摘要：预算制度与生俱来追求民主、法治之价值。预算民主原则不仅是预算法之重要原则，也是预算法其他原则产生的基础。贯彻预算民主原则，对于实现预算的科学性、合理性，实现预算对政府财政收支行为的有效控制等具有十分重要的意义。我国现行预算法尤其是预算实践还存在诸多问题，使得达到通过预算规范、控制政府财政收支行为之目的存在困难。有必要尽快确立预算民主原则，通过扩大预算公众参与、建立编制与执行相分离的预算管理体制、建立预算实质审查制度等举措，进一步完善我国预算法律制度。
关键词：预算民主；预算法；财政收支；公共财政
中图分类号：DF431 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2011)04－0099－08
1994年3月22日，八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)。但随着我国公共财政制度以及民主法治建设的不断推进，现行预算法不仅不少内容过于简单、粗糙，有些应当规定的内容尚付阙如，而且也难以起到约束政府财政收支行为之作用。近几年来，在每年“两会”期间，不少全国人大代表、全国政协委员纷纷提出议案、提案和建议，要求修改预算法。在此背景下，十一届全国人大常委会将修改预算法列入了立法规划，明确由预算工委和财政部共同承担修改起草工作。2009年4月，预算工委、财政部、全国人大常委会法工委、国务院法制办等15个部门共同成立了预算法修改起草小组，正式启动了预算法的修改工作。2009年12月底。起草小组原则通过了《预算法(修改建议稿)》。从《预算法(修改建议稿)》来看，有不少新的亮点，如强调预算公开、预算完整以及规范预算调整等，但与学术界的期望尚有不少差距。其中，最主要的是未考虑如何在预算法原则之下就预算法的修改进行整体设计。因为原则对任何一部法都是不可或缺的，也构成了一部法的灵魂和核心。而就预算法原则而言，预算民主原则是预算法之首要原则以及预算法其他原则确立的依据。
一、预算民主原则的内涵、理论依据及其意义
(一)预算民主原则的确立及其内涵
预算制度作为现代宪政国家的财政体系的核心制度，与生俱来地追求民主、法治等基本价值。从历史上看，公共财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程，预算制度孕育造就了公共财政。现代意义的政府预算代议机构是控制政府行为的工具，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展也是同一历史过程。纳税人通过代议机构对政府的制衡机制，政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益出发的，赋予政府预算应体现纳税人意志的政治意义。预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。预算产生的历史就可以看出，在与王权的斗争中，预算产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一。
预算民主原则是预算首先必须遵循的原则，也是预算法原则的核心，预算法其他原则都由此而生。所谓预算民主原则，是指一国预算的编制、审批、执行、决算等整个过程应当遵从人民的意愿并依据民主程序进行，且接受人民及其代议机构的民主监督。其目的是通过对预算过程施加外部的政治控制，使其不偏离人民利益之轨道。其包含四层含义。(1)预算编制民主。亦即在预算编制过程中，预算编制机关应当通过一定方式征求社会公众的意见，实现并保障社会公众对预算的参与权。(2)预算审批民主。亦即主要通过人民选举产生的代议机构来依法审查批准一国预算。代议机构审批预算也构成预算民主的最重要环节。因为“预算乃行政机构的生命之源”，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与支持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。议会对政府财政权的控制为公众对财政预算事务参与决策、参与管理搭建了政治框架，同时为了真正的实现民主决策，还实施一套可行的决策机制来保障。(3)预算执行民主。一方面，预算执行机关应当严格依据代议机构批准的预算进行预算收支；另一方面，在预算执行过程中如遇预算增加、减少等情形的，也应当通过民主程序依法进行。(4)预算监督民主。亦即将预算收支行为纳入人民及其代议机构监督之下，以保证预算的严肃性和权威性。
(二)预算民主原则确立的理论依据
1、公共财政理论
公共财政区别于传统国家财政的一个重要方面就是民主性。民主是公共财政的本质特征，也是民主政治在财政上的具体体现。所谓公共财政的民主性，是指政府应当按照民众的意愿，通过民主程序、运用民主方式来进行财政决策、民主理财并接受民众监督。公共财政是为了满足社会之公共需要，对政府来说，只是受人民之委托来组织收入并安排支出，财政虽然由政府来组织和安排，但这决不意味着公共财政就是政府的财政。相反，就其本质而言应当是人民之财政。由此决定了政府不仅应当每年向社会公众公布其预、决算情况，而且在预算决策时应广泛听取社会公众的意见，并接受人民选举产生的代议机构的民主审查和社会公众的民主监督。其目的在于通过预算控制政府财政收支行为，使其不偏离人民之根本利益。
2、委托代理理论
从委托代理理论来看，在政府预算中存在委托代理关系。由契约理论发展演化而来的委托代理理论的基本内容是规定委托人聘用代理人、支付何种报酬，即通过委托人和代理人共同认可契约来确定它们各自的权利和责任，委托人为实现既定的目标，通过一系列激励机制使代理人与委托人的利益得以实现。预算是由政府部门编制并执行的，表面上看似乎预算资金是属于政府的，但实际上预算资金是国家和人民所有，政府是在代理全社会公众理财。政府预算本质上是国民、政府和政府机构之间就政府的活动范围和方向所形成的委托代理关系。公众对公共物品的需要决定了国家的存在，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，具体包括立法机关、行政机关和司法机关等。总之，政府组织承担着为社会公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共物品的职能，即政府本职上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任，是受人民之托。因此，政府预算必须对社会公众负责，接受公众的民主监督。在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。而审批预算是宪法等相关法律赋予各级人民代表大会的一项法定职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映人民之意愿并得到各级人民代表大会的批准。
