淠史杭灌区管理体制改革浅析
摘要：安徽省淠史杭灌区位于安徽省中西部和河南省中南部，地
处大别山余脉的丘陵地带，横跨长江、淮河两大流域，总面积1.31
万平方千米。淠史杭灌区始建于1958年，1959年局部发挥效益，
至目前已形成灌溉皖豫两省12个县市、1000多万亩的特大型灌区。
当前，水利发展正面临着重大变革，传统水利正在向现代水利转变。
面对这种战略转变，需要一种全新的管理体制和运行机制作为支
撑。因此，加快水利改革步伐，促进淠史杭灌区的可持续发展，是
摆在淠史杭灌区建设管理者面前的一项重要任务。
关键词：淠史杭灌区管理体制改革
中图分类号：tv 文献标识码：a 文章编号：
淠史杭灌区自20世纪50年代兴建以来，灌区水管单位陆续对灌
区管理体制与运行机制进行了一系列探索和改革，并取得了一些成
功的经验。淠史杭灌区以强大的服务功能支持安徽奋力崛起。淠史
杭灌区控制面积1.4万平方公里，其中安徽省面积1.3万平方公里，
占全省国土面积1/10；耕地面积1160万亩，占全省1/6；有效灌
溉面积1000万亩，占全省1/4；粮食产量占全省1/4；水稻产量占
全省1/3，奠定了安徽粮食主产省的重要地位，促进了全省的粮食
安全。灌区优质的水源是1330万人的生命之源，是全省1/3国民
经济发展的用水保障，是维持灌区良好生态的源头活水，在全省经
济社会发展中，发挥着不可替代的巨大作用。由于社会经济的迅速
发展，使得水的供需矛盾越来越突出，主要表现在：灌区工程配套
不足，老化严重，渠道渗漏严重，输水损失率高；工程管理设施和
手段落后，水情测报、机械操作和信息传递多依靠人工操作等等。
造成这些问题的一个重要原因，就在于淠史杭灌区的管理体制不适
应发展的要求，灌区的管理体制改革与既定目标还相去甚远。
一、灌区的综合改革目标
为适应社会主义市场经济的发展，淠史杭灌区管理体制及运行机
制综合改革的指导思想是：以坚持社会主义市场经济体制为基本方
针，以充分发挥灌区经济效益、社会效益和生态效益为宗旨，建立
健全产权清晰、权责明确、政事（企）分开、管理科学、适应市场
经济要求的管理体制和区域化布局、专业化生产、一体化经营、多
元化开发的运行机制；坚持统一管理、分级负责、依法管理的原则，
使灌区逐步走向公司化、集团化经营的发展模式。
淠史杭灌区综合改革的主要目标是：
1、建立政府扶持续建配套，用水户参与、用水户协会管理群管工
程，省、市、县分级管理骨干工程并由省水行政主管部门统一调度，
政事企分离、经济上良性运行的管理体制。
2、坚持依法收费，谁用水谁交费。淠史杭灌区收费政策、标准由
省水行政主管部门会同物价部门制定。
3、灌区渠首、总干及跨市的骨干工程由淠史杭灌区管理总局统一
经营管理，成立供水总公司；其它涉及一个市、县（区）的骨干工
程由所在市、县（区）负责经营管理，成立供水分公司；斗渠口以
下的田间工程成立用水户协会自主管理。
4、根据各地的不同情况，因地制宜地采取“管理单位+用水户协
会+用水户”或“供水公司+用水户协会+用水户”的管理模式。
5、供水总公司（总局）与各市县供水分公司（县级管理单位）的
水费分成按经营管理的固定资产比例分成。
6、建立多元化的投资融资体系。拓宽非农业供水、小型水利工程、
田间水利工程的投资渠道，引入股份制、股份合作制、租赁承包制
等资本动作模式。
二、灌区管理体制
根据淠史杭灌区管理综合改革目标，总结灌区50余年来的管理实
践，借鉴国内其它灌区的管理经验，灌区管理应本着“统一管理，
分级负责，专管与群管相结合”的原则，按渠系设立各级管理机构。
支渠以上渠道及其附属物由国家专管机构管理，支渠（不含支渠）
