山东省农村公路养护管理机制研究
武建权1，史建2，刘琦2，张历军3，郝晓慧3
(1．菏泽市公路管理局，山东菏泽274000；2．长沙理工大学，湖南长沙410076；
3．山东省交通科学研究所，山东济南250031)
摘要：通过对农村公路管理养护现状及存在问题的剖析，以及农村公路养护模式的经验探讨，根据农村公路发展面临的形势和要求，研究构建山东省农村公路养护管理体制结构与运行机制。关键词：农村公路；养护体制；养护机制；养护社
会化
中图分类号：U418．2
文献标识码：A
TheStudyofRuralRoads
MaintenanceManagementSystem
ofShandongProvince
WUJian—quanl，SHIJian2，LIUQi2，
ZhANGLi
—jun3，HAOX
iao—hui3【1．1teze
Road
AuthorityShandong№274000
Gh／na；
2．c^埘咖如胁毋矿＆m衄d扎d啪b∥．肌蚴‰gsk
41700760h／ha；
3．ShandongTramporiazionInstitute，Shandong／／nan250031Ch／na)
Abstract：Through
analyzingthe
status
of
rural
roads
maintainingmanagement
andtheexistingproblems，ex-
ploringtheexperienceofthemaintenancemode，thisthe—sis
studied
to
buildthe
structure
ofrural
roadsm
aintai—ning
management
system
andoperatingmechanism
ae-
cording
to
thesituationandtherequirementsoftherural
roadsdevelopmentinShandongProvince．Keyw
ords：ruralroad；maintenancesystem；mainte。
nancemechanism；socializem
aintenance引言
经过大规模建设以及路面改造工程的实施，山东省农村公路的数量和质量均有了较大幅度的提高，农村运输条件和投资环境大为改善，有效地推动了农村
基金项目：山东省交通厅科技项目，编号：2005R97收稿15t期：2008—07—02
作者简介：武建权(1968一)，男，山东曹县人，高级工程师。
城镇化进程，提升了农民群众的生活水平，改善了农村社会经济生活面貌，促进了社会主义新农村建设。农村公路快速发展同时，如何建立山东省农村公路养护管理机制，保护好农村公路建设成果，延长其使用寿命，提高投资效益，已成为亟待解决的问题。
1
山东省农村公路养护管理现状
1．1养护概况
2007年底，山东省农村公路通车里程达18．6万
km，行政村通油路比例达到94．3％，基本实现村村通目标。2008年，全省计划新建和改造农村公路6000km，预计到年底，全省农村公路里程将达19万km。全省已基本形成以国省干线为主骨架，农村公路为分支的公路网络，为全省经济发展和社会进步发挥重大作用。
目前，全省农村公路养护每年需要投入养护经费约12亿元。按照《公路法》要求，只有列入养护的农村公路能进行专业养护。但由于全省农村公路中列入公路管理部门养护的只占较少比重，因此全省绝大部分农村公路由乡镇政府组织农民工维护，处于不良或无养护状态。
1．2山东省农村公路养护管理模式
山东省大多数地市将农村公路的养护与管理权下放到县、乡政府，省公路管理机构只负责宏观管理，有的地市则给予少量的补贴。在建设社会主义新农村的历史条件下，农村公路养护管理的要求、任务和发展内涵，都发生了历史性转变，各市在农村公路养护模式上均进行了大胆的探索和积极的尝试。1．2．1青岛市农村公路养护管理模式
青岛市交通局出台了《青岛市县乡修建养护管理办法》，将县、乡道纳入了国省干道的管理范围，由市级公路管理机构实行垂直管理。同时，改革公路养护生产运行机制，通过实行“管养分离”、“事企分离”，在公路养护中引进市场机制，建立起规范的养护市场。1．2．2泰安市农村公路养护管理模式