(三)预算民主原则确立的意义
从根本意义上讲，民主制度的价值就在于为确保政治家和政府官员的行为与决策，真正对选民和纳税人负责，提供一个有效的和可操作性机制。民主制度一方面通过系统地获取和协调民众的偏好，另一方面通过约束和监督政治家与政府官员对这些偏好及时做出合理反应，从而至少在原则上确保有
效率地提供公共产品。贯彻预算民主原则，如实行预算参与制度、预算听证制度等，不仅可以保证预算的科学性，使预算符合国民经济发展的客观规律以及真正反映未来年度财政收支情况，而且最重要的是预算决策能够真正落实公共财政之公共性以及反映人民之意愿。通过预算民主监督等实现对政府财政收支行为的有效控制，防止出现随意性。现代民主政治从国家制度上说，主要是指代议制民主。人民在把权力委托给政府及其工作人员时，也必须强化对这种权力行使的制约与监督，这样才能保证国家行政机关及其工作人员不违背人民的意志而滥用权力。如果缺乏了对国家行政机关及其工作人员权力行使的约束，就会助长其行政活动的随意性，人民的民主权利就会被这种随意性的行政活动践踏与破坏，就根本谈不上社会主义民主。这是一条真理。要防止滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。
二、预算民主原则下我国预算法存在的问题及其原因分析
(一)预算民主原则下我国预算法存在的问题
1、预算编制缺乏民众的参与
预算编制是预算的首要环节，其是否科学、合理直接关系到未来预算执行的效果。在我国，长期以来，预算都由各级政府财政部门负责编制，然后由政府将预算草案送交各级人民代表大会审批。在预算编制过程中，从未通过听证会、论证会等方式征求相关利益群体的意见和建议，也没有通过报纸、网络等方式向社会公开，编制完成后的预算草案被当作一项“秘密”。社会公众对政府编制的预算是否科学、合理缺乏知情权，更谈不上参与其中。其结果往往造成批准后的预算缺乏科学性、合理性，预算执行中产生的预算执结率低以及预算调整频繁等就是最好的例证。
2、财政支出未完全纳入预算统一管理
新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目，二是1992年三峡工程建设项目。而南水北调工程其投资总额达3500亿，建设工期30年；国家大剧院50亿的预算，都未提交全国人大审议批准。这不能不说是对公民在重大财政事项的决定权方面的剥夺。尤其值得一提的是，为抵御世界金融危机对我国的不利影响，2008年11月5日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了十项扩大国内需求的措施。为实施上述工程建设，国务院决定到2010年底投资4万亿元。2008年12月15日，十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报。委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金，在批准之后，按照批准的预算执行。上述举措对于积极应对金融危机不无意义，但与“先有预算后有支出，无预算不支出”之现代预算原则不相吻合。根据(预算法》第19条规定，4万亿元庞大的财政投资属于预算支出范畴，理应先行编制预算并报全国人民代表大会审批。而“委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金”不仅无法律依据，而且这种“一揽子”授权之做法更是将财政支出直接排斥在预算审批监督之外。
3、预算审批流于形式
我国宪法、预算法等相关法律法规均赋予各级权力机关对预算的审查批准权，但在实际运作中存在不少问题。目前，最主要是人大对预算草案的审查缺乏深度和力度，所谓的预算审查往往多为形式审查且流于形式。而这恰恰有违预算民主原则。按照预算民主原则的要求，预算审查必须对政府提交的预算草案进行实质审查，亦即对政府提交的预算草案是否真实、科学、合理以及是否符合国家的方针政策和经济发展的客观规律尤其是大多数之意愿等进行严格审查。与此同时，保障预算民主的程序制度如预算听证制度等也尚未建立。相反，在市场经济发达国家如美国，无论是联邦预算还是地方政府预算，都必须经过参众两院的严格审查，因预算不获通过而导致政府关门的事件也屡屡发生。如美国联邦政府在1981年到1995年期间就四次关门。
4、预算执行随意性过大
预算一经权力机关审查通过，即具有法律约束力，政府必须严格执行，非经法定程序不得变更。但在我国，预算执行随意性过大。(1)预算调整频繁。《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，但调整很少报人大常委会审批。(2)预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。(3)预算执行率低。预算与决算往往有很大差距，破坏了人大批准的预算的严肃性，也使得政府预算支出过于随意且难以受到应有控制。如自2000年以来，我国连续4年每年预算执行情况的实际收入结果，均大幅度超过经由立法机构审议批准的预算法案的收入规模。从增长幅度的比较来看，最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍，最高的年份达到年初预算增幅的2.15倍。
5、预算监督乏力
依据《预算法》、《监督法》等规定，中央及地方各级人民代表大会及其常务委员会有权依法对政府预算执行情况进行监督。与其他形式的监督相比，权力机关的预算监督是最高层次的监督。近几年来，我国各级权力机关围绕预算监督进行了不少改革尝试，但基本上还处于程序监督阶段，监督乏力的问题较为普遍。与此同时，社会公众往往也因为缺乏知情权而难以对政府预算收支行为进行有效监督。此外，现行《宪法》、《预算法》、《预算法实施条例》、《监督法》等虽涉及预算监督，但由于这些法律有其自身独特的规范对象，对预算监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细规定。预算监督法制建设的滞后，不仅使得预算监督主体缺乏必要的手段，而且也给预算监督工作带来诸多困难。
