作者：何盛明
时代财会 2001年03期
在建立社会主义市场经济体制的过程中，我们每走一步都会涉及到政府与市场关系问题，如果对此不能有一个更深层次的认识和理论上的把握，改革和发展将会遇到许多无法逾越的障碍。事实上，我们现实经济生活中许多深层次的问题和矛盾，都是政府与市场关系这根藤上结的果，唯有顺“藤”摸“瓜”，我们才有希望走出困惑。
对此，经济学的研究成果和市场经济国家的实践都给我们提供了不少有益的启示。世界上至今不曾存在完全自由的市场经济。市场机制虽然是资源配置中作用最为广泛和最为有效的机制，但它有十分明显的缺陷，在许多方面和领域存在“失灵”或“无效”的现象，这就需要政府来弥补其不足。但如何弥补，弥补到什么程度，则需要从理论和实践的结合上来探索，其难度恐怕不亚于改革目标的确立。
总之，政府与市场是驱动经济与社会发展的两大轮子，二者的关系自然也就成为改革、发展过程中的根本性问题，如何正确处理好两者之间的关系，应成为我们思考和解决一切问题和矛盾的出发点。这，也许就是改革开放的艰难历程所带给我们的最深刻的启迪。
一、目前经济运行过程中的主要矛盾和问题
改革开放在取得巨大成就的同时，我国经济运行过程中出现了诸多矛盾和问题。
1、有效需求不足与保持较高经济增长速度的矛盾加深
我国经济增长的基本特点是需求拉动下的水平扩张，在强劲需求的拉动下，通过扩大投资、多上项目，就可以获得很高的经济增长速度。在出现明显的市场需求约束后，水平扩张模式赖以存在的基本条件消失了。从我国近年的情况看，拉动经济持续增长的两大重要力量——消费需求和投资需求，都存在不足的现象。
由于消费需求约束，近几年我国经济增长呈现明显的持续回落态势，GDP增长速度从1992年的14.2%连续下滑，至1999年仅为7.8%，平均每年下降1个百分点左右。 有效需求不足与保持较高经济增长速度的矛盾十分突出。
2、工业化与城乡二元经济结构的矛盾十分尖锐
我国经济发展过程中有一个严重的结构畸形问题，即城乡二元经济结构现象。在我国，由于体制性的因素，加剧了工业化与二元经济结构的矛盾。由于城乡分割，城市文明和先进的生产方式对乡村几乎没有产生实质性的影响，大多数乡村依然保持着传统的农业文明和刀耕火种式的生产方式。农民收入水平低下，许多地方还处于十分贫困的原始状态。这使我国经济呈现出一种“断层”现象，导致社会再生产过程的内在循环由此而受阻。
3、经济结构不合理，重复建设多，经济效益差
随着经济的发展和市场化程度的提高，这些问题越来越明显地表现出来。
一是“大而全，小而全”和低水平重复建设十分严重。这是我国经济结构不合理的最突出标志，也是粗放型经济的典型特征。
二是产品结构不合理。集中表现为产品的供给结构与市场需求结构的不衔接甚至严重脱节，即一方面不少产品供过于求，不少企业生产能力大量闲置；另一方面，市场需求旺盛的一些产品，我国产业又不具备生产能力。
三是地区产业结构趋同，布局不合理，互补性差。这严重影响了经济的协调发展，造成产品质量差、档次低、成本高，而且导致大量资源浪费。在这种情况下，国民经济的效率是无法提高的。
4、国内市场相互割据，资源的流动和重组遇到重重障碍
各地方、各部门为了追求各自的局部利益，运用行政权力相互封锁、彼此排斥，造成了国内市场各式各样的“条块”分割，使全国本应统一、开放的市场被割裂成众多的区域市场和部门市场。这与市场经济的流动性要求产生了严重的冲突，不仅带来了国民经济的效率损失，而且也加剧了区域经济发展的不平衡。
5、改革、发展与稳定三者之间的冲突日益显现化
以改革求发展、求稳定，以发展促改革、促稳定，以稳定保改革、保发展，确保改革、发展和稳定协调运转，使三者之间形成良性循环，这是我国经济体制改革取得成功的基本经验之一。
