２０１３年８月第２９卷第４期
北京科技大学学报（社会科学版）
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙＢｅｉｊｉｎｇ
（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ）
Ａｕｇ．２０１３
Ｖｏｌ．２９Ｎｏ．４
购买服务还是政府资助
———政府向社会组织购买服务的实践含义
胡
薇
北京１０００８９）（国家行政学院社会和文化教研部，
〔摘要〕
作为政府支持社会组织参与社会服务的一种方式，购买服务往往在广义和狭义两个层面被交替使用，带
来了实践中的一些理解差异。对此，文章从历史溯源、当下实践和理论分析三个角度出发，分析了这些差异，并从政策规范的角度出发，对政府购买服务的实践含义进行了探析。
〔关键词〕
购买服务；资助；社会组织；合作
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1008-2689（2013）04-0091-04
〔中图分类号〕Ｄ６
近年来，政府向社会组织购买服务日益成为公共服务和社会管理创新的一种重要方式。以广东、北京等一些省市为代表，各地有关政府购买服务的实践探索不断推陈出新，取得了良好的社会效果。２０１２年，中央财政首次启动支持社会组织参与社会服务项目。《国家“十二五”规划纲要》和《国家基本公共服务体系“十二五”规划》也明确指出，要“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。”整体来看，政府购买服务正在成为一股席卷全国的浪潮。
但另一方面，我们也看到，在大力推进政府向社会组织购买服务的实践中，各地各级政府对“购买服务”的认识依然存在着较大的差异，以致实践中有关购买服务的政策表述和具体操作也呈现出一定的不同。其中最典型的是将大量“政府出资、社会组织运作”的公共服务供给方式统称为政府“购买服务”，客观上影响了政府购买服务的规范化发展与可持续发展。本文试图从历史溯源、当下实践和理论分析三个角度出发，着重梳理有关政府购买服务在实践中的一些差异，以期澄清购买服务的实践含义。
购买服务通常是围绕政府所承担的公共服务职能而展开。许多研究认为，将该类公共服务以“购买”的形式转移给其他社会组织承担的做法最早可追溯至
［１］（４）
１９９６年３月，１９９５年上海“罗山市民会馆”的经验。
在上海浦东新区社会发展局的直接推动下，由社会发展局和金杨新村街道办事处提供房屋，社会发展局、城工委、浦东社会发展基金会、上海青年会共同投资，由上海青年会独立管理的新型社区服务模式———罗山市民会馆成立。罗山市民会馆最典型的特点是政府社会组织负责运营，并承接部分出资兴建公共设施，
政府直接管理的服务项目，如９９９市民求助热线和信息中心。这一模式在实践中产生了巨大的扩散效应，开创了政府与社会组织合作的先河。
但是，仔细分析这一模式的具体运作机制，却会发现它与我们今天所谈的“购买服务”仍有一定的差别，其中政府与社会组织之间的关系并非是单纯的购买关系，它实际是政府委托民间组织来经营和管理由政府举办的设施的一种托管模式，即公办民营。据２００５年的一份报告显示，在罗山市民会馆每年的运营资金中，３０％来自浦东社会发展局对９９９热线的拨款，１０％来自社会捐款和项目资助，而６０％是来自会馆的自主运营。政府的资金重点支持的是会馆的场地
［２］
因此建设和设施更新，而并不针对会馆的所有业务。
一、历史溯源：购买服务、
公办民营还是民办公助
与传统的政府采购不同，目前所普遍讨论的政府
〔收稿时间〕2013-05-07
“购买服务”并不足以准确地概括罗山市民会馆的运尽管其中有一项业务即９９９热线和信息中心营模式，
〔基金项目〕国家社科基金青年项目“中国社会福利体系转型中的国家责任研究”（项目编号10CSH046）。〔作者简介〕胡薇（1976-），女，汉族，山东临清人，国家行政学院社会和文化教研部讲师。
92
北京科技大学学报（社会科学版）２０１３年８月
可以说属于政府购买服务的一种形式。但如果要更准还应当说是确地概括罗山市民会馆的运营方式的话，属于“公办民营”或“公建民营”。
