财政金融
浅析中央财政与地方财政关系调整的必要性
西北大学经济管理学院
周宇翔
摘要：随着地方政府的政治经济文化等各方面的职能不断加强与转变以及中央政府的事权的不断下方，地方政府所承受的财政压力也越来越大。在这样的情形下，地方政府对财政收入就会有更大的需求，以满足其由于事权扩大所带来的财政支出的扩张。这势必会造成全社会的财政收入在中央政府与地方政府之间的分配矛盾。。本文通过对中央政府与地方政府之间的财政收入相互关系变化的论述，来分析财政收入关系变化调整的必要性。
关键字:中央政府地方政府分税制
交纳定额的税收收入。同时，地方政府以免除企业的税款等手段将经济和生产力发展的成果最大限度的保留在当地。长此以往，在80年代末
90年代初的时候，中央财政陷入了严重的危机状态。财政收入占GDP的比重和中央财政收入占总财政收入的比重迅速下降。由于没有充足的财力保障，中央政府在当时处于十分弱势的低位。在对社会基础设施的建设、国防、教育、科技等方面的投入都极为不足。而在这样一个地方政府财政收入较为充足而中央政府无钱可用的大环境下，分税制改革也被提上了议程，而我国的财税制度的变革也进入了第三阶段。改革开放后到现在，是我国财税制度演变的第三阶段，也就是税收的分税制阶
一、财政支出与经济增长的关系
财政支出指的是在市场经济的背景下，政府为了提供公共产品与服务，满足市场主体以及社会成员的公共需要，旨在维持社会稳定以及促进经济增长所发生的各项财政资金的支付。从单一的行为上看，财政支出是政府在消费、投资等各领域的财政资金的支出。从整个财务活动的过程来看，财政支出是将通过税收、收费等各种形式筹集上来的财政收入进行再分配和使用的过程。
政府的财政支出有利于各级政府利用经济手段实现宏观调控，理顺效率与公平的关系，已达到促进经济稳定增长的目的。可以说政府财政支出的一个最主要的目的就是促进经济的增长与发展。而科学合理的政府财政支出也的确能够促进经济的快速稳定的增长。我们可以从财政支出的分类的角度来说明。
从上面的分析中可以看出政府的财政支出对于整个社会的稳定以及生产力的发展和经济的增长有着很大的促进作用，而政府的财政支出在很大程度上依赖于政府的财政收入。在不同的年份，政府的财政支出也许会超过财政收入而形成赤字，也有可能财政支出小于财政收入而形成财政结余。但是总的来说财政支出的数额还是以财政收入为基础的，越多的财政收入总是能为财政支出提供更大的空间，而较少的财政收入会使政府的可支配财力处于较低的水平从而限制政府的财政支出。因此，对于中央政府和各级地方政府来说，都希望能够获得更多的财政收入来加强自身的支付能力。
二、中央财政收入与地方财政收入的关系演变
新中国成立之后，我国的财税制度调整大概经历了三个阶段。首先是在新中国成立之初到改革开放之前，这段时间以流转税作为主要税种，而在财政收入方面由于高度集中的计划经济体制采取政府统收统支的方式，中央政府的财政收入占财政总收入的大部分，地方政府往往没有财政的自主权，通过财政的上解与下放进行财政活动。第二阶段是
段。在这个阶段改变了原来的那种近似于包税做法的税收方式，地方政府不再以每年定额的税收收入上缴中央政府，而是通过财权事权的不同划分为中央税、地方税和共享税。属于地方税税种的收入归地方，属于中央税税种的收入归中央政府，共享税则根据一定的比例由中央政府和地方政府分成。由于分税制的改革是在中央财政权力被弱化而导致较为严重的入不敷出的时候所提出的，分税制改革的很多内容都旨在加强中央政府的财政权力，增加中央政府的财政收入而削减地方政府的收入。对于地方税体系中税源较广泛、税基较稳定的税种都做了有利于中央政府收入的规定。在分税制实施之后效果是很明显的，中央政府的财力明显加强。从中央政府和地方政府的财政收入数据中我们可以很明显的看出：在改革开放的初期中央政府的财政收入很少，1978年全国总财政收入为1132.26亿元，中央政府仅有175.77亿元，仅占
15.5%，而地方政府的财政收入占全国财政总收入的84.5%；直到1993年，中央财政收入还是仅占财政总收入的22%，地方政府仍掌握大头的
