一、关于“公共财政”的提法
我认为, 古今中外, 财政就是国家财政、政府财政, 因其天然具有公共属性, 所以也是公共财政, 它们是同义的。但是, 随着生产力水平、经济制度和经济体制的演进, 不同的国家财政又会有不同的模式(类型) 。现在大家所说的“公共财政”一词是从西方引进的, 把它作为国家财政在西方发达市场经济条件下的一种模式, 突出它是一种市场型财政, 却又有着特殊的意义。 “公共财政”一词是英文PublicFinance 的直译。《美国传统辞典》对Finance 有两种解释:一是指资金或其他财产的管理科学, 二是指对资金、银行业、投资和信贷的管理。一般的英汉辞典则通常把Finance 译为金融、融资或财务。因此, 如果Finance 一词单独使用, 那么它的主要意思可以理解为我们通常所说的财务管理, 而这种财务管理既可以发生在私人部门, 如家庭、企业、银行的资金管理:也可以发生在公共部门, 主要是政府部门的资金管理。在Finance 一词前加上限定词Public, 此时的Finance 就超越了“私人性”, 而具有特定的“公共性”。可见, 单从字面上理解,PublicFinance 指的就是公共的或公共部门的财务管理。由于国家(或政府) 是整个社会经济中最为主要、对社会公众有着最为广泛、持久而深刻影响的公共部门, 因此, 用PublicFinance 来代表国家(或政府) 的分配行为或收支活动, 是容易为人们所接受的。所以, 应当把PublicFinance 译为“财政”, 因为财政就是指国家(或政府) 的分配行为或收支活动。我于1987年在把马斯格雷夫(Musgrave,R.A.)的PublicFinanceInTheoryandPractice 编译为《美国财政理论与实践》一书时, 就把PublicFinance 译为“财政”。也正因如此, 假如把PublicFinance 直译为“公共财政”, 有的学者认为那是画蛇添足, 多此一举。
不过, 人们会问, 如果PublicFinance 是专指国家(或政府) 的财政活动的话, 那么为什么不直截了当地在Finance 的前面用Government 加以限定, 却偏偏要冠以Public 一词呢? 据张馨同志的考证,PublicFinance 一词一直到1892年才被英国的巴斯塔布尔(Bastable,C.F.)首次用来概括“财政(学) ”这一范畴。而在PublicFinance 被广泛采用的前后, 财政(学) 被冠以GovernmentFinance 的不在少数, 而且迄今为止仍然有之。这样, 如果把PublicFinance 和GovernmentFinance 放在一起进行比较, 那么将PublicFinance 译为公共财政(学), 用以特指市场型的财政, 以突出市场经济条件下的国家(或政府) 财政活动的公共性, 不失为一个贴切的译法, 足可以接受的。
有的学者提出, 自从1959年马斯格雷夫出版了被奉为经典着作的《财政学原理:公共经济研究》首次引入了公共经济(PublicEconomy)的概念, 特别是1964年和1965年分别以法文和英文出版的《公共经济学基础:国家经济作用理论概念》和《公共经济学》, 直接以公共经济学(PublicEconomics)为书名。自此以后, 多数财政学着作把PublicFinance 或GovernmentFinance 改称为公共经济学或公共部门经济学(PublicSectorEconomics)。而这种改名, 绝不仅仅是单纯意义上的名字的改换, 而是研究的范围、领域、方法、指导思想、所要说明的问题等等都有实质性的变化。照此说来, 与西方国家财政学的发展现状相比较, “公共财政”的提法多少显得有些“滞后”了。
应该肯定, 西方财政理论的研究的确在近几十年来已经有了实质性的进展。但也应当看到, 尽管公共经济学或公共部门经济学对政府与经济活动之间关系的研究, 已经扩展、突破了原有的内容和方法, 但是, 对国家(或政府) 的分配行为或收支活动的分析, 仍然是公共经济学或公共部门经济学中最具份量的组成部分, 而这也正是不少财政经济学着作相继改名之后, 却仍有许多着作使用PublicFinance 的原因, 此其一。其二, “公共财政”一词的提出和兴起, 是在我国历经多年的财政经济改革, 在原有的计划经济条件下的财税体制已经发生了深刻变革之后, 试图对逐步走向完善的社会主义市场经济下的财政模式及其特征进行理论概括的产物。在我国财政改革与财政理论发展的现实情况下, 提出“公共财政”一词, 并将其作为国家财政在社会主义市场经济条件下的一种模式(类型), 的确有助于标识我国财政职能转化的方向, 有利于