随着市场经济的发展，在市场竞争，尤其全球竞争加剧的环境中，必须建立起对企业的淘汰机制、约束机制、发展创新机制、风险责任机制以及适应新阶段产业发展要求的资源配置机制。不言而喻，这必将涉及就业制度、收入分配制度、社会保障制度、宏观调控体系、市场体系等一系列领域的深层次改革。特别是就业制度和收入分配制度调整而引起的利益格局变化所引发的矛盾，将成为影响社会、经济稳定的重要因素。
由于经济增长速度放慢，经济增长所能带来的就业机会将相应减少；国有企业改革的加快，以及产业结构的调整都会导致下岗分流人员增加；而我国农村还有近2亿剩余劳动力， 这预示着我国的就业形势十分严峻。与此同时，企业效益下降，甚至破产，一部分居民收入水平大大下降。
不难看出，改革、发展与稳定三者之间的冲突明显加剧。
二、根本原因：政府与市场关系不顺
我国经济发展过程中出现的上述矛盾和问题有多方面的原因，但从总体上来看，其深层次的原因是，我国经济运行过程中政府宏观管理体制与市场机制还没有形成有机统一的整体，政府职能错位，与市场的关系扭曲。
1、我国目前的经济是政府主导型的经济，这本无可厚非， 但政府还没有养成“尊重”市场的习惯，对经济的干预往往显得有些“武断”
首先，我国经济发展在目前及今后一个时期的基本任务是推进整个国民经济现代化，即把传统落后的经济结构改造为现代化的国民经济体系，不是仅仅实现宏观经济的短期平衡与稳定；而市场机制调节的主要是短期的经济平衡和经济结构，它难以有效地反映国民经济长期和动态的发展趋势。在目前市场发育程度较低的情况下，若仅以市场机制调节国民经济结构的发展方向，则很可能造成结构性矛盾加剧、加工工业发展过快的暂时繁荣，终归难免由于基础产业滞后而使经济发展丧失后劲。
因此，由政府从国民经济的全局出发制定科学的发展战略，以政府宏观调控引导国民经济发展方向是必须的。
其次，我国目前生产力发展水平较低，基础薄弱、工业化水平低、城乡差距过大、技术水平不高等因素都影响着市场的发育和市场机制作用的发挥。我国目前乃至今后相当一个时期都只能是一种欠发达的市场经济，需要政府来培育、引导和组织市场、维护市场。因此，我国目前的经济是政府主导型的经济也是必然的。但是，这种主导不能排斥市场，而是必须以市场为基础。政府与市场是推动经济与社会发展同样重要的力量。
而我国目前的情况是，政府在经济生活中过于“武断”，不“尊重”市场，干预的范围和力度过大。一些不应当进入的领域、不应当从事的活动，政府部门大量介入，有些应由市场调节或企业管理的微观层次的事情，政府仍然没有放弃。而一些市场失灵，应该由政府发挥主导作用，属于政府职责范围的领域，政府却没有去做，或没有做好。这在一定程度上导致了政府与市场关系的扭曲，放大了市场缺陷，加重了市场混乱，资源配置的优化难以实现。
2、有效需求不足的深层次原因在于现行体制障碍
有效需求不足不仅仅是一个宏观经济现象，它有着深层次的体制因素。
一是国有企业改革不到位，而非国有企业的发展受限制，使居民收入增长缓慢，预期收入看淡。从大的体制背景来说，改革以来占国民经济主体部分的国有企业一直没有摆脱困境，其亏损面与亏损额在不断扩大。这反映出企业特别是国有企业的改革不到位，许多企业还没有真正适应市场经济的生存环境。
二是政府社会保障制度改革滞后，居民预期支出增加，储蓄倾向加强，消费倾向受到抑制，因而即期消费需求不足。这已成为当前制约经济增长的“瓶颈”因素。
三是投资需求，特别是民间投资明显不足。由于目前政府投资主要投向基础设施，基础设施建设的产业关联度较小，对经济的拉动力相对较弱，且难以持久，而民间投资受社会环境、市场准入、市场疲软，以及资金流动、政策环境、土地管理等各种复杂体制因素的影响，民间资金一直没能启动起来。
可以看出，现阶段的社会有效需求不足有着深刻的体制原因，在这种情况下，仅仅把政策局限在扩大总需求上，即使有一定的短期效果，但难以实现长期的经济稳定增长。因此，应把更多的精力放在长期的制度调整上，把扩大需求的政策建立在制度创新的基础之上。
3、结构性矛盾的根源也在政府一边，而非市场