78%。1994年实行分税制改革之后，当年的中央政府的财政收入占全国总财政收入的比重就上升到55.7%，比上一年增长33.7%之多。之后虽然中央政府的财政收入会有所增减变化，但是一直稳定保持在50%左右。分税制改革改变了中央政府的弱势地位，奠定了中央财政目前在全国财税体系中的强势地位。
三、中央地方财政关系调整必要性
中央与地方政府财政收入关系改革的必要性，对于中央政府的财政收入和地方政府的财政收入，不能简单的以数量的多寡与所占比例的大小来界定财政收入分配是否合理。对于中央政府来说更多的财政收入可以更好的发挥宏观调控总揽全国经济态势的作用；对于地方政府，由于其更能了解群众的偏好，充足的财政资金能够保证区域内公共产品与服务的提供。因此，并不是说中央政府的财政收入越多越好亦或是财政分权的程度越高越好。中央政府与地方政府的财政收入关系是否合理应该根据具体的经济形势与国内外环境加以确定。在当前的环境下，我认为应该适当地提高地方政在分税制改革中的地位，在不影响中央政府正常经费开支的基础上，适当增加地方政府的财政收入。原因如下：
1978年改革开放之后到1994年的分税制改革之前。在这个阶段随着改革开放的进行，原先的高度集中的计划经济和统收统支的财政模式逐渐瓦解。地方政府开始享有一定的财政权力并迅速加强。在1980年前后，我国开始实行经济体制的转变，规定地方财政每年仅需要向中央
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1、现在的经济形势和财政态势于1994年相比有所变化
财政部财政科研所副所长刘尚希在《十二五财政改革的形势、思路与策略》中说到：“任何制度改革都不能从制度自身出发，也就是说，改革的要求都不可能是由制度本身提出，而只能是制度之外的公共风险。只有当制度无力去化解公共风险时，或者说，当一项制度引发出新的公共风险时，改革才有正当性和合理性。财政改革的必要性不是来源于某种理想，或某种既有的模式，而是我国面临的公共风险和潜伏的危机”。因此财政改革应该以现实的经济情况为依据。1994年的分税制改革是在当时中央政府财政收入不足，中央政府没有足够的资金开展正常的活动的背景之下，因此在将税种划分为中央税、地方税和共享税的基础之上在税种划分和共享税比例划分上更加倾向于中央政府，增加中央政府的财政收入，保障中央政府的财力是无可厚非的。但是在分税制改革实施了18年之后，中央政府的收入已经有了长足的增长，中央政府的财政收入所占比重已由1978年的15.5%上升到现在的50%左右。相反，地方政府的财政收入急剧下降，随着地方政府的可掌握的财政资金的快速减少，地方政府无力继续承担公共基础设施建设和公共服务支出，政府的投资结构恶化，行政性收费快速增长等问题相继出现。现在的财政形势并不是中央积弱地方强势，而是中央政府掌握主动，地方政府因为财政收入的减少而出现各种问题。因此在这种形势下，应该坚持分税制改革的分权、分税、分管同时，要逐渐增加属于地方税的税种和提高共享税的地方政府分成比例，而不应该依照1994年的经济形势继续削弱地方政府的财政权力，减少地方财政收入。
方政府来说，虽然看似从中央政府取得了补助，但是这部分补助却要由地方政府支出地方财政资金来匹配。有的时候中央的专项补助对于地方政府来说并不一定能增强自身财力，相反还要支出一部分财政资金保证相关项目的顺利实施。中央政府的转移支付制度可能会造成地方财政的支出压力增大，所以应该更加保障增加地方政府的财政收入。其次，虽然中央政府可以通过财政的转移支付将部分财政资金让渡给地方政府，但是财政资金的下拨与发放都是有一定的时间的延迟的，财政资金的效用也会打一定的折扣。另一方面，无论是中央政府的直接转移还是逐级转移，资金在各级政府的转移分配过程中难免会遇到资金转移不及时，政府部门发放拖延等问题，财政资金的一上一下的过程难免会有效率的损失，影响财政资金的转移支付效率。既然中央政府的财政资金通过转移支付会有一定的效率损失，那么不如一开始就将资金留存于地方政府，提高财政资金使用效率。