财政定位, 是有着特殊的现实意义和理论意义的。
近几年来, 张馨同志撰写、出版了《公共财政论纲》等专着, 发表了许多论述公共财政的文章, 在财政本质与财政模式(类型) 的关系问题上有了新的突破, 对国家分配论的继承与发展作出了突出的贡献, 受到了学术界与政府部门的肯定和重视。对此, 我感到十分高兴。我曾于1999年3月6日在《中国财经报》发表《我所理解的“公共财政”一文, 正式提出“为公共财政叫好”。总之, 对于“公共财政’这一提法, 我是持赞成态度的。
二、公共财政与国家财政的关系
我之所以对“公共财政”范畴及其原理加以肯定, 是因为它从经济体制的角度出发, 正确把握了市场经济条件下的财政模式(类型) 及其涵义、特征。不过, 尽管市场经济作为一种经济体制, 并无姓“资”姓“社”之分, 资本主义可以用, 社会主义也可以用, 这就决定了与之相适应的公共财政可以作为我国财政改革的一个主要模式; 但是, 我们也应当看到, 我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制, 而这一经济体制是以社会主义为方向并将其作为社会经济制度基础的, 这就决定了对我国财政模式的把握不能不顾及我国的社会生产关系或经济关系。因此, 公共财政作为对发达市场经济条件下的财政模式(类型) 的一种理论概括, 固然不失其积极意义, 但它作为我国财政改革的目标模式, 却是失之片面的。
那么, 哪个概念才能正确把握我国财政改革的现状及其目标呢? 我认为, 从现实的经济制度和经济体制的角度考虑, 还是要强调“国家财政”一词。一方面, 国家与财政有着天然的联系, 没有无国家的财政, 也没有任何财政可以离开国家而存在, 国家财政作为一个一般范畴, 可以涵盖公共财政范畴。这样, 在总括我国财政的基本特征的同时, 不至于因为强调国家财政, 而忽视对构建公共财政框架的倡导; 也不至于因为倡导建立公共财政, 而脱离我国作为发展中国家与社会主义国家的生产力和生产关系现实。另一方面, 和公共财政的提法相似, 使用“国家财政”一词, 虽然看似有同义重复之虞——财政本来就是指国家的分配行为或收支活动, 在财政前面加上“国家”二字是缺乏必要的, 然而, 使用“国家财政”一词却有助于反映我国财政经济改革过程中的两个重要事实:第一, 我国的市场化改革进程主要是由政府自身主动推进的, 对财政改革来说同样如此; 第二, 多年以来, 我国财政一直存在“两个比重”偏低的情况, 需要通过政府, 尤其是中央政府的权威对这种局面加以改观, 以“建立稳固、平衡和强大的国家财政”(江泽民总书记为《领导干部知识读本》一书所作的批语) 。由此可见, 在现实情况下, 使用古今中外都存在的“国家财政”这个“财政一般”范畴, 还有其特定的时代内涵。 在说明了坚持“国家财政”范畴的必要性之后, 这里还有必要对公共财政与国家财政之间的关系作进一步的辨析。前面已经提到, 国家财政与财政是一致的, 财政就是国家财政, 国家财政也就是财政; 而公共财政特指市场型的财政, 因此, 国家财政包含公共财政, 公共财政是财政或国家财政的从属概念或者说是子概念。一般说来, 公共财政以弥补市场失灵为出发点, 集中于从事非营利性的公共服务活动; 但由于在我国社会主义市场经济中, 公有制经济居于主体地位, 现实中存在着的数量巨大的国有资产和国有资本运营, 以及我国作为发展中国家的现实国情, 导致了在公共财政之外, 还必须有一块活跃于经营性、竞争性领域的国有资本财政。而公共财政与国有资本财政这两个既互相区别又互相联系的有机统一体, 就构成了我国国家财政的现实模式, 所即谓的“双重结构(或双元) 财政”(其中以公共财政模式为主) 。
