新型城镇化之思考
内容提要：自国家实施振兴东北等老工业基地战略以来，在资源型城市经济转型、棚户区改造、老工业区改造、基础设施建设等方面取得了显著成绩，促进了城市转型和城镇化发展。但区域城镇化仍面临动力不足，城市群经济实力弱，资源型城市转型困难，乡村城镇化落后等诸多问题和挑战。根据区域城镇化形 势、条件和任务, 本文探讨了未来推进新型城镇化的主要对策，包括优化城市群结构，提升中心城市的国际服务功能；继续加强资源型城市转型和城市老工业区改造；大力促进乡村城镇化等。 关键词：新型城镇化 东北振兴 工业化 区域政策
Abstract Since the State implemented the Strategy of Revitalizing Northeast China and Other Old Industrial Bases, a great achievements has been made in following aspects such as resources-based city transformation, slum clearance and redevelopment, old industrial area regeneration, infrastructure construction etc, which has put forward urban transformation and regional urbanization progress. However, there are still some problems and challenges including lacking of urbanization power, weakness of economic in urban agglomerations, difficulties for enhancing resources-based city and backwards urbanization in broad rural area. In terms of situation, condition and task, this paper discusses main polices for future new type of urbanization in Northeast China, including countermeasures to optimize urban agglomeration structure and upgrade central city international servicing function; to keep enhancing resources-based city transformation and old industrial zone reconstruction; to energetically promote countryside urbanization.
Keywords New urbanization, Northeast China revitalization, Industrialization, Regional policy
1. 新型城镇化的内涵与实质
新型城镇化是与传统城镇化相对而言的, 主要是指以科学发展观为统领, 以新型产业以及信息化为推动力, 追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。其内涵可以从以下几个方面来理解: 一是以城乡统筹为主线, 促进城乡一体化; 二是突出以人为本, 彰显人文关怀; 三是以全面协调为标准, 推动人口、经济、社会、资源、环境等的协调发展; 四是以可持续发展为目标, 保障城镇发展的后续动力; 五是因地因时制宜, 探索适应不同区域特点的城镇化发展模式。[1]总体来说, 新型城镇化要依据“一个统领, 五
个重点”的原则, 其中, “一个统领”即为科学发展观,
“五个重点”分别为城乡统筹、以人为本、全面协调
发展、可持续发展、因地因时制宜。
2. 建国以来我国城镇化发展中存在的主要问题
2.1城镇化仍滞后于工业化
工业发展的重要载体是城市(图1）。工业化是城镇化
的经济内涵和发动机，城镇化是工业化的空间表现形
式和促进器。理想的城镇化发展模式应该是城镇化与
工业化的适度同步推进，两者相互促进，协调发展。
但从建国以来我国的城镇化发展就一直滞后于工业
