关于《人民调解法》的解读与思考
内容摘要：
民间调解在中国有着悠久的历史。在维护人民合法权益、解决民间矛盾纠纷方面，其和官方调解可以形成很好的互助补充。随着时代的发展，人民调解在构建和谐社会和缓解法院诉讼压力上发挥着越来越重要的作用。2010年8月28日，《中华人民共和国人民调解法》审议并通过。本文从四个方面对其进行了重点解读，即从法律的角度明确了人民调解的自治性、群众性的性质，为人民调解工作进一步发展指明了方向；加强了对人民调解工作和人员的保障，进一步鼓励和支持人民调解工作；通过法院对人民调解进行业务指导，从而提高了人民调解员的业务能力，解决了调解人员法律素养偏低的问题；通过人民调解协议的司法确认制度，保障了人民调解的成果，解决了调解缺乏执行力的问题。现今人民调解在保障制度与队伍建设上还有很多不足，对此我提出了一些自己的想法和建议。随着《中华人民共和国人民调解法》的颁布与实施，人民调解工作日益走上了法制化、规范化的道路，人民调解工作也必将迎来了新的发展契机。
关键字：人民调解 业务指导 司法确认
调解是指在第三方主持下，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行调解、劝说，促使他们互相谅解、进行协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。调解作为一种纠纷处理方式，其与司法诉讼的方式相比，有着自己的特点和优势，它更贴近于群众，程序更简单，可操作性也很强。正因为此，通过调解的方式来解决百姓身边的矛盾和纠纷更为广大群众所接受。
调解制度在中国有着悠久的历史，早在西周的铜器铭文之中已有关于调解的记载，在《周礼》中提到了“六乡六遂”制度，在《管子》中有了“朝治”和“乡治”之分，也就是区分开了官方调解和民间调解。1调解制度在中国能不断发展完善，一直使用并延续下来，这与中国人讲究的传统的“和为贵”的价值理念是分不开的。中国自古就有“无讼”“厌讼”的法律文化传统，而通过调解方式解决纠纷则是对这一传统的体现。2
人民调解属于民间调解，它是民间调解类型中分布最广、作用最大的一种调解方式，是一项颇具中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式。因其被广泛用于解决民间矛盾和纷争，所以人民调解被誉为维护社会稳定的“第一道防线”。人民调解具体是指在人民调解委员会主持下，依照国家法律、法规、规章、政策和社会道德规范，对民间纠纷当事人说服劝解，促使双方当事人互让互谅、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。3
现代社会是法治的社会，司法途径成了社会纠纷解决的最主要途径。随着人民法治观念的不断增强，通过司法的途径来维护自己的合法权益变的非常普遍。但是纠纷的解决并不是只有这一条途径，大量的民间纠纷和尚处于萌芽状态的矛盾通过人民调解的方式来处理，可能会取得比司法途径更好的效果。人民调解的纠纷处理方式维权的法律成本更低，更适合于老百姓使用，并且其说服劝解的解决方式也更符合中国老百姓“不伤和气”的观念。所以自改革开放之后，人民调解也得到了广泛的应用和进一步的发展。
随着我国改革进程的不断深入，经济体制发生深刻变革、社会结构发生深刻变动、利益格局也进行着深刻调整、各种矛盾不断凸显叠加。如何更好的维护社会稳定，促进公平正义，构建和谐社会将面临更多的挑战与困难。当今社会矛盾和纠纷也呈现出不断增长的态势，这使得法院的诉讼总量与日俱增，法院的诉讼压力越来越大。法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显，法院工作陷于负重与被动局面，这使法院工作也面临严峻的挑战。
为了更好的应对各种挑战，完成构建社会主义和谐社会的重任，化解法院工作负重大的被动局面，人民调解工作的强化与完善被提到了日程，对人民调解进行立法的呼声也越来越高。
2006年《人民调解法》立法工作开始启动，全国人大法工委、司法部历经了四年时间起草了《中华人民共和国人民调解法(草案送审稿)》，于2009年4月报请国务院审议。国务院法制办会同司法部征求各方面意见进行了修改，形成了《中华人民共和国人民调解法(草案)》。2010年5月5日国务院第一百一十次常务会议讨论通过。8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》，其将于2011年1月1日开始施行。4
这部法律的颁布使人民调解实现了由“法规”到“法律”的重要转变。与2002年9月26日司法部出台的《人民调解若干规定》相比，《人民调解法》使
得人民调解工作不在停留在依照有关部门的相关法规和各地方的部门规章，使人民调解工作进一步实现了有法可依，有法可循。
这次颁布的《中华人民共和国人民调解法》是我国第一部全面规范人民调解工作的法律，其对人民调解工作将产生重大而深远的影响。现在结合自己在实际中对《人民调解法》的认识与理解，以及现实中还存在的问题，谈一下自己的想法。
一，从法律角度明确了人民调解的群众性、自治性的性质
《人民调解法》第七条规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”5早在1989年5月国务院第四十次常务会议通过的《人民调解委员会组织条例》中就规定“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设立
6的调解民间纠纷的群众性组织。”这次从人民调解专项立法的高度对人民调解的