“国家财政”范畴的使用, 引发了一个问题, 那就是, 如何概括计划经济条件下的财政模式(类型—)? 张馨同志提出, 人类历史所存在的经济体制有三种类型:自然经济、市场经济与计划经济, 与之相适应, 从财政活动的目的出发, 国家(或政府) 的财政活动可以划分为三种类型:家计财政、公共财政和国家财政。用“家计财政”来概括自然经济型财政的提法是否恰当, 这里暂不讨论; 但是用“国家财政”来概括计划型财政, 我认为是欠妥的。张馨同志指出, 在计划经济体制下, 企业只是国家和政府的行政附属物, 个人只是企业或单位的行政附属物, 整个社会以国家和政府为中心形成一个大企业, 企业和个人的活动只是服从于和围绕着国家与政府的
经济计划来开展, 从而财政也只是服从于和围绕着国家的需要而活动的, 这就具有了“国家”财政的性质。应当说, 张馨同志对计划经济中的财政活动的总体状况的分析和判断大体是正确的, 值得商榷的是用“国家财政”来概括计划型的财政这一做法。我认为, 财政与国家之间存在密不可分的这一观念已经是深入人心的了, 再用古今中外皆有的“国家财政”这样一个带有“财政一般”意义的范畴来界定带有特定含义的计划型财政, 很容易导致概念使用上的混乱和人们的误解。比如, 人们在否定计划型财政时, 就会把“国家财政”这个“财政一般”也一并否定掉了。
此外, 拘泥于从财政目的的角度划分财政类型, 会在逻辑上产生这样的问题:既然家计财政服从于领主或君主的(私人) 需要, 公共财政服从于公共需要, 而国家财政服从于国家需要, 要么, 国家是公共性质的还是私人性质的? 如果说国家需要是公共需要, 那么国家财政与公共财政又有什么区别:如果说国家需要是私人需要, 那么是国家财政好像与家计财政又没什么两样。而如果这两种说法都不成立, 那么国家就该是公共性与私人性的混合体了。依据马克思主义的国家观, 国家财政的确兼有公共性和私人性的成分, 但是, 按照同样的逻辑, 那么公共财政、家计财政又何尝不同时具有公共性和私人性呢? 而无论答案如何, 都将有违按照同一标准对财政模式(类型) 进行划分的初衷。
因此, 我认为, 不妨根据计划经济下的财政大包大揽的特性, 用“大一统财政”来概括
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一、关于“公共财政”的提法
我认为, 古今中外, 财政就是国家财政、政府财政, 因其天然具有公共属性, 所以也是公共财政, 它们是同义的。但是, 随着生产力水平、经济制度和经济体制的演进, 不同的国家财政又会有不同的模式(类型) 。现在大家所说的“公共财政”一词是从西方引进的, 把它作为国家财政在西方发达市场经济条件下的一种模式, 突出它是一种市场型财政, 却又有着特殊的意义。 “公共财政”一词是英文PublicFinance 的直译。《美国传统辞典》对Finance 有两种解释:一是指资金或其他财产的管理科学, 二是指对资金、银行业、投资和信贷的管理。一般的英汉辞典则通常把Finance 译为金融、融资或财务。因此, 如果Finance 一词单独使用, 那么它的主要意思可以理解为我们通常所说的财务管理, 而这种财务管理既可以发生在私人部门, 如家庭、企业、银行的资金管理:也可以发生在公共部门, 主要是政府部门的资金管理。在Finance 一词前加上限定词Public, 此时的Finance 就超越了“私人性”, 而具有特定的“公共性”。可见, 单从字面上理解,PublicFinance 指的就是公共的或公共部门的财务管理。由于国家(或政府) 是整个社会经济中最为主要、对社会公众有着最为广泛、持久而深刻影响的公共部门, 因此, 用PublicFinance 来代表国家(或政府) 的分配行为或收支活动, 是容易为人们所接受的。所以, 应当把PublicFinance 译为“财政”, 因为财政就是指国家(或政府) 的分配行为或收支活动。我于1987年在把马斯格雷夫(Musgrave,R.A.)的PublicFinanceInTheoryandPractice 编译为《美国财政理论与实践》一书时, 就把PublicFinance 译为“财政”。也正因如此, 假如把PublicFinance 直译为“公共财政”, 有的学者认为那是画蛇添足, 多此一举。