(二)预算民主原则下我国预算法存在问题的原因分析
(1)现代民主政治是现代预算制度建立的基本条件和前提，由于多方面的原因，我国民主制度还不够健全，预算往往被当作政府之预算，社会公众往往被排斥在预算审查之外，也就根本谈不上社会公众对预算的参与。(2)预算缺乏透明度。如前所述，在我国，政府编制的预算草案尚未对外公开，社会公众因缺乏知情权而无法参与其中。近年来中央一些部门尤其是地方政府虽然加大了预算公开的力度，如2011年财政部等中央有关部门公开了部门预算，但仍然存在不够全面、细致等问题。尤其值得一提的是，一些社会公众向政府有关部门提出预算公开的申请，最后遭到了无理拒绝。如朱福祥向国家审计署提出的公开北京市违规使用的土地出让金数量和该市未纳入预算管理的土地净收益数额的申请，被以“信息敏感性强”为理由驳回；上海财经大学教授蒋洪率团队向全国31个省财政厅发出的要求提供2006年财政信息的申请，有12个省没有做出任何回应。与之形成鲜明对比的是，市场经济发达国家都建立起了完善的预算公开制度。如美国法律规定，联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行。一是须对预算过程的日程、行为主体、行为内容和行为要明确公布；二是国会各委员会的听证和审议，除极少数法律规定的情形外，都对公众全过程开放；三是所有联邦政府有关预算的正式文件都必须同时公之于众。法律上的这些规定充分保证了美国预算的公开性和透明度，
便于接受公众的监督。(3)政府提请权力机关审查的预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料，使得权力机关很难对其进行比较深入的审查，人大代表每年开会审批预算实际上就是“认真走过场，被动搞形式”。与此同时，预算审查是一项专业性、技术性、政策性很强的工作，但目前人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员。(4)预算审查时间过短，就全国人民代表大会而言，预算草案的审查时间仅有3天左右，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。
三、预算民主原则下我国预算法完善的建议
为解决上述问题，切实贯彻预算民主原则，我们认为，《预算法》的修改首先应当将预算民主原则作为预算法的一项原则加以规定，具体可表述为：“在预算编制、审查、批准、调整预算等过程中，应当通过征求意见、听证、论证等形式广泛听取社会各界的意见和建议，并主动接受社会各界的监督”。此外，还应当采取以下举措。
(一)扩大社会公众对预算的参与
预算民主最为关键的是如何保证政府所做出的预算决策真正反映民众的意愿和偏好，而要做到这一点则离不开公众的参与。现代社会，政府庞大的支出规模由民众来直接决定支出的项目和方向是不可能的，无论是直接决策，还是通过投票对不同方案加以选择的方式都是不可想象的。现实条件下预算民主主要是经由间接民主(代议制政体)的形式来实现，即由民众按自己的意愿推选出能够体现和表达自己利益的代表对政府应该提供什么样的公共产品、公共产品提供的规模、怎样提供公共产品、财政支出及财政收入的方向和规模如何确定等问题进行动议、协商、审查并投票表决。当然也不排除某种条件下的直接民主，譬如在基层组织层面，在有限的决策空间和范围内，交易成本可能不至于增大到否定公共产品收益或现实价值的条件下，全体选民直接决策或直接投票选举方案是可行的，民主预算就可以采取直接民主的形式。当然，不管是预算直接民主还是预算间接民主，离开了公民的参与就没有预算民主可言，也不能够体现公众意愿。换言之，只有公民真正地、充分地参与预算决策过程，公共预算才能够充分体现公民意愿，才能够实现预算民主。
1、建立预算公开法律制度。所谓预算公开，是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算等整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。具体包括四个方面：(1)预算的依据亦即预算所依据的背景材料、说明、解释等依法公开；(2)预算编制、审批、执行、变更、决算的过程公开；(3)预算的内容即批准的预算内容公开；(4)预算监督的过程和结果公开。预算公开，不仅仅是落实公民知情权之必须，也是对政府财政收支行为进行监督的现实需要。换言之，只有将政府的收支行为纳入人民之视野，使财政权力在阳光下运行，才有可能解决财政领域产生的各种违纪违法问题。我国于2008年4月颁布的《政府信息公开条例》虽然将财政预算、决算报告纳入了县级以上各级人民政府及其部门信息公开的范围，但对预算公开的具体范围、程度、方式等未加规定，因此有必要制定单行的预算公开法律规范，就预算公开做出详细规定。当然，要实现预算公开，还有必要进行相关制度的配套改革。
2、建立参与式预算制度。预算民主的目的是为了使政府预算能够实现公共责任，基于政府财政资金的运用是为了保护公民的基本权利这样一种民主理念之上的。尽管财政供给被界定为一种公共产品，但是公共性并不是政府财政活动的必然结果。为了防止政府活动脱离公共目标，必须在程序上引人民主的机制。预算民主强调的正是对预算过程施加外部的政治控制，政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下。预算的民主化、法制化意味着每一个公民都可以参与政府的财政决策过程，进而每一个公民具有平等的权利影响最终的集体结果。政府在预算中做出的财政收支安排，都应当代表公民的共同意志，经过一定的政治程序来进行公共选择。参与式预算是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。参与式预算的最初目的是将弱势群体吸纳进决策过程，通过公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员，消除社会排斥、实现社会公正，推进政府管理体制改革。参与式预算将直接民主和代议制民主结合起来，是参与式民主的一种形式。对于政府部门来说，将公民包含到政府预算过程中，要实现的目的主要有两个：一是将政府的预算决策传递给公众；二是将社会公众吸纳到政府的决策制定过程之中。而参与政府预算的社会公众，在表达个体需求、实现自我利益的同时，其公民精神与公民能力也会得到很大的提高。从国外来看，巴西早在1989年就已经开始参与式预算的试点，秘鲁制订了适用于国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》。
