费及相关税费外，还要投入资金用于支付修建厂房、办
公楼等费用，并进行通上水、通下水、通讯、通路、通电、供暖等
基础设施的配套，才能满足企业生产的需要，因此，划拨土地使用
权价格就包括土地取得费用、土地开发费用、税费、利息和利润。
与出让土地使用权相比，划拨土地使用权无限期使用，从金钱上
面来讲，出让都需要交出让金的，一般都是市场价。划拨的需要缴
纳征地补偿、安置补偿等成本费用就可以供地了。 从性质上来讲，
划拨土地都是市政公共设施和机关办公、公益事业、重点交通、水
利、电力等基础设施，都是属于无盈利性质的。因而划拨土地使用
权在二级市场上受到许多限制，划拨土地使用权可以占有、使用、
收益，但无处分权。1992年3月8 日（1992）第一号令颁布《划
拨土地使用权管理暂行办法》，该办法第五条明确规定，“未经市、
县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土
地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。”
划拨土地使用权价格的评估作为特殊类型的宗地评估，也要对委
托评估宗地的使用年限进行界定。目前，对划拨土地使用权价格评
估中的使用年限的界定有两种情况，一是设定为无限年期，二是根
据评估宗地的设定用途设定其年限为该用途的法定最高出让年限。
国家对企业改制、城市拆迁、抵押等方面的相关规定，为划拨土
地使用权价格的评估奠定了基础，2007年颁布的《国有企业改革中
划拨土地使用权管理暂行规定》对国有企业改革中涉及的划拨土地
使用权，可以根据企业改革的不同形式和具体情况，分别采取国有
土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入
股）和保留划拨用地方式予以处置。除保留划拨用地方式外，其他
几种方式均需进行评估，根据《中华人民共和国土地管理法》和《诚
征国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，破产企业以划拨
方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关
人民政府可以予以回收，并依法处置，依法处置时需要评估，《房
地产估价规范》第六条明确规定“以划拨方式取得的土地使用权联
通都是建筑物抵押的，评估其抵押价值时应扣除预计处分价款中相
当于应缴纳的土地使用权出让金的款额”。
二．划拨土地使用权的评估方法
根据《城镇土地估价规程》，划拨土地使用权价格评估，可以采用
成本法、收益还原法、市场比较法、剩余法和基准地价系数修正法
等。
1.成本法：划拨土地使用权价格应为土地成本价格，包括土地取
得费、土地开发费、有关税费、利息、利润。在应用成本法评估时
应注意，只能坚持以区域客观、平均的费用作为计算依据，坚持客
观的重置成本，即以估价期日的、估价对象所在区域的平均取得成
本和开发成本作为计价依据，而不应去考虑某个企业在取得土地时
实际所支付的历史成本，其次是利息和利润的确定。在这里利息和
利润是企业投入资金购买“土地”这个特殊商品而产生的资金利息
和投资利润。通常，利息以同期银行一年期存款利息加上一定的风
险调整值确定，利润则以估价对象的土地使用者所在行业的年平均
利润率来确定。最后再通过对区域平均价格的修正来确定宗地的价
格。
成本法适用于无市场依据或市场依据不充分而不宜采用市场比较
法、收益法等进行估价的情况下的房地产估价，但由于该方法不能
全面考虑土地的效用、价值及市场供需关系，有时会与市场价格存
在较大差异。
2. 收益还原法：利用该方法主要是将估价对象的总收益减去总费
用得到土地的纯收益，再扣除国家土地收益部分，然后按一定的土
地还原率还原成现实活剥土地收益价格，目前许多地方都制定了划
拨土地使用权年租制租金标准，可以直接作为活剥土地使用权评估
的参数。
3.市场比较法：根据同类型划拨土地实际成交价格作为比较案例，
通过修正确定估价对象的价格。适用于划拨土地作价入股、作为合
作条件等案例较多的城市。
4.剩余法：在以土地作为合作条件，土地使用权所有者不承担土
地使用费的情况下，可假设估价对象具有完整的所有权，以同类型
土地的市场交易实例（包括出让、转让或其他市场化方式取得的土
地使用权）作为比较实例，采用市场比较法求得估价对象在具有完
整使用权条件下的公开市场价格，然后视情况扣减同类型出让土地
的出让金，剩余的即为估价对象在划拨土地使用权条件下的价格。
5. 基准地价系数修正法：基准地价一般是指出让条件下具有级别
