为加快建立社会主义市场经济体制，我国于1994年进行了计划、财税和金融体制改革，其中金融体制改革的一项重要内容就是成立3家政策性银行，目的是将四大国有专业银行的政策性业务分离出来，推动国有专业银行的商业化运作。经过十余年的发展，政策性金融已成为我国金融体系重要的组成部分，为我国经济建设作出了积极的贡献。一是政策性银行的成立和发展，不仅实现了商业性金融与政策性金融的分离，为国有专业银行实现商业化运作创造了条件，而且进一步明晰了银行体系各组成部分的功能差异。二是政策性金融按照不同时期国家经济发展战略和宏观经济政策的要求，分别从各自业务范围出发，支持国家了国家的经济建设，促进了我国的经济发展与转型。三是政策性金融机构通过自身不断的探索实践，逐步形成了良性的发展机制。例如，国家开发银行以国家信用为基础，通过市场建设和信用建设，形成了独特的发展模式，成功实现了由政策性金融向开发性金融的发展，在贯彻国家战略意图和政策导向的同时创造出良好的业绩。但随着我国市场经济的逐步完善，国家的发展战略在不断地进行调整，政策性银行的经营环境发生了新的变化，结合新的形势和发展需要，加快政策性金融的发展和转型已成为金融改革的一项重要内容。 科学定位新时期政策性金融的职能和业务范围 第一，适时转变政策性金融政策着力点。从理论上看，政策性金融通常是作用于一般商业性金融不能企及而又具有明显社会效益和巨大外溢性的经济和社会瓶颈领域，是为弥补市场和商业性金融缺陷而进行的具有政策导向的金融活动，弥补市场缺陷，实现国家的战略意图和政策目标是政策性金融的基本出发点。市场发育程度、国家发展战略和政策导向的变化以及商业性金融的功能强弱，决定了政策性金融的职能作用和业务范围。从国外实践来看，政策性金融机构也在随着市场经济的逐渐成熟，或是收缩业务，或是向商业化或综合开发型机构转变。就我国的实践来看，政策性金融在成立初期的支持重点是“两基一支”和国家粮食收购及促进机电产品出口等。随着我国经济的持续转轨和市场经济的不断完善，以及科学发展观的贯彻落实，客观上要求政策性金融的作用重点转向科技自主创新、协调区域经济发展、解决“三农”问题、促进环境保护和支持“走出去”战略等，政策性金融仍然肩负着重要的使命。另一方面，国家财政实力不断增强是以无偿性为基本特征的，并不能替代政策性金融的有偿性支持。因此，政策性金融向商业化转型短期内并不可行。而向综合性开发金融机构转型，使政策性金融机构同时开展政策性金融和商业性金融服务，关键是要界定清楚贯彻国家政策意图所需的政策性资金规模，可运用的资金来源能在多大程度上满足实现政策目标的需要。 第二，强化政策性金融的商业化运作。国际经验表明，政策性金融机构作为具有政策功能的特殊金融企业，多数是具有盈利的。政策性金融在注重宏观效益的同时，同样要讲求成本，也只有这样才能实现政策性金融的长期可持续发展。就此而言，政策性金融是宏观领域的政策导向性与微观层次的市场化运作的统一体。为确保政策性金融的商业化和市场化运作，政府应尽可能不干预政策性金融机构的活动，通过分账管理、分账核算的形式实现政策性业务与商业性业务的分离。 第三，以法律的形式明确政策性金融机构的职能定位，并保持法律规范的动态适应性。在过去的十余年里，我国政策性金融是在缺乏完整法规制度的条件不断发展的，至今也未形成关于政策性金融的明确法律定位，这与国外建立政策性金融立法先行的做法是不同的。开发性金融活动缺乏法律的规范和约束，导致政策性金融的经营范围和行为边界不清晰，经营范围与商业性交叉而产生激烈的竞争，影响政策性金融功能的有效发挥。为加快政策性金融的发展转型，应尽快出台政策性金融的相关法律规范。在目前各政策性金融机构情况差别较大的条件下，可按照“一行一策”的方式，先出台条例，然后逐步上升为法律，同时根据发展需要和经营环境的变化对相关法律规范及时进行适应性调整。 加快政策性金融可持续发展长效机制的建设 金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之一。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制： 一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。 二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这一框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励-约束机制。 