比较明确地提出“政府购买服务，民间组织运作”的则是２００３年南京市鼓楼区的“居家养老服务网”。２００３年１１月，南京市鼓楼区民政局出资１５万元，向民办非企业单位“心贴心社区服务中心”购买了１００名独居老人的居家养老服务，平均每位老人以每小时５元钱的标准享受到了来自社会的照料。［３］这一符合中国老年人养老需求的模式受到了社会的普遍欢迎和广泛关注。截止２０１１年，全区“居家养老服务网”覆
［４］
居家养老服务网所发挥的连锁盖面已达到３５００户。
政府与社会组织合作的实践形态。
从中央的政策表述来看，对购买服务的理解通常比较宽泛和模糊。如《中国慈善事业发展指导纲要（２０１１－２０１５年）》提出，要“建立和实施政府购买服务制度，采取项目资助、合同委托、社会招标等方式，扩大政府购买服务的规模，拓展购买服务的领域，”项目资助被涵盖在购买服务的范畴之中。但在社会普遍认为是中央政府首次向社会组织“购买服务”的重大举—“中央财政支持社会组织参与社会服务项目”措——
中，方案及相关细则却并未使用“购买”一词。在四类项目中，只有一项“承接社会服务试点项目”从性质上看最接近于当前政府购买服务项目的内容，但也并未使用“购买”一词。
从地方实践来看，各地对购买服务的理解也是有差别的。以北京市和广州市为例，两地对购买服务的理解就有着宽窄范围的不同。２０１０年《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》明确指出，财政支持“主要通过政府购买社会服务和政府资助社会工作两种方式实现，”购买是与资助有明确区分的。其中购买服务是指以合同管理的方式，将特定的社会服务交由具备相应资质的社会组织来提供，政府依约向承接服务的机构支付相应的服务费用；而财政资助则是指对公益服务性社会组织或有关服务机构，在开办经费、教育培训及工作经费等方面给予财政补助和支持。但从北京市的经验来看，无论是社会工作委员会利用社会建设专项资金进行的购买还是民政局利用福利彩票公益金进行的购买，都未明确将“购买”和“资助”进行区分。如在社工委２０１１和２０１２年购买服务的项目申报中，并未完全采取全额拨款，而是采用了部分拨款的方式，本文认为这实际属于资助的范围。而北京市民政局在《关于２０１２年利用福利彩票公益金购买社会组织公益服务项目的通知》中则更是指出政府购买社会组织服务有三种方式：购买成本、资助补贴和项目奖励，其中购买成本指的是“支付社会组织开展公益服务项目的活动成本，包括人工、耗材、交通、宣传、培训等费用。”从中看出，“购买”是广义的，包含了补贴和资助，而狭义的购买是按照成本来进行的购买。因此总体来看，广州市是在较为狭义的层面上，在市场交换、合同管理的含义基础上来定位购买服务的；而北京市则是在广义的层面上，将大量非市场交换的资助和奖励也涵盖进了购买服务的范畴之中。
效应不仅帮助鼓楼区构建了一个社会化的养老服务体系，同时也使承接服务的心贴心社区服务中心的发展走向了快车道。
应该说，鼓楼区的居家养老服务模式是非常典型的政府购买服务的模式。政府以明确的资金，通过协议向社会组织购买明确的服务项目，在协议中规定了服务的内容、时间、标准等，资金属于专款专用。但深入分析也可以发现，“居家养老服务网”的发展壮大也并非仅仅是购买服务之功。事实上，政府还从硬件资源、运营补贴等其他方面给予了支持。２００９年的一份相关访谈资料显示，“心贴心”房屋的基本资金４０万是由政府支付的，期限为１０年，只有每年递增的３万元以及１３０万元转让费属于自付。在购买服务中还有很大一部分只属于部分购买，如社区里有３０００个老人是低价购买服务，政府只采取补贴一部分的方式给
［１］（１６９－１７８）
因此，“居家养老服务网”的核心特征虽予支持。
但它也涵盖了大量政府直是政府直接出资购买服务，
接补贴、资助民间机构的内容。因此，这一模式实际上混杂了购买服务和补贴资助，即“民办公助”的内容。
从以上的两个案例来看，实践中对政府购买服务的使用是比较广义的。“购买”这一具有市场交换特征的词汇实际混杂了大量非市场交换所能涵盖的内容，如公办民营和民办公助等具体形式。实际上，将政府与其他社会组织之间有资金往来的事项都称之为购买服务是不准确的，可能会导致实践中一些具体的理解和操作上的差异。
二、当下实践：是政府购买还是政府资助
对政府“购从当前的政策表述和具体实践来看，
买服务”的理解和使用也是比较复杂的，混杂了各种
第２９卷第４期胡薇：购买服务还是政府资助93