尽管原因是多方面的，但体制因素仍是主要的。重复建设形成的结构性矛盾，反映出我国现行体制下的一些政策真空。政府虽然制定了产业政策，但没有具体化，过于原则而缺乏指导性，而且与行业发展规划和区域发展规划没有形成配套性的联系，各唱各的调，使整个经济发展实际上处于无计划、无政策（政策多了，相互冲突等于没有政策，甚至比没有政策还要糟糕）的状态。
改革开放以后，投资主体已经多元化，在传统的计划手段受到削弱的同时，价格、利率、汇率和税率等经济调节参数尚不能准确反映市场供求关系，投资信号导向失真，投资行为（不论是政府的、民间的）不少处于盲目状态。更重要的是，在长期的卖方市场条件下，行政分权和财政分权为政府各个部门、地方各级政府追求快速增长提供了空间，并直接以“经济人”的身份进入市场，决定投资的规模和方向，从而导致了大量的重复建设和地区经济结构趋同。从国有单位投资占全社会投资比重来看，1998年仍高达65%，这说明政府实际支配的资源远远高于政府自身拥有的资源，在资源配置中，政府的作用远远大于市场。
这种种现象表明，我们这些年来的改革实际主要是在公共部门的范围内实施的，集权与分权是在公共部门范围内自我循环，市场化改革也主要是在公共部门范围内搞的市场模拟化改革，真正的“市场分权”还只是刚刚起步，统一市场的形成还在破题。
4、长期的城乡二元化管理体制改革严重滞后， 使城乡二元经济结构固化，本应有机一体的国民经济循环由此中断，形成了我国特有的经济“断层”现象
从眼前来看，城乡隔离的作法确实有助于城市工业化的进程。而且，尤其在国企职工下岗不断增多的情况下，这种城乡隔离体制也确实有助于保证城市的社会安定和稳定。但从长远来看，城市经济将逐渐与广大农村断裂开来，形成国民经济中的“孤岛”。在城市自我循环还有空间的情况下，城乡隔离也许还能延续下去，可一旦城市经济的自我循环无法维持，整个经济就会出现强烈的振荡，从而产生强制性调整的内在要求。最近两三年的经济滑坡，根本就不是什么“经济周期规律”的作用，而是城乡隔离体制已经到了不能容纳现有生产力发展（表现为生产能力过剩）所导致的。
因此，城乡二元化管理体制的改革已经是刻不容缓，不然，我们的工业化、市场化和现代化就将走进死胡同。
三、加快政府自身改革的步伐，使政府与市场两种力量真正形成合力
在从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的这个历史背景下，市场经济发育不成熟是必然的，对市场机制我们眼下还不能提出过多的要求和责难。在这种情况下，矛盾的主要方面自然是在政府一边，只有从政府自身找原因，经济运行中出现的各种矛盾和问题才能逐步得到解决。如果讳疾忌医，仅从客观找原因，那我们的改革就会半途而废，各种经济、社会问题也就会更加恶化。
为此，我们提出以下建议：
1、转换思维方式，在资源配置过程中树立起“市场第一， 政府第二”的观念
在市场经济条件下，市场是第一位的，实行市场优先的原则，只要市场能干的，就先让市场去干；只有在市场干不了和干不好的情况下，政府才去弥补。
我们既然要搞市场经济，就要按照市场经济的思维方式行事，把“市场在资源配置中发挥基础性作用”真正落到实处，落实到改革的过程之中和各项决策之中，并使之制度化，进而最终建成社会主义市场经济体制。
在市场化改革的过程中，政府的主观能动性不是表现在替代市场去行事，而是如何去“配合”市场，去“呵护”市场，去“培育”市场，去“完善”市场，逐步地让市场在资源配置中去唱主角。若是总担心市场的毛病，老是不放手、不放心，那市场经济体制就永远也建立不起来。在我国独有的“父子文化”背景下，尤其要注意政府时不时扮演“父亲”这个角色的倾向。
2、改革计划方式，使国家计划由“指标型”变为“导向型”
