近年来，我国经济改革和政府改革成效明显，但是事业单位改革却相对迟缓，特别是占事业单位主体的公益服务类事业单位改革严重滞后。改革的滞后造成了机构的膨胀，加重了政府财政负担，影响了国民经济和社会事业的发展。公益服务类事业单位改革，对于提高公共服务质量，完成十八大提出的全面建成小康社会的目标，具有重要的意义。
一、公益服务类事业单位特征
公益服务类事业单位是由政府提供全部或部分经费支持，不具备生产经营能力和行政职能，不以营利为主要目的，为社会提供公共产品及服务的社会组织或机构。公益服务类事业单位具有以下特征：
（一）公益服务类事业单位不同于企业，不具备通过生产、销售产生利润实现自身发展的生产经营能力，也不同于行政机关，不具备行政管理职能。
（二）公益服务类事业单位具有非营利性，其运行经费大多由政府财政拨付。
二、公益服务类事业单位改革中面临的问题
我国公益服务类事业单位改革以解决当前社会发展中的问题为主，缺乏系统性和前瞻性，而事业单位常常被作为政府机构改革成本容纳的场所，承担减员分流的冗员。这些问题的存在，造成了公益服务类事业单位改革的难点，主要体现在：
（一）公益服务类事业单位组织形式单一。政府直接或间接管理公益服务类事业单位，社会力量参与度低，这与国外非营利性机构积极参与公共服务形成明显对比。这种政府直接管理，财政提供运行经费，人员编制、机构设置由政府设定的模式，很容易形成事实上的行业垄断，阻止其他组织进入，直接导致运行过程中缺乏竞争机制、约束机制，造成了事业单位运行机制缺乏活力，难以产生理想的社会效益。
（二）政府和事业单位的权责不清。公益服务类事业单位大多隶属于政府，运行方式与政府趋同，诸事需按照上级机关的“红头文件”或“会议精神”来办，这种层层领导、级级监管的管理模式造成了政府部门大包大揽，不肯放权，各公益服务类事业单位的行政主管部门不仅要履行政府的职能，还要承担大量事业单位的人事、编制、财务甚至具体业务、技术管理的职能，使许多事务流于形式，无法监管到位。
（三）人事制度改革问题。长期以来，我国公益服务类事业单位用人制度多采用行政任用方式，不仅确定事业单位的人员编制和人员调配，还要制定事业单位人员的工资标准、职称评审等。这严重阻碍了专业技术人员的创新精神和积极性的发挥。公益服务类事业单位人事制度改革的问题主要表现在：
1、岗位设置和聘用制度问题。在过去很长时期内，“因人设岗”、“岗随人走”的做法普遍存在，严重阻碍了人事管理的健康发展。如何进行科学设岗是公益服务类事业单位人事管理的一项十分重要的基础性工作，是实行聘用制度的前提。如何在岗位设置中确定各行业各部门的不同岗位的结构比例、岗位职责是岗位设置中比较复杂和艰巨的任务。如何制定和完善聘用制的配套办法，确保此项改革措施的公开、公平和公正性，也是公益服务类事业单位人事聘用制改革需要解决的问题。
2、未聘人员安置问题。事业单位改革会产生一批未聘人员，他们的去处是需要解决的重要问题。人事制度改革主要任务是通过聘用制合理安置未聘人员，优化人才资源配置，提高专业技术人员、管理人员和职工队伍整体素质，减员增效，为经济建设和社会发展提供强有力的人才保障。因此，做好未聘人员的安置工作，是公益服务类事业单位人事制度改革关键。是否妥善合理地对未聘人员进行分流和利益补偿，不仅会给改革带来不稳定因素，甚至还会影响社会稳定。
（四）监管约束力量薄弱。在现行制度下，某一政府部门常常既是政策制定者，又是服务的提供者，这就是所谓的“管办不分”，容易导致公益服务类事业单位消极和效率低下。如何对公益服务类事业单位进行评估和监管，关系到服务产品的提供和消费者的满意度，这也是事业单位改革中迫切需要解决的问题。
三、公益服务类事业单位改革的基本对策分析
公益服务质量和效率的提高，是建设与和谐社会相适应的公共体系的基础，因此，公益服务类事业单位改革是我国公共服务领域的重大变革，根据公益服务类事业单位问题分析，尝试提出以下基本对策：
（一）重新界定政府的职责。政府对公益服务类事业单位的放权可以有效避免政府职能越位导致的政事不分，行政效率低下问题。但是为了保证事业单位按照承担的职责提供优质高效的公共服务，需要在政策法规范围内给事业单位必要的约束，政府也应加强对公益服务类事业单位提供公共服务的事中监督与事后评估。为此，建立健全监管机构和监管体系是公益类事业单位改革的一个重要内容。
