贸易自由化压力下的中国农业政策调整
陆
萍
一、加入WT O 中国农业面临的冲击
在加入WTO 谈判中, 我国政府已经承诺按乌拉圭回合农业协议要求调整国内农业政策。入世后, 中国农产品市场必将进一步开放。从长远看, 加入WT O 将推进中国农业国际化进程, 使中国能在国际大市场中有效地配置各种资源, 加速实现农业现代化。但短期内, 现行的高关税保护以及价格补贴、进口配额等非关税措施, 将不得不按农业协议的规则进行调整, 而这种调整给我国农业带来的冲击是不可忽视的, 主要表现在以下几个方面:
1、国内农产品市场将面临对外开放压力。根据中美达成的协议, 我国同意到2005年之前, 将农产品的平均关税率由22%降至15%左右; 允许中国对小麦、玉米、大米、棉花、豆油等商品实行关税配额管理, 对其他农产品实行单一关税管理。据此方案, 我国粮食关税配额将达到2000万吨左右, 尽管这一配额量只占我国粮食年消费量的2%-3%, 且仅仅相当于我国历史上最高年份粮食进口量, 但却明显高于近几年来我国农产品供大于求的格局, 国外农产品对国内市场的冲击将是不可忽视的, 尤其是对玉米、大豆、植物油、棉花、羊毛等商品的冲击。
2、对农业生产以及农民就业、收入产生较大影响。许多农产品因生产成本上升, 价格的上涨, 难以与国外质优价廉的农产品抗衡, 即使部分农产品(如大米、苹果等) 有相对比较优势, 但由于质量低劣等原因很难在世界市场上形成竞争能力。所以, 加入WT O 后, 中国的许多贸易糖料、烟草、奶制品、热带水果乃至许多粮食产品会大量涌入国内, 由此将会引起国内这些农产品价格下跌, 生产萎缩, 会加重国内这些农产品/卖难0问题, 同时还影响农民就业和收入的增加。
3、农产品结构性过剩的矛盾将更加突出。中国农产品结构性过剩最突出的莫过于大米过剩, 长期以来由于虑及粮食安全和受保护农民利益的影响, 稻田未能有效转产。与此同时, 国内低质大米消费减少, 出口萎缩, 而且大米品质未能显著改善, 使中国陷入大米过剩的困境。加入WT O 后, 中国的大米生产将面临泰国大米质优价廉
的冲击, 从而引发整个农业生产结构的转换及如何进行有效的政策调整, 其影响远不止经济层面。
4、农产品进口趋势有增无减, 农产品贸易顺差渐趋减小。自从1995年突然增加粮食进口量导致农产品贸易顺差大幅度下降以来, 我国农产品进口逐年增加, 1997年中国农产品进口额为13. 7亿美元, 入超25. 36亿美元, 1990-1997年平均进口增加73. 8亿美元, 是1980-1989年间平均增加进口的3. 14倍。从中国进口农产品的构成看, 主要进口品为小麦、玉米、大豆、食糖、天然橡胶、原木和原棉等, 这些农产品的生产上不具备比较优势。加入WTO 后, 由于关税水平的降低以及非关税措施的使用受到限制, 中国的农产品进口将有增无减, 并可能损及相关产业的发展。
5、对我国食品安全构成一定的威胁。这种威胁主要来自于:一方面, 一些植物病虫疫有可能通过贸易渠道传播到我国, 从而对国内农业生产构成潜在威胁; 另一方面, 随着对外开放程度的提高, 我国从国际市场进口的粮食数量趋于增长, 粮食贸易依存度在逐渐提高, 自给率会逐步下降。若发生国际冲突, 粮食出口大国对我国实行粮食禁运, 尽管这种可能较小, 但一旦发生, 也将对我国带来巨大的危害。
通过以上分析, 加入WTO 后, 中国农业在短期内遭受的冲击迫使中国农业政策调整。农业政策的调整, 可以合理安排农业生产结构, 促使农业资源优化配置, 提高农