政府购买三、理论分析：
服务的实践含义
当前对政府购从中央政策表述和地方实践来看，
买服务的理解和操作是比较复杂和混乱的，对“购买服务”的定位不够明确。
（一）准确定位政府“购买服务”的重要性历史地看，政府与社会组织之间有资金往来的合作关系早已产生，如政府给予社会组织开办补贴、运营补贴，以奖代补、公办民营等等，而购买服务的提法却只是最近几年的事。与以往合作方式的重要区别在于，购买服务明确引入了市场竞争的机制，以公开招标、合同管理的方式对社会组织承接的具体项目进行了规范化的管理。在购买服务中，标的明确、双方责权利关系相对清晰、资金也基本遵循等价交换的原则，这一点是与以往的资助、补贴等有明显不同的。
但是在目前的一些政策实践中，“购买服务”却往往在广义和狭义两个层面上被交替使用。在广义层面上，通常将所有政府与社会组织之间有资金往来的公共服务供给模式统称为购买服务，如将项目资助、运营补贴、公办民营等都视为购买；而在狭义层面上，则仅仅将公开招标、以合同化方式管理的合作模式称之为购买服务。
在广义层面上使用“购买服务”一词具有一定的现实合理性。这主要是因为中国当下的“购买服务”无论从动机还是效果来看，都带有资助或支持社会组织发展的含义。但是这种广义的使用方式却非常容易混淆一些关键性的问题：
第一，由于“购买”带有市场交换的意涵，以“购买”一词来涵盖所有的合作形式，可能导致政府与社会组织的合作被片面地理解为纯粹的市场买卖关系，无形中缩小了其社会意义；第二，由于“购买”与其他合作方式的具体要求不同，以“购买”来涵盖所有的合作形式，可能导致对各种具体合作方式的要求不够具体、规范和科学。因此有必要澄清“购买服务”与其他政府支持社会组织方式的差别，重新定位政府购买服务。
（二）购买服务与政府资助的区别
有两大理论可能与政府购买服务密切相关。前者后是以萨瓦斯（Ｅ．Ｓ．Ｓａｖａｓ）为代表的“民营化”理论［５］，者则是以萨拉蒙（ＬｅｓｔｅｒＭ．Ｓａｌａｍｏｎ）为代表的“第三
［６］
当前学界对政府购买服务的研究通常方治理”理论。
并以此分析中国政府购买服务的会借鉴这两个理论，
各种实践形式。但是客观地看，萨瓦斯和萨拉蒙所列举的诸种西方公私合作的复杂形态，离中国的现实仍有一定的距离。因此本文更倾向于从当前中国政府与社会组织合作的常见形式出发，来重新定位政府购买服务。
目前中国政府与社会组织的合作主要包括民办公助、购买服务与公办民营等几种常见形式，其主要区别在于政府与社会组织的合作深度不同。在民办公助中，双方的合作程度最浅，民间组织自行开展自己的服务，政府仅给予相关帮助，而帮助的范围、程度等往往由政府主导；在购买服务中，双方的合作程度次之，关系较为平等，政府在合同中规定了服务的时间、范围、内容、服务要求、资金支付和违约责任等，而社会组织则在规定范围内具有一定的自我管理和运营的权力，政府总体起引导作用；而在公办民营中，民间力量的主导性较强，双方的合作程度最深。政府将公共设施的运营权交由社会组织负责，而仅从宏观层面掌控方向，负责场地、设施等（如图１所示）。
合作程度浅切民办公助
购买服务必
图1
合作程度深公办民营
购买服务也与其它两种合作从产权的角度来说，
形式有所不同。公办民营和民办公助是产权各有不同的一种公私合作的方式：前者是政府所有，民间运营；后者是民间所有，政府资助。而购买服务通常不关注产权问题，它指的是政府与社会组织之间的一种服务项目上的资金往来，政府向社会组织出资购买其一定数量和质量的服务。因此，购买服务更多地具有市场交换的含义，而公办民营与民办公助则并不明确涉及市场交换。
将民办公助（即政府资助）也视为政府购买服务的一种，是不准确的。政府资助与购买服务在对象、程序、资金使用要求和项目类别上具有一定的差别：（１）在对象上，由于“社会组织”概念的模糊性和“购买”所具有的市场交换含义，政府购买服务的对象实际可以是非营利组织也可以是营利性组织。实践中一些地区但是政府资助社会组也确实是这样操作的，如杭州①。
也可以是营利性社会组织”。①杭州市《关于政府购买社会组织服务的指导意见》指出，“服务提供机构既可以是非营利性社会组织，
94
北京科技大学学报（社会科学版）２０１３年８月