以下渠道及其附属物由集体性质的专管机构和群众性的管理组织
管理。
工程管理实行“抓大放小，分级负责”。省、市、县设立的管理机
构，分级管理跨市、县、乡支渠以上骨干工程。支渠以下田间工程
管理按照明晰所有权、开放开发权、转换使用权、搞活经营权的方
针，因地制宜地推行四种管理模式：一是农民用水户协会，二是股
份合作；三是租赁承包；四是拍卖经营权和使用权。
管理机构实行政（事）企分开，国有资产管理和经营分开。省、
市、县人民政府水行政主管部门负责本行政区域内的水利规划、防
汛抗旱、政府建设资金筹措、资源开发许可审批、水量分配方案审
批、水法规的执行与授权。淠史杭灌区管理总局依据省政府水行政
主管部门的授权，依法负责全灌区用水统一管理、水量调度平衡、
行业管理和省、市之间的水事协调。现有一切非行政、事业职能的
管理机构，分别组建为供水公司、水电建筑安装公司、水利产业公
司等，实行企业化经营。随着灌区续建配套和工程体系的完善，实
行水行政主管部门监督下的集团军管理模式。
从淠史杭灌区管理总局划出的企业职能及部分人员，成立淠史杭
灌区供水总公司，负责总局管理的经营性国有资产的经营、保值和
增值。近期主要经营城乡工业和居民生活用水以及小水电，按照完
全供水成本（含合理利润）收取水费。
主要向城市供水的市、县（区），按照各自管理的灌区经营性资产
组建市、县（区）供水公司，并负责相应国有资产的运营、保值和
增值以及工程的维修养护。总局的供水公司与各市县供水公司在供
水关系上为批发与零售的关系。条件具备的供水公司以资产和资本
为纽带，通过联合、兼并、收购，组建淠史杭灌区供水股份有限（集
团）公司，按照现代企业制度规范动作，不断发展状大，实现良性
循环。
组建用水户协会，完全向农业供水的灌区非经营性水利资产通过
评估后，通过法律手续委托给用水户协会使用、管理和养护除建立
用水户协会外，也可因地制宜地推行租赁承包制、股份合作制及斗
渠以下工程的经营权和使用权拍卖等经营机制的改革。
工程建设实行统一规划、政府保障、法人治理、分级管理的体制。
田间工程建设实行用水户协商筹资筹劳建设，水行政主管部门督
察、水管机构技术指导，充分运用盘活存量资产、开放开发权的模
式，拓宽投资渠道，加速集团化、园林化农业园区建设。
推进民主化管理，健全法规体系。灌区创建有政府代表，用水户
代表，法律、经济、管理、科技专家组成的董事会。董事会成员的
变更，由同级政府或主管部门决定，用水户代表由用水户协会决定。
董事会作为灌区国有资产所有权代表，依法选聘、任命、考核灌区
管理机构的负责人，决定灌区建设、管理、发展计划和经营方针，
审查灌区年度财务预（决）算和管理工作报告。政府水行政主管部
门、审计部门向同级管理机构或供水公司派驻稽察员，行使监事职
能，监督经营行为，董事会成员和稽察员所需经费由政府财政预算
支付。
三、灌区运行机制
精减内设机构，分流转岗富余人员。经授权具有行政职能和资源
配套职能的机构，本着精干、高效的原则，依据职责设岗，量化任
务定员。对于管理人员的编制原则：总干渠每公里1人，干渠每公
里0.7人，分干渠每公里0.4人，支渠每万亩1人，中型水库及电
灌站管理人员编制单列，淠史杭灌区共定编人员4400人。全灌区
现有各类管理人员8810人，其中事业管理人员5381人，为减员增
效，应在3～5年内辞退、分流转岗部分人员，辞退、分流转岗人
员可充实到社会化服务和企业化经营的公司以及用水户协会中。
人事制度改革，实行动态优化组合。完善决策层、管理层、执行
层选聘、考核、培养和管理制度，打破职位、职称、工资、身份界
限，实施双向选择，试行在岗、试岗、待岗制，根据量化考核结果，
试行末位待岗、转任试岗、竞争上岗。