4、中央政府与地方政府的财权事权分配不科学
分税制改革的重要内容就是分权、分税、分管。中央政府和地方政府首先按照事权划分政府支出项目，在事权划分的基础上按照不同税种的征收特点划分为中央税、地方税和共享税。因此，分税制改革的重要表现就是财权和事权的相对统一。但是在我国，财权和事权的匹配程度不高，主要表现为财权不断集中，事权不断下放。地方政府不仅要提供本地区内的公共基础设施和公共服务，还要负责一些跨区域的公共工程和一些处于本地区范围内的全国性公共基础设施的资金和建设。地方政府的事权支出压力是很重的。但是，分税制改革以来，中央政府的税收分成比例有所提高，财权不断加强，而地方政府的财政收入一再缩减。地方政府的事权不断加强的同时，财权是在不断缩减的。这样的情况让地方政府苦不堪言，没有足够的资金来支持地方公共建设和宏观调控。所以应该适当地增加地方政府的财政收入，增强地方政府的可支配财力和财权。使地方政府的财权与增长的事权相匹配。
四、结语
从前面的分析来看，我国目前在分税制体制下的中央与地方的财政关系需要一定的调整。具体来说就是要适当的减少中央政府的财政收入，增加地方政府的财政收入，重要的是要做到使得地方政府的事权和财权相匹配，通俗的说就是有多少钱，做多少事。这样可以避免因为地方政府的入不敷出导致的公共基础服务提供的不足和过大的行政性收费对经济发展造成的影响。财政收入关系的改革是必要的，但是具体应该如何划分中央税、地方税和共享税的范围以及如何确定中央与地方政府在共享税的分成比例上上调或下调的百分比，这些问题还需要在明确改革必要性的基础上继续深入研究。
参考文献：
2、财政分权理论要求地方政府掌握更大的财政权力
相比财政集权制，财政分权的理论和作法在现在更受到人们的认同和运用。财政分权制认为一个国家需要一种分权式的财政体制，认为级别低的中央政府在提供公共产品个公共服务的过程中会有一定的优势。奥茨的分权定理认为，在等量的提供公共产品的条件下，某些公共产品由地方政府提供要优于中央政府。特里西的偏好误识理论认为由于信息的不完全，中央政府在提供公共产品的过程中存在着失误的可能性。对于地方政府来说，他们可以更好的了解各自辖区内的居民的偏好，在提供公共产品的过程中存在一定的优越性。财政分权制理论认为由地反政府提供公共产品要优于由中央政府统一提供，那么为了保证地方政府能够有足够的财政资金提供公共产品和公共服务，就需要适当的提高地方政府在财政体制中的地位，增加地方政府的财政收入。
3、中央政府的财政转移支付存在缺陷
中央政府的财政收入是中央政府履行其职能的必要保证。而中央政府的职能，除了提供全国性的公共产品和公共服务以外，主要集中在维持国内的经济形势和社会发展环境的稳定上。中央政府站在全局的高度，主要着眼于克服跨地区的外部效应，解决宏观经济中出现的问题，解决收入再分配中出现的不公平的问题等。而中央政府要解决这些问题，很大程度上是通过政府的转移支付来进行的。虽然中央政府通过财政转移支付制度将一部分的财政资金让渡给地方政府和相对贫困地区以保证地方的稳定发展和全国范围内的公平，但是财政转移支付制度还存在着一些问题。首先，转移支付支付可以分为一般转移支付和专项转移支付，中央政府更加倾向于专项转移支付，因为专项转移支付可以加强中央政府对地方政府的掌控。但是对于地方政府来说却不喜欢专项转移支付，因为专项转移支付需要地方政府辅以配套资金。对于地
[1]杨全社,郑健翔.《地方财政学》，2005年4月第1版
[2]国家统计总局中国统计年鉴（2011），北京，中国统计出版社，2011
[3]周方召,肖芳.《财政支出与GDP的关系》，2008[4]许善达.《1994年中国财税改革的深刻背景》，2001[5]潘明铭.《浅析分税制改革及其引致的地方财政问题》
[6]张晏,龚六堂.《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，《经济学》第5卷第1期，2005年10月