进一步完善国家对政策性金融转型的政策支持 政策性金融所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性金融得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性金融不仅享有国家的信用，而且还享有政府一系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性金融持续的政策支持，是加快我国政策性金融发展转型的一项重要内容。 首先，在国家预算的约束下，逐步充实政策性金融机构的资本金，建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，可结合建立政策性银行类国有资本出资人制度，以增加资本注入、实行利润返还、发行财政担保次级债券等形式，形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。 其次，在将政策性金融的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性金融持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。 最后，完善政策性金融的风险补偿机制，实现政策性金融风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性金融机构正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性金融的持续经营。或是制订必要的税收优惠政策，对政策性金融贯彻国家政策目标进行必要补偿。 最后，确定适当的呆账准备率。针对政策性金融盈利能力较弱的特点，在综合考虑亏损弥补和风险补偿的基础上，确定政策性金融机构适当的呆账准备率，有效防范政策性银行的风险，促进政策性银行的长期可持续发展。 （作者为财政部财政科学研究所助理研究员）
为加快建立社会主义市场经济体制，我国于1994年进行了计划、财税和金融体制改革，其中金融体制改革的一项重要内容就是成立3家政策性银行，目的是将四大国有专业银行的政策性业务分离出来，推动国有专业银行的商业化运作。经过十余年的发展，政策性金融已成为我国金融体系重要的组成部分，为我国经济建设作出了积极的贡献。一是政策性银行的成立和发展，不仅实现了商业性金融与政策性金融的分离，为国有专业银行实现商业化运作创造了条件，而且进一步明晰了银行体系各组成部分的功能差异。二是政策性金融按照不同时期国家经济发展战略和宏观经济政策的要求，分别从各自业务范围出发，支持国家了国家的经济建设，促进了我国的经济发展与转型。三是政策性金融机构通过自身不断的探索实践，逐步形成了良性的发展机制。例如，国家开发银行以国家信用为基础，通过市场建设和信用建设，形成了独特的发展模式，成功实现了由政策性金融向开发性金融的发展，在贯彻国家战略意图和政策导向的同时创造出良好的业绩。但随着我国市场经济的逐步完善，国家的发展战略在不断地进行调整，政策性银行的经营环境发生了新的变化，结合新的形势和发展需要，加快政策性金融的发展和转型已成为金融改革的一项重要内容。 科学定位新时期政策性金融的职能和业务范围 第一，适时转变政策性金融政策着力点。从理论上看，政策性金融通常是作用于一般商业性金融不能企及而又具有明显社会效益和巨大外溢性的经济和社会瓶颈领域，是为弥补市场和商业性金融缺陷而进行的具有政策导向的金融活动，弥补市场缺陷，实现国家的战略意图和政策目标是政策性金融的基本出发点。市场发育程度、国家发展战略和政策导向的变化以及商业性金融的功能强弱，决定了政策性金融的职能作用和业务范围。从国外实践来看，政策性金融机构也在随着市场经济的逐渐成熟，或是收缩业务，或是向商业化或综合开发型机构转变。就我国的实践来看，政策性金融在成立初期的支持重点是“两基一支”和国家粮食收购及促进机电产品出口等。随着我国经济的持续转轨和市场经济的不断完善，以及科学发展观的贯彻落实，客观上要求政策性金融的作用重点转向科技自主创新、协调区域经济发展、解决“三农”问题、促进环境保护和支持“走出去”战略等，政策性金融仍然肩负着重要的使命。另一方面，国家财政实力不断增强是以无偿性为基本特征的，并不能替代政策性金融的有偿性支持。因此，政策性金融向商业化转型短期内并不可行。而向综合性开发金融机构转型，使政策性金融机构同时开展政策性金融和商业性金融服务，关键是要界定清楚贯彻国家政策意图所需的政策性资金规模，可运用的资金来源能在多大程度上满足实现政策目标的需要。 第二，强化政策性金融的商业化运作。国际经验表明，政策性金融机构作为具有政策功能的特殊金融企业，多数是具有盈利的。