二、贸易自由化压力下的中国农业政策调整WT O 所倡导的农产品贸易自由化可以提高全球福利水平, 这在理论上已是不争的事实, 而实际上国际农产品贸易自由化所增加的全球福利并不会均衡地在各国、各部门之间分配, 其结果必然是受损者主张贸易保护, 受益者主张贸易自由。就我国而言, 加入WT O 后, 我国市场开放, 短期内部分农民可能因抵挡不住竞争而放弃农作, 造成大量流动人口, 这不但是经济问题, 而且可能形成严重的社会问题, 甚至政治问题。因此, 在经济自由化和国际化的潮流中, 妥善规划, 采取积极措施减轻市场开
伙伴成本低、数量多、质量有相对优势的农产品, 如橡胶、产品的竞争能力, 增加农民收入。
放造成的冲击, 同时, 抓住机遇, 施行农业生产结构调整导向的政策, 推动农业现代化。具体表现为:
(一) 农产品贸易政策调整
首先在关税方面, 综合运用WTO 所允许的五种关税征收方式, 即从量税, 从价税、复合税、季节关税及关税配额。从量税可以抵制低价农产品进口, 保护国内相关产业和产品; 复合税取从量及从价税二者中税额较高者; 季节关税在供给旺季采取高关税, 淡季则降低关税; 关税配额在限额内征收关税, 超过配额则征收较高的关税。对那些高关税的产品列出降税时间表或者改变征税方法。如由征收从价税改为征收复合关税, 季节关税与关税配额的交叉运用都可以减少进口品的冲击。非关税措施全面关税化, 如地区限制关税化, 而不是取消。另外, 充分利用乌拉圭回合的特别保障条款, 保障受进口损害的农产品支援和救助, 以降低可能造成的冲击。
其次, 调整农产品进口政策, 防止境外农产品对国内市场的过度冲击。一是要有效利用农业协议的争端解决机制和我国的反补贴及反倾销法, 使我国既能进口少量受补贴的国外低价粮油等重要农产品, 节约外汇, 又能防止国外有补贴的农产品过度的进入而冲击国内生产; 二是利用乌拉圭回合对环境与动植物检疫的规定, 进一步加强进出口动植物检疫工作。改进检疫方法, 提高检疫水平, 以保护国内市场, 确保国内环境和人民健康及动植物的生命不受危害。
最后, 建立农产品贸易中的风险防范机制, 提高粮食安全水平。粮食贸易中不安全问题的存在, 迫使我们在制定农产品进出口政策时, 必须从所处的国际环境出发, 建立起有效的风险防范机制。最主要将粮食贸易依存度控制在一个合理的范围内。根据有关专家的研究, 今后十几年我国粮食进口规模的合理界限是贸易依存度保持在10%以内, 这就取决于我国的粮食安全生产系统和粮食安全储备系统。
(二) 国内农业政策调整
1、以需求为导向, 调整粮食政策目标, 以加入WTO 为契机加速农业生产结构调整, 拓展农业功能。随着经济发展和收入水平的提高, 稻米的消费趋于减少, 水果、蔬菜、肉、蛋奶的需求增加较快。目前, 由于我国粮食土地密集型农产品已处于明显的劣势, 在农产品贸易自由化趋势的条件下, 首先保证我国口粮的安全, 并在一定期限内维持稻米保护价收购。通过实施稻田转作计划, 扩大饲料
粮的产量, 以适应畜牧业快速增长的要求, 同时, 重点发展能充分发挥我国兼具有资源优势、生产优势的重点产业, 如肉类、水产品、蔬菜和水果、花卉等; 另外, 积极从国外引进优质、高产、适应性强、抗逆性强的农作物品种和畜禽良种, 以改善我国的农业生产结构和品种结构, 提高农畜产品产量和质量, 以满足人们对农产品质量不断提高的要求。在农业结构调整过程中, 充分重视环境保护和农业的可持续发展, 将农业的功能由传统的生产部门拓展至提供服务产品, 推动生态农业、休闲农业的建设, 使农业充分发挥生产、生态保持和休闲旅游三大功能。