我们搞市场经济，并不是说国家计划可有可无，恰恰相反，编制国家经济、社会发展计划非常重要，这反映了一国经济、社会发展的方向，也规定着政府一定时期内行动的方向。问题是，我们现行的计划方式还停留于过去的老一套上，不仅内容陈旧，适应不了市场经济的要求，而且，方法落后，主观随意性很大，很难谈得上有多少科学性。靠陈旧的方式来指导国民经济，是谈不上连续性的，也不可能是协调的。在这种环境中，微观主体的可预期性大大减弱，经济行为的短期化就不可避免。当经济行为普遍趋于短期化时，长期投资会大大减少，这样，经济发展的后劲就会不足。
因此，改革计划方式，增强计划的预测性和科学性，进而提高国家计划的指导性，就不仅是改进政府宏观调控的需要，而且也是形成一个相对稳定的政策环境、鼓励长期投资、增强经济发展后劲的需要。
3、深化行政体制改革，加快政府职能转换， 使政府与市场由一种“量的调整”关系变为一种“结构耦合”关系
到现在为止，政府与市场的关系仍是一种机械的数量式关系，具体表现为行政性分权的量的调整，即只是在“多”与“少”上作文章。这有两个层次：
一是公共部门内部的集权与分权。如中央与地方的关系依然没有摆脱过去长期存在的那种以集权为中心的集权与分权的循环，1994年的分税制改革仅仅是一次“分钱”方式的改革，而支出得以确立的事权改革几乎还没有破题。在事权界定不清的情况下，钱也是分不清楚的。再如政府各个部门之间的关系，名义上有一个以计划为形式的协调机制，实际上是各部门自行其是。横向的集权、分权也是处于不断的循环往复之中。如项目的审批权、收费权、融资权、对国企的监管权等等，都存在政府各部门职责界定不清楚的问题。故在横向关系上，也是时而集中，时而分散。
二是公共部门与市场的集权与分权。如对民营经济的各种政策性歧视：市场准入、资金筹措、对外贸易等等，就反映出市场分权严重不足。市场好像是一只放飞的风筝，有一根绳子紧紧地攥在政府的手中，政府可根据自身的需要来决定是把绳子放长一点，还是收紧一点。即使是政府想放长一点，由于前面的原因，下放的权力也可能被政府的各个部门所截住，进而可能成为各个部门牟取自身利益的工具。
在这样的情况下，政府与市场的关系就会像钟摆一样来回地摆动；不可能有明确的分工和界定。这不仅仅会带来“权力寻租”等政治上的腐败现象，而且也会引起经济的不稳定。政策“好”时，发展顺利，经济繁荣；可当政策“不好”时，经济发展就会受阻，经济陷入萧条。
因此，对政府职能以及各个部门的职责必须从立法上加以明确界定，把政府手中的那根绳子变成一把锁，而钥匙交给立法部门，使政府与市场变成一种结构耦合关系，否则，政府“越位”与“缺位”的问题永远也解决不了，市场在资源配置中的基础性作用也就无法实现。
4、改革城乡二元化的管理体制， 逐步实现城乡之间的相互开放和交流
现在是到了撤除城乡篱笆的时候了。这既是进一步工业化的要求，也是加快经济市场化的要求，更是我国经济持续稳定发展的要求。
我国的现代化实现标志，不是在城市，而是在农村。若是我国现有的农业生产方式和占人口70%的农村居民的生活方式不能有根本性的改进和提高，城乡差距不能缩小，那永远也谈不到现代化。土地对农民的稳定作用是暂时的，政府的各种保护措施对城市的稳定也只能是暂时的，绝不能为了目前的“小稳定”而给将来带来“大震荡”。对此，我们应当从战略的高度来加以认识。
城乡二元化管理体制的改革是一项非常复杂的系统工程，不可能一蹴而就。我们认为至少可从如下几个方面入手：
首先，我们要更新观念，去掉“包袱”意识，欢迎农民进城。长期以来把农民“甩”在一边，只有作贡献的义务，没有享受社会公共服务和基本福利的权利，这是极其不公平的。而且，这样做的后果是到头来严重钳制了城市工业自身的发展，因为失去了巨大农村市场。就此而言，即使仅仅从城市经济的自身长远发展出发，也应当帮助农村劳动力转移，帮助农民提高收入水平。
其次，对长期工作、生活在城市的农民，与城市居民应当是平等的，同样有享受城市公共服务和基本福利的权利。仅仅因为户口不同，仅仅因为出生在农村，就使其丧失了基本的权利，这是新的“血统论”，应该彻底否定。
最后，改革户籍制度，这是迟早要做的事情。现在应作好准备，不仅要有观念上的准备，而且要有制度上和法律上的准备，简单地取消也是不现实的。