织时则有明确的非营利性要求，这涉及到政府资助的合理性与资助后组织会面临的产权模糊性；（２）在程序上，购买服务通常要求公开招标、择优选择，以合同的方式管理。但政府资助一般不需要公开招标，通常也不需要签订明确的合同；（３）在资金使用方面，购买服务比政府资助要严格得多，如不能用于提高工作人员待遇和改善办公条件等。但政府对社会组织的资助资金则不会做过于细致的内容要求；（４）在项目类别上，政府资助的范围往往大于购买服务。政府购买的项目通常是“政府原来所承担的职能”（增量与存量意义上的），但政府资助的项目有些则属于社会组织自身应承担的项目，如人才队伍培养、办公场地的解决等。
（三）政府“购买服务”的实践含义
总体而言，政府购买服务与民办公助、公办民营等合作方式是有所区别的，三者的合作深度、关注重点和具体的操作都有所不同。政府向社会组织购买服务，指的是政府将原来直接提供的公共服务事项，交给有资质的社会组织来完成，并为此支付相应费用的公共服务运作模式。理解这一概念，有几个核心要点必须澄清：
第一，购买服务的范围应是原由政府直接提供的公共服务事项，即政府自身的内部服务不应包含在购买服务的范围之内，而本由市场和社会承担的服务也不能称之为“购买”；第二，购买服务的对象是有资质的社会组织，即购买有门槛且遵循择优录取的原则；第三，购买是具有一定市场交换意义的，这一点将其与“资助”明确区别开来，也决定了购买服务具有与政
府资助完全不同的范围、对象、程序和评估要求。
因此，更准确地理解“购买服务”，应该在狭义的层面上，从服务委托、合同承包的角度来理解，将其与民办公助、公办民营等具体的合作形式区别开来。针对实践中将“购买服务”与“政府资助”混同使用的情况，应当有意识地加以区别，以使“购买服务”的发展更加科学化和规范化。鉴于目前政府与社会组织合作不断拓展的趋势，有必要更多地倡导政府“支持”社会组织发展，以使政府与社会组织的关系走向更加平等和合作的状态。
〔参考文献〕
［１］王浦劬，［美］莱斯特·Ｍ．萨拉蒙等．政府向社会组织购
买公共服务研究：中国与全球经验分析［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２０１０．
［２］吴建荣，申利民．在体制创新中奋进的上海罗山市民会
馆［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａｓｏｃｉａｌｐｏｌｉｃｙ．ｏｒｇ／Ｐａｇｅ＿Ｓｈｏｗ．ａｓｐＰａｇｅ＿ＩＤ＝２４２．
［３］张丽霞，丁安祥．破解独居老人养老难题［Ｎ］．中国社
会报，２００４－５－１３．
［４］关于鼓楼区２０１１年财政预算执行和其它财政收支情况
的审计工作报告（ＥＢ／ＯＬ）．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｊｇｌ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａｒｔ／２０１２／１０／２２／ａｒｔ＿２７＿１２０５９２７．ｈｔｍｌ
［５］［美］Ｅ．Ｓ．萨瓦斯．民营化与公私部门的合作伙伴关系［Ｍ］．
周志忍等译．北京：中国人民大学出版社，２００２．
［６］［美］莱斯特·Ｍ．萨拉蒙．公共服务中的伙伴［Ｍ］．田凯译．
北京：商务印书馆，２００８．
（责任编辑：北纬）
PurchasingorSubsidy:ThePracticalMeaningofGovernment
PurchasingSocialServicesfromNGOs
ＨＵＷｅｉ
（ＳｏｃｉａｌａｎｄＣｕｌｔｕｒａｌＤｅｐａｒｔｍｅｎｔ，ＣｈｉｎｅｓｅＡｃａｄｅｍｙｏｆＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００８９，Ｃｈｉｎａ）
Abstract:AsanimportantmethodofgovernmentencouragingNGOsparticipatingsocialservices,governmentpurchasingsocialservicesalwaysbeusedinbothbroadandnarrowsense.Thisbringsoutsomepracticalmisunderstandingsandpolicydifferences.Thispaperanalyzesthesedifferencesfromhistorical,practicalandtheoreticallevelandclarifiesthemisunderstandings.Atlast,theresearchexplainstheexactmeaningsofgovernmentpurchasingsocialservices.Keywords:governmentpurchase；governmentsubsidy；NGO；cooperation