化发展的步伐。美国经济学家钱纳里曾对1950～1970
年世界近100 个发展中国家城镇化的发展过程进行
了分析，其结论是城镇化一般超前于工业化。但我国
图1 的城镇化发展不仅没有遵循这一规律，反而大大滞后于工业化。造成这一状况的主要原因是生产关系，即以户籍制度为代表的城乡分割体制。在这一体制下，由于缺乏农村劳动力流动和转移的支持而使城镇化长期落后于工业化。
2.2区域间城镇化发展不均衡，中小城市发展不足
一个地区城镇化水平的高低与发展速度的快慢主要取决于该地区经济发展水平的高低。由于我国区域经济发展的不平衡，导致了城镇化在区域间的非均衡发展。经过30 多年的改革开放，我国目前已初步形成以大城市为中心、以中小城市为骨干、以小城镇为基础的多层次城市体系。但是，我国的城市数量多而人口规模相对不足，中小城市发展不足。这是因为，我国的城市行政组织系统包括五个层级，即省级、副省级、地级、县级、乡级（建制镇）。这种以行政级别为基础的等级化管理模式，使得资源更多地流向大城市。由于低行政级别的中小城市与小城镇无法获取充足的公共资源，经济实力弱，高效的服务业难以形成、公共服务不足等，从而无法承担转移农村人口和协调城乡发展等方面的任务，城市群、城市圈、城市带的发育难以壮大，所以也就限制了以市场力量推动的城镇区域合理布局的形成。
2.3土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，城镇化率“虚高”
城镇化的本质应该是人的城镇化。我国的城镇化战略也经历了从限制农民进城、到允许农民进城，再到鼓励农民进城的过程。但我国目前土地的城镇化速度大大高于人口的城镇化速度。进入本世纪以来，我国城市的建成区面积扩张了 50%，而城镇人口只增加了 26%。2010 年，我国的城镇化率是47.5%（6 亿3000 人）。但事实上，进入城市的农民工其及家属是不能算做真正的城里人的。因为在现行制度下，这些“准城市人口”“就业在城镇、户籍在农村；劳力在城镇、家属在农村；收入在城镇、积累在农村；生活在城镇、根基在农村”。他们不能享受城市的公共服务、社会保障和社会救助，其子女的入学等受到很多限制。他们在中国城市人口中大约占四分之一。这样，我国真正的城镇化率打约在35—36%之间。[2]
2.4低成本快速推进城镇化格局的不可持续
2.4.1低成本利用土地和资源的不可持续。从上世纪90 年代到现在，我国的城镇化主要是通过并入邻近土地和这些土地上的居民人口来进行扩张的。过去，地方政府通常以低价征用新并入的农田，然后再以更高的价格出售以用于开发。而现在，低价获得土地和各种矿产资源的时代已经过去。在过去的10 年，中国几乎在所有的主要能源领域如石油、矿产品、煤等都开始了从自给自足到向外部依赖的过渡，而从国际上获取这些资源的代价越来越高。
2.4.2低成本获取劳动力的不可持续。我国过去在城镇化快速推进过程中，大量使用廉价农民工起了非常重要的作用。但现在劳动力成本越来越高。现在越来越多的农民工不仅关注工资水平，而且还关注工资外获得的各种各样的社会保障。
2.4.3低代价污染排放的不可持续。过去由于我国的环境收费机制不健全，使得污染这种产生负外部性的产品无法正常定价并进入产品成本核算，从而造成了污染排放的代价非常低。正由于此，现在我国近60%的河流水体已低于国际饮用水标准。酸雨、水资源不足、沙漠化等问题也成为目前所面临的迫在眉睫的问题。
3. “东北振兴”以来区域城镇化的进展
3.1 区域城镇化水平稳步提高
经历了近现代独特的区域开发和工业化过程，东北地区一直是我国城镇化水平较高的地区之
一，区域城镇化率高于全国平均水平10 个百分
点左右。东北地区城市数量及其规模结构在全国
城市体系中占有重要地位。1978 年，东北地区
拥有30 个设市城市，区域非农业人口比重达
32.76%。2000 年城市数量增长到90 个，区域
非农业人口比重达46.55%。但1978—2000 年，
东北3省非农业人口年平均增长速率为0.69%，
不但大幅度落后于东南沿海发达省市年均增长
1.5%—2.5%的速度，而且还落后于全国平均水
平[3]。东北地区的城镇化质量不高，中小城市
发育不足，乡村城镇化落后，呈现出典型的城乡
二元结构的特征。自2003 年以来，3 省城镇化
速度较前期略有提高，城镇化率呈现出较平稳的
增长态势，2010 年区域城镇人口比重达