作者：何盛明
时代财会 2001年03期
在建立社会主义市场经济体制的过程中，我们每走一步都会涉及到政府与市场关系问题，如果对此不能有一个更深层次的认识和理论上的把握，改革和发展将会遇到许多无法逾越的障碍。事实上，我们现实经济生活中许多深层次的问题和矛盾，都是政府与市场关系这根藤上结的果，唯有顺“藤”摸“瓜”，我们才有希望走出困惑。
对此，经济学的研究成果和市场经济国家的实践都给我们提供了不少有益的启示。世界上至今不曾存在完全自由的市场经济。市场机制虽然是资源配置中作用最为广泛和最为有效的机制，但它有十分明显的缺陷，在许多方面和领域存在“失灵”或“无效”的现象，这就需要政府来弥补其不足。但如何弥补，弥补到什么程度，则需要从理论和实践的结合上来探索，其难度恐怕不亚于改革目标的确立。
总之，政府与市场是驱动经济与社会发展的两大轮子，二者的关系自然也就成为改革、发展过程中的根本性问题，如何正确处理好两者之间的关系，应成为我们思考和解决一切问题和矛盾的出发点。这，也许就是改革开放的艰难历程所带给我们的最深刻的启迪。
一、目前经济运行过程中的主要矛盾和问题
改革开放在取得巨大成就的同时，我国经济运行过程中出现了诸多矛盾和问题。
1、有效需求不足与保持较高经济增长速度的矛盾加深
我国经济增长的基本特点是需求拉动下的水平扩张，在强劲需求的拉动下，通过扩大投资、多上项目，就可以获得很高的经济增长速度。在出现明显的市场需求约束后，水平扩张模式赖以存在的基本条件消失了。从我国近年的情况看，拉动经济持续增长的两大重要力量——消费需求和投资需求，都存在不足的现象。
由于消费需求约束，近几年我国经济增长呈现明显的持续回落态势，GDP增长速度从1992年的14.2%连续下滑，至1999年仅为7.8%，平均每年下降1个百分点左右。 有效需求不足与保持较高经济增长速度的矛盾十分突出。
2、工业化与城乡二元经济结构的矛盾十分尖锐
我国经济发展过程中有一个严重的结构畸形问题，即城乡二元经济结构现象。在我国，由于体制性的因素，加剧了工业化与二元经济结构的矛盾。由于城乡分割，城市文明和先进的生产方式对乡村几乎没有产生实质性的影响，大多数乡村依然保持着传统的农业文明和刀耕火种式的生产方式。农民收入水平低下，许多地方还处于十分贫困的原始状态。这使我国经济呈现出一种“断层”现象，导致社会再生产过程的内在循环由此而受阻。
3、经济结构不合理，重复建设多，经济效益差
随着经济的发展和市场化程度的提高，这些问题越来越明显地表现出来。
一是“大而全，小而全”和低水平重复建设十分严重。这是我国经济结构不合理的最突出标志，也是粗放型经济的典型特征。
二是产品结构不合理。集中表现为产品的供给结构与市场需求结构的不衔接甚至严重脱节，即一方面不少产品供过于求，不少企业生产能力大量闲置；另一方面，市场需求旺盛的一些产品，我国产业又不具备生产能力。
三是地区产业结构趋同，布局不合理，互补性差。这严重影响了经济的协调发展，造成产品质量差、档次低、成本高，而且导致大量资源浪费。在这种情况下，国民经济的效率是无法提高的。
4、国内市场相互割据，资源的流动和重组遇到重重障碍
各地方、各部门为了追求各自的局部利益，运用行政权力相互封锁、彼此排斥，造成了国内市场各式各样的“条块”分割，使全国本应统一、开放的市场被割裂成众多的区域市场和部门市场。这与市场经济的流动性要求产生了严重的冲突，不仅带来了国民经济的效率损失，而且也加剧了区域经济发展的不平衡。
5、改革、发展与稳定三者之间的冲突日益显现化
以改革求发展、求稳定，以发展促改革、促稳定，以稳定保改革、保发展，确保改革、发展和稳定协调运转，使三者之间形成良性循环，这是我国经济体制改革取得成功的基本经验之一。