值得一提的是，我国基层于近年来也开始了参与式预算的试点。浙江温岭市新河镇2006年3月6日至9日召开预算民主恳谈会，镇人大代表和其他公民通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议，并以人大代表提出“预算修改议案”的途径，经镇人代会的法定程序，修改、通过了镇政府的“2006年财政预算报告”。从预算民主恳谈的整个过程和结果看，基层的参与式公共预算的试验，达到了预期的效果，具有一定的创新价值。㈣需指出的是，我国各地基层推行的参与式预算毕竟源于各地的预算实践，且做法不尽相同，因此，如何建立起规范的适合中国国情的参与式预算制度就值得深入探讨。
(二)建立预算编制与执行相分离的预算管理体制
按照公共选择理论，政府财政预算过程也是一个公共决策过程。政府预算决策的对象是对公共偏好的选择。如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，实现权力机关之间的相互制衡，是政府预算管理和监督的主要内容。就预算而言，西方国家一般都采取预算编制、审批、执行和监督相分离的管理机制。美国政府中与预算直接相关的两个机构分别是直接隶属总统的管理与预算办公室和隶属国会的国会预算办公室。管理与预算办公室直接向总统负责，其主要的职责是编制联邦预算，预算的审批权则在国会手中。国会预算办公室是附属性机构，它并没有审批权，主要职责是发布国会通过的财政预算，向国会的预算委员会提供辅助性服务和评议总统提交给国会的预算方案。预算具体执行由财政部负责。在我国，政府既是预算编制的主体，同时又负责预算的执行。这种预算体制存在很大缺陷，如在编制预算时有意“保留”，为预算执行提供方便。为此，建议成立隶属于国务院的由财政部门、审计部门、专家学者等组成的预算编制委员会，专司预算编制权。
(三)建立预算实质审查制度
预算民主构建的中心是代议机关预算审批权，又称“钱袋权”。因为“预算乃行政机构的生命之源”，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与支持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。议会对政府财政权的控制为公众对财政预算事务参与决策、参与管理搭建了政治框架，同时为了真正的实现民主决策，还实施一套可行
的决策机制来保障。
由程序性审查向实质性审查转变，是我国预算审批制度改革的方向。(1)细化预算，在预算大类、款的基础上，细化预算科目，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料，以增强预算的透明度及便于人大进行审查。(2)设置人大在预算审查方面的专门机构，增加这方面的专业人员。与此同时，扩大初审的主体，提高初审的质量。目前比较现实的做法是，人大有关专门机构可提前介入对预算草案的审查。(3)适当延长人大对政府预算的审批时间，以使各级人大代表能对预算内容进行充分的审议，提高各级人代会的实际监督效果。(4)赋予人大代表等以预算案修正权。所谓预算案修正权，是指有权机关或人员按法定程序对本级政府提交的进入审议程序的预算草案要求进行修改的权利。这也是法定主体所享有的一项宪法性权利。赋予人大以预算案修正权，可以实现对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。(5)建立单项表决制度。人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便左右犯难――若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算会受到牵连。在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，亦即未能充分行使自己的权利。鉴此，建立预算单项表决制度就显得尤为必要。
(四)建立预算听证制度
听证制度源自于英国普通法上的自然公正原则，是指在做出影响他人权益的决定前，应当听取利害关系人意见的制度。听证制度对于公共决策的效用主要体现为：公开透明、公众参与、公正平等、理性选择、合法高效。㈣作为一种程序民主，预算听证是指政府财政机关在制定预算调整尤其是预算追加方案时，赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会，并将这种利益表达作为预算是否调整以及如何调整的参考。实行预算听证是不少市场经济发达国家的做法。如美国《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定：在为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会，并应听取国会议员以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。2004年2月底，重庆市首次举行财政预算追加听证会。市人才奖励专项经费、太溪沟输粪码头环卫示范工程专款经费等5个项目参与听证，5个项目共申请追加预算4310万元，听证后确定为4660万元。其中，针对社保处提出的追加安排乡镇敬老院建设经费，评议人一致同意今年优先安排3000万元，比申请多了500万元。而另一个项目因备受质疑，通过听证反被核减150多万元。建议在未来《预算法》修改过程中，就预算听证的原则、主体、程序等做出明确规定。
(五)完善预算监督法律制度
我国预算之所以存在上述问题，与缺乏有效的预算监督不无关系。为此，建议如下。(1)修改《顶算法》，就预算监督的原则、主体、方式和程序等作出明确规定。(2)明确权力机关的预算监督与财政机关预算监督、审计机构预算监督之间的关系，尤其是明晰各自监督的范围。(3)改革明确审计机关隶属于政府的审计体制，增强审计机关的独立性，弥补权力机关预算监督力量的不足。(4)在赋予并保障社会公众预算知情权的前提下，通过建立纳税人诉讼制度等手段，将政府的预算收支行为纳入人民监督视野之下。(5)完善预算法律责任。就我国现行预算法来看，涉及法律责任的仅有3条，仅规定了各级政府擅自变更、动用预算款项和隐瞒预算收入等极少数违法行为，且责任类型仅为行政责任一种。预算法律责任的不完善，致使预算实践中大量存在的其他预算违法行为得不到追究。鉴此，在修改《预算法》时，有必要增加规定预算违法行为的种类以及法律责任的类型如宪政责任、刑事责任等。