57.68%，高于全国平均水平约8 个百分点，但同期人口城镇化速度仍低于全国平均水平。2010 年东北3 省地级及以上城市34个。根据我国城市规模等级的划分标准，市区人口在200 万以上的超大城市有4 个，100 万—200万人的特大城市5 个，50 万—100 万人的大城市21个，20 万—50 万人的中等城市4 个（图2）。与2000 年相比，城市规模结构发生变化，50 万—100万人口大城市数量增加了5 个，中小城市发展不足。依据相应年份国家统计局年鉴数据，沈阳、哈尔滨、长春、大连4 个超大城市的市辖区人口占东北3 省总人口比重，在2000、2005 和2010 年分别为12.66%、14.07%和15.1%，区域人口出现向超大城市和特大城市
图2 集聚的态势，人口城镇化质量有所提高。
3.2 城市群一体化发展趋势加强，大都市区城镇化呈现网络化发展
东北地区城镇化的核心地域由北至南分布着以哈尔滨为中心的哈大齐城市群、以长春为中心的吉林中部城市群、以沈阳为中心的辽中城市群和以大连为中心的沿海城市带，形成了“三圈一带”的空间形态，主导着东北地区城镇化空间格局。辽宁沿海经济带在“五点一线”的基础上得到充实；沈阳经济区范围扩大到包括营口、阜新在内的8 个地级市；而中国图们江区域开发的核心腹地延伸到吉林中部城市群。城市群一体化发展体现了城市政府间合作发展意愿，并因地制宜地采取了不同的城镇化对策和模式。
3.3 资源型城市转型和老工业区改造的成效显著
东北老工业基地资源型城市数量多、规模大、资源枯竭速度快，造成了东北资源型城市经济社会问题集中爆发，社会影响大[4]。以深化国有企业体制改革、培育接续替代产业、大规模改造棚户区和治理城市塌陷区为重点，列入试点的资源型城市经济转型取得了显著成效。
3.4 基础设施建设加快，城镇化物质环境改善明显
“东北振兴”10 年也是城市和区域基础设施建设规模最大、升级最快的时期。大规模进行高速铁路、高速公路、机场、港口等基础设施建设，极大地增强了城市间的联系，促进了城市群地区的一体化发展。
4. 当前东北城镇化存在的主要问题与挑战
4.1 区域城镇化动力不足
工业化和城镇化是现代人类经济社会发展必然经历的过程。工业化是城镇化的根本动力，而城镇化又反作用于工业化，两者相辅相成，相互促进，要协调发展。随着工业化和城镇化进入中后期，产业结构升级，现代服务业成为城镇化的主要动力[5]
。东北老工业基地是我国
工业化优先发展地区，由于受优先发展重工业以及计划经济时期“先生产，后生活”城市建设指导方针的影响，城市化质量不高，城市服务业发展落后[6]，城市功能不健全，乡村城镇化严重落后。实施“振兴东北战略”以来，区域城镇化有所加速，但人口城镇化速度仍较慢，工业化对城镇化拉动力不足。
4.2 城市群处在发育期，整体实力还比较弱
东北地区的4 个城市群在人口和经济规模上都偏小，由于城市群内城市间产业结构雷同，缺乏经济合作，城市同质化竞争明显，还远未形成一个有机整体，缺乏对外竞争力[7]。从空间上看，辽中城市群与辽宁沿海城市带、吉中城市群与哈大齐城市群可进一步整合，形成两大城市群，但受历史和现实体制的制约，相当长时期内仍会维持现有格局。目前4 大城市群势力范围还未最终稳定，仍处在发展演变过程中。
4.3 资源型城市经济转型任务依然艰巨
东北地区资源型城市种类多、数量大，超过1/3 的
城市为资源型城市。尽管过去10 年资源型城市转型
取得了重要的阶段性成果，解决了企业破产、下岗
失业、社会保障、棚户区改造等紧迫问题，但资源
型城市尚未全面步入可持续发展轨道，转型任务依
然艰巨。
4.4 城镇化的资源利用效率低，生态环境影响大
“振兴东北”掀起了新一轮区域大开发热潮。从区
域城镇化角度看，这一过程主要表现为各种级别、
不同类型的开发区爆发式增长，大城市空间快速扩
张。根据中国城市统计年鉴数据，2003—2010 年的
7 年间，东北3 省34 个地级市城市建设用地面积 东北地区城镇空间结构孤立松散发育格局 增长了24.96%，增长速度是前7 年（1996—2003 年）的2 倍；这期间主要城市的城市建设用地面积扩大了50%以上。借助各种类型规划，受土地财政的刺激，区域振兴演变成了“圈地运动”、“造城运动”，许多开发区面积小则几十平方公里，大则数百平方公里，占用了宝贵的耕地和生态用地。出现了开发区土地长期闲置、开发密度偏低、房地产业用地偏大、工业和服务业用地偏小、土地利用效率偏低、局部地区生态环境影响大等问题。
4.5 乡村城镇化严重落后
相对于大城市、特大城市的快速发展，东北地区县域经济发展缓慢，导致包括县城在内的城镇发展建设落后，城镇规模偏小，功能不健全，基础设施短缺，居民生活条件普遍较差。乡村城镇化落后的根本原因是第二、第三产业发展不起来，城镇建设缺乏财政支持。乡村城镇化难点是建立起城乡经济的紧密联系，把农村经济纳入到城市经济系统中，因地制宜建立城乡经济一体化发展机制。
