内容提要 进入新世纪以来，村民自治作为一项法律制度愈来愈深地进入农村实际生活中。它已不仅仅是国家治理乡村的一种制度，而且正在内化为国家法律赋予农民不可剥夺的权利。村民自治的深化要围绕农民的自治权利建构相应的保障和社会救济机制，以避免村民自治权利被悬空。同时，村民自治的核心价值是为广大村民的自由自主和自治活动提供制度性平台。这一平台的构建和运行需要相应的组织、财政、文化和社会资源，为此需要根据现阶段社会化小生产的特性，以市场化民主化为导向重建乡村社区。因此，村民自治的深化的趋向一是从组织重建到到权利保障，二是从乡村改造到社区重建。 1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订通过并实施以来，以“海选”①村委会为突破口的村民自治制度迅速发展，一时间成为世人所关注的公共话题，并成为众多研究者所关注的对象。但进入21世纪以来，村民自治的发展在走向深入的过程中出现了“成长的烦恼”和“发展的困境”，未在短时间内实现人们原来附加给它的过多价值和意义，不仅质疑声音重起，而且不少学者也认为村民自治作为一项制度已经确立，已没有更多的问题需要研究。但在笔者看来，村民自治作为一项不同于原有乡村政治有机体的制度刚刚嵌入到乡村社会生活之中，并出现了许多人们原来未预料的新问题。对村民自治的反思性研究也才刚刚开始，还有大量的课题需要深入研究。②本文认为，新世纪以来，村民自治正在不断走向深化，其主要标志就是它已成为亿万村民政治生活方式中的一项基本权利和自己创造自己幸福生活的制度平台。在这一过程中，从国家层面看，迫切需要建构相应的权利保障和救济机制；从乡村社会看，则需要根据急剧变化的社会重建乡村社区。 一、从组织重建走向权利保障 任何一种制度变迁都受历史前提所规制。中国农村的村民自治是在以家庭承包为基本内容的农村改革过程中，作为人民公社组织的替代者出现的。它的产生和发展都不能不受传统的人民公社体制所规制。这使得中国农村村民自治一产生就是以组织重建为重心的。 家庭承包经营的出现直接动摇了人民公社体制的根基。国家原来运用政权的力量，以人民公社的形式组织农民，治理乡村的方式面临严峻挑战。国家面临的突出问题之一是以何种形式将分散化的农民重新组织到国家体系中来，实现对乡村的有效治理。 1980年代初，在广西宜山、罗城一带出现了农民自我组织起来管理公共事务的自治性组织。这一组织形式很快受到当时正为实行家庭承包后农村陷入无人管事的混乱局面所担忧的国家领导人的重视。③1982年修订宪法时，在宪法第111条第一次出现村民委员会的概念。当时对村民委员会角色的定位主要还是从国家组织形式的角度来认识的。宪法将村民委员会放在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”这一节中提出。随着1984年废除人民公社体制，农村基层组织建设的任务更为迫切。1987年，根据宪法精神，全国人大常委会制定并通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，将村民委员会组织建设以法律的形式加以确立和细化。1990年，中共中央组织部等部门联合召开全国性的以党支部为核心的村级组织配套建设会议，将村民委员会作为主要的村级组织之一加强建设。直到1998年，全国人大常委会修订《村民委员会组织法》并取消试行的规定而在全国实施。①所以，在相当长时间，中国农村村民自治的主要任务是组织建构，制定的相关法律主要是村民委员会组织法。不少学者认为，中国农村村民自治应该首先制定村民自治法，然后在此基础上制定村民委员会组织法。但这只是一种理想化的设定，而不是历史逻辑的延续。 当然，村民自治的组织建构并不是对人民公社组织的简单替代，否则就没有必要制定法律制度并用相当长的时间进行组织建设。村民委员会组织作为人民公社的替代组织，最根本的不同就在于乡村治理的主导权由“干部”②转移到村民。它的天然属性是民治而不是官治，是各村村民因地制宜和内在需求的多样化治理，而不是依据统一的国家意志的单一的行政化治理。在这一治理体制下，农民有支配人身活动的自由，而不必像以往必须向生产队干部报告并受其支配；农民有了生产经营的自主，种什么不种什么由农民自己决定而不是完全听命于干部；农民有了参与公共事务管理的自治，农村社区事务不再是完全由干部所决定。村民委员会组织的相关法律都是围绕这一基本治理原则所展开的。1982年宪法第111条就明确规定，村民委员会是“基层群众性自治组织”。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》开宗明义规定制定本法是“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”。“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。积极推动村民委员会组织立法的彭真对此有过精辟的论述。他作为当时的全国人大常委会主任，在推动全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时表示：“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。”“八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从来没有过。”③ 既然村民委员会是一种完全不同于人民公社，且在历史上从来没有过的组织，那么它的建构就不是一件容易的事情。这一组织的建构意味着国家以法律的形式赋权于民，由群众自己直接行使民主权利。它不仅会受到传统乡村治理体制的影响，而且受国家宏观治理体制的制约。对此，彭真在1987年推动村委会组织立法时就预见到了。他说“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的、艰巨的工作，不要把它看得那么容易，决不是作一个决定，国家发一个号令，就能短期都搞好的。”④ 正因为如此，1987年通过的《村民委员会组织法》称之为试行法，并且试行了10年多时间。在这一期间，经过试点和示范，全国普遍建立起村民委员会组织，并取得了较好的效果。这一成功的政治实验也促进了国家领导人进一步推动村民自治。1998年9月，中共中央总书记江泽民对村民自治给予了高度评价，指出“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”⑤同年，九届全国人大常委会通过修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，并取消试行的限制。修订后的《村民委员会组织法》最重要的精神价值就是更充分体现了村民民主权利，并以严格的法律制度和程序加以规定。如新修订的《村民委员会组织法》除了延续“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的规定以外，还特别在这之后增加了“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定。 1998年新修订的《村民委员会组织法》实施以后，以“海选”为突破口的村委会选举发展迅猛，亿万农民开始切实享受村级民主选举权利。这是村民自治发展的一个重要的标志性转折。即经过10多年的探索、试点和实验，村民自治的组织建设已基本完成，开始进入一个通过组织重建实现村民民主权利的新的历史时期。村民自治不仅仅是国家治理乡村的一种方式，同时也是国家赋予农民一项不可剥夺、不可转让的基本权利。 进入新世纪以来，村民自治发展的权利指向更加明确。2002年，中共十六大报告提出建设社会主义政治文明的任务，指出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保护人权”①。