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周宇翔
摘要：随着地方政府的政治经济文化等各方面的职能不断加强与转变以及中央政府的事权的不断下方，地方政府所承受的财政压力也越来越大。在这样的情形下，地方政府对财政收入就会有更大的需求，以满足其由于事权扩大所带来的财政支出的扩张。这势必会造成全社会的财政收入在中央政府与地方政府之间的分配矛盾。。本文通过对中央政府与地方政府之间的财政收入相互关系变化的论述，来分析财政收入关系变化调整的必要性。
关键字:中央政府地方政府分税制
交纳定额的税收收入。同时，地方政府以免除企业的税款等手段将经济和生产力发展的成果最大限度的保留在当地。长此以往，在80年代末
90年代初的时候，中央财政陷入了严重的危机状态。财政收入占GDP的比重和中央财政收入占总财政收入的比重迅速下降。由于没有充足的财力保障，中央政府在当时处于十分弱势的低位。在对社会基础设施的建设、国防、教育、科技等方面的投入都极为不足。而在这样一个地方政府财政收入较为充足而中央政府无钱可用的大环境下，分税制改革也被提上了议程，而我国的财税制度的变革也进入了第三阶段。改革开放后到现在，是我国财税制度演变的第三阶段，也就是税收的分税制阶
一、财政支出与经济增长的关系
财政支出指的是在市场经济的背景下，政府为了提供公共产品与服务，满足市场主体以及社会成员的公共需要，旨在维持社会稳定以及促进经济增长所发生的各项财政资金的支付。从单一的行为上看，财政支出是政府在消费、投资等各领域的财政资金的支出。从整个财务活动的过程来看，财政支出是将通过税收、收费等各种形式筹集上来的财政收入进行再分配和使用的过程。
政府的财政支出有利于各级政府利用经济手段实现宏观调控，理顺效率与公平的关系，已达到促进经济稳定增长的目的。可以说政府财政支出的一个最主要的目的就是促进经济的增长与发展。而科学合理的政府财政支出也的确能够促进经济的快速稳定的增长。我们可以从财政支出的分类的角度来说明。
从上面的分析中可以看出政府的财政支出对于整个社会的稳定以及生产力的发展和经济的增长有着很大的促进作用，而政府的财政支出在很大程度上依赖于政府的财政收入。在不同的年份，政府的财政支出也许会超过财政收入而形成赤字，也有可能财政支出小于财政收入而形成财政结余。但是总的来说财政支出的数额还是以财政收入为基础的，越多的财政收入总是能为财政支出提供更大的空间，而较少的财政收入会使政府的可支配财力处于较低的水平从而限制政府的财政支出。因此，对于中央政府和各级地方政府来说，都希望能够获得更多的财政收入来加强自身的支付能力。
二、中央财政收入与地方财政收入的关系演变
新中国成立之后，我国的财税制度调整大概经历了三个阶段。首先是在新中国成立之初到改革开放之前，这段时间以流转税作为主要税种，而在财政收入方面由于高度集中的计划经济体制采取政府统收统支的方式，中央政府的财政收入占财政总收入的大部分，地方政府往往没有财政的自主权，通过财政的上解与下放进行财政活动。第二阶段是
段。在这个阶段改变了原来的那种近似于包税做法的税收方式，地方政府不再以每年定额的税收收入上缴中央政府，而是通过财权事权的不同划分为中央税、地方税和共享税。属于地方税税种的收入归地方，属于中央税税种的收入归中央政府，共享税则根据一定的比例由中央政府和地方政府分成。由于分税制的改革是在中央财政权力被弱化而导致较为严重的入不敷出的时候所提出的，分税制改革的很多内容都旨在加强中央政府的财政权力，增加中央政府的财政收入而削减地方政府的收入。对于地方税体系中税源较广泛、税基较稳定的税种都做了有利于中央政府收入的规定。在分税制实施之后效果是很明显的，中央政府的财力明显加强。从中央政府和地方政府的财政收入数据中我们可以很明显的看出：在改革开放的初期中央政府的财政收入很少，1978年全国总财政收入为1132.26亿元，中央政府仅有175.77亿元，仅占