1、设立独立监管机构。应在事业单位分类改革的基础上，针对公益服务类事业单位设立专门的事业单位监管机构。这一机构的职责应包括：制定具有法律效力的行为规则和管制标准；颁发和修改事业单位服务准入许可；对相关事业单位的服务内容、质量、价格进行监督和依法依规处罚；调查事业单位的运营状况并适时提出改进意见等。
2、切实做到依法监管。要建立健全公益服务类事业单位从资格准入到服务运营再到撤销退出全过程的法律法规，如针对公益服务类事业单位非盈利性特点设立的约束性法规。
3、完善信息公开制度。公益服务类事业单位需定期向上级主管部门和社会公布经营情况和资金流向情况，接受政府和社会的监督。
4、加强外部监督。可以通过赋予公众权力，允许公众参与决策与监督评估，有助于提高公益服务类事业单位的服务效率和服务有效性，特别是服务受益者或付费者的直接参与至关重要。同时也应提高公众评价对政府考核公益服务类事业单位的影响比重。
（二）构建新型的法人治理结构。根据我国的具体情况，公益类事业单位法人治理结构宜采用理事会形式，大的单位还可考虑成立监事会及其他专门委员会。理事会是事业单位的决策机构，由事业单位行政负责人向理事会负责，受理事会领导，同时又是本单位执行层面的负责人，在理事会审定的规则内自主负责本单位的具体运作。理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡。 （三）完善人事管理制度。
1、建立以聘用制为基础的灵活机动的用人制度。为深化公益服务类事业单位人事制度改革，应在公益服务类事业单位全面推行聘用制度。通过实施全员聘用制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。实行聘用制应当根据工作需要，按照科学合理、精简效能的原则，确定专业技术人员、管理人员和工勤人员岗位，按岗聘用，竞争上岗，使得那些有责任心、有事业心、有能力的人不断得以聘用，也使那些不适应现有岗位的人员，转移到更能发挥其专长的岗位上去，从而解决人事管理中长期存在的能上不能下，能进不能出的问题。
2、妥善做好落聘人员的安置工作。公益服务类事业单位人员聘用制改革过程中，政府部门和事业单位要制定相应的保护措施，做好落聘人员的安置工作。具体可以采取以下几种做法：一是单位内部消化。可以选送部分人员进行培训学习，通过学习提高自己的专业技术水平，为再就业创造机会；接近退休年龄的人员可采取提前退休等方式，给予他们一定的利益补偿，并在一定期限内在养老、医疗等方面享受与在职人员同等的待遇等。二是指导重新就业。政府应引导事业单位专业技术分流人员在行业内部或行业区间调剂安置。如可以把那些具有会计、审计、法律、经济管理等方面知识的人充实到工商企业、金融企业，或充实到社会中介组织中。三是鼓励落聘人员自谋职业。政府应制定优惠政策，鼓励有能力从商的人员自谋职业，如发放补帖，减免赋税，保留基本养老保险和医疗保险，达到法定退休年龄时，按事业单位的规定办理退休手续等。
（四）完善绩效管理机制。
1、制定绩效管理框架。公益服务事业单位和负责监督事业单位绩效的政府部门之间建立协议，明确绩效标准，明确预算和自筹资金的使用规则，包括预算和财务管理。
2、完善内部绩效审计制度。当前，公益服务类事业单位管理和运行成本过高。除了政府部门应加大对公益服务部门的监管力度之外，公益服务类事业单位应完善内部绩效审计制度，通过自身建设来实现效率的提高。因此，公益服务类事业单位应推行公共服务支出绩效审计制度，实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，并逐步加大效益审计分量。
3、提高绩效评估水平。应建立多重绩效管理评估机制，将自我评估、上级评估与专家评估、社会评估相结合。绩效评估要公开透明，同时要科学地使用评估结果，将绩效评估与奖惩制度结合起来，建立以绩效评估结果为基础的奖惩制度。□作者单位：临清市编办 E：LDQ
关键词：事业单位改革 公益服务类 体制改革