泰安市制定出台的《道路养护管理办法》规定，辖
一19一
武建权，史建，刘琦，张历军，郝晓慧：山东省农村公路养护管理机制研究
区内的乡、村两级道路均纳入全乡养护管理范围。实行“五定一包三挂钩”管理办法，即定路段、定人员、定责任、定奖惩、定费用；包养护质量；养护管理与经费挂钩、与工资待遇挂钩、与评比挂钩。在管理机构方面，乡政府成立了以乡长为组长的公路养护领导小组，并成立交通办公室专门负责全乡农村公路的养护、路政管理工作。
2农村公路养护管理机制研究
2．1
建立和健全农村公路养护管理机构
(1)完善农村公路管理机构，形成省、市、县、乡四
级有机的农村公路管理体系。各级管理机构的主要职责为：①省级：综合规划全省农村公路发展计划，制定大政方针，协调农村公路与干线公路关系，筹集资金补贴农村公路建养，督促各市农村公路路网通行能力的整体提高。②市级：市级机构是农村公路管理的中枢。主要规划区域内县与县之间和县与乡之间公路的发展，制定并监督年度经费计划落实，监督工程质量，督促养管水平提高。协调农村公路与干线公路关系。③县级：农村公路管理政策落实的主要责任机构。落实本地农村公路养护计划，协调与县、乡两级政府关系，促进县、乡两级政府发动群众养护农村公路，指导和管理工程建设，保证工程质量。④乡级：农村公路修建任务的具体落实者，协调与乡村群众关系，养护管理辖区农村公路，保证良好的通行能力。
(2)加强乡级管理机构建设。成立由乡政府牵头的乡级公路管理机构，相对固定养护人员，要实行农村公路建设和大、中修基金制度，提取修建基金。保证养管人员有相应的技术熟练能力，保证养护人员收入和必要的养护工具、材料，保证道路养护作业到位，加强对养护工作的检查考评。
(3)强化农村公路养护管理。农村公路养护管理工作的好坏相当程度上取决于农村两级政府的重视程度，从省政府或者市政府目标管理开始，将农村公路养护层层纳入政府目标管理体系。由上级交通部门对下级政府提出农村公路养护管理目标并进行考评，使农村公路工作走向良性发展的道路。对于市县(区)级公路部门管理层的人员实行公开、平等、竞争、择优上岗，全面推行聘用制。2．2改革农村公路养护管理机制2．2．1建立农村公路养护管理机制
为适应山东省农村公路建设发展的新形势，改变传统的管养不分的养护体制，新型农村公路养护管理机制要实现事企分开、管养分离，政府由全能型管理向社会化、市场化、企业化管理转变，提高政府管理效率。
一20一
农村公路的养护要依据“统一领导、分级管理”的公路养护管理原则，在省级交通管理部门的统一领导下，在市公路管理部门的业务指导和监督下，由县公路管理部门具体进行管理。县级公路部门要在“事企分开”原则的指导下，实行管理层与养护作业层、管理人员与养护作业人员彻底分开。市县区要设置农村公路养护管理所(股)，养护管理所(股)作为管理层行使行政、行业管理职责，合理调度养护经费，管理和监督养护市场。
2．2．2完善养护管理运行机制
在完成事企分开、管养分离后，公路养护企业(养护公司)将成为真正意义上的社会独立法人企业，按照“产权明晰、权责明确、管理科学”的现代企业制度要求，参与公路养护的市场化运作。
公路养护市场化运作方式为：市、县、区公路管理部门作为公路所有者的代表(业主)，根据农村公路养护的需要，依据公路养护定额和养护工程量编制养护工程招标文件，并按照国家有关招投标管理办法向社会公开招标(也可委托中介公司进行)；各公路养护企业(养护公司)参与投标竞争；县公路管理所通过招投标，择优选择养护企业与其签订公路养护合同，并根据工程的完成情况(公路的养护规模和使用质量)按定额支付费用。为保证公路养护质量和工作的连续性，各级公路管理部门必须对养护工程及公路养护合同进行全面监督和管理。2．2．3建立养护资金投入机制
筹集必要的农村公路养护管理资金，直接关系到农村公路的正常使用，关系到农村公路建设成果的维护和发展，关系到广大农民出行的安全和畅通。(1)建立农村公路养护资金的筹措机制