15.5%，而地方政府的财政收入占全国财政总收入的84.5%；直到1993年，中央财政收入还是仅占财政总收入的22%，地方政府仍掌握大头的
78%。1994年实行分税制改革之后，当年的中央政府的财政收入占全国总财政收入的比重就上升到55.7%，比上一年增长33.7%之多。之后虽然中央政府的财政收入会有所增减变化，但是一直稳定保持在50%左右。分税制改革改变了中央政府的弱势地位，奠定了中央财政目前在全国财税体系中的强势地位。
三、中央地方财政关系调整必要性
中央与地方政府财政收入关系改革的必要性，对于中央政府的财政收入和地方政府的财政收入，不能简单的以数量的多寡与所占比例的大小来界定财政收入分配是否合理。对于中央政府来说更多的财政收入可以更好的发挥宏观调控总揽全国经济态势的作用；对于地方政府，由于其更能了解群众的偏好，充足的财政资金能够保证区域内公共产品与服务的提供。因此，并不是说中央政府的财政收入越多越好亦或是财政分权的程度越高越好。中央政府与地方政府的财政收入关系是否合理应该根据具体的经济形势与国内外环境加以确定。在当前的环境下，我认为应该适当地提高地方政在分税制改革中的地位，在不影响中央政府正常经费开支的基础上，适当增加地方政府的财政收入。原因如下：
1978年改革开放之后到1994年的分税制改革之前。在这个阶段随着改革开放的进行，原先的高度集中的计划经济和统收统支的财政模式逐渐瓦解。地方政府开始享有一定的财政权力并迅速加强。在1980年前后，我国开始实行经济体制的转变，规定地方财政每年仅需要向中央
14
财经界MoneyChina
财政金融
1、现在的经济形势和财政态势于1994年相比有所变化
财政部财政科研所副所长刘尚希在《十二五财政改革的形势、思路与策略》中说到：“任何制度改革都不能从制度自身出发，也就是说，改革的要求都不可能是由制度本身提出，而只能是制度之外的公共风险。只有当制度无力去化解公共风险时，或者说，当一项制度引发出新的公共风险时，改革才有正当性和合理性。财政改革的必要性不是来源于某种理想，或某种既有的模式，而是我国面临的公共风险和潜伏的危机”。因此财政改革应该以现实的经济情况为依据。1994年的分税制改革是在当时中央政府财政收入不足，中央政府没有足够的资金开展正常的活动的背景之下，因此在将税种划分为中央税、地方税和共享税的基础之上在税种划分和共享税比例划分上更加倾向于中央政府，增加中央政府的财政收入，保障中央政府的财力是无可厚非的。但是在分税制改革实施了18年之后，中央政府的收入已经有了长足的增长，中央政府的财政收入所占比重已由1978年的15.5%上升到现在的50%左右。相反，地方政府的财政收入急剧下降，随着地方政府的可掌握的财政资金的快速减少，地方政府无力继续承担公共基础设施建设和公共服务支出，政府的投资结构恶化，行政性收费快速增长等问题相继出现。现在的财政形势并不是中央积弱地方强势，而是中央政府掌握主动，地方政府因为财政收入的减少而出现各种问题。因此在这种形势下，应该坚持分税制改革的分权、分税、分管同时，要逐渐增加属于地方税的税种和提高共享税的地方政府分成比例，而不应该依照1994年的经济形势继续削弱地方政府的财政权力，减少地方财政收入。
方政府来说，虽然看似从中央政府取得了补助，但是这部分补助却要由地方政府支出地方财政资金来匹配。有的时候中央的专项补助对于地方政府来说并不一定能增强自身财力，相反还要支出一部分财政资金保证相关项目的顺利实施。中央政府的转移支付制度可能会造成地方财政的支出压力增大，所以应该更加保障增加地方政府的财政收入。其次，虽然中央政府可以通过财政的转移支付将部分财政资金让渡给地方政府，但是财政资金的下拨与发放都是有一定的时间的延迟的，财政资金的效用也会打一定的折扣。另一方面，无论是中央政府的直接转移还是逐级转移，资金在各级政府的转移分配过程中难免会遇到资金转移不及时，政府部门发放拖延等问题，财政资金的一上一下的过程难免会有效率的损失，影响财政资金的转移支付效率。既然中央政府的财政资金通过转移支付会有一定的效率损失，那么不如一开始就将资金留存于地方政府，提高财政资金使用效率。