性质给予了明确，进一步说明了人民调解是来源于广大人民群众，服务于广大人民群众的，其是扎根于基层，立足于解决基层的民间矛盾和纠纷的。
《人民调解法》第四条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。”5则是从实践的角度出发，给人民群众创造方便的条件，让人民调解更好的服务于广大的基层人民，是对人民调解的群众性、自治性的性质的最好的阐释。
明确人民调解的性质对人民调解工作的发展有着重大的意义。人民调解性质的定位是人民调解工作赖以存在的基础，也是长期以来人民调解工作保持强大生命力、深受群众欢迎的原因，这为以后更好的发展完善人民调解制度找准了正确的方向。群众性、自治性的性质说明人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的一项制度，人民调解和法院调解、行政调解是有着本质的不同的。人民调解是属于诉讼外调解，其调解的范围也是在民事纠纷的范围之内的。尽管伴随着经济体制的深刻变革，社会上涌现出很多新的矛盾和纠纷，人民调解组织形式、调解领域、工作方式有许多新的发展变化，但人民调解的性质始终没有改变，也不能改变。
二，加强了对人民调解工作和人民调解人员的保障
前面说到《人民调解法》规定了人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用，但这样的话，人民调解委员会和人民调解员的正常工作如何开展，人民调解人员的利益又如何保障呢？《人民调解法》从法律角度上明确了加强对人民调解工作和人民调解人员的保障。值得一提的是，这项规定是2002年出台的《人民调解若干规定》中所没有的，这也体现了中国的立法工作正更多的从人性化的角度出发。
《人民调解法》第六条规定：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。”5在过去，国家对人民调解工作没有专门的立法，国家财政对人民调解工作没有专门的投入，人民调解工作的经费没有保障，实践中主要还是靠基层组织自行解决经费问题。这就造成了很多地方的人民调解工作存在私自收费的问题。毕竟人民调解工作中场地的租赁与安排，人员和设施的配备，走街串巷的去解决矛盾、调解纠纷都是需要资金支持的。没有经费的保障也直接造成了人民调解员素质提高的滞后性，调解队伍发展壮大的困难性。而在迫不得已的情况下对调解收取的费用，也是没法解决人民调解工作发展的这些长远问题的。现在《人民调解法》中明确了人民调解工作的经费由县级以上地方人民政府给予保障，这有利于解决一直困扰人民调解发展的经费问题，也为人民调解下一步的规范化和法制化提供了物质保障。从立法的角度明确了人民调解经费保障问题，从中可以看出国家鼓励支持人民调
解工作的态度，这让那些坚持在基层为广大群众服务的人民调解人员有了希望和期盼，对人民调解工作的进一步发展是有着非常意义的。
《人民调解法》第十二条规定：“村民委员会、居民委员会和企业事业单位
5应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。”原来人民调
解的办公条件和具体工作经费的落实，多取决于当地负责人民调解委员会的司法行政机构的协调能力和当地人民政府对人民调解委员会的重视程度，这很大程度的造成了人民调解工作发展水平的滞后和地区间发展的不平衡。现在从人民调解委员会的具体组织形式上细分了人民调解工作的办公和经费和保障来源，为人民调解具体工作的开展提供了便利，也使其具体的工作有了依托。
《人民调解法》第十六条规定：“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。”5
基层的人民调解员所面临的工作繁多而且复杂，在有些调解工作中还有着一定的人身危险。其身上的担子重，自身的待遇却很低，这严重阻碍了人民调解员的工作积极性，也造成了人民调解人员不稳定，人民调解工作留不住人，人民调解队伍建设更是无从谈起。而人民调解工作做不好就无法把一些矛盾和纠纷消灭在萌芽状态，一些民间纠纷会逐渐激化和扩大，这就加大了公安和基层法院的工作量，也就浪费了很多司法资源，同时降低了司法的效率，甚至更严重的会引发群体性事件，给当地的政府机关的工作造成负面的影响，形成了一系列的恶性的连锁反应。
现在国家从立法的角度对人民调解员给予一定的保障。县级以上人民政府和村民委员会、居民委员会和企业事业单位对人民调解员在从事人民调解工作中的必要开支和直接经济损失给予适当的补贴，这保障了人民调解员的直接经济利益。人民调解员从事调解工作的过程中所致伤残和生活困难的，当地人民政府对其给予提供医疗、生活方面的救助，这样就减少了人民调解员的后顾之忧。同时《人民调解法》第六条规定：“对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”5这又体现了国家对人民调解人员的重视，也有利于激发人民调解员的积极性。
三，增加了人民法院对人民调解工作的业务指导
《人民调解法》第五条规定：“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠
5纷进行业务指导。”