根据养护正常需要和《公路法》有关规定，各级政府应依法负责筹措农村公路养护资金，建立筹措保障机制，以满足农村公路长效养护管理的资金需求。
建立由汽车养路费、拖、农费、地方各级政府财政转移支付和乡镇村自筹共同组成的多渠道养护资金筹措机制，省、县、乡各级确定合理固定的分担标准。省级政府承担部分养护资金，建议由省级财政、汽车养路费和水利建设基金等共同筹集；县级政府财政自筹资金由县级财政，拖拉机、农用机动车养路费等组成；乡(镇)政府财政负责乡道、村道的日常养护经费，经济发达地区可在乡镇财政中安排，困难地区通过投工投劳解决，以及社会捐资。
农村公路养护资金应列入各级政府的公共财政预算，对经济欠发达的乡(镇)、村公路的养护，县(市、区)政府要予以政策倾斜和经费扶持。此外，交通部
山东交通科技门每年要安排一定经费用于农村公路的养护补助。(2)建立农村公路养护大中修公积金制度
对农村公路养护资金进行分类管理，逐步建立农村公路大中修公积金制度。农村公路养护资金分为日常小修保养经费和大中修经费两部分。县级政府或县级交通主管部门将县、乡财政每年投入的养护资金和省、市补助资金的一定比例用于农村公路的小修和保养，一定比例逐年滚入公积金。(3)建立农村公路养护资金监管制度
农村公路养护资金实行专款专用，各级交通主管部门和公路管理机构加强监管，组织有关部门对全省农村公路养护资金的各项情况进行每年一次专项审计。
2．3农村公路实行养护社会化
养护社会化是养护管理部门通过多种招标方式，借助社会养护力量来完成各种养护工程的管理模式。随着农村公路的交通量和轴载剧增，养护工作量、难度及成本都大大增加，计划经济下建立起的养护体制弊端更加凸现，因此农村公路实行社会化养护十分
必要。
农村公路的养护管理依据组织管理所借助养护力量的程度不同，大体分为完全社会化、部分社会化两种模式。完全社会化的养护方式是指县乡公路养护管理机构只负责行政管理，而将包括小修保养在内的所有养护工程全部委托给社会力量养护。部分社会化的养护方式是指将正常的小修保养工作交由各养护中心(道班)负责，而将部分专项养护工程和大修养护工程承托给社会力量，是一种专业化养护管理与社会化养护相结合的养护模式。目前国内多采用这种方式。
．4健全养护质量管理体系
农村公路养护必须建立“政府监督、社会监理、企业自检、法人负责”的四级质量保证体系。各级交通主管部门要加强技术指导工作，强化监督职责，落实质量责任，抓好农村公路养护质量。农村公路养护工
2008年第4期
程也要全面推行工程监理制度，一般应委托具有相应监理资质的单位进行监理，也可由项目所在县交通部门抽调技术人员组成监理组展开监理工作。
3加强农村公路养护管理的措施建议
3．1
明确养护管理主体
虽然《公路法》没有明确规定农村公路养护管理
的主体，但从法律角度以及便于管理和节约成本的角度考虑，农村公路应属乡村公路范畴，属乡镇统一管理。同时，农村公路所在乡镇又是农村公路的直接受益者，所以，乡镇负担管养农村公路责任合情合理。县区交通局县乡公路科是农村公路养护管理的基层单位，负责市交通局列养的农村公路养护生产计划、生产技术、生产质量等工作，并对未列养的农村公路养护管理进行业务指导。
3．2落实资金渠道
资金来源一是区、乡(镇)财政资金，二是村自有资金，三是村级范围内“一事一议”筹集资金，四是社会各界的捐赠、赞助资金。另外，还可采取将公路旁树木经营权和公路冠名权拍卖，公路两边土场和山场内优先开发权换取的升值收益分成、上级交通部门提供的以奖代补资金等办法，筹措资金对农村公路进行养护。同时，还可广开筹资渠道，完善融资机制，实现资金的资本化运营。3．3养护信息化、规范化
协调各乡镇对全县镇村公路进行界线划分，进一步明确管理职责，使镇村公路养护管理工作实现信息化、规范化。同时，还应注重乡村水泥(油)路安全文明设施建设，例如在新建公路上完善标志、标线，满足公路使用功能；在山岭、陡坡、急转弯等路段，健全相应的安全配套设施等。在此基础上，对所有农村公路实行档案化管理，包括对每一条农村公路的起止点、道路结构、两侧绿化、管线埋设、边坡结构、隶属关系和管理人员的详细情况说明及养护检查考核等记入
档案。
一2l一
2