随着市场经济的发展，在市场竞争，尤其全球竞争加剧的环境中，必须建立起对企业的淘汰机制、约束机制、发展创新机制、风险责任机制以及适应新阶段产业发展要求的资源配置机制。不言而喻，这必将涉及就业制度、收入分配制度、社会保障制度、宏观调控体系、市场体系等一系列领域的深层次改革。特别是就业制度和收入分配制度调整而引起的利益格局变化所引发的矛盾，将成为影响社会、经济稳定的重要因素。
由于经济增长速度放慢，经济增长所能带来的就业机会将相应减少；国有企业改革的加快，以及产业结构的调整都会导致下岗分流人员增加；而我国农村还有近2亿剩余劳动力， 这预示着我国的就业形势十分严峻。与此同时，企业效益下降，甚至破产，一部分居民收入水平大大下降。
不难看出，改革、发展与稳定三者之间的冲突明显加剧。
二、根本原因：政府与市场关系不顺
我国经济发展过程中出现的上述矛盾和问题有多方面的原因，但从总体上来看，其深层次的原因是，我国经济运行过程中政府宏观管理体制与市场机制还没有形成有机统一的整体，政府职能错位，与市场的关系扭曲。
1、我国目前的经济是政府主导型的经济，这本无可厚非， 但政府还没有养成“尊重”市场的习惯，对经济的干预往往显得有些“武断”
首先，我国经济发展在目前及今后一个时期的基本任务是推进整个国民经济现代化，即把传统落后的经济结构改造为现代化的国民经济体系，不是仅仅实现宏观经济的短期平衡与稳定；而市场机制调节的主要是短期的经济平衡和经济结构，它难以有效地反映国民经济长期和动态的发展趋势。在目前市场发育程度较低的情况下，若仅以市场机制调节国民经济结构的发展方向，则很可能造成结构性矛盾加剧、加工工业发展过快的暂时繁荣，终归难免由于基础产业滞后而使经济发展丧失后劲。
因此，由政府从国民经济的全局出发制定科学的发展战略，以政府宏观调控引导国民经济发展方向是必须的。
其次，我国目前生产力发展水平较低，基础薄弱、工业化水平低、城乡差距过大、技术水平不高等因素都影响着市场的发育和市场机制作用的发挥。我国目前乃至今后相当一个时期都只能是一种欠发达的市场经济，需要政府来培育、引导和组织市场、维护市场。因此，我国目前的经济是政府主导型的经济也是必然的。但是，这种主导不能排斥市场，而是必须以市场为基础。政府与市场是推动经济与社会发展同样重要的力量。
而我国目前的情况是，政府在经济生活中过于“武断”，不“尊重”市场，干预的范围和力度过大。一些不应当进入的领域、不应当从事的活动，政府部门大量介入，有些应由市场调节或企业管理的微观层次的事情，政府仍然没有放弃。而一些市场失灵，应该由政府发挥主导作用，属于政府职责范围的领域，政府却没有去做，或没有做好。这在一定程度上导致了政府与市场关系的扭曲，放大了市场缺陷，加重了市场混乱，资源配置的优化难以实现。
2、有效需求不足的深层次原因在于现行体制障碍
有效需求不足不仅仅是一个宏观经济现象，它有着深层次的体制因素。
一是国有企业改革不到位，而非国有企业的发展受限制，使居民收入增长缓慢，预期收入看淡。从大的体制背景来说，改革以来占国民经济主体部分的国有企业一直没有摆脱困境，其亏损面与亏损额在不断扩大。这反映出企业特别是国有企业的改革不到位，许多企业还没有真正适应市场经济的生存环境。
二是政府社会保障制度改革滞后，居民预期支出增加，储蓄倾向加强，消费倾向受到抑制，因而即期消费需求不足。这已成为当前制约经济增长的“瓶颈”因素。
三是投资需求，特别是民间投资明显不足。由于目前政府投资主要投向基础设施，基础设施建设的产业关联度较小，对经济的拉动力相对较弱，且难以持久，而民间投资受社会环境、市场准入、市场疲软，以及资金流动、政策环境、土地管理等各种复杂体制因素的影响，民间资金一直没能启动起来。
可以看出，现阶段的社会有效需求不足有着深刻的体制原因，在这种情况下，仅仅把政策局限在扩大总需求上，即使有一定的短期效果，但难以实现长期的经济稳定增长。因此，应把更多的精力放在长期的制度调整上，把扩大需求的政策建立在制度创新的基础之上。
3、结构性矛盾的根源也在政府一边，而非市场