“尊重和保护人权”的提法后被写进宪法。在2002年下发的《中央中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中，明确指出“由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选举各环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。”②为了推动其他三个民主的建设，在2004年下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中，提出了“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权”。③从进入新世纪以来国家法律和中央政策规定看，村民自治发展的重心已由组织建设转向村民权利的保障。 随着村民自治的发展，作为一种外部性制度安排，村民自治正在内化为亿万村民不可剥夺和不可转让的民主权利。尽管村民可能不会参与具体的选举、决策、管理和监督活动，但作为一项权利，则是其他力量不可剥夺的。如笔者及所在机构在乡村调查时发现的一个普遍性现象，一些村民不会在意自己最终是否参与选举，但都在意自己是否具有选民资格。因为这意味着村民是否具有的法定权利和相应地位。 正因为村民自治的发展重心已由组织重建走向村民权利，使新世纪以来有关村民自治权利被侵害的上访事件急剧增加。在一些地方的群众来信来访的案例中，有关村民自治权利被侵害的比例占第二位，仅次于农民负担。这种现象一方面说明，村民自治作为村民一项基本民主权利正在愈来愈深地进入乡村社会生活之中，成为村民政治生活方式的重要内容；另一方面也说明，村民自治权利还有待保障。没有必要的保障和救助机制，村民自治权利就会被“悬空”。特别是对于中国这样一个缺乏民主传统的国度，对于微观改革与宏观改革不相配套的治理体制，对于经济文化相对落后的农村，村民自治权利的保障更为重要。因此，进入新世纪，深化村民自治的重要内容之一，就是由组织重建走向权利保障。 权利保障首先是消除体制性障碍。权利与权力在政治发展过程往往是不平衡，甚至是相互冲突的。特别是中国的村民自治权一开始就具有国家赋权而不是自然权利延伸的特性，使这种冲突更带有体制和结构性矛盾，也显得特别强烈。1990年代末以来，我们会发现一种十分矛盾的现象：一方面，国家立法和中央政策长足进步，村民自治制度日益深入人心。另一方面，村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。地方党政在难以公开干预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。如对村干部实行“诫免制”①，对村级财务实行“村财乡管”，代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。村民自治实践中最为突出的矛盾是“乡村关系”和“两委关系”。②这一矛盾发生在基层，但深层次的原因则是农村微观体制变革与国家宏观治理体制不配套造成的。在实行村民自治的条件下，国家一直延伸到乡村的治理体制仍然是行政－命令式的治理体制，地方党政为完成日益增多的行政任务，势必将“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”的主导权控制在自己手中。为此采取各种行政措施控制村民委员会，将村民委员会行政化为自己的一条腿，村干部成为主要完成政府任务的“准行政干部”，其身份也由村民变为“村官”。这种自上而下支配的官僚化体制会大大压缩村民自治的空间。正如彭真1987年通过《村民委员会组织法（试行）》时所预言的“给村民委员会头上压的任务太多‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”③村委会行政化的必然后果是村民的民主权利被“悬空”和“虚置”。村民满腔热情地参与村委会选举，但村委会并不能按照村民的意志开展工作。 所以，保障村民的民主权利首先就要消除体制性障碍，而且这一条件正在成熟。这首先在于国家治理乡村的总体性体制正在发生深刻的变化。以往的农村治理体制从总体上看都属于“资源汲取型”，即国家的乡村治理体制服从和服务于国家从乡村汲取资源的目标。在这一总体框架下，任何微观体制变革都不会取得突破性成效。而要走出这一历史困境，只有中国经济社会发展到一定程度才有可能。这一可能性终于在进入新世纪时得以出现，这就是国家不仅有能力不从农村获得资源而实现经济的自我发展，而且有能力“统筹城乡发展”，实现“以工支农，以城带乡”。国家对农村的方针也有了根本性的改变，这就是“多予少取放活”。其开端就是农村税制改革，要在很短的时间内取消农业税，将农民负担减低到最低限度，并改革与向农民索取相适应的农村治理体制。随着国家宏观政策和治理体制的改变，为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境，向自身的特性复归。“多予少取放活”的政策最终是调动农民的积极性。而农村的积极性只能来自于其农民的主体地位。村民自治所具有的民治而不是官治的天然属性为确立和实现农民的主体地位提供了制度性平台。其次是经过20多年的实践，农民逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，并运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。一些地方的基层选举由村向乡镇延伸的实践，说明农民在学会管一个村的事情以后开始学习管一个乡的事情。这为消除村民自治的体制性障碍创造了主体性条件。 权利保障其次是完善法律制度。由于历史条件的规制，中国农村的村民自治首先是从组织建构开始，有关法律也是从村民委员会组织法开始。这虽然符合事实逻辑，但毕竟也具有先天性的弱点，这就是村民自治的法律体系不健全。一是缺失村民自治的基本法律，如村民自治法。从法理逻辑上看，应该是先制定村民自治法，并在此基础上制定组织法。但由于特殊的历史和国情，使我国先制定的是组织法而未出台相关的基本法律，这不利于凸现以村民为主体的基本自治权利，也不利于农民的民主权利受到侵害后的维护。现行的组织法只规定了应该怎样，却未规定违反后应该如何处理。组织法的权威因此大受影响，并很容易导致农民民主权利被“悬空”和“虚置”。其次是缺乏相应的程序法律。如《村民委员会组织法》规定了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则，但却缺乏相应的程序性法律规定，如没有村民委员会选举法。由此使原则性规定因没有程序性法律的保障而难以落实。所以，在村民自治的深化过程中，需要制定有关村民自治的基本法律和程序性法律，以保障广大农民能够依法自治，依法行使并维护自己的民主权利。 权利保障再次是建构多层次的权利救助机制。权利只是法律上提供的一种可能性，它的实现需要相应的主体性条件，如权利意识、实现和主张权利的能力，维护权利的条件。在现阶段，农村经济文化相对落后，加上数千年的传统影响，农民民主权利的实现还很困难，特别是权利被侵害后得不到强有力的保护。如许多妇女未能意识到参与村务是自己不可剥夺的权利，农民缺乏相应的法律知识，甚至不知道《村民委员会组织法》，也不能运用相应的法律知识维护自己的民主权利并履行相应的义务。在新世纪，深化村民自治的重要任务就是建构多层次的权利救助机制。以往，对农民的救助主要限于物质上的救助。随着小康社会建设，对农民的权利救助也应该纳入到国家的救助体系中。因为农民不仅是经济上的弱者群体，也是权利方面的弱者群体。首先要对农民的进行有关村民权利的教育培训，使他们意识到自己是治村的主体，并参与治村过程。