山东省农村公路养护管理机制研究
武建权1，史建2，刘琦2，张历军3，郝晓慧3
(1．菏泽市公路管理局，山东菏泽274000；2．长沙理工大学，湖南长沙410076；
3．山东省交通科学研究所，山东济南250031)
摘要：通过对农村公路管理养护现状及存在问题的剖析，以及农村公路养护模式的经验探讨，根据农村公路发展面临的形势和要求，研究构建山东省农村公路养护管理体制结构与运行机制。关键词：农村公路；养护体制；养护机制；养护社
会化
中图分类号：U418．2
文献标识码：A
TheStudyofRuralRoads
MaintenanceManagementSystem
ofShandongProvince
WUJian—quanl，SHIJian2，LIUQi2，
ZhANGLi
—jun3，HAOX
iao—hui3【1．1teze
Road
AuthorityShandong№274000
Gh／na；
2．c^埘咖如胁毋矿＆m衄d扎d啪b∥．肌蚴‰gsk
41700760h／ha；
3．ShandongTramporiazionInstitute，Shandong／／nan250031Ch／na)
Abstract：Through
analyzingthe
status
of
rural
roads
maintainingmanagement
andtheexistingproblems，ex-
ploringtheexperienceofthemaintenancemode，thisthe—sis
studied
to
buildthe
structure
ofrural
roadsm
aintai—ning
management
system
andoperatingmechanism
ae-
cording
to
thesituationandtherequirementsoftherural
roadsdevelopmentinShandongProvince．Keyw
ords：ruralroad；maintenancesystem；mainte。
nancemechanism；socializem
aintenance引言
经过大规模建设以及路面改造工程的实施，山东省农村公路的数量和质量均有了较大幅度的提高，农村运输条件和投资环境大为改善，有效地推动了农村
基金项目：山东省交通厅科技项目，编号：2005R97收稿15t期：2008—07—02
作者简介：武建权(1968一)，男，山东曹县人，高级工程师。
城镇化进程，提升了农民群众的生活水平，改善了农村社会经济生活面貌，促进了社会主义新农村建设。农村公路快速发展同时，如何建立山东省农村公路养护管理机制，保护好农村公路建设成果，延长其使用寿命，提高投资效益，已成为亟待解决的问题。
1
山东省农村公路养护管理现状
1．1养护概况
2007年底，山东省农村公路通车里程达18．6万
km，行政村通油路比例达到94．3％，基本实现村村通目标。2008年，全省计划新建和改造农村公路6000km，预计到年底，全省农村公路里程将达19万km。全省已基本形成以国省干线为主骨架，农村公路为分支的公路网络，为全省经济发展和社会进步发挥重大作用。
目前，全省农村公路养护每年需要投入养护经费约12亿元。按照《公路法》要求，只有列入养护的农村公路能进行专业养护。但由于全省农村公路中列入公路管理部门养护的只占较少比重，因此全省绝大部分农村公路由乡镇政府组织农民工维护，处于不良或无养护状态。
1．2山东省农村公路养护管理模式
山东省大多数地市将农村公路的养护与管理权下放到县、乡政府，省公路管理机构只负责宏观管理，有的地市则给予少量的补贴。在建设社会主义新农村的历史条件下，农村公路养护管理的要求、任务和发展内涵，都发生了历史性转变，各市在农村公路养护模式上均进行了大胆的探索和积极的尝试。1．2．1青岛市农村公路养护管理模式
青岛市交通局出台了《青岛市县乡修建养护管理办法》，将县、乡道纳入了国省干道的管理范围，由市级公路管理机构实行垂直管理。同时，改革公路养护生产运行机制，通过实行“管养分离”、“事企分离”，在公路养护中引进市场机制，建立起规范的养护市场。1．2．2泰安市农村公路养护管理模式