4.6 城镇化的社会服务和管理水平低
东北老工业基地受计划体制影响深刻，对政府和单位的依赖思想重，不善于用市场经济办法经营管理城市，城市社会化服务和管理体制改革滞后，中小城市和小城镇的公共服务能力更加落后。在城镇化过程中，政府更偏好大规划、大项目、大工程，把主要精力放在招商引资、征地拆迁和出让土地等工作上面。城市物质环境改造较快，而软环境建设跟不上；不善于高效利用已有的城镇化的资源和条件，更缺乏体制机制创新。新城、新区成片崛起，而生产和生活服务设施不配套，整个城市的运行效率偏低。
5. 未来东北地区城镇化的战略对策
5.1 优化城市群结构，提升中心城市的国际服务功能
科学规划设计以沈阳、大连、长春和哈尔滨为中心的4 大城市群，依据新型城镇化的内涵与战略要求，统筹城市群内部大中小城镇发展条件、优势和问题，规划城市群内部的城镇数量及规模等级、职能分工、空间布局，疏解中心城市人口和产业，从根本上解决中心城市人口膨胀、交通拥堵、房价高、就业难、看病难、入学难等大城市病。积极推进城市群基础设施一体化建设，加快打造城乡一体化发展的节点城镇，培育壮大一批专业化分工明确的中小 城市。上述4 大中心城市在东北亚地区具有重要的影响力，要发挥科技和智力资源优势，确立和巩固各自的国际分工，提升这些城市在国际金融、商贸、科技、文化、体育等方面的地位，促进城市基础设施建设和城市管理水平提高。
5.2 继续加强资源型城市转型和城市老工业区改造
加大对资源型城市接续产业和替代产业发展的支持，优化产业结构，培育新兴产业，建立多元化现代产业体系[8]。加强区域经济合作，在对外开放与合作中寻找新的经济生长点。加
区域城市空间结构演变
大对科技、人才和教育方面的支持，增强区域创新能力。以增加就业岗位为目的，积极发展社区服务业，巩固棚户区改造成果。完善城市综合功能，增强城市对区域综合服务能力。继续加大资源型城市生态环境整治，采用先进技术循环利用废弃矿产资源。东北地区目前仍存在一些城市老工业区，城市物质环境衰败，以及积淀了大量历史问题和矛盾，迫切需要旧城改造[9]。对这类地区改造的目标是实现其向新型城区的转变。要从整个城市各个功能组团的协调发展出发，确定老工业区发展方向和功能转换定位，明确要素转移与置换的途径；因地制宜选取改造模式，兼顾好各方面利益，稳妥搬迁改造；注重工业历史文化遗产保护和再利用，科学治理污染土地和地下水，恢复其生态与环境功能。
5.3 大力促进乡村城镇化
东北地区中小城市发展不足，根源是乡村城镇化落后，城镇成长缓慢。乡村城镇化主要靠两股动力，一个是县域工业化的拉力，一个是农业现代化的推力。县域工业化的拉力来源于大城市产业向县域转移以及县域新兴产业发展，吸纳农村劳动力；农业现代化推力来源于农业专业化和规模化经营，释放农村劳动力。把城镇规划好建设好，会将这两股动力带动的人口和经济要素汇聚到县城及广大城镇中来，促进乡村城镇化发展。要把握大城市产业升级时机，积极承接产业转移，构建城乡经济一体化产业体系。加快城镇投融资、户籍、就业、医疗、社保、住房、入学等方面的体制机制改革，为农村人口进城提供政策保障。发挥东北地区农业资源和生产技术的优势，加快农村土地承包流转制度改革，促进农业生产资本的规模化经营；组建农村经济合作组织，促进农业产业化和市场化，提高农业生产机械化、信息化和标准化水平，加快农村劳动力向城镇转移。
主要参考文献
[1] 温铁军, 温厉. 中国的“城镇化”与发展中国家城市化的教训[J]. 中国软科学, 2007(7).1 邓伟, 张平宇, 张柏等. 东北区域发展报告2004. 北京：科学出版社,2004.
[2] 马晓河, 胡拥军,. 中国城镇化进程、面临问题及其总体布局[J]. 改革,2010,(10).
[3] 张平宇, 李鹤, 佟连军等. 矿业城市人地系统脆弱性——理论方法实证. 北京: 科学出版社,2011.
[4] 潘家华, 魏后凯, 李红玉等. 中国城市发展报告No.3. 北京：社会科学文献出版社,2011.
[5] 金凤君, 张平宇, 樊杰等. 东北地区振兴与可持续发展战略研究. 北京:商务印书馆,2006.
[6] 张国宝等. 东北地区振兴规划研究综合规划研究卷. 北京: 中国标准出版社,2008.
[7] 王士君, 宋飏. 中国东北地区城市地理基本框架. 地理学报, 2006, 61(6): 574-584.
