“十三五”期间大幅提高天然气比重的对策措施
来源：经济预测部 作者：蔡松锋 时间：2015-12-21 在经济“新常态”背景下，我国能源供需格局也将面临“新常态”，“十三五”期间着力发展清洁能源、优化能源结构、大力推进节能减排将成为我国能源生产和消费的主要目标。其中，大幅提高天然气在我国能源生产和消费中的比重，是实现这一目标的客观要求。本文在分析“十三五”期间我国天然气供需的新形势和新特点的基础上，提出了我国大幅提高天然气比重的对策措施，以期为我国制定“十三五”能源规划及出台相关能源政策提供数据参考和政策建议。
一、“十三五”期间我国天然气供需的新形势和新特点
我国天然气消费量从2004年的397亿立方米上升到2014年的1845亿立方米，年均增速高达16.6%，天然气消费的快速增长是由经济水平快速提高、供应能力持续增长、储运网络不断完善、长期保持价格优势等因素共同推动的。未来在经济增速放缓、价格优势逐渐减弱、能源结构调整、节能减排和环境保护的背景下，“十三五”期间和中长期我国天然气供需将呈现出新的形势和特点。
1、天然气供需呈现由紧转松的发展苗头
从供应能力来看，我国常规天然气、页岩气、煤层气和煤制气将保持稳定增长。同时我国进口管道气和进口液化天然气（LNG ）将保持较快增长。从需求看，随着经济发展进入新常态，工业增加值和发电量增长放缓，以及天然气替代煤和油的价格竞争力下降，天然气市场需求将会逐步趋缓。以2015年为例，根据《天然气发展“十二五”
规划》，2015年我国天然气规划消费量为2300亿立方米，但实际上，即使今年天然气消费量增速达到9%，全年实际消费量与规划目标仍有300亿立方米左右的差距。因此，综合考虑供需两个方面，随着天然气供给能力的逐步提高以及天然气需求的逐步放缓，我国“十三五”期间天然气供需将呈现由紧转松的发展苗头。
2、节能减排和环保压力将成为天然气消费增长的主要推动力 一方面，我国提出了2020年碳排放强度相对于2005年下降40%～45%以及2030年左右碳排放达峰的两个减排目标。根据IPCC 国家温室气体清单指南提供的碳排放因子，煤炭的碳排放因子为94600kgCO 2/TJ，而天然气的碳排放因子为56100kgCO 2/TJ，据此测算，
利用天然气替代煤炭可以达到40%以上减排效果。因此，天然气替代煤炭能够很大程度上促进碳减排目标的实现。另一方面，我国以煤炭为主的能源消费结构造成严重的环境污染，京津冀及周边地区为典型代表的国内多地出现大范围雾霾天气，成为社会最为关心的问题之一。2013年9月，国务院正式印发了《大气污染防治行动计划》，文件明确提出加快清洁能源替代利用，加大天然气、煤制天然气、煤层气供应。此后，各地政府（北京、天津、河北等）陆续出台清洁空气行动计划，把煤改气、以气代油作为防治大气污染的重要措施之一。因此，天然气作为优质高效能源，提高其在能源消费中的比重是改善大气环境、实现节能减排最为现实有效的手段。
3、天然气价格优势减弱
今年2月发改委宣布从4月1日起大幅下调增量天然气价格小幅上调存量天然气价格，实现价格并轨，同时试点放开天然气直供用户（化肥企业除外）用气门站价格，由供需双方协商定价，进行市场化改革试点。此次先行试点放开直供用户门站价格，是推进天然气价格市场化改革的重要举措，放开直供用户门站价格后，市场化定价的气量比重将占到全部气量的40%左右。存量与增量天然气价格的并轨这也使得天然气整体价格与可替代能源价格的比价趋于合理水平，使得天然气原有的价格被削弱。同时由于煤炭价格的不断下行，与天然气价差不断扩大，天然气在电力、化肥等行业开始不断丧失竞争力。
4、国际气价面临倒挂的风险
受欧洲天然气需求下降、美国页岩气革命、日本核电重启、以及澳大利亚、北美和东非LNG 项目将陆续投运等多重利空因素影响，全球天然气市场供需日趋宽松，已开始从卖方市场向买方市场转变。加上乌克兰危机推动俄罗斯资源进入中国，北美和澳大利亚LNG 出口也以面向亚洲地区为主，从而推动北美、欧洲和亚太三地市场天然气现货价差逐渐收窄。然而目前亚洲多数进口天然气的长贸合同价格仍与国际油价联动，且存在一定滞后，如果天然气市场长期保持宽松，极有可能持续出现长贸价格高于现货价格的倒挂现象。若长贸与现货价格倒挂的幅度进一步扩大、时间进一步延长，则将严重冲击我国已签署的大量进口高价气。