其次是为村民实现和维护民主权利提供法律救助，在他们的权利受到侵害后有相应的司法机制加以处理和维护。再次是动员广泛的社会资源，建构社会救助机制，如新闻媒体的帮助、志愿者的救助等。 二、从乡村改造走向社区重建 自治意味着社会共同体的成员根据其内在需求自主选择其生活方式。村民自治的核心价值不只是“海选”村民委员会，更主要的是为村民的自由自主自治活动提供制度性平台。在这个平台上，农民自己决定“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”，自己创造自己的幸福生活。但农民创造自己幸福生活时必须依托于其生存的乡村社会。村民自治作为一项外部性的制度嵌入到乡村社会后，也必然受固有的乡村社会特性所制约。所以，深化村民自治，还必须考察乡村社会及其变化。 在中国，由于长期的小农经济，乡村治理有着长期的家族性自治的传统。村民自治在一定意义上说，是与大传统的衔接。但这种衔接不是简单的复归。这在于自20世纪以来，中国乡村社会发生了重大变化。其变化的基本内容是适应现代化取向，国家愈来愈深地进入乡村社会，并按照国家意志改造着与现代取向不相吻合的传统乡村社会。整个20世纪，可以说是乡村改造的世纪。20世纪50年代，取得民主革命胜利并获得国家政权的中国共产党很快开始社会主义改造，其重要内容之一就是对乡村的改造，并按国家意志构造农村人民公社体制。20世纪80年代，农村经济改革实际上是对超越现阶段生产力水平的极端化乡村改造的“纠正”，使农村生产关系回归到原有的生产力水平上去，因而实行家庭承包经营。但是，随着大规模的现代化建设，国家再次通过各种力量对乡村进行改造，以使传统落后的乡村社会得以与日益发达的城市社会相接轨。不间断的乡村改造显然不是毫无意义，甚至有相当成效。但是，中国乡村的基本特性没有实质性改变，这就是一家一户为单位经营数量不多的土地的生产方式没有变，也就是仍然是传统的小生产。这正是许多学者主张回归传统的重要社会依据。但是，我们也不能不注意到，现阶段的小生产与传统的小生产已有相当大的不同，这就是社会化程度愈来愈高。乡村社会已不再是封闭的、与外部隔绝的、自给自足的，缺乏分工的生产方式和生活方式，而与外部，与他人有着十分紧密的联系和依存度。笔者将其称之为“社会化的小生产”。这种社会化的小生产将会长期存在，并成为现阶段乡村社会的基本特性。同时，乡村社会仍然长期处在迅速的变动之中。这就是村民自治制度运行必须面对的社会基础。 由于家庭经营将长期存在，激进的乡村改造不再适宜；又由于家庭经营的外部条件正在发生重大变化，农民的社会化需要愈来愈多，乡村治理必须充分适应这一要求。因此，在深化村民自治的过程中，还面临着新的任务，就是从乡村改造走向社区重建。一般来说，社区建设是一种有目标、有计划引导社会变迁的行动过程。我国现阶段乡村社区建设的要义是在国家全面建设小康社会的总体框架下，通过外部支持和内源发展的结合①，以市场化民主化为导向建设新型的乡村社区。通过社区重建，构造村民自治的社会基础，满足村民的社会化需求。它与过往的乡村改造最大的不同在于不是单一地实现国家意志，而主要是为了满足农民实现富裕、民主、文明的内在需求。而要实现这一目标，则需要提供相应的载体和支持，开发村民自治有效运行的资源。 1．组织资源。 村民自治的主体是村民。村民通过自我产生的组织在一定区域范围内实行自治。在这个组织里，村民们长期共存，在相互依赖的生产和生活交往中形成相互信任的共同体，也就是费孝通先生所说的“熟人社会”。在这一社会群体内，人们无需借助更多外部性力量达致对他人的了解，这自然可以最大限度减少自治的交往成本。因此，村民共同生活并形成共同的认同和归属的自然村是村民自治最基本的组织资源。村民自治的组织载体――村委会最早便产生于广西宜山县合寨、果寨等两个自然村。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》也是将村委会建立在自然村。但是，我国农村地域广阔，有集中居住的，更多的是分散居住，自然村的类型十分复杂，有的仅仅只有数户，有的可能有数百户。特别是1949年后，自然村的构成为人民公社体制按便于集体生产的目的重新塑造。如第一个村委会产生地的合寨村在人民公社时期就分为四个生产队。土地等生产资料实行公社、大队、生产队“三级所有，队为基础”。而村民自治制度是在人民公社体制废除后的替代性制度，必须面对公社体制的组织遗产。公社体制废除后，国家决定“政社分开，撤社建乡”。而在乡以下，则建立村民委员会，实行村民自治。正是在这种统一的规划性变迁中，全国的村委会普遍建立在原生产大队一级（有的地方一度在村委会和乡镇政府之间设立了管理区、村公所等中间性组织，如广东、广西、云南等，但后来也取消）。 生产大队是由若干个生产队构成的，换言之也是由若干个“熟人”共同体构成的，即后来人们通常所说的行政村。组织愈大，人们的相互认识和信任程度愈低，管理成本愈高。特别是作为行政村，有相当程度的公共权力，如资源的分配、代办的政府事务等。这就需要引进与村民作为自治主体相一致的民主自治制度来规范村级公共权力的运作，于是有了所谓民主选举、民主决策、民主管理与民主监督等一系列制度安排。 但是，如果将现有的村委会作为村民自治的主要，甚至唯一的组织资源，则不利于村民自治的成长。首先，行政村范围太大，自治的经济和社会成本太高。就如村民大会和村民会议很难召开一样。其次，行政村天然的具有协助政府工作的义务，不可避免有行政化倾向。行政村的范围过大，使村干部很难及时了解农民的生产和生活需求并提供相应的服务。特别是农村税制改革以来，为了减少管理成本，减轻农民负担，许多地方实行合村并组，村组的范围更大，自治活动也更为困难。如果将自治的组织载体仍然局限于行政村一级，无疑会大大限制村民自治的活动范围，农民日前增多的社会化需求难以得到满足。如农村税制改革后的一个突出矛盾就是公共物品的供给困难。 面对这一困境，迫切需要开发村民自治的组织资源。最主要的是按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区，进行社区重建。这一社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源，又不限于传统的天然的、血缘的、行政的组织限制，主要取决于相互的自愿合作。通过这种自愿合作基础上的社区组织，满足村民的各种社会化服务需求。如湖北省姊归县的农村按“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则设立社区。社区成立理事会，由本社区居民直接选举产生，不拿任何报酬，每届任期一年。社区理事会根据村民的需求开展社区服务活动，如民事调解、举办科技培训活动、提供经济信息等。这一社区组织是完全意义的群众自治组织，不承担行政功能；社区活动是完全意义的群众自治活动，“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”，完全由社区成员自己决定。自组织的自治活动大大丰富了村民自治的内容，开拓出村民自治的新天地。 村民自治的真正价值在于为村民的自由、自主和自治活动提供了制度平台。在这一平台上，只有各种自生自愿的组织的存在和活动，村民自治的价值才能得到真正体现。所以，培育各种乡村社区组织是深化农村村民自治的重要内容。而现有的行政村基础上的村民自治还可以继续拓展，发展到县市以下的基层地方自治。 2．财政资源。 村民自治要开展自治活动，必须有相应的财政资源。传统社会实行乡村自治，有其财政基础，如公山、公林、公地、公产，还有大户人家因为“德行”、“善事”而捐资。这种情况在一些地方一直延续到人民公社后。在第一个村委会发源地的广西，村干部的报酬有三分之一来自于历史延续下来的公田，谁当干部就让谁种公田，公田的收获归干部本人，作为其办理公事的报酬。