责任编校：瑞生
摘要：预算制度与生俱来追求民主、法治之价值。预算民主原则不仅是预算法之重要原则，也是预算法其他原则产生的基础。贯彻预算民主原则，对于实现预算的科学性、合理性，实现预算对政府财政收支行为的有效控制等具有十分重要的意义。我国现行预算法尤其是预算实践还存在诸多问题，使得达到通过预算规范、控制政府财政收支行为之目的存在困难。有必要尽快确立预算民主原则，通过扩大预算公众参与、建立编制与执行相分离的预算管理体制、建立预算实质审查制度等举措，进一步完善我国预算法律制度。
关键词：预算民主；预算法；财政收支；公共财政
中图分类号：DF431 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2011)04－0099－08
1994年3月22日，八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)。但随着我国公共财政制度以及民主法治建设的不断推进，现行预算法不仅不少内容过于简单、粗糙，有些应当规定的内容尚付阙如，而且也难以起到约束政府财政收支行为之作用。近几年来，在每年“两会”期间，不少全国人大代表、全国政协委员纷纷提出议案、提案和建议，要求修改预算法。在此背景下，十一届全国人大常委会将修改预算法列入了立法规划，明确由预算工委和财政部共同承担修改起草工作。2009年4月，预算工委、财政部、全国人大常委会法工委、国务院法制办等15个部门共同成立了预算法修改起草小组，正式启动了预算法的修改工作。2009年12月底。起草小组原则通过了《预算法(修改建议稿)》。从《预算法(修改建议稿)》来看，有不少新的亮点，如强调预算公开、预算完整以及规范预算调整等，但与学术界的期望尚有不少差距。其中，最主要的是未考虑如何在预算法原则之下就预算法的修改进行整体设计。因为原则对任何一部法都是不可或缺的，也构成了一部法的灵魂和核心。而就预算法原则而言，预算民主原则是预算法之首要原则以及预算法其他原则确立的依据。
一、预算民主原则的内涵、理论依据及其意义
(一)预算民主原则的确立及其内涵
预算制度作为现代宪政国家的财政体系的核心制度，与生俱来地追求民主、法治等基本价值。从历史上看，公共财政的产生与预算制度的产生是同一个历史过程，预算制度孕育造就了公共财政。现代意义的政府预算代议机构是控制政府行为的工具，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展也是同一历史过程。纳税人通过代议机构对政府的制衡机制，政府必须编制预算并经代议机构批准付诸实施。代议机构对预算的议决、监督执行是从纳税人的利益出发的，赋予政府预算应体现纳税人意志的政治意义。预算制度不但对财政具有严密的控制，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，并用法律保障私人财产权不受政府权力扩张的侵害。预算产生的历史就可以看出，在与王权的斗争中，预算产生和发展，并且成为支撑现代民主的重要制度之一。
预算民主原则是预算首先必须遵循的原则，也是预算法原则的核心，预算法其他原则都由此而生。所谓预算民主原则，是指一国预算的编制、审批、执行、决算等整个过程应当遵从人民的意愿并依据民主程序进行，且接受人民及其代议机构的民主监督。其目的是通过对预算过程施加外部的政治控制，使其不偏离人民利益之轨道。其包含四层含义。(1)预算编制民主。亦即在预算编制过程中，预算编制机关应当通过一定方式征求社会公众的意见，实现并保障社会公众对预算的参与权。(2)预算审批民主。亦即主要通过人民选举产生的代议机构来依法审查批准一国预算。代议机构审批预算也构成预算民主的最重要环节。因为“预算乃行政机构的生命之源”，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与支持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。议会对政府财政权的控制为公众对财政预算事务参与决策、参与管理搭建了政治框架，同时为了真正的实现民主决策，还实施一套可行的决策机制来保障。(3)预算执行民主。一方面，预算执行机关应当严格依据代议机构批准的预算进行预算收支；另一方面，在预算执行过程中如遇预算增加、减少等情形的，也应当通过民主程序依法进行。(4)预算监督民主。亦即将预算收支行为纳入人民及其代议机构监督之下，以保证预算的严肃性和权威性。
(二)预算民主原则确立的理论依据
1、公共财政理论
公共财政区别于传统国家财政的一个重要方面就是民主性。民主是公共财政的本质特征，也是民主政治在财政上的具体体现。所谓公共财政的民主性，是指政府应当按照民众的意愿，通过民主程序、运用民主方式来进行财政决策、民主理财并接受民众监督。公共财政是为了满足社会之公共需要，对政府来说，只是受人民之委托来组织收入并安排支出，财政虽然由政府来组织和安排，但这决不意味着公共财政就是政府的财政。相反，就其本质而言应当是人民之财政。由此决定了政府不仅应当每年向社会公众公布其预、决算情况，而且在预算决策时应广泛听取社会公众的意见，并接受人民选举产生的代议机构的民主审查和社会公众的民主监督。其目的在于通过预算控制政府财政收支行为，使其不偏离人民之根本利益。
2、委托代理理论
从委托代理理论来看，在政府预算中存在委托代理关系。由契约理论发展演化而来的委托代理理论的基本内容是规定委托人聘用代理人、支付何种报酬，即通过委托人和代理人共同认可契约来确定它们各自的权利和责任，委托人为实现既定的目标，通过一系列激励机制使代理人与委托人的利益得以实现。预算是由政府部门编制并执行的，表面上看似乎预算资金是属于政府的，但实际上预算资金是国家和人民所有，政府是在代理全社会公众理财。政府预算本质上是国民、政府和政府机构之间就政府的活动范围和方向所形成的委托代理关系。公众对公共物品的需要决定了国家的存在，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，具体包括立法机关、行政机关和司法机关等。总之，政府组织承担着为社会公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共物品的职能，即政府本职上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任，是受人民之托。因此，政府预算必须对社会公众负责，接受公众的民主监督。在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。而审批预算是宪法等相关法律赋予各级人民代表大会的一项法定职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映人民之意愿并得到各级人民代表大会的批准。