民间的人民调解与官方的诉讼调解相比的一大弊端就是调解人员的法律知识相对欠缺，对法律法规和相关政策的解读和运用能力偏弱，难以充分体现法律公正公平的目的。特别是随着人民群众的法律意识的提高，人民调解过去的那种老式的调解方法，以面子、关系、以家族长辈来影响当事人，甚至借助村规民约来进行调解，已经完全不能适用了。人民调解已经逐渐步入依法调解，以理服人，以情感化的一个新的发展趋势。另一方面，随着社会经济的不断发展，人民调解工作面临的民间纠纷日益多样化，原来比较普遍的如婚姻家庭纠纷，赡养扶助纠纷，遗产继承纠纷，房屋宅基地纠纷中有了一些与以往不同的变化，而新的纠纷如经济合同纠纷，劳动争议纠纷，征地拆迁纠纷也不断涌现，人民调解工作的难度越来越大，面临的挑战也越来越多。7这些方面都对人民调解员自身素质和能力提出了很高的要求。
而现在，我国大量法律专业人才都集中在极少数的大城市中。在广大的基层
中，法律专业人才严重匮乏，而其中从事人民调解相关工作的法律专业人才更是少之又少。依靠基层法律人才相对集中的基层人民法院的人才和技术优势是解决这一问题，是一个现实并且可行的方法。
《人民调解法》从立法的角度规定了基层人民法院对人民调解委员会的人民调解工作进行业务指导，这有利于人民调解工作质量的提高，也有利于人民调解员业务能力的提高。人民调解工作质量的提高可以缓解人民法院受理案件过多的重担，人民法院对人民调解工作的业务指导又可以进一步提高人民调解的专业水平，解决这一民间调解的一大弊端，减少相应民事诉讼的产生。人民调解委员会和人民法院通过这种方式形成了很好的良性循环，共同形成了构建社会主义和谐社会的合力。
在实践中，上海市长宁区就有过人民法院对人民调解业务指导的有益尝试。8上海长宁区人民法院开展的“发挥人民调解诉讼替代作用”的试点工作,其主要内容就是通过当地司法局选拔聘用优秀人民调解员来法院从事辅助调解工作，在法院设立专职的人民调解指导办公室，并抽调民事法官专门负责指导，提高人民调解员的业务水平；建立区法院和区司法局之间的每周例会制度，对试点工作的情况进行及时分析和改进；在试点工作中，实行三个月一期的人民调解员轮换上岗制度，扩大人民调解员的培训范围。这样既使人民调解人员协助法院进行了审前辅助调解，减轻了民事法官的工作压力，同时也使人民调解员在法院接受了扎实的业务指导和锻炼，形成了人民调解人员的长期轮训的新机制，这一试点工作也取得了良好的社会效果。长宁区的经验的确值得借鉴，在实践中，各地也应根据自己当地的实际情况，因地制宜的开展人民法院的业务指导工作。
通过个人的体会与认知，谈一下我对人民法院对人民调解工作业务指导的一些思考。
首先，人民调解工作是由当地司法行政部门负责，《人民调解法》第五条也有相关规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地
5方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。”应明确司法行
政部门在人民调解指导工作上的主体地位，充分重视和发挥司法行政部门的作用。基层人民调解委员会中多有基层司法行政部门的人员兼任一定的职位，司法行政部门在组织和协调业务指导工作方面有着一定的优势。其应重视人民法院对人民调解的业务指导工作，积极主动的与相关人民法院进行联系与沟通，共同促进指导工作的开展。并且对具体业务指导工作的落实情况进行督促与反馈。在这方面，长宁区区法院和区司法局之间的每周例会制度是一种很好的创新模式。
其次，应理顺并明确人民法院和人民调解的关系。根据《人民调解法》的规定，对人民调解委员会进行业务指导是人民法院的职责之一。在实践中应明确人民法院与人民调解委员会之间是业务指导关系，不是领导与被领导关系，人民法院应当按照司法行政机关或者人民调解组织的邀请，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作，做到人民法院的人民调解业务指导工作“不错位”。人民法院在具体的业务指导中不能代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，只能针对一般性法律问题，方针政策和调解技巧进行指导，绝不能直接插手正在进行调解的个案，做到人民法院的人民调解业务指导工作“不越位”。9
再次，人民法院应结合新形势下的纠纷特点，对人民调解员进行业务指导，切实提高人民调解员的业务能力。司法行政机构应对人民调解员接受法院业务指导的情况进行考核，形成一定的考核机制。对考核成绩优秀的人民调解员给予一定的奖励，提高人民调解员工作和学习的积极性。同时，注意扩大人民调解员的
培训范围，如人民调解员轮换上岗接受业务指导。
更加重要的是，要从长远方面考虑，以此为契机，促进人民调解员的专业化、职业化，加强人民调解员队伍的建设。这需要进一步提高人民调解员的待遇和社会地位，增强人民调解工作对法律人才的吸引力，需要充足的财政经费做后盾，这是一个漫长而渐进的过程，但鉴于人民调解工作的在构建和谐社会上的巨大作用，迫切需要加快人民调解人才储备和队伍建设的力度和强度。
最后，在人民法院对人民调解工作进行业务指导的过程中，在具体调解工作的过程中加强对当事人进行法制宣传教育，寓法制宣传和道德教育于调解矛盾纠纷的过程之中，增强人民调解工作在人民群众中的普法宣传作用，增强人民调解员在群众中的亲和力和公信力。
四，明确了人民调解协议的效力并且创新性的提出了司法确认制度
《人民调解法》第三十三条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”5