中国的村民自治得以产生在相当程度取决于土地等生产资料的集体所有。只要是村集体的成员都能享受一份土地及其集体共同收益。因此，在村的范围内，村民应该成为权力主体。同时，为了办理乡村事务，农村改革后国家在农村实行“村提留乡统筹”的税费体制。土地及其收益的集体所有和“村提留乡统筹”可以说是过往村民自治的财政基础。 但是，农村改革后，土地为家庭经营。特别是在大多数地方，土地分户相当彻底，没有保留公共资产。改革后发展的集体企业也大多转制为个人所有。特别是以农业税和“村提留乡统筹”为名义的各种税费不断加码，使农民难以承受，并产生了强烈的抗拒。同时，税费收取后大多为政府所控制，给村留成的非常少，村根本无财力为村民提供服务，干群矛盾日益紧张。这正是许多地方的村民自治陷于困境的重要原因。 进入21世纪后，为解决农民负担日益加重的问题，国家实行税费改革，并将在较短时间内取消农业税，以尽量减少农民财政负担。与此同时，国家为了解决随意侵占农民土地权益问题，将对农户家庭承包的土地实行物权化，农民对土地的支配具有主导权。税费制度和土地制度的改革可以维护农民的利益，同时也给村民自治提出了挑战，即村民自治的财政资源更为紧缺。李昌平等一些人主张提出开征土地税①。这是一种设想，但在现阶段农民负担随时有可能以各种名义反弹及造成反弹的体制性原因没有消除之时，还不可行。对当前的农民来说主要还是减负。 农村税制改革后的村民自治的财政资源应该是多元化的。首先是国家的转移支付。我国现在已进入以工支农、以城带乡的阶段，国家对乡村的财政支持将愈来愈多，如在“十五”期间，国家每年新增加的教育经费将主要用于农村基础教育。但如何将国家资金用好并确实用于农村则成为一个新课题。韩国在完成工业化阶段时，为了支持相对落后的农村，曾经以“新村运动”的方式将资源引入农村，以项目的方式支持新村建设。这对于我国的乡村社区建设有一定启示意义。其次是社区自我集资。由于我国还处于小康社会建设初期，国家对农村的财政支持总是有限的，乡村社区建设的财政资源更主要的还是内部。从我们的调查经验看，只要是真正的农民需求，只要钱用得合理并得到群众的监督，村民还是愿意集资兴办公益事业的。在农村税制改革以后，如何进行集资，如何民主理财，正成为村民自治需要解决的问题。再次是大户的捐资。应该看到，当今农村社会分化程度愈来愈高，收入差距拉大。以往平均出资出力的财政汲取方式愈来愈不适应。通过各种方式鼓励那些先富人群向所在社区捐资捐物是当今乡村社区建设的重要财源。这一可行性不仅来自于中国传统中对做“善事”的褒扬，同时也需要现代税制的支持。如对对乡村社区捐资者可从税收方面提供便利，通过利益机制鼓励人们为社区捐资。 3．文化资源。 村民自治是在一个乡村共同体内由村民自我管理。与政府的外部性管理不同，这种自我管理主要借助于基于共同体内部形成的规则和共同认可的权威。这种共同体更严格地说不是政治共同体，而是一个生活共同体和文化共同体。如英国乡村自治就是以教区为组织基础的。教区是一种通过共同的信仰为纽带形成的一个自治共同体。因此，文化资源对于村民自治具有至关重要的作用。传统乡村社会实行的是“礼治”。共产党作为革命党时建构一套自己的理论，并在革命后运用这一理想和理论去改造和治理乡村社会，因此在人民公社时期实行的是“理治”。但随着人民公社体制的废除，原有支撑这一体制的文化资源也迅速流失，原有被压抑的个人经济理性急剧膨胀，并为市场经济体制赋予其合法性。面对理性化的农民利益主体，国家及其代理人对乡村社会实行的更多的是“力治”，即运用以国家暴力为支撑的行政权力治理乡村社会①。一方面，这种不受限制的行政权力很容易侵害农民利益，另一方面它会进一步破坏村民自治的文化基础，即村干部缺乏必要的道德权威，村民对干部缺乏基本的信任。这也是为什么在现阶段仍然要进一步强化村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的重要原因。 但是，竞争性民主毕竟建立在争取和制约权力的基础上，一是其成本太高，二是代价太大。它带来的后果往往不是社会和谐而是社会分裂与对立。这正是一些人对村民自治的价值持怀疑甚至否定态度的重要原因所在。但在现阶段，市场经济日益向乡村社会渗透并造成人的过度理性化时期，在公共权力的获取和运作层面还必须坚持和发展竞争性民主，通过竞争性民主确立“公意”。而与此同时，在日常村务管理方面则有必要加强协商性民主，通过村民的广泛参与，共同议事决策，强化对社区共同体的认同和归属感，改善乡村治理。对于现阶段中国农民来说，“有事好商量”比“有事进公堂”更容易接受和认同，也更能有利于农民自己创造自己的幸福生活。所以，在乡村社区重建的过程中需要进行文化重建，形成传统与现代有机相通的文化价值和规范，使人们能够在乡村社区生活中获得相应的意义、乐趣和安定感。如通过发育各种社区组织，开展各种社区性自治活动，实现乡规民约的创造性转换，形成现代“乡约”。开发地方性的文化资源，强化人们对本社区的认同感和归属感。建立文化活动中心，以文化活动凝聚分散的人心。 4．社会资源 村民自治是大众参与的过程，同时也需要乡村精英发挥主导作用。传统社会的乡村治理实质上乡绅治乡，是以乡村精英为主导的自治。但进入以城市为中心的现代社会以后，乡村精英不断向城市流动。毛泽东在上个世纪20年代说到的“一等地主到上海，二等地主到汉口，三等地主到长沙，四等地主到县城”，就反映了乡村精英向城市流动，并造成地方精英劣绅化的情况。新中国建立后，尽管实行严格的户籍制和人民公社体制，农村精英外流的现象仍然存在。而在农村改革以后，大量农村精英外流，使村民自治面临着严重的精英不愿在村的问题。许多地方参加村委会选举的人大多是妇女和老人。这有可能造成一些“土劣”执掌村治权力并得不到制衡的现象。 所以，村民自治的发展在相当程度需要开发社会资源，将各种精英吸纳到村民自治的治理机制中来。一是面对乡村现实，积极发挥老人和妇女在村民自治过程中的作用。应该看到，农民流动将是一个长时期的社会现象，老人和妇女将成为在乡村生活中的主体。这一方面对村民自治提出了新的挑战，同时也要看到老人和妇女也是村民自治的主体，在成年男性长年不在村的情况下，更有利于发挥他们的主体性作用。近些年，愈来愈多的妇女走出家门，参政议政，强化了她们的当家作主意识。二是在我国乡村有许多民间能人，如手艺人、乡村教师、乡村医生等。这些人有一技之长或特殊优势，他们见识广，又没有脱离乡村社会，可以充分发挥他们的作用。三是从城市回乡人员，相当于古代致仕回乡的官员。这些人有较多学识，且热爱故土，但由于其户籍不在村，而被排斥在乡村治理过程之外。随着户籍制的改革，也要对村民的范畴给予再认定，使他们有机会参与乡村治理过程。四是城市志愿者。这其中包括政府下派干部和自愿到乡村工作和建设的人员。进入新世纪以来，愈来愈多的大学生志愿者到农村参与社区建设，用他们的各自的知识为农民提供各种服务，正为村民自治和乡村发展注入新的活力。城市带动乡村，其中也包括人力支持。 主要参考文献： 1． 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。 2． 袁达毅等：《农村基层民主建设研究》，中国社会出版社，2003年版。 3． 尹焕兰等：《村民自治面临的社会焦点问题透析――对全国第一个村民自治示范县的追踪考察》，山东人民出版社，2004年版。 4． 潘嘉玮、周贤日：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社，2004年版。 5． 詹成付：《乡村政治若干问题研究》，西北大学出版社，2004年版。 6． 陈家刚：《协商民主》，上海三联书店，2004年版。 作者：徐 勇，华中师范大学中国农村问题研究中心主任、教授 (本文原载于《学习与探索》2005年第4期，为《新华文摘》2005年第20期全文转载)