(三)预算民主原则确立的意义
从根本意义上讲，民主制度的价值就在于为确保政治家和政府官员的行为与决策，真正对选民和纳税人负责，提供一个有效的和可操作性机制。民主制度一方面通过系统地获取和协调民众的偏好，另一方面通过约束和监督政治家与政府官员对这些偏好及时做出合理反应，从而至少在原则上确保有
效率地提供公共产品。贯彻预算民主原则，如实行预算参与制度、预算听证制度等，不仅可以保证预算的科学性，使预算符合国民经济发展的客观规律以及真正反映未来年度财政收支情况，而且最重要的是预算决策能够真正落实公共财政之公共性以及反映人民之意愿。通过预算民主监督等实现对政府财政收支行为的有效控制，防止出现随意性。现代民主政治从国家制度上说，主要是指代议制民主。人民在把权力委托给政府及其工作人员时，也必须强化对这种权力行使的制约与监督，这样才能保证国家行政机关及其工作人员不违背人民的意志而滥用权力。如果缺乏了对国家行政机关及其工作人员权力行使的约束，就会助长其行政活动的随意性，人民的民主权利就会被这种随意性的行政活动践踏与破坏，就根本谈不上社会主义民主。这是一条真理。要防止滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。
二、预算民主原则下我国预算法存在的问题及其原因分析
(一)预算民主原则下我国预算法存在的问题
1、预算编制缺乏民众的参与
预算编制是预算的首要环节，其是否科学、合理直接关系到未来预算执行的效果。在我国，长期以来，预算都由各级政府财政部门负责编制，然后由政府将预算草案送交各级人民代表大会审批。在预算编制过程中，从未通过听证会、论证会等方式征求相关利益群体的意见和建议，也没有通过报纸、网络等方式向社会公开，编制完成后的预算草案被当作一项“秘密”。社会公众对政府编制的预算是否科学、合理缺乏知情权，更谈不上参与其中。其结果往往造成批准后的预算缺乏科学性、合理性，预算执行中产生的预算执结率低以及预算调整频繁等就是最好的例证。
2、财政支出未完全纳入预算统一管理
新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目，二是1992年三峡工程建设项目。而南水北调工程其投资总额达3500亿，建设工期30年；国家大剧院50亿的预算，都未提交全国人大审议批准。这不能不说是对公民在重大财政事项的决定权方面的剥夺。尤其值得一提的是，为抵御世界金融危机对我国的不利影响，2008年11月5日召开的国务院常务会议提出实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了十项扩大国内需求的措施。为实施上述工程建设，国务院决定到2010年底投资4万亿元。2008年12月15日，十一届全国人大常委会第十五次委员长会议听取了全国人大常委会预算工作委员会关于同意财政部在预算批准前预拨项目支出资金的汇报。委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金，在批准之后，按照批准的预算执行。上述举措对于积极应对金融危机不无意义，但与“先有预算后有支出，无预算不支出”之现代预算原则不相吻合。根据(预算法》第19条规定，4万亿元庞大的财政投资属于预算支出范畴，理应先行编制预算并报全国人民代表大会审批。而“委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金”不仅无法律依据，而且这种“一揽子”授权之做法更是将财政支出直接排斥在预算审批监督之外。
3、预算审批流于形式
我国宪法、预算法等相关法律法规均赋予各级权力机关对预算的审查批准权，但在实际运作中存在不少问题。目前，最主要是人大对预算草案的审查缺乏深度和力度，所谓的预算审查往往多为形式审查且流于形式。而这恰恰有违预算民主原则。按照预算民主原则的要求，预算审查必须对政府提交的预算草案进行实质审查，亦即对政府提交的预算草案是否真实、科学、合理以及是否符合国家的方针政策和经济发展的客观规律尤其是大多数之意愿等进行严格审查。与此同时，保障预算民主的程序制度如预算听证制度等也尚未建立。相反，在市场经济发达国家如美国，无论是联邦预算还是地方政府预算，都必须经过参众两院的严格审查，因预算不获通过而导致政府关门的事件也屡屡发生。如美国联邦政府在1981年到1995年期间就四次关门。
4、预算执行随意性过大
预算一经权力机关审查通过，即具有法律约束力，政府必须严格执行，非经法定程序不得变更。但在我国，预算执行随意性过大。(1)预算调整频繁。《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，但调整很少报人大常委会审批。(2)预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。(3)预算执行率低。预算与决算往往有很大差距，破坏了人大批准的预算的严肃性，也使得政府预算支出过于随意且难以受到应有控制。如自2000年以来，我国连续4年每年预算执行情况的实际收入结果，均大幅度超过经由立法机构审议批准的预算法案的收入规模。从增长幅度的比较来看，最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍，最高的年份达到年初预算增幅的2.15倍。
5、预算监督乏力