二、“十三五”期间大幅提高天然气比重的对策措施
目前我国制定了2020年天然气消费3600亿立方米以上的目标，基于2014年我国天然气消费量1845亿立方米的基数来预判，若实现消费目标, 那么2020年前我国天然气年均消费增长292亿立方米以上。而根据2004年到2014年这十年我国天然气年均消费增长140亿立方米的增幅情况，到2020年达到3600亿立方米的天然气消费量有较大难度。因此，为了完成“十三五”期间大幅提高天然气比重的目标，必须尽快采取一系列的对策措施。
1、加大科技攻关，吸引多元投资，提高资源供应能力
第一，积极吸纳社会各类资本，鼓励具备先进技术的国际企业，参与国内天然气资源勘探开放。第二，实施多元化、多渠道战略，允许和鼓励各类主体“走出去，引进来”，多方面增加天然气供给。第三，鼓励多元投资，推进管网设施公开准入进程和管道业务的独立运营，加强管输、储气及配气环节的费率监管。第四，在我国天然气价格市场化改革成熟的基础上，逐步建立我国天然气交易中心，争取国际定价权。
2、引导天然气合理消费，优化利用方向
第一，2013年我国人均天然气消费量仅为124亿立方米/年，与全球人均520亿立方米/年的水平有很大差距，我国居民用气潜力巨大。为此，配合国家新型城镇化建设、改善民生和环境保护（PM2.5治理）等工作需求，加大和保障城镇居民天然气利用。第二，结合工业领域转型发展、环境保护、产品质量升级等要求，加大重大工业燃料领域天然气利用。第三，大力发展天然气分布式能源，对分布式能
源的并网及电价给予政策支持。在京津冀鲁、长三角、珠三角等大气污染重点防控区，有序发展天然气调峰电站，结合热负荷需求适度发展燃气—蒸汽联合循环热电联产。第四，结合国家天然气发展规划布局，制定国家燃气汽车战略规划，加快天然气加气站设施建设，以城市出租车、公交车为重点，采用购置补贴、税费减免和优先保障用气等措施积极有序发展天然气汽车尤其是LNG 汽车发展。稳妥发展天然气家庭轿车、城际客车、重型卡车和轮船。
3、充分发挥天然气的低环境成本和碳成本优势
中国的环境污染和碳排放形势极其严峻，加快环境污染治理、推进节能减排刻不容缓。当前的排污费和碳成本都没有真正反映到能源的市场价格中，这使得清洁能源的利用受到限制。为了提高天然气的消费比重，发挥其较低的环境成本和碳成本优势将是重要举措。为此，第一，加大污染治理和监察检查力度，赋予环境监管部门“一票否决”的权利，让企业真正做到“不敢排污”，提高企业使用能源的环境成本。第二，加快建立排污交易和碳排放交易制度，将环境成本和碳成本内部化。第三，加快征收环境税，发挥税收对能源价格的调节作用。采用这三个措施提高天然气在能源消费市场中的竞争力，提升天然气在能源消费中的比重。
4、加快推进天然气领域改革
第一，目前，我国天然气领域管理相对分散，管理职能分散在国家发改委、国土资源部、工信部、环保部等多个部委，这使得天然气领域缺乏涵盖上中下游统一的发展战略及配套政策。因此，应逐渐取
消天然气领域的“多头管理”，建立中央垂直领导的统一、独立、专业的监管体系，增强大力发展天然气的体制保障。第二，大力推进天然气价格机制改革。其一，在总结放开直供用户用气门站价格的经验基础上，进一步放开用气量较大的用户价格，最终实现全面放开非居民用气价格。其二，建立分季节、分时段的峰谷价格机制，从价格机制入手解决调峰问题。理顺进口气与国产气、工业和居民用气的关系，推进天然气市场体系建设。中国天然气替代的主要对象是煤，在坚持与油挂钩的价格形成机制同时，探索增加比照煤炭的价格参数。其三，完善管道运输价格形成机制，合理制定管道运输价格，同时加强配气价格监管，促进天然气行业健康发展。第三，加强对天然气产业的调控与监管。加大节能减排和煤改气的政策调控力度。建立统一的监管体制。研究制定统一的监管标准、法规和监管制度。加强天然气管网的规划与监管，增强天然气管道的公共服务功能，加快天然气管道向第三方开放。第四，逐步放开企业的天然气（含LNG ）的进出口权，提高我国进口天然气价格的灵活性，充分利用国际低价气资源，提高天然气消费量。