分配制度改革，实行岗位业绩工资制。按照效率优先、体现公平、
公开，多种成分相结合的原则调整工资结构，增强激励机制。采取
基础工资与能绩工资相结合，拉开岗位工资差距，完善公平、公开
激励的工资分配制度。
改善经营机制，强化产权制度。大力推进科学调度和节水技术推
广，调整供水结构，促进城市供水和乡镇供水事业的发展，重视研
究环境供水的生态效益，力争在5～10年内使渠首级用于工业及生
活等非农业供水比例达到或超过25%。对于组建的源水公司和自来
水供水公司，确立以工补农的经营战略，促进工程建设管理、科技
研究、技术咨询、社会化服务企业的兴起和发展。
田间工程的经营管理，可承包或租赁给灌区辞退、分流转岗的管
理人员自主管理，并积极推广用水户协会或股份合作制模式，各类
管理模式具有独立的经营自主权。依法界定产权关系，由收取的水
费中提取一定的比例返还给田间工程经营管理者，保障田间工程经
营者、使用者的有偿使用和合理收费以及有效的运行管理和维修养
护条件。
建立供水、计价与收费分级核算体制。灌区水源实行统一配置、
宠观控制、动态管理和分级核定水量的管理办法。各级供水公司之
间依据省水行政主管部门批准的年度供水计划和阶段供水计划签
订供水合同，供水公司与用水户签订供水合同，合同应规定双方权
利和义务，包括供水亩次、起止时间、供水数量、水量计收方式和
水费收缴方式等。水费计价实行省、市、县、用水户分别设立供水
公司的分级核算办法，以总干渠渠首为基本计价点，按渠系分级定
价，考虑农民的接受和承受能力，可实行小步快走，勤调整小幅度，
逐步到位。国家投资和社会筹资兴建的新供水工程，按完全成本（含
合理利润）实行新水新价，以进一步完善灌区自身的造血功能，促
进灌区事业的可持续发展。
注：文章内所有公式及图表请用pdf 形式查看。
淠史杭灌区管理体制改革浅析
摘要：安徽省淠史杭灌区位于安徽省中西部和河南省中南部，地
处大别山余脉的丘陵地带，横跨长江、淮河两大流域，总面积1.31
万平方千米。淠史杭灌区始建于1958年，1959年局部发挥效益，
至目前已形成灌溉皖豫两省12个县市、1000多万亩的特大型灌区。
当前，水利发展正面临着重大变革，传统水利正在向现代水利转变。
面对这种战略转变，需要一种全新的管理体制和运行机制作为支
撑。因此，加快水利改革步伐，促进淠史杭灌区的可持续发展，是
摆在淠史杭灌区建设管理者面前的一项重要任务。
关键词：淠史杭灌区管理体制改革
中图分类号：tv 文献标识码：a 文章编号：
淠史杭灌区自20世纪50年代兴建以来，灌区水管单位陆续对灌
区管理体制与运行机制进行了一系列探索和改革，并取得了一些成
功的经验。淠史杭灌区以强大的服务功能支持安徽奋力崛起。淠史
杭灌区控制面积1.4万平方公里，其中安徽省面积1.3万平方公里，
占全省国土面积1/10；耕地面积1160万亩，占全省1/6；有效灌
溉面积1000万亩，占全省1/4；粮食产量占全省1/4；水稻产量占
全省1/3，奠定了安徽粮食主产省的重要地位，促进了全省的粮食
安全。灌区优质的水源是1330万人的生命之源，是全省1/3国民
经济发展的用水保障，是维持灌区良好生态的源头活水，在全省经
济社会发展中，发挥着不可替代的巨大作用。由于社会经济的迅速
发展，使得水的供需矛盾越来越突出，主要表现在：灌区工程配套
不足，老化严重，渠道渗漏严重，输水损失率高；工程管理设施和
手段落后，水情测报、机械操作和信息传递多依靠人工操作等等。
造成这些问题的一个重要原因，就在于淠史杭灌区的管理体制不适
应发展的要求，灌区的管理体制改革与既定目标还相去甚远。
一、灌区的综合改革目标