依据《预算法》、《监督法》等规定，中央及地方各级人民代表大会及其常务委员会有权依法对政府预算执行情况进行监督。与其他形式的监督相比，权力机关的预算监督是最高层次的监督。近几年来，我国各级权力机关围绕预算监督进行了不少改革尝试，但基本上还处于程序监督阶段，监督乏力的问题较为普遍。与此同时，社会公众往往也因为缺乏知情权而难以对政府预算收支行为进行有效监督。此外，现行《宪法》、《预算法》、《预算法实施条例》、《监督法》等虽涉及预算监督，但由于这些法律有其自身独特的规范对象，对预算监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细规定。预算监督法制建设的滞后，不仅使得预算监督主体缺乏必要的手段，而且也给预算监督工作带来诸多困难。
(二)预算民主原则下我国预算法存在问题的原因分析
(1)现代民主政治是现代预算制度建立的基本条件和前提，由于多方面的原因，我国民主制度还不够健全，预算往往被当作政府之预算，社会公众往往被排斥在预算审查之外，也就根本谈不上社会公众对预算的参与。(2)预算缺乏透明度。如前所述，在我国，政府编制的预算草案尚未对外公开，社会公众因缺乏知情权而无法参与其中。近年来中央一些部门尤其是地方政府虽然加大了预算公开的力度，如2011年财政部等中央有关部门公开了部门预算，但仍然存在不够全面、细致等问题。尤其值得一提的是，一些社会公众向政府有关部门提出预算公开的申请，最后遭到了无理拒绝。如朱福祥向国家审计署提出的公开北京市违规使用的土地出让金数量和该市未纳入预算管理的土地净收益数额的申请，被以“信息敏感性强”为理由驳回；上海财经大学教授蒋洪率团队向全国31个省财政厅发出的要求提供2006年财政信息的申请，有12个省没有做出任何回应。与之形成鲜明对比的是，市场经济发达国家都建立起了完善的预算公开制度。如美国法律规定，联邦财政预算的形成和执行的全过程都必须公开进行。一是须对预算过程的日程、行为主体、行为内容和行为要明确公布；二是国会各委员会的听证和审议，除极少数法律规定的情形外，都对公众全过程开放；三是所有联邦政府有关预算的正式文件都必须同时公之于众。法律上的这些规定充分保证了美国预算的公开性和透明度，
便于接受公众的监督。(3)政府提请权力机关审查的预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料，使得权力机关很难对其进行比较深入的审查，人大代表每年开会审批预算实际上就是“认真走过场，被动搞形式”。与此同时，预算审查是一项专业性、技术性、政策性很强的工作，但目前人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员。(4)预算审查时间过短，就全国人民代表大会而言，预算草案的审查时间仅有3天左右，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。
三、预算民主原则下我国预算法完善的建议
为解决上述问题，切实贯彻预算民主原则，我们认为，《预算法》的修改首先应当将预算民主原则作为预算法的一项原则加以规定，具体可表述为：“在预算编制、审查、批准、调整预算等过程中，应当通过征求意见、听证、论证等形式广泛听取社会各界的意见和建议，并主动接受社会各界的监督”。此外，还应当采取以下举措。
(一)扩大社会公众对预算的参与
预算民主最为关键的是如何保证政府所做出的预算决策真正反映民众的意愿和偏好，而要做到这一点则离不开公众的参与。现代社会，政府庞大的支出规模由民众来直接决定支出的项目和方向是不可能的，无论是直接决策，还是通过投票对不同方案加以选择的方式都是不可想象的。现实条件下预算民主主要是经由间接民主(代议制政体)的形式来实现，即由民众按自己的意愿推选出能够体现和表达自己利益的代表对政府应该提供什么样的公共产品、公共产品提供的规模、怎样提供公共产品、财政支出及财政收入的方向和规模如何确定等问题进行动议、协商、审查并投票表决。当然也不排除某种条件下的直接民主，譬如在基层组织层面，在有限的决策空间和范围内，交易成本可能不至于增大到否定公共产品收益或现实价值的条件下，全体选民直接决策或直接投票选举方案是可行的，民主预算就可以采取直接民主的形式。当然，不管是预算直接民主还是预算间接民主，离开了公民的参与就没有预算民主可言，也不能够体现公众意愿。换言之，只有公民真正地、充分地参与预算决策过程，公共预算才能够充分体现公民意愿，才能够实现预算民主。
1、建立预算公开法律制度。所谓预算公开，是指预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算等整个过程都必须依法通过相应方式向社会公开。具体包括四个方面：(1)预算的依据亦即预算所依据的背景材料、说明、解释等依法公开；(2)预算编制、审批、执行、变更、决算的过程公开；(3)预算的内容即批准的预算内容公开；(4)预算监督的过程和结果公开。预算公开，不仅仅是落实公民知情权之必须，也是对政府财政收支行为进行监督的现实需要。换言之，只有将政府的收支行为纳入人民之视野，使财政权力在阳光下运行，才有可能解决财政领域产生的各种违纪违法问题。我国于2008年4月颁布的《政府信息公开条例》虽然将财政预算、决算报告纳入了县级以上各级人民政府及其部门信息公开的范围，但对预算公开的具体范围、程度、方式等未加规定，因此有必要制定单行的预算公开法律规范，就预算公开做出详细规定。当然，要实现预算公开，还有必要进行相关制度的配套改革。
2、建立参与式预算制度。预算民主的目的是为了使政府预算能够实现公共责任，基于政府财政资金的运用是为了保护公民的基本权利这样一种民主理念之上的。尽管财政供给被界定为一种公共产品，但是公共性并不是政府财政活动的必然结果。为了防止政府活动脱离公共目标，必须在程序上引人民主的机制。预算民主强调的正是对预算过程施加外部的政治控制，政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下。预算的民主化、法制化意味着每一个公民都可以参与政府的财政决策过程，进而每一个公民具有平等的权利影响最终的集体结果。政府在预算中做出的财政收支安排，都应当代表公民的共同意志，经过一定的政治程序来进行公共选择。参与式预算是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。参与式预算的最初目的是将弱势群体吸纳进决策过程，通过公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员，消除社会排斥、实现社会公正，推进政府管理体制改革。参与式预算将直接民主和代议制民主结合起来，是参与式民主的一种形式。对于政府部门来说，将公民包含到政府预算过程中，要实现的目的主要有两个：一是将政府的预算决策传递给公众；二是将社会公众吸纳到政府的决策制定过程之中。而参与政府预算的社会公众，在表达个体需求、实现自我利益的同时，其公民精神与公民能力也会得到很大的提高。从国外来看，巴西早在1989年就已经开始参与式预算的试点，秘鲁制订了适用于国内所有市政府和省政府的《国家参与式预算法》。