泰安市制定出台的《道路养护管理办法》规定，辖
一19一
武建权，史建，刘琦，张历军，郝晓慧：山东省农村公路养护管理机制研究
区内的乡、村两级道路均纳入全乡养护管理范围。实行“五定一包三挂钩”管理办法，即定路段、定人员、定责任、定奖惩、定费用；包养护质量；养护管理与经费挂钩、与工资待遇挂钩、与评比挂钩。在管理机构方面，乡政府成立了以乡长为组长的公路养护领导小组，并成立交通办公室专门负责全乡农村公路的养护、路政管理工作。
2农村公路养护管理机制研究
2．1
建立和健全农村公路养护管理机构
(1)完善农村公路管理机构，形成省、市、县、乡四
级有机的农村公路管理体系。各级管理机构的主要职责为：①省级：综合规划全省农村公路发展计划，制定大政方针，协调农村公路与干线公路关系，筹集资金补贴农村公路建养，督促各市农村公路路网通行能力的整体提高。②市级：市级机构是农村公路管理的中枢。主要规划区域内县与县之间和县与乡之间公路的发展，制定并监督年度经费计划落实，监督工程质量，督促养管水平提高。协调农村公路与干线公路关系。③县级：农村公路管理政策落实的主要责任机构。落实本地农村公路养护计划，协调与县、乡两级政府关系，促进县、乡两级政府发动群众养护农村公路，指导和管理工程建设，保证工程质量。④乡级：农村公路修建任务的具体落实者，协调与乡村群众关系，养护管理辖区农村公路，保证良好的通行能力。
(2)加强乡级管理机构建设。成立由乡政府牵头的乡级公路管理机构，相对固定养护人员，要实行农村公路建设和大、中修基金制度，提取修建基金。保证养管人员有相应的技术熟练能力，保证养护人员收入和必要的养护工具、材料，保证道路养护作业到位，加强对养护工作的检查考评。
(3)强化农村公路养护管理。农村公路养护管理工作的好坏相当程度上取决于农村两级政府的重视程度，从省政府或者市政府目标管理开始，将农村公路养护层层纳入政府目标管理体系。由上级交通部门对下级政府提出农村公路养护管理目标并进行考评，使农村公路工作走向良性发展的道路。对于市县(区)级公路部门管理层的人员实行公开、平等、竞争、择优上岗，全面推行聘用制。2．2改革农村公路养护管理机制2．2．1建立农村公路养护管理机制
为适应山东省农村公路建设发展的新形势，改变传统的管养不分的养护体制，新型农村公路养护管理机制要实现事企分开、管养分离，政府由全能型管理向社会化、市场化、企业化管理转变，提高政府管理效率。
一20一
农村公路的养护要依据“统一领导、分级管理”的公路养护管理原则，在省级交通管理部门的统一领导下，在市公路管理部门的业务指导和监督下，由县公路管理部门具体进行管理。县级公路部门要在“事企分开”原则的指导下，实行管理层与养护作业层、管理人员与养护作业人员彻底分开。市县区要设置农村公路养护管理所(股)，养护管理所(股)作为管理层行使行政、行业管理职责，合理调度养护经费，管理和监督养护市场。
2．2．2完善养护管理运行机制
在完成事企分开、管养分离后，公路养护企业(养护公司)将成为真正意义上的社会独立法人企业，按照“产权明晰、权责明确、管理科学”的现代企业制度要求，参与公路养护的市场化运作。
公路养护市场化运作方式为：市、县、区公路管理部门作为公路所有者的代表(业主)，根据农村公路养护的需要，依据公路养护定额和养护工程量编制养护工程招标文件，并按照国家有关招投标管理办法向社会公开招标(也可委托中介公司进行)；各公路养护企业(养护公司)参与投标竞争；县公路管理所通过招投标，择优选择养护企业与其签订公路养护合同，并根据工程的完成情况(公路的养护规模和使用质量)按定额支付费用。为保证公路养护质量和工作的连续性，各级公路管理部门必须对养护工程及公路养护合同进行全面监督和管理。2．2．3建立养护资金投入机制
筹集必要的农村公路养护管理资金，直接关系到农村公路的正常使用，关系到农村公路建设成果的维护和发展，关系到广大农民出行的安全和畅通。(1)建立农村公路养护资金的筹措机制