近年来，我国经济改革和政府改革成效明显，但是事业单位改革却相对迟缓，特别是占事业单位主体的公益服务类事业单位改革严重滞后。改革的滞后造成了机构的膨胀，加重了政府财政负担，影响了国民经济和社会事业的发展。公益服务类事业单位改革，对于提高公共服务质量，完成十八大提出的全面建成小康社会的目标，具有重要的意义。
一、公益服务类事业单位特征
公益服务类事业单位是由政府提供全部或部分经费支持，不具备生产经营能力和行政职能，不以营利为主要目的，为社会提供公共产品及服务的社会组织或机构。公益服务类事业单位具有以下特征：
（一）公益服务类事业单位不同于企业，不具备通过生产、销售产生利润实现自身发展的生产经营能力，也不同于行政机关，不具备行政管理职能。
（二）公益服务类事业单位具有非营利性，其运行经费大多由政府财政拨付。
二、公益服务类事业单位改革中面临的问题
我国公益服务类事业单位改革以解决当前社会发展中的问题为主，缺乏系统性和前瞻性，而事业单位常常被作为政府机构改革成本容纳的场所，承担减员分流的冗员。这些问题的存在，造成了公益服务类事业单位改革的难点，主要体现在：
（一）公益服务类事业单位组织形式单一。政府直接或间接管理公益服务类事业单位，社会力量参与度低，这与国外非营利性机构积极参与公共服务形成明显对比。这种政府直接管理，财政提供运行经费，人员编制、机构设置由政府设定的模式，很容易形成事实上的行业垄断，阻止其他组织进入，直接导致运行过程中缺乏竞争机制、约束机制，造成了事业单位运行机制缺乏活力，难以产生理想的社会效益。
（二）政府和事业单位的权责不清。公益服务类事业单位大多隶属于政府，运行方式与政府趋同，诸事需按照上级机关的“红头文件”或“会议精神”来办，这种层层领导、级级监管的管理模式造成了政府部门大包大揽，不肯放权，各公益服务类事业单位的行政主管部门不仅要履行政府的职能，还要承担大量事业单位的人事、编制、财务甚至具体业务、技术管理的职能，使许多事务流于形式，无法监管到位。
（三）人事制度改革问题。长期以来，我国公益服务类事业单位用人制度多采用行政任用方式，不仅确定事业单位的人员编制和人员调配，还要制定事业单位人员的工资标准、职称评审等。这严重阻碍了专业技术人员的创新精神和积极性的发挥。公益服务类事业单位人事制度改革的问题主要表现在：
1、岗位设置和聘用制度问题。在过去很长时期内，“因人设岗”、“岗随人走”的做法普遍存在，严重阻碍了人事管理的健康发展。如何进行科学设岗是公益服务类事业单位人事管理的一项十分重要的基础性工作，是实行聘用制度的前提。如何在岗位设置中确定各行业各部门的不同岗位的结构比例、岗位职责是岗位设置中比较复杂和艰巨的任务。如何制定和完善聘用制的配套办法，确保此项改革措施的公开、公平和公正性，也是公益服务类事业单位人事聘用制改革需要解决的问题。
2、未聘人员安置问题。事业单位改革会产生一批未聘人员，他们的去处是需要解决的重要问题。人事制度改革主要任务是通过聘用制合理安置未聘人员，优化人才资源配置，提高专业技术人员、管理人员和职工队伍整体素质，减员增效，为经济建设和社会发展提供强有力的人才保障。因此，做好未聘人员的安置工作，是公益服务类事业单位人事制度改革关键。是否妥善合理地对未聘人员进行分流和利益补偿，不仅会给改革带来不稳定因素，甚至还会影响社会稳定。
（四）监管约束力量薄弱。在现行制度下，某一政府部门常常既是政策制定者，又是服务的提供者，这就是所谓的“管办不分”，容易导致公益服务类事业单位消极和效率低下。如何对公益服务类事业单位进行评估和监管，关系到服务产品的提供和消费者的满意度，这也是事业单位改革中迫切需要解决的问题。
三、公益服务类事业单位改革的基本对策分析
公益服务质量和效率的提高，是建设与和谐社会相适应的公共体系的基础，因此，公益服务类事业单位改革是我国公共服务领域的重大变革，根据公益服务类事业单位问题分析，尝试提出以下基本对策：
（一）重新界定政府的职责。政府对公益服务类事业单位的放权可以有效避免政府职能越位导致的政事不分，行政效率低下问题。但是为了保证事业单位按照承担的职责提供优质高效的公共服务，需要在政策法规范围内给事业单位必要的约束，政府也应加强对公益服务类事业单位提供公共服务的事中监督与事后评估。为此，建立健全监管机构和监管体系是公益类事业单位改革的一个重要内容。