为适应社会主义市场经济的发展，淠史杭灌区管理体制及运行机
制综合改革的指导思想是：以坚持社会主义市场经济体制为基本方
针，以充分发挥灌区经济效益、社会效益和生态效益为宗旨，建立
健全产权清晰、权责明确、政事（企）分开、管理科学、适应市场
经济要求的管理体制和区域化布局、专业化生产、一体化经营、多
元化开发的运行机制；坚持统一管理、分级负责、依法管理的原则，
使灌区逐步走向公司化、集团化经营的发展模式。
淠史杭灌区综合改革的主要目标是：
1、建立政府扶持续建配套，用水户参与、用水户协会管理群管工
程，省、市、县分级管理骨干工程并由省水行政主管部门统一调度，
政事企分离、经济上良性运行的管理体制。
2、坚持依法收费，谁用水谁交费。淠史杭灌区收费政策、标准由
省水行政主管部门会同物价部门制定。
3、灌区渠首、总干及跨市的骨干工程由淠史杭灌区管理总局统一
经营管理，成立供水总公司；其它涉及一个市、县（区）的骨干工
程由所在市、县（区）负责经营管理，成立供水分公司；斗渠口以
下的田间工程成立用水户协会自主管理。
4、根据各地的不同情况，因地制宜地采取“管理单位+用水户协
会+用水户”或“供水公司+用水户协会+用水户”的管理模式。
5、供水总公司（总局）与各市县供水分公司（县级管理单位）的
水费分成按经营管理的固定资产比例分成。
6、建立多元化的投资融资体系。拓宽非农业供水、小型水利工程、
田间水利工程的投资渠道，引入股份制、股份合作制、租赁承包制
等资本动作模式。
二、灌区管理体制
根据淠史杭灌区管理综合改革目标，总结灌区50余年来的管理实
践，借鉴国内其它灌区的管理经验，灌区管理应本着“统一管理，
分级负责，专管与群管相结合”的原则，按渠系设立各级管理机构。
支渠以上渠道及其附属物由国家专管机构管理，支渠（不含支渠）
以下渠道及其附属物由集体性质的专管机构和群众性的管理组织
管理。
工程管理实行“抓大放小，分级负责”。省、市、县设立的管理机
构，分级管理跨市、县、乡支渠以上骨干工程。支渠以下田间工程
管理按照明晰所有权、开放开发权、转换使用权、搞活经营权的方
针，因地制宜地推行四种管理模式：一是农民用水户协会，二是股
份合作；三是租赁承包；四是拍卖经营权和使用权。
管理机构实行政（事）企分开，国有资产管理和经营分开。省、
市、县人民政府水行政主管部门负责本行政区域内的水利规划、防
汛抗旱、政府建设资金筹措、资源开发许可审批、水量分配方案审
批、水法规的执行与授权。淠史杭灌区管理总局依据省政府水行政
主管部门的授权，依法负责全灌区用水统一管理、水量调度平衡、
行业管理和省、市之间的水事协调。现有一切非行政、事业职能的
管理机构，分别组建为供水公司、水电建筑安装公司、水利产业公
司等，实行企业化经营。随着灌区续建配套和工程体系的完善，实
行水行政主管部门监督下的集团军管理模式。
从淠史杭灌区管理总局划出的企业职能及部分人员，成立淠史杭
灌区供水总公司，负责总局管理的经营性国有资产的经营、保值和
增值。近期主要经营城乡工业和居民生活用水以及小水电，按照完
全供水成本（含合理利润）收取水费。
主要向城市供水的市、县（区），按照各自管理的灌区经营性资产
组建市、县（区）供水公司，并负责相应国有资产的运营、保值和
增值以及工程的维修养护。总局的供水公司与各市县供水公司在供
水关系上为批发与零售的关系。条件具备的供水公司以资产和资本
为纽带，通过联合、兼并、收购，组建淠史杭灌区供水股份有限（集
团）公司，按照现代企业制度规范动作，不断发展状大，实现良性
循环。
组建用水户协会，完全向农业供水的灌区非经营性水利资产通过
评估后，通过法律手续委托给用水户协会使用、管理和养护除建立