“十三五”期间大幅提高天然气比重的对策措施
来源：经济预测部 作者：蔡松锋 时间：2015-12-21 在经济“新常态”背景下，我国能源供需格局也将面临“新常态”，“十三五”期间着力发展清洁能源、优化能源结构、大力推进节能减排将成为我国能源生产和消费的主要目标。其中，大幅提高天然气在我国能源生产和消费中的比重，是实现这一目标的客观要求。本文在分析“十三五”期间我国天然气供需的新形势和新特点的基础上，提出了我国大幅提高天然气比重的对策措施，以期为我国制定“十三五”能源规划及出台相关能源政策提供数据参考和政策建议。
一、“十三五”期间我国天然气供需的新形势和新特点
我国天然气消费量从2004年的397亿立方米上升到2014年的1845亿立方米，年均增速高达16.6%，天然气消费的快速增长是由经济水平快速提高、供应能力持续增长、储运网络不断完善、长期保持价格优势等因素共同推动的。未来在经济增速放缓、价格优势逐渐减弱、能源结构调整、节能减排和环境保护的背景下，“十三五”期间和中长期我国天然气供需将呈现出新的形势和特点。
1、天然气供需呈现由紧转松的发展苗头
从供应能力来看，我国常规天然气、页岩气、煤层气和煤制气将保持稳定增长。同时我国进口管道气和进口液化天然气（LNG ）将保持较快增长。从需求看，随着经济发展进入新常态，工业增加值和发电量增长放缓，以及天然气替代煤和油的价格竞争力下降，天然气市场需求将会逐步趋缓。以2015年为例，根据《天然气发展“十二五”
规划》，2015年我国天然气规划消费量为2300亿立方米，但实际上，即使今年天然气消费量增速达到9%，全年实际消费量与规划目标仍有300亿立方米左右的差距。因此，综合考虑供需两个方面，随着天然气供给能力的逐步提高以及天然气需求的逐步放缓，我国“十三五”期间天然气供需将呈现由紧转松的发展苗头。
2、节能减排和环保压力将成为天然气消费增长的主要推动力 一方面，我国提出了2020年碳排放强度相对于2005年下降40%～45%以及2030年左右碳排放达峰的两个减排目标。根据IPCC 国家温室气体清单指南提供的碳排放因子，煤炭的碳排放因子为94600kgCO 2/TJ，而天然气的碳排放因子为56100kgCO 2/TJ，据此测算，
利用天然气替代煤炭可以达到40%以上减排效果。因此，天然气替代煤炭能够很大程度上促进碳减排目标的实现。另一方面，我国以煤炭为主的能源消费结构造成严重的环境污染，京津冀及周边地区为典型代表的国内多地出现大范围雾霾天气，成为社会最为关心的问题之一。2013年9月，国务院正式印发了《大气污染防治行动计划》，文件明确提出加快清洁能源替代利用，加大天然气、煤制天然气、煤层气供应。此后，各地政府（北京、天津、河北等）陆续出台清洁空气行动计划，把煤改气、以气代油作为防治大气污染的重要措施之一。因此，天然气作为优质高效能源，提高其在能源消费中的比重是改善大气环境、实现节能减排最为现实有效的手段。
3、天然气价格优势减弱
今年2月发改委宣布从4月1日起大幅下调增量天然气价格小幅上调存量天然气价格，实现价格并轨，同时试点放开天然气直供用户（化肥企业除外）用气门站价格，由供需双方协商定价，进行市场化改革试点。此次先行试点放开直供用户门站价格，是推进天然气价格市场化改革的重要举措，放开直供用户门站价格后，市场化定价的气量比重将占到全部气量的40%左右。存量与增量天然气价格的并轨这也使得天然气整体价格与可替代能源价格的比价趋于合理水平，使得天然气原有的价格被削弱。同时由于煤炭价格的不断下行，与天然气价差不断扩大，天然气在电力、化肥等行业开始不断丧失竞争力。
4、国际气价面临倒挂的风险
受欧洲天然气需求下降、美国页岩气革命、日本核电重启、以及澳大利亚、北美和东非LNG 项目将陆续投运等多重利空因素影响，全球天然气市场供需日趋宽松，已开始从卖方市场向买方市场转变。加上乌克兰危机推动俄罗斯资源进入中国，北美和澳大利亚LNG 出口也以面向亚洲地区为主，从而推动北美、欧洲和亚太三地市场天然气现货价差逐渐收窄。然而目前亚洲多数进口天然气的长贸合同价格仍与国际油价联动，且存在一定滞后，如果天然气市场长期保持宽松，极有可能持续出现长贸价格高于现货价格的倒挂现象。若长贸与现货价格倒挂的幅度进一步扩大、时间进一步延长，则将严重冲击我国已签署的大量进口高价气。