的地面熟地价，其构成基本包括土地取得费、土地开发费以及土地
所有者权益三部分，而土地所有者权益一般通过出让金的形式体
现，所以划拨土地使用权价值主要由前两项构成，然后利用基准地
价修正体系，就待估宗地的区域条件和个别条件等与其所处区域的
平均条件相比较，选择相应的修正系数对基准地价进行修正，从而
求取估价对象的划拨土地使用权价格，采用基准地价修正法时要注
意两点，一是所使用的基准地价要扣除当地划拨土地补交的出让金
标准，或者通过年租制租金，推算出的划拨土地出让金，二是不考
虑年期修正问题，不利用年期修正系数。
不管采用哪种方法评估，在具体评估时，应根据不同的评估目的，
在评估报告中就土地出让金的有关事项予以说明：
1.以转让为目的，转让后按国家有关规定，受让方不需办理土地
使用权出让手续，土地任然属于划拨性质，土地评估值中不应包括
土地使用出让金
2.经有批准权的人民政府批准转让后变更为出让地，以给受让人
提供地价依据作为估价目的的，评估机构出具的评估报告中应包含
划拨土地使用权价格及土地使用权出让金的款项。
3.以抵押价值为评估母的的，活剥土地评估值中不应包括土地使
用权出让金。
4.以确定拍卖底价为目的时，划拨土地使用权的评估价值从理论
上讲虽然不应包含土地使用权出让金，但在实际操作中，应把土地
使用权出让金做为土地价值的一个内容并予以必要的说明。
参考文献：
[ 1 ] 房地产估价相关法规中国房地产估价师与房地产经纪人学
会编 2008年3月
[ 2 ] 房地产估价理论与方法 中国房地产估价师学会编 中国物
价出版社2003年.
作者简介：
陆克菲（1967年）女 汉族 苏州建设交通高职学校讲师
浅谈划拨土地使用权的评估方法
摘要：划拨土地使用权在二级市场上受到许多限制，划拨土地
使用权可以占有、使用、收益，但无处分权，与出让土地使用权相
比，划拨土地使用权无限期使用，划拨土地使用权价格的评估作为
特殊类型的宗地评估，也要对委托评估宗地的使用年限进行界定，
本文试就划拨土地使用权评估方法谈一点粗浅的认识。
关键词：划拨土地使用权评估方法
中图分类号：f301.0 文献标识码：a 文章编号：
一．划拨土地使用权的内涵及特征
划拨土地使用权， 是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用
者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使
用权无偿交付给土地使用者使用的行为。随着划拨土地使用权的入
市，特别是企业改制中，经常涉及划拨土地使用权的问题，如何开
展划拨土地使用权价格评估工作，是必须面对的一个问题。
划拨土地使用权价格包括两个基本的组成部分，即土地平均取得
成本和开发成本。以企业为例，在通过划拨方式取得土地使用权时，
除了要支付土地补偿费、安置补助费、地上物补偿费、青苗补偿费
或拆迁安置费及相关税费外，还要投入资金用于支付修建厂房、办
公楼等费用，并进行通上水、通下水、通讯、通路、通电、供暖等
基础设施的配套，才能满足企业生产的需要，因此，划拨土地使用
权价格就包括土地取得费用、土地开发费用、税费、利息和利润。
与出让土地使用权相比，划拨土地使用权无限期使用，从金钱上
面来讲，出让都需要交出让金的，一般都是市场价。划拨的需要缴
纳征地补偿、安置补偿等成本费用就可以供地了。 从性质上来讲，
划拨土地都是市政公共设施和机关办公、公益事业、重点交通、水
利、电力等基础设施，都是属于无盈利性质的。因而划拨土地使用
权在二级市场上受到许多限制，划拨土地使用权可以占有、使用、
收益，但无处分权。1992年3月8 日（1992）第一号令颁布《划
拨土地使用权管理暂行办法》，该办法第五条明确规定，“未经市、
县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土
地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。”
划拨土地使用权价格的评估作为特殊类型的宗地评估，也要对委
托评估宗地的使用年限进行界定。目前，对划拨土地使用权价格评
估中的使用年限的界定有两种情况，一是设定为无限年期，二是根
据评估宗地的设定用途设定其年限为该用途的法定最高出让年限。
国家对企业改制、城市拆迁、抵押等方面的相关规定，为划拨土
地使用权价格的评估奠定了基础，2007年颁布的《国有企业改革中
划拨土地使用权管理暂行规定》对国有企业改革中涉及的划拨土地
使用权，可以根据企业改革的不同形式和具体情况，分别采取国有