[8] 金凤君, 陈明星, 王姣娥. 东北地区发展的重大问题研究. 北京：商务印书馆,2012.
[9] 陆大道. 关于东北振兴与可持续发展的若干建议. 北方经济,2005（4）：5-11.
新型城镇化之思考
内容提要：自国家实施振兴东北等老工业基地战略以来，在资源型城市经济转型、棚户区改造、老工业区改造、基础设施建设等方面取得了显著成绩，促进了城市转型和城镇化发展。但区域城镇化仍面临动力不足，城市群经济实力弱，资源型城市转型困难，乡村城镇化落后等诸多问题和挑战。根据区域城镇化形 势、条件和任务, 本文探讨了未来推进新型城镇化的主要对策，包括优化城市群结构，提升中心城市的国际服务功能；继续加强资源型城市转型和城市老工业区改造；大力促进乡村城镇化等。 关键词：新型城镇化 东北振兴 工业化 区域政策
Abstract Since the State implemented the Strategy of Revitalizing Northeast China and Other Old Industrial Bases, a great achievements has been made in following aspects such as resources-based city transformation, slum clearance and redevelopment, old industrial area regeneration, infrastructure construction etc, which has put forward urban transformation and regional urbanization progress. However, there are still some problems and challenges including lacking of urbanization power, weakness of economic in urban agglomerations, difficulties for enhancing resources-based city and backwards urbanization in broad rural area. In terms of situation, condition and task, this paper discusses main polices for future new type of urbanization in Northeast China, including countermeasures to optimize urban agglomeration structure and upgrade central city international servicing function; to keep enhancing resources-based city transformation and old industrial zone reconstruction; to energetically promote countryside urbanization.
Keywords New urbanization, Northeast China revitalization, Industrialization, Regional policy
1. 新型城镇化的内涵与实质
新型城镇化是与传统城镇化相对而言的, 主要是指以科学发展观为统领, 以新型产业以及信息化为推动力, 追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。其内涵可以从以下几个方面来理解: 一是以城乡统筹为主线, 促进城乡一体化; 二是突出以人为本, 彰显人文关怀; 三是以全面协调为标准, 推动人口、经济、社会、资源、环境等的协调发展; 四是以可持续发展为目标, 保障城镇发展的后续动力; 五是因地因时制宜, 探索适应不同区域特点的城镇化发展模式。[1]总体来说, 新型城镇化要依据“一个统领, 五
个重点”的原则, 其中, “一个统领”即为科学发展观,
“五个重点”分别为城乡统筹、以人为本、全面协调
发展、可持续发展、因地因时制宜。
2. 建国以来我国城镇化发展中存在的主要问题
2.1城镇化仍滞后于工业化
工业发展的重要载体是城市(图1）。工业化是城镇化
的经济内涵和发动机，城镇化是工业化的空间表现形
式和促进器。理想的城镇化发展模式应该是城镇化与
工业化的适度同步推进，两者相互促进，协调发展。
但从建国以来我国的城镇化发展就一直滞后于工业
化发展的步伐。美国经济学家钱纳里曾对1950～1970
年世界近100 个发展中国家城镇化的发展过程进行
了分析，其结论是城镇化一般超前于工业化。但我国
图1 的城镇化发展不仅没有遵循这一规律，反而大大滞后于工业化。造成这一状况的主要原因是生产关系，即以户籍制度为代表的城乡分割体制。在这一体制下，由于缺乏农村劳动力流动和转移的支持而使城镇化长期落后于工业化。