内容提要 进入新世纪以来，村民自治作为一项法律制度愈来愈深地进入农村实际生活中。它已不仅仅是国家治理乡村的一种制度，而且正在内化为国家法律赋予农民不可剥夺的权利。村民自治的深化要围绕农民的自治权利建构相应的保障和社会救济机制，以避免村民自治权利被悬空。同时，村民自治的核心价值是为广大村民的自由自主和自治活动提供制度性平台。这一平台的构建和运行需要相应的组织、财政、文化和社会资源，为此需要根据现阶段社会化小生产的特性，以市场化民主化为导向重建乡村社区。因此，村民自治的深化的趋向一是从组织重建到到权利保障，二是从乡村改造到社区重建。 1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订通过并实施以来，以“海选”①村委会为突破口的村民自治制度迅速发展，一时间成为世人所关注的公共话题，并成为众多研究者所关注的对象。但进入21世纪以来，村民自治的发展在走向深入的过程中出现了“成长的烦恼”和“发展的困境”，未在短时间内实现人们原来附加给它的过多价值和意义，不仅质疑声音重起，而且不少学者也认为村民自治作为一项制度已经确立，已没有更多的问题需要研究。但在笔者看来，村民自治作为一项不同于原有乡村政治有机体的制度刚刚嵌入到乡村社会生活之中，并出现了许多人们原来未预料的新问题。对村民自治的反思性研究也才刚刚开始，还有大量的课题需要深入研究。②本文认为，新世纪以来，村民自治正在不断走向深化，其主要标志就是它已成为亿万村民政治生活方式中的一项基本权利和自己创造自己幸福生活的制度平台。在这一过程中，从国家层面看，迫切需要建构相应的权利保障和救济机制；从乡村社会看，则需要根据急剧变化的社会重建乡村社区。 一、从组织重建走向权利保障 任何一种制度变迁都受历史前提所规制。中国农村的村民自治是在以家庭承包为基本内容的农村改革过程中，作为人民公社组织的替代者出现的。它的产生和发展都不能不受传统的人民公社体制所规制。这使得中国农村村民自治一产生就是以组织重建为重心的。 家庭承包经营的出现直接动摇了人民公社体制的根基。国家原来运用政权的力量，以人民公社的形式组织农民，治理乡村的方式面临严峻挑战。国家面临的突出问题之一是以何种形式将分散化的农民重新组织到国家体系中来，实现对乡村的有效治理。 1980年代初，在广西宜山、罗城一带出现了农民自我组织起来管理公共事务的自治性组织。这一组织形式很快受到当时正为实行家庭承包后农村陷入无人管事的混乱局面所担忧的国家领导人的重视。③1982年修订宪法时，在宪法第111条第一次出现村民委员会的概念。当时对村民委员会角色的定位主要还是从国家组织形式的角度来认识的。宪法将村民委员会放在“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”这一节中提出。随着1984年废除人民公社体制，农村基层组织建设的任务更为迫切。1987年，根据宪法精神，全国人大常委会制定并通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，将村民委员会组织建设以法律的形式加以确立和细化。1990年，中共中央组织部等部门联合召开全国性的以党支部为核心的村级组织配套建设会议，将村民委员会作为主要的村级组织之一加强建设。直到1998年，全国人大常委会修订《村民委员会组织法》并取消试行的规定而在全国实施。①所以，在相当长时间，中国农村村民自治的主要任务是组织建构，制定的相关法律主要是村民委员会组织法。不少学者认为，中国农村村民自治应该首先制定村民自治法，然后在此基础上制定村民委员会组织法。但这只是一种理想化的设定，而不是历史逻辑的延续。 当然，村民自治的组织建构并不是对人民公社组织的简单替代，否则就没有必要制定法律制度并用相当长的时间进行组织建设。村民委员会组织作为人民公社的替代组织，最根本的不同就在于乡村治理的主导权由“干部”②转移到村民。它的天然属性是民治而不是官治，是各村村民因地制宜和内在需求的多样化治理，而不是依据统一的国家意志的单一的行政化治理。在这一治理体制下，农民有支配人身活动的自由，而不必像以往必须向生产队干部报告并受其支配；农民有了生产经营的自主，种什么不种什么由农民自己决定而不是完全听命于干部；农民有了参与公共事务管理的自治，农村社区事务不再是完全由干部所决定。村民委员会组织的相关法律都是围绕这一基本治理原则所展开的。1982年宪法第111条就明确规定，村民委员会是“基层群众性自治组织”。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》开宗明义规定制定本法是“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”。“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。积极推动村民委员会组织立法的彭真对此有过精辟的论述。他作为当时的全国人大常委会主任，在推动全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》时表示：“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。”“八亿农民实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一件很了不起的事情，历史上从来没有过。”③ 既然村民委员会是一种完全不同于人民公社，且在历史上从来没有过的组织，那么它的建构就不是一件容易的事情。这一组织的建构意味着国家以法律的形式赋权于民，由群众自己直接行使民主权利。它不仅会受到传统乡村治理体制的影响，而且受国家宏观治理体制的制约。对此，彭真在1987年推动村委会组织立法时就预见到了。他说“办好村民委员会，实行村民自治，是一项长期的、艰巨的工作，不要把它看得那么容易，决不是作一个决定，国家发一个号令，就能短期都搞好的。”④ 正因为如此，1987年通过的《村民委员会组织法》称之为试行法，并且试行了10年多时间。在这一期间，经过试点和示范，全国普遍建立起村民委员会组织，并取得了较好的效果。这一成功的政治实验也促进了国家领导人进一步推动村民自治。1998年9月，中共中央总书记江泽民对村民自治给予了高度评价，指出“包产到户、乡镇企业和村民自治，都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”⑤同年，九届全国人大常委会通过修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，并取消试行的限制。修订后的《村民委员会组织法》最重要的精神价值就是更充分体现了村民民主权利，并以严格的法律制度和程序加以规定。如新修订的《村民委员会组织法》除了延续“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的规定以外，还特别在这之后增加了“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定。 1998年新修订的《村民委员会组织法》实施以后，以“海选”为突破口的村委会选举发展迅猛，亿万农民开始切实享受村级民主选举权利。这是村民自治发展的一个重要的标志性转折。即经过10多年的探索、试点和实验，村民自治的组织建设已基本完成，开始进入一个通过组织重建实现村民民主权利的新的历史时期。村民自治不仅仅是国家治理乡村的一种方式，同时也是国家赋予农民一项不可剥夺、不可转让的基本权利。 进入新世纪以来，村民自治发展的权利指向更加明确。2002年，中共十六大报告提出建设社会主义政治文明的任务，指出“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保护人权”①。