1、设立独立监管机构。应在事业单位分类改革的基础上，针对公益服务类事业单位设立专门的事业单位监管机构。这一机构的职责应包括：制定具有法律效力的行为规则和管制标准；颁发和修改事业单位服务准入许可；对相关事业单位的服务内容、质量、价格进行监督和依法依规处罚；调查事业单位的运营状况并适时提出改进意见等。
2、切实做到依法监管。要建立健全公益服务类事业单位从资格准入到服务运营再到撤销退出全过程的法律法规，如针对公益服务类事业单位非盈利性特点设立的约束性法规。
3、完善信息公开制度。公益服务类事业单位需定期向上级主管部门和社会公布经营情况和资金流向情况，接受政府和社会的监督。
4、加强外部监督。可以通过赋予公众权力，允许公众参与决策与监督评估，有助于提高公益服务类事业单位的服务效率和服务有效性，特别是服务受益者或付费者的直接参与至关重要。同时也应提高公众评价对政府考核公益服务类事业单位的影响比重。
（二）构建新型的法人治理结构。根据我国的具体情况，公益类事业单位法人治理结构宜采用理事会形式，大的单位还可考虑成立监事会及其他专门委员会。理事会是事业单位的决策机构，由事业单位行政负责人向理事会负责，受理事会领导，同时又是本单位执行层面的负责人，在理事会审定的规则内自主负责本单位的具体运作。理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡。 （三）完善人事管理制度。
1、建立以聘用制为基础的灵活机动的用人制度。为深化公益服务类事业单位人事制度改革，应在公益服务类事业单位全面推行聘用制度。通过实施全员聘用制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。实行聘用制应当根据工作需要，按照科学合理、精简效能的原则，确定专业技术人员、管理人员和工勤人员岗位，按岗聘用，竞争上岗，使得那些有责任心、有事业心、有能力的人不断得以聘用，也使那些不适应现有岗位的人员，转移到更能发挥其专长的岗位上去，从而解决人事管理中长期存在的能上不能下，能进不能出的问题。
2、妥善做好落聘人员的安置工作。公益服务类事业单位人员聘用制改革过程中，政府部门和事业单位要制定相应的保护措施，做好落聘人员的安置工作。具体可以采取以下几种做法：一是单位内部消化。可以选送部分人员进行培训学习，通过学习提高自己的专业技术水平，为再就业创造机会；接近退休年龄的人员可采取提前退休等方式，给予他们一定的利益补偿，并在一定期限内在养老、医疗等方面享受与在职人员同等的待遇等。二是指导重新就业。政府应引导事业单位专业技术分流人员在行业内部或行业区间调剂安置。如可以把那些具有会计、审计、法律、经济管理等方面知识的人充实到工商企业、金融企业，或充实到社会中介组织中。三是鼓励落聘人员自谋职业。政府应制定优惠政策，鼓励有能力从商的人员自谋职业，如发放补帖，减免赋税，保留基本养老保险和医疗保险，达到法定退休年龄时，按事业单位的规定办理退休手续等。
（四）完善绩效管理机制。
1、制定绩效管理框架。公益服务事业单位和负责监督事业单位绩效的政府部门之间建立协议，明确绩效标准，明确预算和自筹资金的使用规则，包括预算和财务管理。
2、完善内部绩效审计制度。当前，公益服务类事业单位管理和运行成本过高。除了政府部门应加大对公益服务部门的监管力度之外，公益服务类事业单位应完善内部绩效审计制度，通过自身建设来实现效率的提高。因此，公益服务类事业单位应推行公共服务支出绩效审计制度，实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，并逐步加大效益审计分量。
3、提高绩效评估水平。应建立多重绩效管理评估机制，将自我评估、上级评估与专家评估、社会评估相结合。绩效评估要公开透明，同时要科学地使用评估结果，将绩效评估与奖惩制度结合起来，建立以绩效评估结果为基础的奖惩制度。□作者单位：临清市编办 E：LDQ
关键词：事业单位改革 公益服务类 体制改革