民间的人民调解与官方的诉讼调解相比的另一大弊端是调解达成的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性，以至于在保证调解协议履行时会碰到重重阻碍。在2002年颁布的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条中规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。”10这说明之前的人民调解协议作为一种记录调解后达成结果的法律文书虽然有一定的群众权威性和社会约束力，但是不具有国家权威性和强制执行力，任何一方对协议反悔都是被允许的。在实践中，当事人向人民法院提起诉讼后，人民法院也只是把人民调解的协议作为一种“证据”在人民法院的诉讼中加以使用并确认的，人民法院对调解协议的审查，也是从证据的角度来出发的。这种情况极大的降低了人民调解协议的权威性和公信力，同时造成当事人调解之后又去上诉，增加了当事人的诉累，也浪费了大量的司法资源，加大了法院的工作量和工作压力。
拿民间调解类型的人民调解和官方调解类型的法院调解相比较的话，人民调解协议执行力低的情况就更显而易见了。人民法院主持达成的法院调解协议是国家审判机关审理案件所做出的一种具有国家权威性的法律文书，经合法送达当事人后，既不允许翻悔，也不允许以同一诉讼标的再向人民法院起诉或上诉，它具有不可争议的强制执行的效力。人民调解委员会主持下达成的调解协议是群众自治组织的调解文书，具有合同性质的法律效力，调解协议主要靠当事人的诚信自觉履行。
鉴于这种情况，外国有些国家对类似调解协议的效力从法律上制定了明文的规定。如挪威制定的《纠纷解决法》中规定：诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可以强制执行。日本1951年颁布的《民事调解法》中规定：调解协议书具有与判决书同等的法律效力。11我国也早在2007年3月即在甘肃省定西市两级法院进行了改革试点，进行这方面的有益探索。12
根据《人民调解法》的规定，双方当事人在达成调解协议后，为防日后反悔打官司的麻烦，可以自调解协议生效之日起三十日内向人民法院申请司法确认。
调解协议一旦被司法机关确认有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以不经诉讼程序直接向人民法院申请强制执行。通过司法确认，人民法院对人民调解协议提供了强有力的支持，这也是重要的司法救济和司法保障手段。司法确认制度赋予了人民调解协议强制执行力，增加了人民调解工作的权威性和公信力。但人民调解毕竟是群众性，自治性的民间调解方式，由于调解人员和当事人知识欠缺或者其他方面的因素也可能达成缺乏公平，违反公序良俗的协议。法律同时规定，调解协议被人民法院依法确认无效的，当事人可以通过再次调解变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可直接向人民法院提起诉讼，这样进一步保障了当事人的合法权益。
这次对人民调解的立法中，多次把人民法院与人民调解工作联系到了一起。无论是人民法院对人民调解工作的业务指导，还是人民法院对调解协议的司法确认制度，人民法院日后对人民调解工作将产生重要的影响。人民法院自身是有着自己的诉讼调解的，而人民调解工作则主要是通过群众性、自治性的调解方式来自我教育、自我管理、自我服务。两者一个是官方调解，一个是民间调解，是有着本质的区别的。而加强人民法院对人民调解的作用，说明我国也正在探索官方调解和民间调解的一种有效衔接的方法。
法院调解是人民法院在审判人员的主持下的一种诉讼中调解。其调解达成的协议经法院确认，有强制执行的效力。在日常实践中，法院调解存在着一定的问题。一是审判人员片面强调了直接开庭，忽视了对基层的调查研究，对当事人的工作也不能够做到位，这使得实际调解的效果并不理想。二是法院调解协议具有和判决书一样的强制执行力，这说明法院调解本身隐含着强制，而调解的达成往往以权利人被迫放弃部分权利甚至大部分权利为代价的，而根据一事不再理原则，调解结案的不能再起诉，这就容易造成当事人的合法权益受到侵害。现在通过人民调解，可以很好的弥补法院调解的不足。人民调解本身立足于人民群众，对纠纷情况了解的更全面，对当事人的工作也做得更加到位。人民调解协议的司法确认制度也即在最大程度上保障了当事人的调解达成的结果，又给当事人留有一定的通过其他渠道维权的空间。人民调解和法院调解可以在解决民事纠纷中形成了有效的相辅相成，互相配合的互助解决纠纷的体制。
结语
通过对《人民调解法》的解读，可以发现国家对人民调解工作越来越重视，人民调解也会在构建和谐社会中发挥越来越重要的作用。通过《人民调解法》的颁布和实施，人民调解工作将逐渐走上法制化、规范化的道路。虽然现在《人民调解法》在具体的实践中还会有各种各样的问题，人民调解工作的发展和人民调解队伍的建设还任重而道远，但人民调解这一中国古老的民间调解制度必将在中国社会主义广大的基层土地上迎来自己新的生机。
参考文献： [1]董开军：《司法行政学》 中国民主法制出版社 2007年版
[2]李贵连、李启成：《中国法律思想史》 北京大学出版社 2010年版
[3]李刚：《人民调解概论》 中国检察出版社 2004年版
[4]司法部法制司：《中华人民共和国人民调解法解读》 中国法制出版社 2010年版
[5]中国法制出版社：《中华人民共和国人民调解法》 中国法制出版社 2010年版
[6]吴玉华：《人民调解案例》 中国检察出版社 2006年版
[7]张祖明：《基层法律服务制度与实务》 华东理工大学出版社 2005年版
[8]胡泽军：《人民调解教程》 中国政法大学出版社 2004年版
[9]郭晓峰：《人民调解的探究与重构》 河南大学出版社 2007年
[10]陈波：《人民调解制度研究》 四川大学出版社 2006年