２０１３年８月第２９卷第４期
北京科技大学学报（社会科学版）
ＪｏｕｒｎａｌｏｆＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙＢｅｉｊｉｎｇ
（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ）
Ａｕｇ．２０１３
Ｖｏｌ．２９Ｎｏ．４
购买服务还是政府资助
———政府向社会组织购买服务的实践含义
胡
薇
北京１０００８９）（国家行政学院社会和文化教研部，
〔摘要〕
作为政府支持社会组织参与社会服务的一种方式，购买服务往往在广义和狭义两个层面被交替使用，带
来了实践中的一些理解差异。对此，文章从历史溯源、当下实践和理论分析三个角度出发，分析了这些差异，并从政策规范的角度出发，对政府购买服务的实践含义进行了探析。
〔关键词〕
购买服务；资助；社会组织；合作
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1008-2689（2013）04-0091-04
〔中图分类号〕Ｄ６
近年来，政府向社会组织购买服务日益成为公共服务和社会管理创新的一种重要方式。以广东、北京等一些省市为代表，各地有关政府购买服务的实践探索不断推陈出新，取得了良好的社会效果。２０１２年，中央财政首次启动支持社会组织参与社会服务项目。《国家“十二五”规划纲要》和《国家基本公共服务体系“十二五”规划》也明确指出，要“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。”整体来看，政府购买服务正在成为一股席卷全国的浪潮。
但另一方面，我们也看到，在大力推进政府向社会组织购买服务的实践中，各地各级政府对“购买服务”的认识依然存在着较大的差异，以致实践中有关购买服务的政策表述和具体操作也呈现出一定的不同。其中最典型的是将大量“政府出资、社会组织运作”的公共服务供给方式统称为政府“购买服务”，客观上影响了政府购买服务的规范化发展与可持续发展。本文试图从历史溯源、当下实践和理论分析三个角度出发，着重梳理有关政府购买服务在实践中的一些差异，以期澄清购买服务的实践含义。
购买服务通常是围绕政府所承担的公共服务职能而展开。许多研究认为，将该类公共服务以“购买”的形式转移给其他社会组织承担的做法最早可追溯至
［１］（４）
１９９６年３月，１９９５年上海“罗山市民会馆”的经验。
在上海浦东新区社会发展局的直接推动下，由社会发展局和金杨新村街道办事处提供房屋，社会发展局、城工委、浦东社会发展基金会、上海青年会共同投资，由上海青年会独立管理的新型社区服务模式———罗山市民会馆成立。罗山市民会馆最典型的特点是政府社会组织负责运营，并承接部分出资兴建公共设施，
政府直接管理的服务项目，如９９９市民求助热线和信息中心。这一模式在实践中产生了巨大的扩散效应，开创了政府与社会组织合作的先河。
但是，仔细分析这一模式的具体运作机制，却会发现它与我们今天所谈的“购买服务”仍有一定的差别，其中政府与社会组织之间的关系并非是单纯的购买关系，它实际是政府委托民间组织来经营和管理由政府举办的设施的一种托管模式，即公办民营。据２００５年的一份报告显示，在罗山市民会馆每年的运营资金中，３０％来自浦东社会发展局对９９９热线的拨款，１０％来自社会捐款和项目资助，而６０％是来自会馆的自主运营。政府的资金重点支持的是会馆的场地
［２］
因此建设和设施更新，而并不针对会馆的所有业务。
一、历史溯源：购买服务、
公办民营还是民办公助
与传统的政府采购不同，目前所普遍讨论的政府
〔收稿时间〕2013-05-07
“购买服务”并不足以准确地概括罗山市民会馆的运尽管其中有一项业务即９９９热线和信息中心营模式，