值得一提的是，我国基层于近年来也开始了参与式预算的试点。浙江温岭市新河镇2006年3月6日至9日召开预算民主恳谈会，镇人大代表和其他公民通过民主恳谈的方式参与镇政府预算方案的讨论和审议，并以人大代表提出“预算修改议案”的途径，经镇人代会的法定程序，修改、通过了镇政府的“2006年财政预算报告”。从预算民主恳谈的整个过程和结果看，基层的参与式公共预算的试验，达到了预期的效果，具有一定的创新价值。㈣需指出的是，我国各地基层推行的参与式预算毕竟源于各地的预算实践，且做法不尽相同，因此，如何建立起规范的适合中国国情的参与式预算制度就值得深入探讨。
(二)建立预算编制与执行相分离的预算管理体制
按照公共选择理论，政府财政预算过程也是一个公共决策过程。政府预算决策的对象是对公共偏好的选择。如何分配政府预算权力，达到财政资源的有效、公平的使用，实现权力机关之间的相互制衡，是政府预算管理和监督的主要内容。就预算而言，西方国家一般都采取预算编制、审批、执行和监督相分离的管理机制。美国政府中与预算直接相关的两个机构分别是直接隶属总统的管理与预算办公室和隶属国会的国会预算办公室。管理与预算办公室直接向总统负责，其主要的职责是编制联邦预算，预算的审批权则在国会手中。国会预算办公室是附属性机构，它并没有审批权，主要职责是发布国会通过的财政预算，向国会的预算委员会提供辅助性服务和评议总统提交给国会的预算方案。预算具体执行由财政部负责。在我国，政府既是预算编制的主体，同时又负责预算的执行。这种预算体制存在很大缺陷，如在编制预算时有意“保留”，为预算执行提供方便。为此，建议成立隶属于国务院的由财政部门、审计部门、专家学者等组成的预算编制委员会，专司预算编制权。
(三)建立预算实质审查制度
预算民主构建的中心是代议机关预算审批权，又称“钱袋权”。因为“预算乃行政机构的生命之源”，审查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表明民选代表和人民对政府的信任与支持，从而保证政府权力运作的正当性和经济基础。议会对政府财政权的控制为公众对财政预算事务参与决策、参与管理搭建了政治框架，同时为了真正的实现民主决策，还实施一套可行
的决策机制来保障。
由程序性审查向实质性审查转变，是我国预算审批制度改革的方向。(1)细化预算，在预算大类、款的基础上，细化预算科目，设立分项目、分部门的数据并附以必要的文字说明材料，以增强预算的透明度及便于人大进行审查。(2)设置人大在预算审查方面的专门机构，增加这方面的专业人员。与此同时，扩大初审的主体，提高初审的质量。目前比较现实的做法是，人大有关专门机构可提前介入对预算草案的审查。(3)适当延长人大对政府预算的审批时间，以使各级人大代表能对预算内容进行充分的审议，提高各级人代会的实际监督效果。(4)赋予人大代表等以预算案修正权。所谓预算案修正权，是指有权机关或人员按法定程序对本级政府提交的进入审议程序的预算草案要求进行修改的权利。这也是法定主体所享有的一项宪法性权利。赋予人大以预算案修正权，可以实现对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。(5)建立单项表决制度。人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便左右犯难――若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算会受到牵连。在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，亦即未能充分行使自己的权利。鉴此，建立预算单项表决制度就显得尤为必要。
(四)建立预算听证制度
听证制度源自于英国普通法上的自然公正原则，是指在做出影响他人权益的决定前，应当听取利害关系人意见的制度。听证制度对于公共决策的效用主要体现为：公开透明、公众参与、公正平等、理性选择、合法高效。㈣作为一种程序民主，预算听证是指政府财政机关在制定预算调整尤其是预算追加方案时，赋予利益相关人表达自身利益的权利和机会，并将这种利益表达作为预算是否调整以及如何调整的参考。实行预算听证是不少市场经济发达国家的做法。如美国《国会的预算与财政管理》对听证会和有关的报告作了具体规定：在为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会，并应听取国会议员以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。2004年2月底，重庆市首次举行财政预算追加听证会。市人才奖励专项经费、太溪沟输粪码头环卫示范工程专款经费等5个项目参与听证，5个项目共申请追加预算4310万元，听证后确定为4660万元。其中，针对社保处提出的追加安排乡镇敬老院建设经费，评议人一致同意今年优先安排3000万元，比申请多了500万元。而另一个项目因备受质疑，通过听证反被核减150多万元。建议在未来《预算法》修改过程中，就预算听证的原则、主体、程序等做出明确规定。
(五)完善预算监督法律制度
我国预算之所以存在上述问题，与缺乏有效的预算监督不无关系。为此，建议如下。(1)修改《顶算法》，就预算监督的原则、主体、方式和程序等作出明确规定。(2)明确权力机关的预算监督与财政机关预算监督、审计机构预算监督之间的关系，尤其是明晰各自监督的范围。(3)改革明确审计机关隶属于政府的审计体制，增强审计机关的独立性，弥补权力机关预算监督力量的不足。(4)在赋予并保障社会公众预算知情权的前提下，通过建立纳税人诉讼制度等手段，将政府的预算收支行为纳入人民监督视野之下。(5)完善预算法律责任。就我国现行预算法来看，涉及法律责任的仅有3条，仅规定了各级政府擅自变更、动用预算款项和隐瞒预算收入等极少数违法行为，且责任类型仅为行政责任一种。预算法律责任的不完善，致使预算实践中大量存在的其他预算违法行为得不到追究。鉴此，在修改《预算法》时，有必要增加规定预算违法行为的种类以及法律责任的类型如宪政责任、刑事责任等。
责任编校：瑞生