[11]周艳何：《人民调解制度的改善和完善》 湘潭大学出版社 2007年
[12]刘树桥、马辉：《人民调解实务》 暨南出版社 2008年版
关于《人民调解法》的解读与思考
内容摘要：
民间调解在中国有着悠久的历史。在维护人民合法权益、解决民间矛盾纠纷方面，其和官方调解可以形成很好的互助补充。随着时代的发展，人民调解在构建和谐社会和缓解法院诉讼压力上发挥着越来越重要的作用。2010年8月28日，《中华人民共和国人民调解法》审议并通过。本文从四个方面对其进行了重点解读，即从法律的角度明确了人民调解的自治性、群众性的性质，为人民调解工作进一步发展指明了方向；加强了对人民调解工作和人员的保障，进一步鼓励和支持人民调解工作；通过法院对人民调解进行业务指导，从而提高了人民调解员的业务能力，解决了调解人员法律素养偏低的问题；通过人民调解协议的司法确认制度，保障了人民调解的成果，解决了调解缺乏执行力的问题。现今人民调解在保障制度与队伍建设上还有很多不足，对此我提出了一些自己的想法和建议。随着《中华人民共和国人民调解法》的颁布与实施，人民调解工作日益走上了法制化、规范化的道路，人民调解工作也必将迎来了新的发展契机。
关键字：人民调解 业务指导 司法确认
调解是指在第三方主持下，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行调解、劝说，促使他们互相谅解、进行协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。调解作为一种纠纷处理方式，其与司法诉讼的方式相比，有着自己的特点和优势，它更贴近于群众，程序更简单，可操作性也很强。正因为此，通过调解的方式来解决百姓身边的矛盾和纠纷更为广大群众所接受。
调解制度在中国有着悠久的历史，早在西周的铜器铭文之中已有关于调解的记载，在《周礼》中提到了“六乡六遂”制度，在《管子》中有了“朝治”和“乡治”之分，也就是区分开了官方调解和民间调解。1调解制度在中国能不断发展完善，一直使用并延续下来，这与中国人讲究的传统的“和为贵”的价值理念是分不开的。中国自古就有“无讼”“厌讼”的法律文化传统，而通过调解方式解决纠纷则是对这一传统的体现。2
人民调解属于民间调解，它是民间调解类型中分布最广、作用最大的一种调解方式，是一项颇具中国特色的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式。因其被广泛用于解决民间矛盾和纷争，所以人民调解被誉为维护社会稳定的“第一道防线”。人民调解具体是指在人民调解委员会主持下，依照国家法律、法规、规章、政策和社会道德规范，对民间纠纷当事人说服劝解，促使双方当事人互让互谅、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。3
现代社会是法治的社会，司法途径成了社会纠纷解决的最主要途径。随着人民法治观念的不断增强，通过司法的途径来维护自己的合法权益变的非常普遍。但是纠纷的解决并不是只有这一条途径，大量的民间纠纷和尚处于萌芽状态的矛盾通过人民调解的方式来处理，可能会取得比司法途径更好的效果。人民调解的纠纷处理方式维权的法律成本更低，更适合于老百姓使用，并且其说服劝解的解决方式也更符合中国老百姓“不伤和气”的观念。所以自改革开放之后，人民调解也得到了广泛的应用和进一步的发展。
随着我国改革进程的不断深入，经济体制发生深刻变革、社会结构发生深刻变动、利益格局也进行着深刻调整、各种矛盾不断凸显叠加。如何更好的维护社会稳定，促进公平正义，构建和谐社会将面临更多的挑战与困难。当今社会矛盾和纠纷也呈现出不断增长的态势，这使得法院的诉讼总量与日俱增，法院的诉讼压力越来越大。法院受理案件的数量大幅上升与法院审判力量有限的矛盾日益突显，法院工作陷于负重与被动局面，这使法院工作也面临严峻的挑战。
为了更好的应对各种挑战，完成构建社会主义和谐社会的重任，化解法院工作负重大的被动局面，人民调解工作的强化与完善被提到了日程，对人民调解进行立法的呼声也越来越高。
2006年《人民调解法》立法工作开始启动，全国人大法工委、司法部历经了四年时间起草了《中华人民共和国人民调解法(草案送审稿)》，于2009年4月报请国务院审议。国务院法制办会同司法部征求各方面意见进行了修改，形成了《中华人民共和国人民调解法(草案)》。2010年5月5日国务院第一百一十次常务会议讨论通过。8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》，其将于2011年1月1日开始施行。4
这部法律的颁布使人民调解实现了由“法规”到“法律”的重要转变。与2002年9月26日司法部出台的《人民调解若干规定》相比，《人民调解法》使
得人民调解工作不在停留在依照有关部门的相关法规和各地方的部门规章，使人民调解工作进一步实现了有法可依，有法可循。
这次颁布的《中华人民共和国人民调解法》是我国第一部全面规范人民调解工作的法律，其对人民调解工作将产生重大而深远的影响。现在结合自己在实际中对《人民调解法》的认识与理解，以及现实中还存在的问题，谈一下自己的想法。
一，从法律角度明确了人民调解的群众性、自治性的性质
《人民调解法》第七条规定：“人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。”5早在1989年5月国务院第四十次常务会议通过的《人民调解委员会组织条例》中就规定“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设立