〔基金项目〕国家社科基金青年项目“中国社会福利体系转型中的国家责任研究”（项目编号10CSH046）。〔作者简介〕胡薇（1976-），女，汉族，山东临清人，国家行政学院社会和文化教研部讲师。
92
北京科技大学学报（社会科学版）２０１３年８月
可以说属于政府购买服务的一种形式。但如果要更准还应当说是确地概括罗山市民会馆的运营方式的话，属于“公办民营”或“公建民营”。
比较明确地提出“政府购买服务，民间组织运作”的则是２００３年南京市鼓楼区的“居家养老服务网”。２００３年１１月，南京市鼓楼区民政局出资１５万元，向民办非企业单位“心贴心社区服务中心”购买了１００名独居老人的居家养老服务，平均每位老人以每小时５元钱的标准享受到了来自社会的照料。［３］这一符合中国老年人养老需求的模式受到了社会的普遍欢迎和广泛关注。截止２０１１年，全区“居家养老服务网”覆
［４］
居家养老服务网所发挥的连锁盖面已达到３５００户。
政府与社会组织合作的实践形态。
从中央的政策表述来看，对购买服务的理解通常比较宽泛和模糊。如《中国慈善事业发展指导纲要（２０１１－２０１５年）》提出，要“建立和实施政府购买服务制度，采取项目资助、合同委托、社会招标等方式，扩大政府购买服务的规模，拓展购买服务的领域，”项目资助被涵盖在购买服务的范畴之中。但在社会普遍认为是中央政府首次向社会组织“购买服务”的重大举—“中央财政支持社会组织参与社会服务项目”措——
中，方案及相关细则却并未使用“购买”一词。在四类项目中，只有一项“承接社会服务试点项目”从性质上看最接近于当前政府购买服务项目的内容，但也并未使用“购买”一词。
从地方实践来看，各地对购买服务的理解也是有差别的。以北京市和广州市为例，两地对购买服务的理解就有着宽窄范围的不同。２０１０年《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》明确指出，财政支持“主要通过政府购买社会服务和政府资助社会工作两种方式实现，”购买是与资助有明确区分的。其中购买服务是指以合同管理的方式，将特定的社会服务交由具备相应资质的社会组织来提供，政府依约向承接服务的机构支付相应的服务费用；而财政资助则是指对公益服务性社会组织或有关服务机构，在开办经费、教育培训及工作经费等方面给予财政补助和支持。但从北京市的经验来看，无论是社会工作委员会利用社会建设专项资金进行的购买还是民政局利用福利彩票公益金进行的购买，都未明确将“购买”和“资助”进行区分。如在社工委２０１１和２０１２年购买服务的项目申报中，并未完全采取全额拨款，而是采用了部分拨款的方式，本文认为这实际属于资助的范围。而北京市民政局在《关于２０１２年利用福利彩票公益金购买社会组织公益服务项目的通知》中则更是指出政府购买社会组织服务有三种方式：购买成本、资助补贴和项目奖励，其中购买成本指的是“支付社会组织开展公益服务项目的活动成本，包括人工、耗材、交通、宣传、培训等费用。”从中看出，“购买”是广义的，包含了补贴和资助，而狭义的购买是按照成本来进行的购买。因此总体来看，广州市是在较为狭义的层面上，在市场交换、合同管理的含义基础上来定位购买服务的；而北京市则是在广义的层面上，将大量非市场交换的资助和奖励也涵盖进了购买服务的范畴之中。
效应不仅帮助鼓楼区构建了一个社会化的养老服务体系，同时也使承接服务的心贴心社区服务中心的发展走向了快车道。
应该说，鼓楼区的居家养老服务模式是非常典型的政府购买服务的模式。政府以明确的资金，通过协议向社会组织购买明确的服务项目，在协议中规定了服务的内容、时间、标准等，资金属于专款专用。但深入分析也可以发现，“居家养老服务网”的发展壮大也并非仅仅是购买服务之功。事实上，政府还从硬件资源、运营补贴等其他方面给予了支持。２００９年的一份相关访谈资料显示，“心贴心”房屋的基本资金４０万是由政府支付的，期限为１０年，只有每年递增的３万元以及１３０万元转让费属于自付。在购买服务中还有很大一部分只属于部分购买，如社区里有３０００个老人是低价购买服务，政府只采取补贴一部分的方式给
［１］（１６９－１７８）
因此，“居家养老服务网”的核心特征虽予支持。
但它也涵盖了大量政府直是政府直接出资购买服务，
接补贴、资助民间机构的内容。因此，这一模式实际上混杂了购买服务和补贴资助，即“民办公助”的内容。