“尊重和保护人权”的提法后被写进宪法。在2002年下发的《中央中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》中，明确指出“由村民直接选举村民委员会，是法律赋予村民的一项基本民主权利，是基层民主的重要体现。搞好村民委员会换届选举，必须充分发扬民主，切实保障广大村民在选举各环节中的权利，使村民委员会的选举真正体现农民群众的意愿。”②为了推动其他三个民主的建设，在2004年下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中，提出了“进一步健全村务公开制度，保障农民的知情权；进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权；进一步完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权”。③从进入新世纪以来国家法律和中央政策规定看，村民自治发展的重心已由组织建设转向村民权利的保障。 随着村民自治的发展，作为一种外部性制度安排，村民自治正在内化为亿万村民不可剥夺和不可转让的民主权利。尽管村民可能不会参与具体的选举、决策、管理和监督活动，但作为一项权利，则是其他力量不可剥夺的。如笔者及所在机构在乡村调查时发现的一个普遍性现象，一些村民不会在意自己最终是否参与选举，但都在意自己是否具有选民资格。因为这意味着村民是否具有的法定权利和相应地位。 正因为村民自治的发展重心已由组织重建走向村民权利，使新世纪以来有关村民自治权利被侵害的上访事件急剧增加。在一些地方的群众来信来访的案例中，有关村民自治权利被侵害的比例占第二位，仅次于农民负担。这种现象一方面说明，村民自治作为村民一项基本民主权利正在愈来愈深地进入乡村社会生活之中，成为村民政治生活方式的重要内容；另一方面也说明，村民自治权利还有待保障。没有必要的保障和救助机制，村民自治权利就会被“悬空”。特别是对于中国这样一个缺乏民主传统的国度，对于微观改革与宏观改革不相配套的治理体制，对于经济文化相对落后的农村，村民自治权利的保障更为重要。因此，进入新世纪，深化村民自治的重要内容之一，就是由组织重建走向权利保障。 权利保障首先是消除体制性障碍。权利与权力在政治发展过程往往是不平衡，甚至是相互冲突的。特别是中国的村民自治权一开始就具有国家赋权而不是自然权利延伸的特性，使这种冲突更带有体制和结构性矛盾，也显得特别强烈。1990年代末以来，我们会发现一种十分矛盾的现象：一方面，国家立法和中央政策长足进步，村民自治制度日益深入人心。另一方面，村民自治的发展实践并不令人乐观，在一些地方甚至相当令人沮丧。地方党政在难以公开干预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理。如对村干部实行“诫免制”①，对村级财务实行“村财乡管”，代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。村民自治实践中最为突出的矛盾是“乡村关系”和“两委关系”。②这一矛盾发生在基层，但深层次的原因则是农村微观体制变革与国家宏观治理体制不配套造成的。在实行村民自治的条件下，国家一直延伸到乡村的治理体制仍然是行政－命令式的治理体制，地方党政为完成日益增多的行政任务，势必将“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”的主导权控制在自己手中。为此采取各种行政措施控制村民委员会，将村民委员会行政化为自己的一条腿，村干部成为主要完成政府任务的“准行政干部”，其身份也由村民变为“村官”。这种自上而下支配的官僚化体制会大大压缩村民自治的空间。正如彭真1987年通过《村民委员会组织法（试行）》时所预言的“给村民委员会头上压的任务太多‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”③村委会行政化的必然后果是村民的民主权利被“悬空”和“虚置”。村民满腔热情地参与村委会选举，但村委会并不能按照村民的意志开展工作。 所以，保障村民的民主权利首先就要消除体制性障碍，而且这一条件正在成熟。这首先在于国家治理乡村的总体性体制正在发生深刻的变化。以往的农村治理体制从总体上看都属于“资源汲取型”，即国家的乡村治理体制服从和服务于国家从乡村汲取资源的目标。在这一总体框架下，任何微观体制变革都不会取得突破性成效。而要走出这一历史困境，只有中国经济社会发展到一定程度才有可能。这一可能性终于在进入新世纪时得以出现，这就是国家不仅有能力不从农村获得资源而实现经济的自我发展，而且有能力“统筹城乡发展”，实现“以工支农，以城带乡”。国家对农村的方针也有了根本性的改变，这就是“多予少取放活”。其开端就是农村税制改革，要在很短的时间内取消农业税，将农民负担减低到最低限度，并改革与向农民索取相适应的农村治理体制。随着国家宏观政策和治理体制的改变，为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境，向自身的特性复归。“多予少取放活”的政策最终是调动农民的积极性。而农村的积极性只能来自于其农民的主体地位。村民自治所具有的民治而不是官治的天然属性为确立和实现农民的主体地位提供了制度性平台。其次是经过20多年的实践，农民逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，并运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。一些地方的基层选举由村向乡镇延伸的实践，说明农民在学会管一个村的事情以后开始学习管一个乡的事情。这为消除村民自治的体制性障碍创造了主体性条件。 权利保障其次是完善法律制度。由于历史条件的规制，中国农村的村民自治首先是从组织建构开始，有关法律也是从村民委员会组织法开始。这虽然符合事实逻辑，但毕竟也具有先天性的弱点，这就是村民自治的法律体系不健全。一是缺失村民自治的基本法律，如村民自治法。从法理逻辑上看，应该是先制定村民自治法，并在此基础上制定组织法。但由于特殊的历史和国情，使我国先制定的是组织法而未出台相关的基本法律，这不利于凸现以村民为主体的基本自治权利，也不利于农民的民主权利受到侵害后的维护。现行的组织法只规定了应该怎样，却未规定违反后应该如何处理。组织法的权威因此大受影响，并很容易导致农民民主权利被“悬空”和“虚置”。其次是缺乏相应的程序法律。如《村民委员会组织法》规定了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的原则，但却缺乏相应的程序性法律规定，如没有村民委员会选举法。由此使原则性规定因没有程序性法律的保障而难以落实。所以，在村民自治的深化过程中，需要制定有关村民自治的基本法律和程序性法律，以保障广大农民能够依法自治，依法行使并维护自己的民主权利。 权利保障再次是建构多层次的权利救助机制。权利只是法律上提供的一种可能性，它的实现需要相应的主体性条件，如权利意识、实现和主张权利的能力，维护权利的条件。在现阶段，农村经济文化相对落后，加上数千年的传统影响，农民民主权利的实现还很困难，特别是权利被侵害后得不到强有力的保护。如许多妇女未能意识到参与村务是自己不可剥夺的权利，农民缺乏相应的法律知识，甚至不知道《村民委员会组织法》，也不能运用相应的法律知识维护自己的民主权利并履行相应的义务。在新世纪，深化村民自治的重要任务就是建构多层次的权利救助机制。以往，对农民的救助主要限于物质上的救助。随着小康社会建设，对农民的权利救助也应该纳入到国家的救助体系中。因为农民不仅是经济上的弱者群体，也是权利方面的弱者群体。