6的调解民间纠纷的群众性组织。”这次从人民调解专项立法的高度对人民调解的
性质给予了明确，进一步说明了人民调解是来源于广大人民群众，服务于广大人民群众的，其是扎根于基层，立足于解决基层的民间矛盾和纠纷的。
《人民调解法》第四条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。”5则是从实践的角度出发，给人民群众创造方便的条件，让人民调解更好的服务于广大的基层人民，是对人民调解的群众性、自治性的性质的最好的阐释。
明确人民调解的性质对人民调解工作的发展有着重大的意义。人民调解性质的定位是人民调解工作赖以存在的基础，也是长期以来人民调解工作保持强大生命力、深受群众欢迎的原因，这为以后更好的发展完善人民调解制度找准了正确的方向。群众性、自治性的性质说明人民调解是人民群众自我教育、自我管理、自我服务的一项制度，人民调解和法院调解、行政调解是有着本质的不同的。人民调解是属于诉讼外调解，其调解的范围也是在民事纠纷的范围之内的。尽管伴随着经济体制的深刻变革，社会上涌现出很多新的矛盾和纠纷，人民调解组织形式、调解领域、工作方式有许多新的发展变化，但人民调解的性质始终没有改变，也不能改变。
二，加强了对人民调解工作和人民调解人员的保障
前面说到《人民调解法》规定了人民调解委员会调解民间纠纷不收取任何费用，但这样的话，人民调解委员会和人民调解员的正常工作如何开展，人民调解人员的利益又如何保障呢？《人民调解法》从法律角度上明确了加强对人民调解工作和人民调解人员的保障。值得一提的是，这项规定是2002年出台的《人民调解若干规定》中所没有的，这也体现了中国的立法工作正更多的从人性化的角度出发。
《人民调解法》第六条规定：“国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。”5在过去，国家对人民调解工作没有专门的立法，国家财政对人民调解工作没有专门的投入，人民调解工作的经费没有保障，实践中主要还是靠基层组织自行解决经费问题。这就造成了很多地方的人民调解工作存在私自收费的问题。毕竟人民调解工作中场地的租赁与安排，人员和设施的配备，走街串巷的去解决矛盾、调解纠纷都是需要资金支持的。没有经费的保障也直接造成了人民调解员素质提高的滞后性，调解队伍发展壮大的困难性。而在迫不得已的情况下对调解收取的费用，也是没法解决人民调解工作发展的这些长远问题的。现在《人民调解法》中明确了人民调解工作的经费由县级以上地方人民政府给予保障，这有利于解决一直困扰人民调解发展的经费问题，也为人民调解下一步的规范化和法制化提供了物质保障。从立法的角度明确了人民调解经费保障问题，从中可以看出国家鼓励支持人民调
解工作的态度，这让那些坚持在基层为广大群众服务的人民调解人员有了希望和期盼，对人民调解工作的进一步发展是有着非常意义的。
《人民调解法》第十二条规定：“村民委员会、居民委员会和企业事业单位
5应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。”原来人民调
解的办公条件和具体工作经费的落实，多取决于当地负责人民调解委员会的司法行政机构的协调能力和当地人民政府对人民调解委员会的重视程度，这很大程度的造成了人民调解工作发展水平的滞后和地区间发展的不平衡。现在从人民调解委员会的具体组织形式上细分了人民调解工作的办公和经费和保障来源，为人民调解具体工作的开展提供了便利，也使其具体的工作有了依托。
《人民调解法》第十六条规定：“人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。”5
基层的人民调解员所面临的工作繁多而且复杂，在有些调解工作中还有着一定的人身危险。其身上的担子重，自身的待遇却很低，这严重阻碍了人民调解员的工作积极性，也造成了人民调解人员不稳定，人民调解工作留不住人，人民调解队伍建设更是无从谈起。而人民调解工作做不好就无法把一些矛盾和纠纷消灭在萌芽状态，一些民间纠纷会逐渐激化和扩大，这就加大了公安和基层法院的工作量，也就浪费了很多司法资源，同时降低了司法的效率，甚至更严重的会引发群体性事件，给当地的政府机关的工作造成负面的影响，形成了一系列的恶性的连锁反应。
现在国家从立法的角度对人民调解员给予一定的保障。县级以上人民政府和村民委员会、居民委员会和企业事业单位对人民调解员在从事人民调解工作中的必要开支和直接经济损失给予适当的补贴，这保障了人民调解员的直接经济利益。人民调解员从事调解工作的过程中所致伤残和生活困难的，当地人民政府对其给予提供医疗、生活方面的救助，这样就减少了人民调解员的后顾之忧。同时《人民调解法》第六条规定：“对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。”5这又体现了国家对人民调解人员的重视，也有利于激发人民调解员的积极性。
三，增加了人民法院对人民调解工作的业务指导
《人民调解法》第五条规定：“基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠
5纷进行业务指导。”