从以上的两个案例来看，实践中对政府购买服务的使用是比较广义的。“购买”这一具有市场交换特征的词汇实际混杂了大量非市场交换所能涵盖的内容，如公办民营和民办公助等具体形式。实际上，将政府与其他社会组织之间有资金往来的事项都称之为购买服务是不准确的，可能会导致实践中一些具体的理解和操作上的差异。
二、当下实践：是政府购买还是政府资助
对政府“购从当前的政策表述和具体实践来看，
买服务”的理解和使用也是比较复杂的，混杂了各种
第２９卷第４期胡薇：购买服务还是政府资助93
政府购买三、理论分析：
服务的实践含义
当前对政府购从中央政策表述和地方实践来看，
买服务的理解和操作是比较复杂和混乱的，对“购买服务”的定位不够明确。
（一）准确定位政府“购买服务”的重要性历史地看，政府与社会组织之间有资金往来的合作关系早已产生，如政府给予社会组织开办补贴、运营补贴，以奖代补、公办民营等等，而购买服务的提法却只是最近几年的事。与以往合作方式的重要区别在于，购买服务明确引入了市场竞争的机制，以公开招标、合同管理的方式对社会组织承接的具体项目进行了规范化的管理。在购买服务中，标的明确、双方责权利关系相对清晰、资金也基本遵循等价交换的原则，这一点是与以往的资助、补贴等有明显不同的。
但是在目前的一些政策实践中，“购买服务”却往往在广义和狭义两个层面上被交替使用。在广义层面上，通常将所有政府与社会组织之间有资金往来的公共服务供给模式统称为购买服务，如将项目资助、运营补贴、公办民营等都视为购买；而在狭义层面上，则仅仅将公开招标、以合同化方式管理的合作模式称之为购买服务。
在广义层面上使用“购买服务”一词具有一定的现实合理性。这主要是因为中国当下的“购买服务”无论从动机还是效果来看，都带有资助或支持社会组织发展的含义。但是这种广义的使用方式却非常容易混淆一些关键性的问题：
第一，由于“购买”带有市场交换的意涵，以“购买”一词来涵盖所有的合作形式，可能导致政府与社会组织的合作被片面地理解为纯粹的市场买卖关系，无形中缩小了其社会意义；第二，由于“购买”与其他合作方式的具体要求不同，以“购买”来涵盖所有的合作形式，可能导致对各种具体合作方式的要求不够具体、规范和科学。因此有必要澄清“购买服务”与其他政府支持社会组织方式的差别，重新定位政府购买服务。
（二）购买服务与政府资助的区别
有两大理论可能与政府购买服务密切相关。前者后是以萨瓦斯（Ｅ．Ｓ．Ｓａｖａｓ）为代表的“民营化”理论［５］，者则是以萨拉蒙（ＬｅｓｔｅｒＭ．Ｓａｌａｍｏｎ）为代表的“第三
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当前学界对政府购买服务的研究通常方治理”理论。
并以此分析中国政府购买服务的会借鉴这两个理论，
各种实践形式。但是客观地看，萨瓦斯和萨拉蒙所列举的诸种西方公私合作的复杂形态，离中国的现实仍有一定的距离。因此本文更倾向于从当前中国政府与社会组织合作的常见形式出发，来重新定位政府购买服务。
目前中国政府与社会组织的合作主要包括民办公助、购买服务与公办民营等几种常见形式，其主要区别在于政府与社会组织的合作深度不同。在民办公助中，双方的合作程度最浅，民间组织自行开展自己的服务，政府仅给予相关帮助，而帮助的范围、程度等往往由政府主导；在购买服务中，双方的合作程度次之，关系较为平等，政府在合同中规定了服务的时间、范围、内容、服务要求、资金支付和违约责任等，而社会组织则在规定范围内具有一定的自我管理和运营的权力，政府总体起引导作用；而在公办民营中，民间力量的主导性较强，双方的合作程度最深。政府将公共设施的运营权交由社会组织负责，而仅从宏观层面掌控方向，负责场地、设施等（如图１所示）。
合作程度浅切民办公助
购买服务必
图1
合作程度深公办民营
购买服务也与其它两种合作从产权的角度来说，
形式有所不同。公办民营和民办公助是产权各有不同的一种公私合作的方式：前者是政府所有，民间运营；后者是民间所有，政府资助。而购买服务通常不关注产权问题，它指的是政府与社会组织之间的一种服务项目上的资金往来，政府向社会组织出资购买其一定数量和质量的服务。因此，购买服务更多地具有市场交换的含义，而公办民营与民办公助则并不明确涉及市场交换。