政策性金融在注重宏观效益的同时，同样要讲求成本，也只有这样才能实现政策性金融的长期可持续发展。就此而言，政策性金融是宏观领域的政策导向性与微观层次的市场化运作的统一体。为确保政策性金融的商业化和市场化运作，政府应尽可能不干预政策性金融机构的活动，通过分账管理、分账核算的形式实现政策性业务与商业性业务的分离。 第三，以法律的形式明确政策性金融机构的职能定位，并保持法律规范的动态适应性。在过去的十余年里，我国政策性金融是在缺乏完整法规制度的条件不断发展的，至今也未形成关于政策性金融的明确法律定位，这与国外建立政策性金融立法先行的做法是不同的。开发性金融活动缺乏法律的规范和约束，导致政策性金融的经营范围和行为边界不清晰，经营范围与商业性交叉而产生激烈的竞争，影响政策性金融功能的有效发挥。为加快政策性金融的发展转型，应尽快出台政策性金融的相关法律规范。在目前各政策性金融机构情况差别较大的条件下，可按照“一行一策”的方式，先出台条例，然后逐步上升为法律，同时根据发展需要和经营环境的变化对相关法律规范及时进行适应性调整。 加快政策性金融可持续发展长效机制的建设 金融机构的长期可持续发展是与其现代企业制度的建立和健全的公司治理机制分不开的。政策性金融因其所介入领域具有风险高、期限长、经济效益相对较低的特征，建立现代企业制度、形成健全的公司治理机制和完善的风险控制制度更为重要，故在国家所有的基础上建立相应的法人治理机制是国外政策性金融机构的重要特点之一。目前，可以从以下几个方面着手健全政策性金融机构的公司治理机制： 一是深化国有金融资产管理体制的改革，在国有金融资产管理体制改革框架下，加快建立政策性金融资本的国有出资人制度。目前，我国国有金融资产的所有者是虚置的，且所有者职能割裂，管资产与管人、管事不统一，多个部门都在行使所有者的职责，不利于健全政策性金融机构的公司治理。形成政策性金融机构发展的长效机制，可考虑由一个专门机构代表国家作为政策性金融资本的现实所有者，统一行使出资人职责，从所有者出发推动政策性金融机构公司治理机制的不断完善。 二是逐步实现政策性金融机构股权结构的多元化，可考虑以中央财政为主，吸收省级地方政府参股，同时按照现代公司治理的要求建立政策性金融机构的公司治理框架，努力形成董事会、监事会和高级管理人员之间相互制衡的机制。同时，在这一框架下加快完善政策性金融的内部控制机制和风险管理体系，建立科学的薪酬制度，努力形成有效的激励-约束机制。 进一步完善国家对政策性金融转型的政策支持 政策性金融所支持领的域通常是社会效益较高而经济效益相对较差的领域，一般盈利能力较弱，故国家的政策支持是政策性金融得以持续发展的重要条件。国际经验表明，政策性金融不仅享有国家的信用，而且还享有政府一系列政策的支持。目前，我国除国家开发银行具有良好的业绩外，中国农业发展银行和中国进出口银行的盈利还较弱，在实现国家政策意图的过程中也积累了一些不良资产。因此，进一步完善国家对政策性金融持续的政策支持，是加快我国政策性金融发展转型的一项重要内容。 首先，在国家预算的约束下，逐步充实政策性金融机构的资本金，建立稳定的资本金补充机制。资本是金融机构开展稳健经营的基础，同时在某种程度也决定了其抗风险能力的高低。就国外的实践来看，为国家所有的政策性银行通常比商业银行具有更高的资本充足率。在过去的十余年时间里，我国政策性金融机构没有得到足够的资本注入，资本充足率逐年下降。对于这种情况，可结合建立政策性银行类国有资本出资人制度，以增加资本注入、实行利润返还、发行财政担保次级债券等形式，形成政策性金融补充资本金的长效机制，并以国家信用为基础进一步拓宽政策性金融的资金来源渠道。 其次，在将政策性金融的国家业务和银行业务分账管理、分账核算的基础上，建立对国家业务的亏损弥补机制。政府对开展国家业务产生的亏损进行适当的补偿，而不再对商业性业务进行兜底，在促进政策性金融持续开展国家业务的同时，防止政策性银行运用国家信用与商业银行进行不公平竞争。 最后，完善政策性金融的风险补偿机制，实现政策性金融风险和收益的平衡。针对政策性业务风险较大的特点，进一步完善财政贴息制度，对各种形式的优惠贷款与其融资成本之间的利差进行必要的补偿，并将贴息收入作为政策性金融机构正常的业务收入，改变风险和收益的对比，促进政策性金融的持续经营。或是制订必要的税收优惠政策，对政策性金融贯彻国家政策目标进行必要补偿。 最后，确定适当的呆账准备率。针对政策性金融盈利能力较弱的特点，在综合考虑亏损弥补和风险补偿的基础上，确定政策性金融机构适当的呆账准备率，有效防范政策性银行的风险，促进政策性银行的长期可持续发展。 （作者为财政部财政科学研究所助理研究员）