2、实施技术创新, 技术推广导向的政策。在科技政策方面, 一方面要增加对农业科研的投入, 通过农业政策性金融等措施加大农业科技发展的支持力度, 另一方面加速开发生物科技, 发展兼顾农业经营效率与生态平衡的技术、强化科研成果推广体系, 以促进产业升级。
3、加快农产品流通体制和价格体制的改革。加快农产品流通体制和价格体制的改革, 放开农产品的价格和经营, 实现农产品商品化和农产品经营组织的多元化, 形成一个竞争的国内农产品市场。
4、加强对我国农业的适度保护。加入WTO 后, 我国农业将面临激烈的市场竞争, 由于单个用户从市场获得信息的能力有限, 对市场的参与度低, 这些分散的小规模农户经不起市场波动的冲击。如果没有相应的保护措施, 将会导致农民的收入降低, 农民投入能力削弱, 农业基础地位的脆弱, 进而影响农业现代化的进程及整个农村经济的发展。为避免这种现象的出现, 必须对我国农业政策作适当的调整, 加强对我国农业的保护。在WT O 农业保护的基本框架下, 我们可充分利用农业协议中的/绿箱0政策, 采取农产品储备、农业保险及灾害补贴等收入支持政策, 加大国内农业发展政策对农业的支持与保护力度。通过财政手段, 加强基础设施建设, 改善农业生产条件, 适度提高农业保护水平。
总之, 随着贸易自由化的进一步发展, 中国农业政策调整所涵盖的范围扩大, 其目的在于追求农业在生产、生活及生态三个方面的均衡发展; 在尊重原有市场经济制度的基础上, 创造一个宽松的经济环境, 让农业企业自主经营, 形成有竞争力的农业产业体系, 以改善农业体质, 增强市场竞争力。
p 作者单位:杭州商学院o 校对/徐娟
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贸易自由化压力下的中国农业政策调整
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一、加入WT O 中国农业面临的冲击
在加入WTO 谈判中, 我国政府已经承诺按乌拉圭回合农业协议要求调整国内农业政策。入世后, 中国农产品市场必将进一步开放。从长远看, 加入WT O 将推进中国农业国际化进程, 使中国能在国际大市场中有效地配置各种资源, 加速实现农业现代化。但短期内, 现行的高关税保护以及价格补贴、进口配额等非关税措施, 将不得不按农业协议的规则进行调整, 而这种调整给我国农业带来的冲击是不可忽视的, 主要表现在以下几个方面:
1、国内农产品市场将面临对外开放压力。根据中美达成的协议, 我国同意到2005年之前, 将农产品的平均关税率由22%降至15%左右; 允许中国对小麦、玉米、大米、棉花、豆油等商品实行关税配额管理, 对其他农产品实行单一关税管理。据此方案, 我国粮食关税配额将达到2000万吨左右, 尽管这一配额量只占我国粮食年消费量的2%-3%, 且仅仅相当于我国历史上最高年份粮食进口量, 但却明显高于近几年来我国农产品供大于求的格局, 国外农产品对国内市场的冲击将是不可忽视的, 尤其是对玉米、大豆、植物油、棉花、羊毛等商品的冲击。
2、对农业生产以及农民就业、收入产生较大影响。许多农产品因生产成本上升, 价格的上涨, 难以与国外质优价廉的农产品抗衡, 即使部分农产品(如大米、苹果等) 有相对比较优势, 但由于质量低劣等原因很难在世界市场上形成竞争能力。所以, 加入WT O 后, 中国的许多贸易糖料、烟草、奶制品、热带水果乃至许多粮食产品会大量涌入国内, 由此将会引起国内这些农产品价格下跌, 生产萎缩, 会加重国内这些农产品/卖难0问题, 同时还影响农民就业和收入的增加。