民间的人民调解与官方的诉讼调解相比的一大弊端就是调解人员的法律知识相对欠缺，对法律法规和相关政策的解读和运用能力偏弱，难以充分体现法律公正公平的目的。特别是随着人民群众的法律意识的提高，人民调解过去的那种老式的调解方法，以面子、关系、以家族长辈来影响当事人，甚至借助村规民约来进行调解，已经完全不能适用了。人民调解已经逐渐步入依法调解，以理服人，以情感化的一个新的发展趋势。另一方面，随着社会经济的不断发展，人民调解工作面临的民间纠纷日益多样化，原来比较普遍的如婚姻家庭纠纷，赡养扶助纠纷，遗产继承纠纷，房屋宅基地纠纷中有了一些与以往不同的变化，而新的纠纷如经济合同纠纷，劳动争议纠纷，征地拆迁纠纷也不断涌现，人民调解工作的难度越来越大，面临的挑战也越来越多。7这些方面都对人民调解员自身素质和能力提出了很高的要求。
而现在，我国大量法律专业人才都集中在极少数的大城市中。在广大的基层
中，法律专业人才严重匮乏，而其中从事人民调解相关工作的法律专业人才更是少之又少。依靠基层法律人才相对集中的基层人民法院的人才和技术优势是解决这一问题，是一个现实并且可行的方法。
《人民调解法》从立法的角度规定了基层人民法院对人民调解委员会的人民调解工作进行业务指导，这有利于人民调解工作质量的提高，也有利于人民调解员业务能力的提高。人民调解工作质量的提高可以缓解人民法院受理案件过多的重担，人民法院对人民调解工作的业务指导又可以进一步提高人民调解的专业水平，解决这一民间调解的一大弊端，减少相应民事诉讼的产生。人民调解委员会和人民法院通过这种方式形成了很好的良性循环，共同形成了构建社会主义和谐社会的合力。
在实践中，上海市长宁区就有过人民法院对人民调解业务指导的有益尝试。8上海长宁区人民法院开展的“发挥人民调解诉讼替代作用”的试点工作,其主要内容就是通过当地司法局选拔聘用优秀人民调解员来法院从事辅助调解工作，在法院设立专职的人民调解指导办公室，并抽调民事法官专门负责指导，提高人民调解员的业务水平；建立区法院和区司法局之间的每周例会制度，对试点工作的情况进行及时分析和改进；在试点工作中，实行三个月一期的人民调解员轮换上岗制度，扩大人民调解员的培训范围。这样既使人民调解人员协助法院进行了审前辅助调解，减轻了民事法官的工作压力，同时也使人民调解员在法院接受了扎实的业务指导和锻炼，形成了人民调解人员的长期轮训的新机制，这一试点工作也取得了良好的社会效果。长宁区的经验的确值得借鉴，在实践中，各地也应根据自己当地的实际情况，因地制宜的开展人民法院的业务指导工作。
通过个人的体会与认知，谈一下我对人民法院对人民调解工作业务指导的一些思考。
首先，人民调解工作是由当地司法行政部门负责，《人民调解法》第五条也有相关规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地
5方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。”应明确司法行
政部门在人民调解指导工作上的主体地位，充分重视和发挥司法行政部门的作用。基层人民调解委员会中多有基层司法行政部门的人员兼任一定的职位，司法行政部门在组织和协调业务指导工作方面有着一定的优势。其应重视人民法院对人民调解的业务指导工作，积极主动的与相关人民法院进行联系与沟通，共同促进指导工作的开展。并且对具体业务指导工作的落实情况进行督促与反馈。在这方面，长宁区区法院和区司法局之间的每周例会制度是一种很好的创新模式。
其次，应理顺并明确人民法院和人民调解的关系。根据《人民调解法》的规定，对人民调解委员会进行业务指导是人民法院的职责之一。在实践中应明确人民法院与人民调解委员会之间是业务指导关系，不是领导与被领导关系，人民法院应当按照司法行政机关或者人民调解组织的邀请，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作，做到人民法院的人民调解业务指导工作“不错位”。人民法院在具体的业务指导中不能代替或者变相代替人民调解组织开展调解活动，只能针对一般性法律问题，方针政策和调解技巧进行指导，绝不能直接插手正在进行调解的个案，做到人民法院的人民调解业务指导工作“不越位”。9
再次，人民法院应结合新形势下的纠纷特点，对人民调解员进行业务指导，切实提高人民调解员的业务能力。司法行政机构应对人民调解员接受法院业务指导的情况进行考核，形成一定的考核机制。对考核成绩优秀的人民调解员给予一定的奖励，提高人民调解员工作和学习的积极性。同时，注意扩大人民调解员的
培训范围，如人民调解员轮换上岗接受业务指导。
更加重要的是，要从长远方面考虑，以此为契机，促进人民调解员的专业化、职业化，加强人民调解员队伍的建设。这需要进一步提高人民调解员的待遇和社会地位，增强人民调解工作对法律人才的吸引力，需要充足的财政经费做后盾，这是一个漫长而渐进的过程，但鉴于人民调解工作的在构建和谐社会上的巨大作用，迫切需要加快人民调解人才储备和队伍建设的力度和强度。
最后，在人民法院对人民调解工作进行业务指导的过程中，在具体调解工作的过程中加强对当事人进行法制宣传教育，寓法制宣传和道德教育于调解矛盾纠纷的过程之中，增强人民调解工作在人民群众中的普法宣传作用，增强人民调解员在群众中的亲和力和公信力。
四，明确了人民调解协议的效力并且创新性的提出了司法确认制度
《人民调解法》第三十三条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”5