4、中央政府与地方政府的财权事权分配不科学
分税制改革的重要内容就是分权、分税、分管。中央政府和地方政府首先按照事权划分政府支出项目，在事权划分的基础上按照不同税种的征收特点划分为中央税、地方税和共享税。因此，分税制改革的重要表现就是财权和事权的相对统一。但是在我国，财权和事权的匹配程度不高，主要表现为财权不断集中，事权不断下放。地方政府不仅要提供本地区内的公共基础设施和公共服务，还要负责一些跨区域的公共工程和一些处于本地区范围内的全国性公共基础设施的资金和建设。地方政府的事权支出压力是很重的。但是，分税制改革以来，中央政府的税收分成比例有所提高，财权不断加强，而地方政府的财政收入一再缩减。地方政府的事权不断加强的同时，财权是在不断缩减的。这样的情况让地方政府苦不堪言，没有足够的资金来支持地方公共建设和宏观调控。所以应该适当地增加地方政府的财政收入，增强地方政府的可支配财力和财权。使地方政府的财权与增长的事权相匹配。
四、结语
从前面的分析来看，我国目前在分税制体制下的中央与地方的财政关系需要一定的调整。具体来说就是要适当的减少中央政府的财政收入，增加地方政府的财政收入，重要的是要做到使得地方政府的事权和财权相匹配，通俗的说就是有多少钱，做多少事。这样可以避免因为地方政府的入不敷出导致的公共基础服务提供的不足和过大的行政性收费对经济发展造成的影响。财政收入关系的改革是必要的，但是具体应该如何划分中央税、地方税和共享税的范围以及如何确定中央与地方政府在共享税的分成比例上上调或下调的百分比，这些问题还需要在明确改革必要性的基础上继续深入研究。
参考文献：
2、财政分权理论要求地方政府掌握更大的财政权力
相比财政集权制，财政分权的理论和作法在现在更受到人们的认同和运用。财政分权制认为一个国家需要一种分权式的财政体制，认为级别低的中央政府在提供公共产品个公共服务的过程中会有一定的优势。奥茨的分权定理认为，在等量的提供公共产品的条件下，某些公共产品由地方政府提供要优于中央政府。特里西的偏好误识理论认为由于信息的不完全，中央政府在提供公共产品的过程中存在着失误的可能性。对于地方政府来说，他们可以更好的了解各自辖区内的居民的偏好，在提供公共产品的过程中存在一定的优越性。财政分权制理论认为由地反政府提供公共产品要优于由中央政府统一提供，那么为了保证地方政府能够有足够的财政资金提供公共产品和公共服务，就需要适当的提高地方政府在财政体制中的地位，增加地方政府的财政收入。
3、中央政府的财政转移支付存在缺陷
中央政府的财政收入是中央政府履行其职能的必要保证。而中央政府的职能，除了提供全国性的公共产品和公共服务以外，主要集中在维持国内的经济形势和社会发展环境的稳定上。中央政府站在全局的高度，主要着眼于克服跨地区的外部效应，解决宏观经济中出现的问题，解决收入再分配中出现的不公平的问题等。而中央政府要解决这些问题，很大程度上是通过政府的转移支付来进行的。虽然中央政府通过财政转移支付制度将一部分的财政资金让渡给地方政府和相对贫困地区以保证地方的稳定发展和全国范围内的公平，但是财政转移支付制度还存在着一些问题。首先，转移支付支付可以分为一般转移支付和专项转移支付，中央政府更加倾向于专项转移支付，因为专项转移支付可以加强中央政府对地方政府的掌控。但是对于地方政府来说却不喜欢专项转移支付，因为专项转移支付需要地方政府辅以配套资金。对于地
[1]杨全社,郑健翔.《地方财政学》，2005年4月第1版
[2]国家统计总局中国统计年鉴（2011），北京，中国统计出版社，2011
[3]周方召,肖芳.《财政支出与GDP的关系》，2008[4]许善达.《1994年中国财税改革的深刻背景》，2001[5]潘明铭.《浅析分税制改革及其引致的地方财政问题》
[6]张晏,龚六堂.《分税制改革、财政分权与中国经济增长》，《经济学》第5卷第1期，2005年10月
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