3、农产品结构性过剩的矛盾将更加突出。中国农产品结构性过剩最突出的莫过于大米过剩, 长期以来由于虑及粮食安全和受保护农民利益的影响, 稻田未能有效转产。与此同时, 国内低质大米消费减少, 出口萎缩, 而且大米品质未能显著改善, 使中国陷入大米过剩的困境。加入WT O 后, 中国的大米生产将面临泰国大米质优价廉
的冲击, 从而引发整个农业生产结构的转换及如何进行有效的政策调整, 其影响远不止经济层面。
4、农产品进口趋势有增无减, 农产品贸易顺差渐趋减小。自从1995年突然增加粮食进口量导致农产品贸易顺差大幅度下降以来, 我国农产品进口逐年增加, 1997年中国农产品进口额为13. 7亿美元, 入超25. 36亿美元, 1990-1997年平均进口增加73. 8亿美元, 是1980-1989年间平均增加进口的3. 14倍。从中国进口农产品的构成看, 主要进口品为小麦、玉米、大豆、食糖、天然橡胶、原木和原棉等, 这些农产品的生产上不具备比较优势。加入WTO 后, 由于关税水平的降低以及非关税措施的使用受到限制, 中国的农产品进口将有增无减, 并可能损及相关产业的发展。
5、对我国食品安全构成一定的威胁。这种威胁主要来自于:一方面, 一些植物病虫疫有可能通过贸易渠道传播到我国, 从而对国内农业生产构成潜在威胁; 另一方面, 随着对外开放程度的提高, 我国从国际市场进口的粮食数量趋于增长, 粮食贸易依存度在逐渐提高, 自给率会逐步下降。若发生国际冲突, 粮食出口大国对我国实行粮食禁运, 尽管这种可能较小, 但一旦发生, 也将对我国带来巨大的危害。
通过以上分析, 加入WTO 后, 中国农业在短期内遭受的冲击迫使中国农业政策调整。农业政策的调整, 可以合理安排农业生产结构, 促使农业资源优化配置, 提高农
二、贸易自由化压力下的中国农业政策调整WT O 所倡导的农产品贸易自由化可以提高全球福利水平, 这在理论上已是不争的事实, 而实际上国际农产品贸易自由化所增加的全球福利并不会均衡地在各国、各部门之间分配, 其结果必然是受损者主张贸易保护, 受益者主张贸易自由。就我国而言, 加入WT O 后, 我国市场开放, 短期内部分农民可能因抵挡不住竞争而放弃农作, 造成大量流动人口, 这不但是经济问题, 而且可能形成严重的社会问题, 甚至政治问题。因此, 在经济自由化和国际化的潮流中, 妥善规划, 采取积极措施减轻市场开
伙伴成本低、数量多、质量有相对优势的农产品, 如橡胶、产品的竞争能力, 增加农民收入。
放造成的冲击, 同时, 抓住机遇, 施行农业生产结构调整导向的政策, 推动农业现代化。具体表现为:
(一) 农产品贸易政策调整
首先在关税方面, 综合运用WTO 所允许的五种关税征收方式, 即从量税, 从价税、复合税、季节关税及关税配额。从量税可以抵制低价农产品进口, 保护国内相关产业和产品; 复合税取从量及从价税二者中税额较高者; 季节关税在供给旺季采取高关税, 淡季则降低关税; 关税配额在限额内征收关税, 超过配额则征收较高的关税。对那些高关税的产品列出降税时间表或者改变征税方法。如由征收从价税改为征收复合关税, 季节关税与关税配额的交叉运用都可以减少进口品的冲击。非关税措施全面关税化, 如地区限制关税化, 而不是取消。另外, 充分利用乌拉圭回合的特别保障条款, 保障受进口损害的农产品支援和救助, 以降低可能造成的冲击。