尽管原因是多方面的，但体制因素仍是主要的。重复建设形成的结构性矛盾，反映出我国现行体制下的一些政策真空。政府虽然制定了产业政策，但没有具体化，过于原则而缺乏指导性，而且与行业发展规划和区域发展规划没有形成配套性的联系，各唱各的调，使整个经济发展实际上处于无计划、无政策（政策多了，相互冲突等于没有政策，甚至比没有政策还要糟糕）的状态。
改革开放以后，投资主体已经多元化，在传统的计划手段受到削弱的同时，价格、利率、汇率和税率等经济调节参数尚不能准确反映市场供求关系，投资信号导向失真，投资行为（不论是政府的、民间的）不少处于盲目状态。更重要的是，在长期的卖方市场条件下，行政分权和财政分权为政府各个部门、地方各级政府追求快速增长提供了空间，并直接以“经济人”的身份进入市场，决定投资的规模和方向，从而导致了大量的重复建设和地区经济结构趋同。从国有单位投资占全社会投资比重来看，1998年仍高达65%，这说明政府实际支配的资源远远高于政府自身拥有的资源，在资源配置中，政府的作用远远大于市场。
这种种现象表明，我们这些年来的改革实际主要是在公共部门的范围内实施的，集权与分权是在公共部门范围内自我循环，市场化改革也主要是在公共部门范围内搞的市场模拟化改革，真正的“市场分权”还只是刚刚起步，统一市场的形成还在破题。
4、长期的城乡二元化管理体制改革严重滞后， 使城乡二元经济结构固化，本应有机一体的国民经济循环由此中断，形成了我国特有的经济“断层”现象
从眼前来看，城乡隔离的作法确实有助于城市工业化的进程。而且，尤其在国企职工下岗不断增多的情况下，这种城乡隔离体制也确实有助于保证城市的社会安定和稳定。但从长远来看，城市经济将逐渐与广大农村断裂开来，形成国民经济中的“孤岛”。在城市自我循环还有空间的情况下，城乡隔离也许还能延续下去，可一旦城市经济的自我循环无法维持，整个经济就会出现强烈的振荡，从而产生强制性调整的内在要求。最近两三年的经济滑坡，根本就不是什么“经济周期规律”的作用，而是城乡隔离体制已经到了不能容纳现有生产力发展（表现为生产能力过剩）所导致的。
因此，城乡二元化管理体制的改革已经是刻不容缓，不然，我们的工业化、市场化和现代化就将走进死胡同。
三、加快政府自身改革的步伐，使政府与市场两种力量真正形成合力
在从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的这个历史背景下，市场经济发育不成熟是必然的，对市场机制我们眼下还不能提出过多的要求和责难。在这种情况下，矛盾的主要方面自然是在政府一边，只有从政府自身找原因，经济运行中出现的各种矛盾和问题才能逐步得到解决。如果讳疾忌医，仅从客观找原因，那我们的改革就会半途而废，各种经济、社会问题也就会更加恶化。
为此，我们提出以下建议：
1、转换思维方式，在资源配置过程中树立起“市场第一， 政府第二”的观念
在市场经济条件下，市场是第一位的，实行市场优先的原则，只要市场能干的，就先让市场去干；只有在市场干不了和干不好的情况下，政府才去弥补。
我们既然要搞市场经济，就要按照市场经济的思维方式行事，把“市场在资源配置中发挥基础性作用”真正落到实处，落实到改革的过程之中和各项决策之中，并使之制度化，进而最终建成社会主义市场经济体制。
在市场化改革的过程中，政府的主观能动性不是表现在替代市场去行事，而是如何去“配合”市场，去“呵护”市场，去“培育”市场，去“完善”市场，逐步地让市场在资源配置中去唱主角。若是总担心市场的毛病，老是不放手、不放心，那市场经济体制就永远也建立不起来。在我国独有的“父子文化”背景下，尤其要注意政府时不时扮演“父亲”这个角色的倾向。
2、改革计划方式，使国家计划由“指标型”变为“导向型”