不过, 人们会问, 如果PublicFinance 是专指国家(或政府) 的财政活动的话, 那么为什么不直截了当地在Finance 的前面用Government 加以限定, 却偏偏要冠以Public 一词呢? 据张馨同志的考证,PublicFinance 一词一直到1892年才被英国的巴斯塔布尔(Bastable,C.F.)首次用来概括“财政(学) ”这一范畴。而在PublicFinance 被广泛采用的前后, 财政(学) 被冠以GovernmentFinance 的不在少数, 而且迄今为止仍然有之。这样, 如果把PublicFinance 和GovernmentFinance 放在一起进行比较, 那么将PublicFinance 译为公共财政(学), 用以特指市场型的财政, 以突出市场经济条件下的国家(或政府) 财政活动的公共性, 不失为一个贴切的译法, 足可以接受的。
有的学者提出, 自从1959年马斯格雷夫出版了被奉为经典着作的《财政学原理:公共经济研究》首次引入了公共经济(PublicEconomy)的概念, 特别是1964年和1965年分别以法文和英文出版的《公共经济学基础:国家经济作用理论概念》和《公共经济学》, 直接以公共经济学(PublicEconomics)为书名。自此以后, 多数财政学着作把PublicFinance 或GovernmentFinance 改称为公共经济学或公共部门经济学(PublicSectorEconomics)。而这种改名, 绝不仅仅是单纯意义上的名字的改换, 而是研究的范围、领域、方法、指导思想、所要说明的问题等等都有实质性的变化。照此说来, 与西方国家财政学的发展现状相比较, “公共财政”的提法多少显得有些“滞后”了。
应该肯定, 西方财政理论的研究的确在近几十年来已经有了实质性的进展。但也应当看到, 尽管公共经济学或公共部门经济学对政府与经济活动之间关系的研究, 已经扩展、突破了原有的内容和方法, 但是, 对国家(或政府) 的分配行为或收支活动的分析, 仍然是公共经济学或公共部门经济学中最具份量的组成部分, 而这也正是不少财政经济学着作相继改名之后, 却仍有许多着作使用PublicFinance 的原因, 此其一。其二, “公共财政”一词的提出和兴起, 是在我国历经多年的财政经济改革, 在原有的计划经济条件下的财税体制已经发生了深刻变革之后, 试图对逐步走向完善的社会主义市场经济下的财政模式及其特征进行理论概括的产物。在我国财政改革与财政理论发展的现实情况下, 提出“公共财政”一词, 并将其作为国家财政在社会主义市场经济条件下的一种模式(类型), 的确有助于标识我国财政职能转化的方向, 有利于
财政定位, 是有着特殊的现实意义和理论意义的。
近几年来, 张馨同志撰写、出版了《公共财政论纲》等专着, 发表了许多论述公共财政的文章, 在财政本质与财政模式(类型) 的关系问题上有了新的突破, 对国家分配论的继承与发展作出了突出的贡献, 受到了学术界与政府部门的肯定和重视。对此, 我感到十分高兴。我曾于1999年3月6日在《中国财经报》发表《我所理解的“公共财政”一文, 正式提出“为公共财政叫好”。总之, 对于“公共财政’这一提法, 我是持赞成态度的。
二、公共财政与国家财政的关系
我之所以对“公共财政”范畴及其原理加以肯定, 是因为它从经济体制的角度出发, 正确把握了市场经济条件下的财政模式(类型) 及其涵义、特征。不过, 尽管市场经济作为一种经济体制, 并无姓“资”姓“社”之分, 资本主义可以用, 社会主义也可以用, 这就决定了与之相适应的公共财政可以作为我国财政改革的一个主要模式; 但是, 我们也应当看到, 我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制, 而这一经济体制是以社会主义为方向并将其作为社会经济制度基础的, 这就决定了对我国财政模式的把握不能不顾及我国的社会生产关系或经济关系。因此, 公共财政作为对发达市场经济条件下的财政模式(类型) 的一种理论概括, 固然不失其积极意义, 但它作为我国财政改革的目标模式, 却是失之片面的。