首先要对农民的进行有关村民权利的教育培训，使他们意识到自己是治村的主体，并参与治村过程。其次是为村民实现和维护民主权利提供法律救助，在他们的权利受到侵害后有相应的司法机制加以处理和维护。再次是动员广泛的社会资源，建构社会救助机制，如新闻媒体的帮助、志愿者的救助等。 二、从乡村改造走向社区重建 自治意味着社会共同体的成员根据其内在需求自主选择其生活方式。村民自治的核心价值不只是“海选”村民委员会，更主要的是为村民的自由自主自治活动提供制度性平台。在这个平台上，农民自己决定“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”，自己创造自己的幸福生活。但农民创造自己幸福生活时必须依托于其生存的乡村社会。村民自治作为一项外部性的制度嵌入到乡村社会后，也必然受固有的乡村社会特性所制约。所以，深化村民自治，还必须考察乡村社会及其变化。 在中国，由于长期的小农经济，乡村治理有着长期的家族性自治的传统。村民自治在一定意义上说，是与大传统的衔接。但这种衔接不是简单的复归。这在于自20世纪以来，中国乡村社会发生了重大变化。其变化的基本内容是适应现代化取向，国家愈来愈深地进入乡村社会，并按照国家意志改造着与现代取向不相吻合的传统乡村社会。整个20世纪，可以说是乡村改造的世纪。20世纪50年代，取得民主革命胜利并获得国家政权的中国共产党很快开始社会主义改造，其重要内容之一就是对乡村的改造，并按国家意志构造农村人民公社体制。20世纪80年代，农村经济改革实际上是对超越现阶段生产力水平的极端化乡村改造的“纠正”，使农村生产关系回归到原有的生产力水平上去，因而实行家庭承包经营。但是，随着大规模的现代化建设，国家再次通过各种力量对乡村进行改造，以使传统落后的乡村社会得以与日益发达的城市社会相接轨。不间断的乡村改造显然不是毫无意义，甚至有相当成效。但是，中国乡村的基本特性没有实质性改变，这就是一家一户为单位经营数量不多的土地的生产方式没有变，也就是仍然是传统的小生产。这正是许多学者主张回归传统的重要社会依据。但是，我们也不能不注意到，现阶段的小生产与传统的小生产已有相当大的不同，这就是社会化程度愈来愈高。乡村社会已不再是封闭的、与外部隔绝的、自给自足的，缺乏分工的生产方式和生活方式，而与外部，与他人有着十分紧密的联系和依存度。笔者将其称之为“社会化的小生产”。这种社会化的小生产将会长期存在，并成为现阶段乡村社会的基本特性。同时，乡村社会仍然长期处在迅速的变动之中。这就是村民自治制度运行必须面对的社会基础。 由于家庭经营将长期存在，激进的乡村改造不再适宜；又由于家庭经营的外部条件正在发生重大变化，农民的社会化需要愈来愈多，乡村治理必须充分适应这一要求。因此，在深化村民自治的过程中，还面临着新的任务，就是从乡村改造走向社区重建。一般来说，社区建设是一种有目标、有计划引导社会变迁的行动过程。我国现阶段乡村社区建设的要义是在国家全面建设小康社会的总体框架下，通过外部支持和内源发展的结合①，以市场化民主化为导向建设新型的乡村社区。通过社区重建，构造村民自治的社会基础，满足村民的社会化需求。它与过往的乡村改造最大的不同在于不是单一地实现国家意志，而主要是为了满足农民实现富裕、民主、文明的内在需求。而要实现这一目标，则需要提供相应的载体和支持，开发村民自治有效运行的资源。 1．组织资源。 村民自治的主体是村民。村民通过自我产生的组织在一定区域范围内实行自治。在这个组织里，村民们长期共存，在相互依赖的生产和生活交往中形成相互信任的共同体，也就是费孝通先生所说的“熟人社会”。在这一社会群体内，人们无需借助更多外部性力量达致对他人的了解，这自然可以最大限度减少自治的交往成本。因此，村民共同生活并形成共同的认同和归属的自然村是村民自治最基本的组织资源。村民自治的组织载体――村委会最早便产生于广西宜山县合寨、果寨等两个自然村。1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》也是将村委会建立在自然村。但是，我国农村地域广阔，有集中居住的，更多的是分散居住，自然村的类型十分复杂，有的仅仅只有数户，有的可能有数百户。特别是1949年后，自然村的构成为人民公社体制按便于集体生产的目的重新塑造。如第一个村委会产生地的合寨村在人民公社时期就分为四个生产队。土地等生产资料实行公社、大队、生产队“三级所有，队为基础”。而村民自治制度是在人民公社体制废除后的替代性制度，必须面对公社体制的组织遗产。公社体制废除后，国家决定“政社分开，撤社建乡”。而在乡以下，则建立村民委员会，实行村民自治。正是在这种统一的规划性变迁中，全国的村委会普遍建立在原生产大队一级（有的地方一度在村委会和乡镇政府之间设立了管理区、村公所等中间性组织，如广东、广西、云南等，但后来也取消）。 生产大队是由若干个生产队构成的，换言之也是由若干个“熟人”共同体构成的，即后来人们通常所说的行政村。组织愈大，人们的相互认识和信任程度愈低，管理成本愈高。特别是作为行政村，有相当程度的公共权力，如资源的分配、代办的政府事务等。这就需要引进与村民作为自治主体相一致的民主自治制度来规范村级公共权力的运作，于是有了所谓民主选举、民主决策、民主管理与民主监督等一系列制度安排。 但是，如果将现有的村委会作为村民自治的主要，甚至唯一的组织资源，则不利于村民自治的成长。首先，行政村范围太大，自治的经济和社会成本太高。就如村民大会和村民会议很难召开一样。其次，行政村天然的具有协助政府工作的义务，不可避免有行政化倾向。行政村的范围过大，使村干部很难及时了解农民的生产和生活需求并提供相应的服务。特别是农村税制改革以来，为了减少管理成本，减轻农民负担，许多地方实行合村并组，村组的范围更大，自治活动也更为困难。如果将自治的组织载体仍然局限于行政村一级，无疑会大大限制村民自治的活动范围，农民日前增多的社会化需求难以得到满足。如农村税制改革后的一个突出矛盾就是公共物品的供给困难。 面对这一困境，迫切需要开发村民自治的组织资源。最主要的是按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区，进行社区重建。这一社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源，又不限于传统的天然的、血缘的、行政的组织限制，主要取决于相互的自愿合作。通过这种自愿合作基础上的社区组织，满足村民的各种社会化服务需求。如湖北省姊归县的农村按“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则设立社区。社区成立理事会，由本社区居民直接选举产生，不拿任何报酬，每届任期一年。社区理事会根据村民的需求开展社区服务活动，如民事调解、举办科技培训活动、提供经济信息等。这一社区组织是完全意义的群众自治组织，不承担行政功能；社区活动是完全意义的群众自治活动，“要办什么，不办什么，先办什么，后办什么”，完全由社区成员自己决定。自组织的自治活动大大丰富了村民自治的内容，开拓出村民自治的新天地。 村民自治的真正价值在于为村民的自由、自主和自治活动提供了制度平台。在这一平台上，只有各种自生自愿的组织的存在和活动，村民自治的价值才能得到真正体现。所以，培育各种乡村社区组织是深化农村村民自治的重要内容。而现有的行政村基础上的村民自治还可以继续拓展，发展到县市以下的基层地方自治。 2．财政资源。 村民自治要开展自治活动，必须有相应的财政资源。传统社会实行乡村自治，有其财政基础，如公山、公林、公地、公产，还有大户人家因为“德行”、“善事”而捐资。这种情况在一些地方一直延续到人民公社后。在第一个村委会发源地的广西，村干部的报酬有三分之一来自于历史延续下来的公田，谁当干部就让谁种公田，公田的收获归干部本人，作为其办理公事的报酬。