将民办公助（即政府资助）也视为政府购买服务的一种，是不准确的。政府资助与购买服务在对象、程序、资金使用要求和项目类别上具有一定的差别：（１）在对象上，由于“社会组织”概念的模糊性和“购买”所具有的市场交换含义，政府购买服务的对象实际可以是非营利组织也可以是营利性组织。实践中一些地区但是政府资助社会组也确实是这样操作的，如杭州①。
也可以是营利性社会组织”。①杭州市《关于政府购买社会组织服务的指导意见》指出，“服务提供机构既可以是非营利性社会组织，
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北京科技大学学报（社会科学版）２０１３年８月
织时则有明确的非营利性要求，这涉及到政府资助的合理性与资助后组织会面临的产权模糊性；（２）在程序上，购买服务通常要求公开招标、择优选择，以合同的方式管理。但政府资助一般不需要公开招标，通常也不需要签订明确的合同；（３）在资金使用方面，购买服务比政府资助要严格得多，如不能用于提高工作人员待遇和改善办公条件等。但政府对社会组织的资助资金则不会做过于细致的内容要求；（４）在项目类别上，政府资助的范围往往大于购买服务。政府购买的项目通常是“政府原来所承担的职能”（增量与存量意义上的），但政府资助的项目有些则属于社会组织自身应承担的项目，如人才队伍培养、办公场地的解决等。
（三）政府“购买服务”的实践含义
总体而言，政府购买服务与民办公助、公办民营等合作方式是有所区别的，三者的合作深度、关注重点和具体的操作都有所不同。政府向社会组织购买服务，指的是政府将原来直接提供的公共服务事项，交给有资质的社会组织来完成，并为此支付相应费用的公共服务运作模式。理解这一概念，有几个核心要点必须澄清：
第一，购买服务的范围应是原由政府直接提供的公共服务事项，即政府自身的内部服务不应包含在购买服务的范围之内，而本由市场和社会承担的服务也不能称之为“购买”；第二，购买服务的对象是有资质的社会组织，即购买有门槛且遵循择优录取的原则；第三，购买是具有一定市场交换意义的，这一点将其与“资助”明确区别开来，也决定了购买服务具有与政
府资助完全不同的范围、对象、程序和评估要求。
因此，更准确地理解“购买服务”，应该在狭义的层面上，从服务委托、合同承包的角度来理解，将其与民办公助、公办民营等具体的合作形式区别开来。针对实践中将“购买服务”与“政府资助”混同使用的情况，应当有意识地加以区别，以使“购买服务”的发展更加科学化和规范化。鉴于目前政府与社会组织合作不断拓展的趋势，有必要更多地倡导政府“支持”社会组织发展，以使政府与社会组织的关系走向更加平等和合作的状态。
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（责任编辑：北纬）
PurchasingorSubsidy:ThePracticalMeaningofGovernment
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ＨＵＷｅｉ
（ＳｏｃｉａｌａｎｄＣｕｌｔｕｒａｌＤｅｐａｒｔｍｅｎｔ，ＣｈｉｎｅｓｅＡｃａｄｅｍｙｏｆＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００８９，Ｃｈｉｎａ）
Abstract:AsanimportantmethodofgovernmentencouragingNGOsparticipatingsocialservices,governmentpurchasingsocialservicesalwaysbeusedinbothbroadandnarrowsense.Thisbringsoutsomepracticalmisunderstandingsandpolicydifferences.Thispaperanalyzesthesedifferencesfromhistorical,practicalandtheoreticallevelandclarifiesthemisunderstandings.Atlast,theresearchexplainstheexactmeaningsofgovernmentpurchasingsocialservices.Keywords:governmentpurchase；governmentsubsidy；NGO；cooperation