根据养护正常需要和《公路法》有关规定，各级政府应依法负责筹措农村公路养护资金，建立筹措保障机制，以满足农村公路长效养护管理的资金需求。
建立由汽车养路费、拖、农费、地方各级政府财政转移支付和乡镇村自筹共同组成的多渠道养护资金筹措机制，省、县、乡各级确定合理固定的分担标准。省级政府承担部分养护资金，建议由省级财政、汽车养路费和水利建设基金等共同筹集；县级政府财政自筹资金由县级财政，拖拉机、农用机动车养路费等组成；乡(镇)政府财政负责乡道、村道的日常养护经费，经济发达地区可在乡镇财政中安排，困难地区通过投工投劳解决，以及社会捐资。
农村公路养护资金应列入各级政府的公共财政预算，对经济欠发达的乡(镇)、村公路的养护，县(市、区)政府要予以政策倾斜和经费扶持。此外，交通部
山东交通科技门每年要安排一定经费用于农村公路的养护补助。(2)建立农村公路养护大中修公积金制度
对农村公路养护资金进行分类管理，逐步建立农村公路大中修公积金制度。农村公路养护资金分为日常小修保养经费和大中修经费两部分。县级政府或县级交通主管部门将县、乡财政每年投入的养护资金和省、市补助资金的一定比例用于农村公路的小修和保养，一定比例逐年滚入公积金。(3)建立农村公路养护资金监管制度
农村公路养护资金实行专款专用，各级交通主管部门和公路管理机构加强监管，组织有关部门对全省农村公路养护资金的各项情况进行每年一次专项审计。
2．3农村公路实行养护社会化
养护社会化是养护管理部门通过多种招标方式，借助社会养护力量来完成各种养护工程的管理模式。随着农村公路的交通量和轴载剧增，养护工作量、难度及成本都大大增加，计划经济下建立起的养护体制弊端更加凸现，因此农村公路实行社会化养护十分
必要。
农村公路的养护管理依据组织管理所借助养护力量的程度不同，大体分为完全社会化、部分社会化两种模式。完全社会化的养护方式是指县乡公路养护管理机构只负责行政管理，而将包括小修保养在内的所有养护工程全部委托给社会力量养护。部分社会化的养护方式是指将正常的小修保养工作交由各养护中心(道班)负责，而将部分专项养护工程和大修养护工程承托给社会力量，是一种专业化养护管理与社会化养护相结合的养护模式。目前国内多采用这种方式。
．4健全养护质量管理体系
农村公路养护必须建立“政府监督、社会监理、企业自检、法人负责”的四级质量保证体系。各级交通主管部门要加强技术指导工作，强化监督职责，落实质量责任，抓好农村公路养护质量。农村公路养护工
2008年第4期
程也要全面推行工程监理制度，一般应委托具有相应监理资质的单位进行监理，也可由项目所在县交通部门抽调技术人员组成监理组展开监理工作。
3加强农村公路养护管理的措施建议
3．1
明确养护管理主体
虽然《公路法》没有明确规定农村公路养护管理
的主体，但从法律角度以及便于管理和节约成本的角度考虑，农村公路应属乡村公路范畴，属乡镇统一管理。同时，农村公路所在乡镇又是农村公路的直接受益者，所以，乡镇负担管养农村公路责任合情合理。县区交通局县乡公路科是农村公路养护管理的基层单位，负责市交通局列养的农村公路养护生产计划、生产技术、生产质量等工作，并对未列养的农村公路养护管理进行业务指导。
3．2落实资金渠道
资金来源一是区、乡(镇)财政资金，二是村自有资金，三是村级范围内“一事一议”筹集资金，四是社会各界的捐赠、赞助资金。另外，还可采取将公路旁树木经营权和公路冠名权拍卖，公路两边土场和山场内优先开发权换取的升值收益分成、上级交通部门提供的以奖代补资金等办法，筹措资金对农村公路进行养护。同时，还可广开筹资渠道，完善融资机制，实现资金的资本化运营。3．3养护信息化、规范化
协调各乡镇对全县镇村公路进行界线划分，进一步明确管理职责，使镇村公路养护管理工作实现信息化、规范化。同时，还应注重乡村水泥(油)路安全文明设施建设，例如在新建公路上完善标志、标线，满足公路使用功能；在山岭、陡坡、急转弯等路段，健全相应的安全配套设施等。在此基础上，对所有农村公路实行档案化管理，包括对每一条农村公路的起止点、道路结构、两侧绿化、管线埋设、边坡结构、隶属关系和管理人员的详细情况说明及养护检查考核等记入
档案。
一2l一
2