中国的村民自治得以产生在相当程度取决于土地等生产资料的集体所有。只要是村集体的成员都能享受一份土地及其集体共同收益。因此，在村的范围内，村民应该成为权力主体。同时，为了办理乡村事务，农村改革后国家在农村实行“村提留乡统筹”的税费体制。土地及其收益的集体所有和“村提留乡统筹”可以说是过往村民自治的财政基础。 但是，农村改革后，土地为家庭经营。特别是在大多数地方，土地分户相当彻底，没有保留公共资产。改革后发展的集体企业也大多转制为个人所有。特别是以农业税和“村提留乡统筹”为名义的各种税费不断加码，使农民难以承受，并产生了强烈的抗拒。同时，税费收取后大多为政府所控制，给村留成的非常少，村根本无财力为村民提供服务，干群矛盾日益紧张。这正是许多地方的村民自治陷于困境的重要原因。 进入21世纪后，为解决农民负担日益加重的问题，国家实行税费改革，并将在较短时间内取消农业税，以尽量减少农民财政负担。与此同时，国家为了解决随意侵占农民土地权益问题，将对农户家庭承包的土地实行物权化，农民对土地的支配具有主导权。税费制度和土地制度的改革可以维护农民的利益，同时也给村民自治提出了挑战，即村民自治的财政资源更为紧缺。李昌平等一些人主张提出开征土地税①。这是一种设想，但在现阶段农民负担随时有可能以各种名义反弹及造成反弹的体制性原因没有消除之时，还不可行。对当前的农民来说主要还是减负。 农村税制改革后的村民自治的财政资源应该是多元化的。首先是国家的转移支付。我国现在已进入以工支农、以城带乡的阶段，国家对乡村的财政支持将愈来愈多，如在“十五”期间，国家每年新增加的教育经费将主要用于农村基础教育。但如何将国家资金用好并确实用于农村则成为一个新课题。韩国在完成工业化阶段时，为了支持相对落后的农村，曾经以“新村运动”的方式将资源引入农村，以项目的方式支持新村建设。这对于我国的乡村社区建设有一定启示意义。其次是社区自我集资。由于我国还处于小康社会建设初期，国家对农村的财政支持总是有限的，乡村社区建设的财政资源更主要的还是内部。从我们的调查经验看，只要是真正的农民需求，只要钱用得合理并得到群众的监督，村民还是愿意集资兴办公益事业的。在农村税制改革以后，如何进行集资，如何民主理财，正成为村民自治需要解决的问题。再次是大户的捐资。应该看到，当今农村社会分化程度愈来愈高，收入差距拉大。以往平均出资出力的财政汲取方式愈来愈不适应。通过各种方式鼓励那些先富人群向所在社区捐资捐物是当今乡村社区建设的重要财源。这一可行性不仅来自于中国传统中对做“善事”的褒扬，同时也需要现代税制的支持。如对对乡村社区捐资者可从税收方面提供便利，通过利益机制鼓励人们为社区捐资。 3．文化资源。 村民自治是在一个乡村共同体内由村民自我管理。与政府的外部性管理不同，这种自我管理主要借助于基于共同体内部形成的规则和共同认可的权威。这种共同体更严格地说不是政治共同体，而是一个生活共同体和文化共同体。如英国乡村自治就是以教区为组织基础的。教区是一种通过共同的信仰为纽带形成的一个自治共同体。因此，文化资源对于村民自治具有至关重要的作用。传统乡村社会实行的是“礼治”。共产党作为革命党时建构一套自己的理论，并在革命后运用这一理想和理论去改造和治理乡村社会，因此在人民公社时期实行的是“理治”。但随着人民公社体制的废除，原有支撑这一体制的文化资源也迅速流失，原有被压抑的个人经济理性急剧膨胀，并为市场经济体制赋予其合法性。面对理性化的农民利益主体，国家及其代理人对乡村社会实行的更多的是“力治”，即运用以国家暴力为支撑的行政权力治理乡村社会①。一方面，这种不受限制的行政权力很容易侵害农民利益，另一方面它会进一步破坏村民自治的文化基础，即村干部缺乏必要的道德权威，村民对干部缺乏基本的信任。这也是为什么在现阶段仍然要进一步强化村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的重要原因。 但是，竞争性民主毕竟建立在争取和制约权力的基础上，一是其成本太高，二是代价太大。它带来的后果往往不是社会和谐而是社会分裂与对立。这正是一些人对村民自治的价值持怀疑甚至否定态度的重要原因所在。但在现阶段，市场经济日益向乡村社会渗透并造成人的过度理性化时期，在公共权力的获取和运作层面还必须坚持和发展竞争性民主，通过竞争性民主确立“公意”。而与此同时，在日常村务管理方面则有必要加强协商性民主，通过村民的广泛参与，共同议事决策，强化对社区共同体的认同和归属感，改善乡村治理。对于现阶段中国农民来说，“有事好商量”比“有事进公堂”更容易接受和认同，也更能有利于农民自己创造自己的幸福生活。所以，在乡村社区重建的过程中需要进行文化重建，形成传统与现代有机相通的文化价值和规范，使人们能够在乡村社区生活中获得相应的意义、乐趣和安定感。如通过发育各种社区组织，开展各种社区性自治活动，实现乡规民约的创造性转换，形成现代“乡约”。开发地方性的文化资源，强化人们对本社区的认同感和归属感。建立文化活动中心，以文化活动凝聚分散的人心。 4．社会资源 村民自治是大众参与的过程，同时也需要乡村精英发挥主导作用。传统社会的乡村治理实质上乡绅治乡，是以乡村精英为主导的自治。但进入以城市为中心的现代社会以后，乡村精英不断向城市流动。毛泽东在上个世纪20年代说到的“一等地主到上海，二等地主到汉口，三等地主到长沙，四等地主到县城”，就反映了乡村精英向城市流动，并造成地方精英劣绅化的情况。新中国建立后，尽管实行严格的户籍制和人民公社体制，农村精英外流的现象仍然存在。而在农村改革以后，大量农村精英外流，使村民自治面临着严重的精英不愿在村的问题。许多地方参加村委会选举的人大多是妇女和老人。这有可能造成一些“土劣”执掌村治权力并得不到制衡的现象。 所以，村民自治的发展在相当程度需要开发社会资源，将各种精英吸纳到村民自治的治理机制中来。一是面对乡村现实，积极发挥老人和妇女在村民自治过程中的作用。应该看到，农民流动将是一个长时期的社会现象，老人和妇女将成为在乡村生活中的主体。这一方面对村民自治提出了新的挑战，同时也要看到老人和妇女也是村民自治的主体，在成年男性长年不在村的情况下，更有利于发挥他们的主体性作用。近些年，愈来愈多的妇女走出家门，参政议政，强化了她们的当家作主意识。二是在我国乡村有许多民间能人，如手艺人、乡村教师、乡村医生等。这些人有一技之长或特殊优势，他们见识广，又没有脱离乡村社会，可以充分发挥他们的作用。三是从城市回乡人员，相当于古代致仕回乡的官员。这些人有较多学识，且热爱故土，但由于其户籍不在村，而被排斥在乡村治理过程之外。随着户籍制的改革，也要对村民的范畴给予再认定，使他们有机会参与乡村治理过程。四是城市志愿者。这其中包括政府下派干部和自愿到乡村工作和建设的人员。进入新世纪以来，愈来愈多的大学生志愿者到农村参与社区建设，用他们的各自的知识为农民提供各种服务，正为村民自治和乡村发展注入新的活力。城市带动乡村，其中也包括人力支持。 主要参考文献： 1． 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年版。 2． 袁达毅等：《农村基层民主建设研究》，中国社会出版社，2003年版。 3． 尹焕兰等：《村民自治面临的社会焦点问题透析――对全国第一个村民自治示范县的追踪考察》，山东人民出版社，2004年版。 4． 潘嘉玮、周贤日：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社，2004年版。 5． 詹成付：《乡村政治若干问题研究》，西北大学出版社，2004年版。 6． 陈家刚：《协商民主》，上海三联书店，2004年版。 作者：徐 勇，华中师范大学中国农村问题研究中心主任、教授 (本文原载于《学习与探索》2005年第4期，为《新华文摘》2005年第20期全文转载)