土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入
股）和保留划拨用地方式予以处置。除保留划拨用地方式外，其他
几种方式均需进行评估，根据《中华人民共和国土地管理法》和《诚
征国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，破产企业以划拨
方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关
人民政府可以予以回收，并依法处置，依法处置时需要评估，《房
地产估价规范》第六条明确规定“以划拨方式取得的土地使用权联
通都是建筑物抵押的，评估其抵押价值时应扣除预计处分价款中相
当于应缴纳的土地使用权出让金的款额”。
二．划拨土地使用权的评估方法
根据《城镇土地估价规程》，划拨土地使用权价格评估，可以采用
成本法、收益还原法、市场比较法、剩余法和基准地价系数修正法
等。
1.成本法：划拨土地使用权价格应为土地成本价格，包括土地取
得费、土地开发费、有关税费、利息、利润。在应用成本法评估时
应注意，只能坚持以区域客观、平均的费用作为计算依据，坚持客
观的重置成本，即以估价期日的、估价对象所在区域的平均取得成
本和开发成本作为计价依据，而不应去考虑某个企业在取得土地时
实际所支付的历史成本，其次是利息和利润的确定。在这里利息和
利润是企业投入资金购买“土地”这个特殊商品而产生的资金利息
和投资利润。通常，利息以同期银行一年期存款利息加上一定的风
险调整值确定，利润则以估价对象的土地使用者所在行业的年平均
利润率来确定。最后再通过对区域平均价格的修正来确定宗地的价
格。
成本法适用于无市场依据或市场依据不充分而不宜采用市场比较
法、收益法等进行估价的情况下的房地产估价，但由于该方法不能
全面考虑土地的效用、价值及市场供需关系，有时会与市场价格存
在较大差异。
2. 收益还原法：利用该方法主要是将估价对象的总收益减去总费
用得到土地的纯收益，再扣除国家土地收益部分，然后按一定的土
地还原率还原成现实活剥土地收益价格，目前许多地方都制定了划
拨土地使用权年租制租金标准，可以直接作为活剥土地使用权评估
的参数。
3.市场比较法：根据同类型划拨土地实际成交价格作为比较案例，
通过修正确定估价对象的价格。适用于划拨土地作价入股、作为合
作条件等案例较多的城市。
4.剩余法：在以土地作为合作条件，土地使用权所有者不承担土
地使用费的情况下，可假设估价对象具有完整的所有权，以同类型
土地的市场交易实例（包括出让、转让或其他市场化方式取得的土
地使用权）作为比较实例，采用市场比较法求得估价对象在具有完
整使用权条件下的公开市场价格，然后视情况扣减同类型出让土地
的出让金，剩余的即为估价对象在划拨土地使用权条件下的价格。
5. 基准地价系数修正法：基准地价一般是指出让条件下具有级别
的地面熟地价，其构成基本包括土地取得费、土地开发费以及土地
所有者权益三部分，而土地所有者权益一般通过出让金的形式体
现，所以划拨土地使用权价值主要由前两项构成，然后利用基准地
价修正体系，就待估宗地的区域条件和个别条件等与其所处区域的
平均条件相比较，选择相应的修正系数对基准地价进行修正，从而
求取估价对象的划拨土地使用权价格，采用基准地价修正法时要注
意两点，一是所使用的基准地价要扣除当地划拨土地补交的出让金
标准，或者通过年租制租金，推算出的划拨土地出让金，二是不考
虑年期修正问题，不利用年期修正系数。
不管采用哪种方法评估，在具体评估时，应根据不同的评估目的，
在评估报告中就土地出让金的有关事项予以说明：
1.以转让为目的，转让后按国家有关规定，受让方不需办理土地
使用权出让手续，土地任然属于划拨性质，土地评估值中不应包括
土地使用出让金
2.经有批准权的人民政府批准转让后变更为出让地，以给受让人
提供地价依据作为估价目的的，评估机构出具的评估报告中应包含
划拨土地使用权价格及土地使用权出让金的款项。
3.以抵押价值为评估母的的，活剥土地评估值中不应包括土地使
用权出让金。
4.以确定拍卖底价为目的时，划拨土地使用权的评估价值从理论
上讲虽然不应包含土地使用权出让金，但在实际操作中，应把土地
使用权出让金做为土地价值的一个内容并予以必要的说明。
参考文献：
[ 1 ] 房地产估价相关法规中国房地产估价师与房地产经纪人学
会编 2008年3月
[ 2 ] 房地产估价理论与方法 中国房地产估价师学会编 中国物
价出版社2003年.
作者简介：
陆克菲（1967年）女 汉族 苏州建设交通高职学校讲师