用水户协会外，也可因地制宜地推行租赁承包制、股份合作制及斗
渠以下工程的经营权和使用权拍卖等经营机制的改革。
工程建设实行统一规划、政府保障、法人治理、分级管理的体制。
田间工程建设实行用水户协商筹资筹劳建设，水行政主管部门督
察、水管机构技术指导，充分运用盘活存量资产、开放开发权的模
式，拓宽投资渠道，加速集团化、园林化农业园区建设。
推进民主化管理，健全法规体系。灌区创建有政府代表，用水户
代表，法律、经济、管理、科技专家组成的董事会。董事会成员的
变更，由同级政府或主管部门决定，用水户代表由用水户协会决定。
董事会作为灌区国有资产所有权代表，依法选聘、任命、考核灌区
管理机构的负责人，决定灌区建设、管理、发展计划和经营方针，
审查灌区年度财务预（决）算和管理工作报告。政府水行政主管部
门、审计部门向同级管理机构或供水公司派驻稽察员，行使监事职
能，监督经营行为，董事会成员和稽察员所需经费由政府财政预算
支付。
三、灌区运行机制
精减内设机构，分流转岗富余人员。经授权具有行政职能和资源
配套职能的机构，本着精干、高效的原则，依据职责设岗，量化任
务定员。对于管理人员的编制原则：总干渠每公里1人，干渠每公
里0.7人，分干渠每公里0.4人，支渠每万亩1人，中型水库及电
灌站管理人员编制单列，淠史杭灌区共定编人员4400人。全灌区
现有各类管理人员8810人，其中事业管理人员5381人，为减员增
效，应在3～5年内辞退、分流转岗部分人员，辞退、分流转岗人
员可充实到社会化服务和企业化经营的公司以及用水户协会中。
人事制度改革，实行动态优化组合。完善决策层、管理层、执行
层选聘、考核、培养和管理制度，打破职位、职称、工资、身份界
限，实施双向选择，试行在岗、试岗、待岗制，根据量化考核结果，
试行末位待岗、转任试岗、竞争上岗。
分配制度改革，实行岗位业绩工资制。按照效率优先、体现公平、
公开，多种成分相结合的原则调整工资结构，增强激励机制。采取
基础工资与能绩工资相结合，拉开岗位工资差距，完善公平、公开
激励的工资分配制度。
改善经营机制，强化产权制度。大力推进科学调度和节水技术推
广，调整供水结构，促进城市供水和乡镇供水事业的发展，重视研
究环境供水的生态效益，力争在5～10年内使渠首级用于工业及生
活等非农业供水比例达到或超过25%。对于组建的源水公司和自来
水供水公司，确立以工补农的经营战略，促进工程建设管理、科技
研究、技术咨询、社会化服务企业的兴起和发展。
田间工程的经营管理，可承包或租赁给灌区辞退、分流转岗的管
理人员自主管理，并积极推广用水户协会或股份合作制模式，各类
管理模式具有独立的经营自主权。依法界定产权关系，由收取的水
费中提取一定的比例返还给田间工程经营管理者，保障田间工程经
营者、使用者的有偿使用和合理收费以及有效的运行管理和维修养
护条件。
建立供水、计价与收费分级核算体制。灌区水源实行统一配置、
宠观控制、动态管理和分级核定水量的管理办法。各级供水公司之
间依据省水行政主管部门批准的年度供水计划和阶段供水计划签
订供水合同，供水公司与用水户签订供水合同，合同应规定双方权
利和义务，包括供水亩次、起止时间、供水数量、水量计收方式和
水费收缴方式等。水费计价实行省、市、县、用水户分别设立供水
公司的分级核算办法，以总干渠渠首为基本计价点，按渠系分级定
价，考虑农民的接受和承受能力，可实行小步快走，勤调整小幅度，
逐步到位。国家投资和社会筹资兴建的新供水工程，按完全成本（含
合理利润）实行新水新价，以进一步完善灌区自身的造血功能，促
进灌区事业的可持续发展。
注：文章内所有公式及图表请用pdf 形式查看。