民间的人民调解与官方的诉讼调解相比的另一大弊端是调解达成的结果在效力上缺少权威性、确定性和强制性，以至于在保证调解协议履行时会碰到重重阻碍。在2002年颁布的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条中规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。”10这说明之前的人民调解协议作为一种记录调解后达成结果的法律文书虽然有一定的群众权威性和社会约束力，但是不具有国家权威性和强制执行力，任何一方对协议反悔都是被允许的。在实践中，当事人向人民法院提起诉讼后，人民法院也只是把人民调解的协议作为一种“证据”在人民法院的诉讼中加以使用并确认的，人民法院对调解协议的审查，也是从证据的角度来出发的。这种情况极大的降低了人民调解协议的权威性和公信力，同时造成当事人调解之后又去上诉，增加了当事人的诉累，也浪费了大量的司法资源，加大了法院的工作量和工作压力。
拿民间调解类型的人民调解和官方调解类型的法院调解相比较的话，人民调解协议执行力低的情况就更显而易见了。人民法院主持达成的法院调解协议是国家审判机关审理案件所做出的一种具有国家权威性的法律文书，经合法送达当事人后，既不允许翻悔，也不允许以同一诉讼标的再向人民法院起诉或上诉，它具有不可争议的强制执行的效力。人民调解委员会主持下达成的调解协议是群众自治组织的调解文书，具有合同性质的法律效力，调解协议主要靠当事人的诚信自觉履行。
鉴于这种情况，外国有些国家对类似调解协议的效力从法律上制定了明文的规定。如挪威制定的《纠纷解决法》中规定：诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可以强制执行。日本1951年颁布的《民事调解法》中规定：调解协议书具有与判决书同等的法律效力。11我国也早在2007年3月即在甘肃省定西市两级法院进行了改革试点，进行这方面的有益探索。12
根据《人民调解法》的规定，双方当事人在达成调解协议后，为防日后反悔打官司的麻烦，可以自调解协议生效之日起三十日内向人民法院申请司法确认。
调解协议一旦被司法机关确认有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以不经诉讼程序直接向人民法院申请强制执行。通过司法确认，人民法院对人民调解协议提供了强有力的支持，这也是重要的司法救济和司法保障手段。司法确认制度赋予了人民调解协议强制执行力，增加了人民调解工作的权威性和公信力。但人民调解毕竟是群众性，自治性的民间调解方式，由于调解人员和当事人知识欠缺或者其他方面的因素也可能达成缺乏公平，违反公序良俗的协议。法律同时规定，调解协议被人民法院依法确认无效的，当事人可以通过再次调解变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可直接向人民法院提起诉讼，这样进一步保障了当事人的合法权益。
这次对人民调解的立法中，多次把人民法院与人民调解工作联系到了一起。无论是人民法院对人民调解工作的业务指导，还是人民法院对调解协议的司法确认制度，人民法院日后对人民调解工作将产生重要的影响。人民法院自身是有着自己的诉讼调解的，而人民调解工作则主要是通过群众性、自治性的调解方式来自我教育、自我管理、自我服务。两者一个是官方调解，一个是民间调解，是有着本质的区别的。而加强人民法院对人民调解的作用，说明我国也正在探索官方调解和民间调解的一种有效衔接的方法。
法院调解是人民法院在审判人员的主持下的一种诉讼中调解。其调解达成的协议经法院确认，有强制执行的效力。在日常实践中，法院调解存在着一定的问题。一是审判人员片面强调了直接开庭，忽视了对基层的调查研究，对当事人的工作也不能够做到位，这使得实际调解的效果并不理想。二是法院调解协议具有和判决书一样的强制执行力，这说明法院调解本身隐含着强制，而调解的达成往往以权利人被迫放弃部分权利甚至大部分权利为代价的，而根据一事不再理原则，调解结案的不能再起诉，这就容易造成当事人的合法权益受到侵害。现在通过人民调解，可以很好的弥补法院调解的不足。人民调解本身立足于人民群众，对纠纷情况了解的更全面，对当事人的工作也做得更加到位。人民调解协议的司法确认制度也即在最大程度上保障了当事人的调解达成的结果，又给当事人留有一定的通过其他渠道维权的空间。人民调解和法院调解可以在解决民事纠纷中形成了有效的相辅相成，互相配合的互助解决纠纷的体制。
结语
通过对《人民调解法》的解读，可以发现国家对人民调解工作越来越重视，人民调解也会在构建和谐社会中发挥越来越重要的作用。通过《人民调解法》的颁布和实施，人民调解工作将逐渐走上法制化、规范化的道路。虽然现在《人民调解法》在具体的实践中还会有各种各样的问题，人民调解工作的发展和人民调解队伍的建设还任重而道远，但人民调解这一中国古老的民间调解制度必将在中国社会主义广大的基层土地上迎来自己新的生机。
参考文献： [1]董开军：《司法行政学》 中国民主法制出版社 2007年版
[2]李贵连、李启成：《中国法律思想史》 北京大学出版社 2010年版
[3]李刚：《人民调解概论》 中国检察出版社 2004年版
[4]司法部法制司：《中华人民共和国人民调解法解读》 中国法制出版社 2010年版
[5]中国法制出版社：《中华人民共和国人民调解法》 中国法制出版社 2010年版
[6]吴玉华：《人民调解案例》 中国检察出版社 2006年版
[7]张祖明：《基层法律服务制度与实务》 华东理工大学出版社 2005年版
[8]胡泽军：《人民调解教程》 中国政法大学出版社 2004年版
[9]郭晓峰：《人民调解的探究与重构》 河南大学出版社 2007年
[10]陈波：《人民调解制度研究》 四川大学出版社 2006年
[11]周艳何：《人民调解制度的改善和完善》 湘潭大学出版社 2007年
[12]刘树桥、马辉：《人民调解实务》 暨南出版社 2008年版