其次, 调整农产品进口政策, 防止境外农产品对国内市场的过度冲击。一是要有效利用农业协议的争端解决机制和我国的反补贴及反倾销法, 使我国既能进口少量受补贴的国外低价粮油等重要农产品, 节约外汇, 又能防止国外有补贴的农产品过度的进入而冲击国内生产; 二是利用乌拉圭回合对环境与动植物检疫的规定, 进一步加强进出口动植物检疫工作。改进检疫方法, 提高检疫水平, 以保护国内市场, 确保国内环境和人民健康及动植物的生命不受危害。
最后, 建立农产品贸易中的风险防范机制, 提高粮食安全水平。粮食贸易中不安全问题的存在, 迫使我们在制定农产品进出口政策时, 必须从所处的国际环境出发, 建立起有效的风险防范机制。最主要将粮食贸易依存度控制在一个合理的范围内。根据有关专家的研究, 今后十几年我国粮食进口规模的合理界限是贸易依存度保持在10%以内, 这就取决于我国的粮食安全生产系统和粮食安全储备系统。
(二) 国内农业政策调整
1、以需求为导向, 调整粮食政策目标, 以加入WTO 为契机加速农业生产结构调整, 拓展农业功能。随着经济发展和收入水平的提高, 稻米的消费趋于减少, 水果、蔬菜、肉、蛋奶的需求增加较快。目前, 由于我国粮食土地密集型农产品已处于明显的劣势, 在农产品贸易自由化趋势的条件下, 首先保证我国口粮的安全, 并在一定期限内维持稻米保护价收购。通过实施稻田转作计划, 扩大饲料
粮的产量, 以适应畜牧业快速增长的要求, 同时, 重点发展能充分发挥我国兼具有资源优势、生产优势的重点产业, 如肉类、水产品、蔬菜和水果、花卉等; 另外, 积极从国外引进优质、高产、适应性强、抗逆性强的农作物品种和畜禽良种, 以改善我国的农业生产结构和品种结构, 提高农畜产品产量和质量, 以满足人们对农产品质量不断提高的要求。在农业结构调整过程中, 充分重视环境保护和农业的可持续发展, 将农业的功能由传统的生产部门拓展至提供服务产品, 推动生态农业、休闲农业的建设, 使农业充分发挥生产、生态保持和休闲旅游三大功能。
2、实施技术创新, 技术推广导向的政策。在科技政策方面, 一方面要增加对农业科研的投入, 通过农业政策性金融等措施加大农业科技发展的支持力度, 另一方面加速开发生物科技, 发展兼顾农业经营效率与生态平衡的技术、强化科研成果推广体系, 以促进产业升级。
3、加快农产品流通体制和价格体制的改革。加快农产品流通体制和价格体制的改革, 放开农产品的价格和经营, 实现农产品商品化和农产品经营组织的多元化, 形成一个竞争的国内农产品市场。
4、加强对我国农业的适度保护。加入WTO 后, 我国农业将面临激烈的市场竞争, 由于单个用户从市场获得信息的能力有限, 对市场的参与度低, 这些分散的小规模农户经不起市场波动的冲击。如果没有相应的保护措施, 将会导致农民的收入降低, 农民投入能力削弱, 农业基础地位的脆弱, 进而影响农业现代化的进程及整个农村经济的发展。为避免这种现象的出现, 必须对我国农业政策作适当的调整, 加强对我国农业的保护。在WT O 农业保护的基本框架下, 我们可充分利用农业协议中的/绿箱0政策, 采取农产品储备、农业保险及灾害补贴等收入支持政策, 加大国内农业发展政策对农业的支持与保护力度。通过财政手段, 加强基础设施建设, 改善农业生产条件, 适度提高农业保护水平。
总之, 随着贸易自由化的进一步发展, 中国农业政策调整所涵盖的范围扩大, 其目的在于追求农业在生产、生活及生态三个方面的均衡发展; 在尊重原有市场经济制度的基础上, 创造一个宽松的经济环境, 让农业企业自主经营, 形成有竞争力的农业产业体系, 以改善农业体质, 增强市场竞争力。
p 作者单位:杭州商学院o 校对/徐娟
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