那么, 哪个概念才能正确把握我国财政改革的现状及其目标呢? 我认为, 从现实的经济制度和经济体制的角度考虑, 还是要强调“国家财政”一词。一方面, 国家与财政有着天然的联系, 没有无国家的财政, 也没有任何财政可以离开国家而存在, 国家财政作为一个一般范畴, 可以涵盖公共财政范畴。这样, 在总括我国财政的基本特征的同时, 不至于因为强调国家财政, 而忽视对构建公共财政框架的倡导; 也不至于因为倡导建立公共财政, 而脱离我国作为发展中国家与社会主义国家的生产力和生产关系现实。另一方面, 和公共财政的提法相似, 使用“国家财政”一词, 虽然看似有同义重复之虞——财政本来就是指国家的分配行为或收支活动, 在财政前面加上“国家”二字是缺乏必要的, 然而, 使用“国家财政”一词却有助于反映我国财政经济改革过程中的两个重要事实:第一, 我国的市场化改革进程主要是由政府自身主动推进的, 对财政改革来说同样如此; 第二, 多年以来, 我国财政一直存在“两个比重”偏低的情况, 需要通过政府, 尤其是中央政府的权威对这种局面加以改观, 以“建立稳固、平衡和强大的国家财政”(江泽民总书记为《领导干部知识读本》一书所作的批语) 。由此可见, 在现实情况下, 使用古今中外都存在的“国家财政”这个“财政一般”范畴, 还有其特定的时代内涵。 在说明了坚持“国家财政”范畴的必要性之后, 这里还有必要对公共财政与国家财政之间的关系作进一步的辨析。前面已经提到, 国家财政与财政是一致的, 财政就是国家财政, 国家财政也就是财政; 而公共财政特指市场型的财政, 因此, 国家财政包含公共财政, 公共财政是财政或国家财政的从属概念或者说是子概念。一般说来, 公共财政以弥补市场失灵为出发点, 集中于从事非营利性的公共服务活动; 但由于在我国社会主义市场经济中, 公有制经济居于主体地位, 现实中存在着的数量巨大的国有资产和国有资本运营, 以及我国作为发展中国家的现实国情, 导致了在公共财政之外, 还必须有一块活跃于经营性、竞争性领域的国有资本财政。而公共财政与国有资本财政这两个既互相区别又互相联系的有机统一体, 就构成了我国国家财政的现实模式, 所即谓的“双重结构(或双元) 财政”(其中以公共财政模式为主) 。
“国家财政”范畴的使用, 引发了一个问题, 那就是, 如何概括计划经济条件下的财政模式(类型—)? 张馨同志提出, 人类历史所存在的经济体制有三种类型:自然经济、市场经济与计划经济, 与之相适应, 从财政活动的目的出发, 国家(或政府) 的财政活动可以划分为三种类型:家计财政、公共财政和国家财政。用“家计财政”来概括自然经济型财政的提法是否恰当, 这里暂不讨论; 但是用“国家财政”来概括计划型财政, 我认为是欠妥的。张馨同志指出, 在计划经济体制下, 企业只是国家和政府的行政附属物, 个人只是企业或单位的行政附属物, 整个社会以国家和政府为中心形成一个大企业, 企业和个人的活动只是服从于和围绕着国家与政府的
经济计划来开展, 从而财政也只是服从于和围绕着国家的需要而活动的, 这就具有了“国家”财政的性质。应当说, 张馨同志对计划经济中的财政活动的总体状况的分析和判断大体是正确的, 值得商榷的是用“国家财政”来概括计划型的财政这一做法。我认为, 财政与国家之间存在密不可分的这一观念已经是深入人心的了, 再用古今中外皆有的“国家财政”这样一个带有“财政一般”意义的范畴来界定带有特定含义的计划型财政, 很容易导致概念使用上的混乱和人们的误解。比如, 人们在否定计划型财政时, 就会把“国家财政”这个“财政一般”也一并否定掉了。
此外, 拘泥于从财政目的的角度划分财政类型, 会在逻辑上产生这样的问题:既然家计财政服从于领主或君主的(私人) 需要, 公共财政服从于公共需要, 而国家财政服从于国家需要, 要么, 国家是公共性质的还是私人性质的? 如果说国家需要是公共需要, 那么国家财政与公共财政又有什么区别:如果说国家需要是私人需要, 那么是国家财政好像与家计财政又没什么两样。而如果这两种说法都不成立, 那么国家就该是公共性与私人性的混合体了。依据马克思主义的国家观, 国家财政的确兼有公共性和私人性的成分, 但是, 按照同样的逻辑, 那么公共财政、家计财政又何尝不同时具有公共性和私人性呢? 而无论答案如何, 都将有违按照同一标准对财政模式(类型) 进行划分的初衷。
因此, 我认为, 不妨根据计划经济下的财政大包大揽的特性, 用“大一统财政”来概括
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