我们搞市场经济，并不是说国家计划可有可无，恰恰相反，编制国家经济、社会发展计划非常重要，这反映了一国经济、社会发展的方向，也规定着政府一定时期内行动的方向。问题是，我们现行的计划方式还停留于过去的老一套上，不仅内容陈旧，适应不了市场经济的要求，而且，方法落后，主观随意性很大，很难谈得上有多少科学性。靠陈旧的方式来指导国民经济，是谈不上连续性的，也不可能是协调的。在这种环境中，微观主体的可预期性大大减弱，经济行为的短期化就不可避免。当经济行为普遍趋于短期化时，长期投资会大大减少，这样，经济发展的后劲就会不足。
因此，改革计划方式，增强计划的预测性和科学性，进而提高国家计划的指导性，就不仅是改进政府宏观调控的需要，而且也是形成一个相对稳定的政策环境、鼓励长期投资、增强经济发展后劲的需要。
3、深化行政体制改革，加快政府职能转换， 使政府与市场由一种“量的调整”关系变为一种“结构耦合”关系
到现在为止，政府与市场的关系仍是一种机械的数量式关系，具体表现为行政性分权的量的调整，即只是在“多”与“少”上作文章。这有两个层次：
一是公共部门内部的集权与分权。如中央与地方的关系依然没有摆脱过去长期存在的那种以集权为中心的集权与分权的循环，1994年的分税制改革仅仅是一次“分钱”方式的改革，而支出得以确立的事权改革几乎还没有破题。在事权界定不清的情况下，钱也是分不清楚的。再如政府各个部门之间的关系，名义上有一个以计划为形式的协调机制，实际上是各部门自行其是。横向的集权、分权也是处于不断的循环往复之中。如项目的审批权、收费权、融资权、对国企的监管权等等，都存在政府各部门职责界定不清楚的问题。故在横向关系上，也是时而集中，时而分散。
二是公共部门与市场的集权与分权。如对民营经济的各种政策性歧视：市场准入、资金筹措、对外贸易等等，就反映出市场分权严重不足。市场好像是一只放飞的风筝，有一根绳子紧紧地攥在政府的手中，政府可根据自身的需要来决定是把绳子放长一点，还是收紧一点。即使是政府想放长一点，由于前面的原因，下放的权力也可能被政府的各个部门所截住，进而可能成为各个部门牟取自身利益的工具。
在这样的情况下，政府与市场的关系就会像钟摆一样来回地摆动；不可能有明确的分工和界定。这不仅仅会带来“权力寻租”等政治上的腐败现象，而且也会引起经济的不稳定。政策“好”时，发展顺利，经济繁荣；可当政策“不好”时，经济发展就会受阻，经济陷入萧条。
因此，对政府职能以及各个部门的职责必须从立法上加以明确界定，把政府手中的那根绳子变成一把锁，而钥匙交给立法部门，使政府与市场变成一种结构耦合关系，否则，政府“越位”与“缺位”的问题永远也解决不了，市场在资源配置中的基础性作用也就无法实现。
4、改革城乡二元化的管理体制， 逐步实现城乡之间的相互开放和交流
现在是到了撤除城乡篱笆的时候了。这既是进一步工业化的要求，也是加快经济市场化的要求，更是我国经济持续稳定发展的要求。
我国的现代化实现标志，不是在城市，而是在农村。若是我国现有的农业生产方式和占人口70%的农村居民的生活方式不能有根本性的改进和提高，城乡差距不能缩小，那永远也谈不到现代化。土地对农民的稳定作用是暂时的，政府的各种保护措施对城市的稳定也只能是暂时的，绝不能为了目前的“小稳定”而给将来带来“大震荡”。对此，我们应当从战略的高度来加以认识。
城乡二元化管理体制的改革是一项非常复杂的系统工程，不可能一蹴而就。我们认为至少可从如下几个方面入手：
首先，我们要更新观念，去掉“包袱”意识，欢迎农民进城。长期以来把农民“甩”在一边，只有作贡献的义务，没有享受社会公共服务和基本福利的权利，这是极其不公平的。而且，这样做的后果是到头来严重钳制了城市工业自身的发展，因为失去了巨大农村市场。就此而言，即使仅仅从城市经济的自身长远发展出发，也应当帮助农村劳动力转移，帮助农民提高收入水平。
其次，对长期工作、生活在城市的农民，与城市居民应当是平等的，同样有享受城市公共服务和基本福利的权利。仅仅因为户口不同，仅仅因为出生在农村，就使其丧失了基本的权利，这是新的“血统论”，应该彻底否定。
最后，改革户籍制度，这是迟早要做的事情。现在应作好准备，不仅要有观念上的准备，而且要有制度上和法律上的准备，简单地取消也是不现实的。