二、“十三五”期间大幅提高天然气比重的对策措施
目前我国制定了2020年天然气消费3600亿立方米以上的目标，基于2014年我国天然气消费量1845亿立方米的基数来预判，若实现消费目标, 那么2020年前我国天然气年均消费增长292亿立方米以上。而根据2004年到2014年这十年我国天然气年均消费增长140亿立方米的增幅情况，到2020年达到3600亿立方米的天然气消费量有较大难度。因此，为了完成“十三五”期间大幅提高天然气比重的目标，必须尽快采取一系列的对策措施。
1、加大科技攻关，吸引多元投资，提高资源供应能力
第一，积极吸纳社会各类资本，鼓励具备先进技术的国际企业，参与国内天然气资源勘探开放。第二，实施多元化、多渠道战略，允许和鼓励各类主体“走出去，引进来”，多方面增加天然气供给。第三，鼓励多元投资，推进管网设施公开准入进程和管道业务的独立运营，加强管输、储气及配气环节的费率监管。第四，在我国天然气价格市场化改革成熟的基础上，逐步建立我国天然气交易中心，争取国际定价权。
2、引导天然气合理消费，优化利用方向
第一，2013年我国人均天然气消费量仅为124亿立方米/年，与全球人均520亿立方米/年的水平有很大差距，我国居民用气潜力巨大。为此，配合国家新型城镇化建设、改善民生和环境保护（PM2.5治理）等工作需求，加大和保障城镇居民天然气利用。第二，结合工业领域转型发展、环境保护、产品质量升级等要求，加大重大工业燃料领域天然气利用。第三，大力发展天然气分布式能源，对分布式能
源的并网及电价给予政策支持。在京津冀鲁、长三角、珠三角等大气污染重点防控区，有序发展天然气调峰电站，结合热负荷需求适度发展燃气—蒸汽联合循环热电联产。第四，结合国家天然气发展规划布局，制定国家燃气汽车战略规划，加快天然气加气站设施建设，以城市出租车、公交车为重点，采用购置补贴、税费减免和优先保障用气等措施积极有序发展天然气汽车尤其是LNG 汽车发展。稳妥发展天然气家庭轿车、城际客车、重型卡车和轮船。
3、充分发挥天然气的低环境成本和碳成本优势
中国的环境污染和碳排放形势极其严峻，加快环境污染治理、推进节能减排刻不容缓。当前的排污费和碳成本都没有真正反映到能源的市场价格中，这使得清洁能源的利用受到限制。为了提高天然气的消费比重，发挥其较低的环境成本和碳成本优势将是重要举措。为此，第一，加大污染治理和监察检查力度，赋予环境监管部门“一票否决”的权利，让企业真正做到“不敢排污”，提高企业使用能源的环境成本。第二，加快建立排污交易和碳排放交易制度，将环境成本和碳成本内部化。第三，加快征收环境税，发挥税收对能源价格的调节作用。采用这三个措施提高天然气在能源消费市场中的竞争力，提升天然气在能源消费中的比重。
4、加快推进天然气领域改革
第一，目前，我国天然气领域管理相对分散，管理职能分散在国家发改委、国土资源部、工信部、环保部等多个部委，这使得天然气领域缺乏涵盖上中下游统一的发展战略及配套政策。因此，应逐渐取
消天然气领域的“多头管理”，建立中央垂直领导的统一、独立、专业的监管体系，增强大力发展天然气的体制保障。第二，大力推进天然气价格机制改革。其一，在总结放开直供用户用气门站价格的经验基础上，进一步放开用气量较大的用户价格，最终实现全面放开非居民用气价格。其二，建立分季节、分时段的峰谷价格机制，从价格机制入手解决调峰问题。理顺进口气与国产气、工业和居民用气的关系，推进天然气市场体系建设。中国天然气替代的主要对象是煤，在坚持与油挂钩的价格形成机制同时，探索增加比照煤炭的价格参数。其三，完善管道运输价格形成机制，合理制定管道运输价格，同时加强配气价格监管，促进天然气行业健康发展。第三，加强对天然气产业的调控与监管。加大节能减排和煤改气的政策调控力度。建立统一的监管体制。研究制定统一的监管标准、法规和监管制度。加强天然气管网的规划与监管，增强天然气管道的公共服务功能，加快天然气管道向第三方开放。第四，逐步放开企业的天然气（含LNG ）的进出口权，提高我国进口天然气价格的灵活性，充分利用国际低价气资源，提高天然气消费量。