2.2区域间城镇化发展不均衡，中小城市发展不足
一个地区城镇化水平的高低与发展速度的快慢主要取决于该地区经济发展水平的高低。由于我国区域经济发展的不平衡，导致了城镇化在区域间的非均衡发展。经过30 多年的改革开放，我国目前已初步形成以大城市为中心、以中小城市为骨干、以小城镇为基础的多层次城市体系。但是，我国的城市数量多而人口规模相对不足，中小城市发展不足。这是因为，我国的城市行政组织系统包括五个层级，即省级、副省级、地级、县级、乡级（建制镇）。这种以行政级别为基础的等级化管理模式，使得资源更多地流向大城市。由于低行政级别的中小城市与小城镇无法获取充足的公共资源，经济实力弱，高效的服务业难以形成、公共服务不足等，从而无法承担转移农村人口和协调城乡发展等方面的任务，城市群、城市圈、城市带的发育难以壮大，所以也就限制了以市场力量推动的城镇区域合理布局的形成。
2.3土地城镇化的速度快于人口城镇化的速度，城镇化率“虚高”
城镇化的本质应该是人的城镇化。我国的城镇化战略也经历了从限制农民进城、到允许农民进城，再到鼓励农民进城的过程。但我国目前土地的城镇化速度大大高于人口的城镇化速度。进入本世纪以来，我国城市的建成区面积扩张了 50%，而城镇人口只增加了 26%。2010 年，我国的城镇化率是47.5%（6 亿3000 人）。但事实上，进入城市的农民工其及家属是不能算做真正的城里人的。因为在现行制度下，这些“准城市人口”“就业在城镇、户籍在农村；劳力在城镇、家属在农村；收入在城镇、积累在农村；生活在城镇、根基在农村”。他们不能享受城市的公共服务、社会保障和社会救助，其子女的入学等受到很多限制。他们在中国城市人口中大约占四分之一。这样，我国真正的城镇化率打约在35—36%之间。[2]
2.4低成本快速推进城镇化格局的不可持续
2.4.1低成本利用土地和资源的不可持续。从上世纪90 年代到现在，我国的城镇化主要是通过并入邻近土地和这些土地上的居民人口来进行扩张的。过去，地方政府通常以低价征用新并入的农田，然后再以更高的价格出售以用于开发。而现在，低价获得土地和各种矿产资源的时代已经过去。在过去的10 年，中国几乎在所有的主要能源领域如石油、矿产品、煤等都开始了从自给自足到向外部依赖的过渡，而从国际上获取这些资源的代价越来越高。
2.4.2低成本获取劳动力的不可持续。我国过去在城镇化快速推进过程中，大量使用廉价农民工起了非常重要的作用。但现在劳动力成本越来越高。现在越来越多的农民工不仅关注工资水平，而且还关注工资外获得的各种各样的社会保障。
2.4.3低代价污染排放的不可持续。过去由于我国的环境收费机制不健全，使得污染这种产生负外部性的产品无法正常定价并进入产品成本核算，从而造成了污染排放的代价非常低。正由于此，现在我国近60%的河流水体已低于国际饮用水标准。酸雨、水资源不足、沙漠化等问题也成为目前所面临的迫在眉睫的问题。
3. “东北振兴”以来区域城镇化的进展
3.1 区域城镇化水平稳步提高
经历了近现代独特的区域开发和工业化过程，东北地区一直是我国城镇化水平较高的地区之
一，区域城镇化率高于全国平均水平10 个百分
点左右。东北地区城市数量及其规模结构在全国
城市体系中占有重要地位。1978 年，东北地区
拥有30 个设市城市，区域非农业人口比重达
32.76%。2000 年城市数量增长到90 个，区域
非农业人口比重达46.55%。但1978—2000 年，
东北3省非农业人口年平均增长速率为0.69%，
不但大幅度落后于东南沿海发达省市年均增长
1.5%—2.5%的速度，而且还落后于全国平均水
平[3]。东北地区的城镇化质量不高，中小城市
发育不足，乡村城镇化落后，呈现出典型的城乡
二元结构的特征。自2003 年以来，3 省城镇化
速度较前期略有提高，城镇化率呈现出较平稳的
增长态势，2010 年区域城镇人口比重达
57.68%，高于全国平均水平约8 个百分点，但同期人口城镇化速度仍低于全国平均水平。2010 年东北3 省地级及以上城市34个。根据我国城市规模等级的划分标准，市区人口在200 万以上的超大城市有4 个，100 万—200万人的特大城市5 个，50 万—100 万人的大城市21个，20 万—50 万人的中等城市4 个（图2）。与2000 年相比，城市规模结构发生变化，50 万—100万人口大城市数量增加了5 个，中小城市发展不足。依据相应年份国家统计局年鉴数据，沈阳、哈尔滨、长春、大连4 个超大城市的市辖区人口占东北3 省总人口比重，在2000、2005 和2010 年分别为12.66%、14.07%和15.1%，区域人口出现向超大城市和特大城市
图2 集聚的态势，人口城镇化质量有所提高。
3.2 城市群一体化发展趋势加强，大都市区城镇化呈现网络化发展
东北地区城镇化的核心地域由北至南分布着以哈尔滨为中心的哈大齐城市群、以长春为中心的吉林中部城市群、以沈阳为中心的辽中城市群和以大连为中心的沿海城市带，形成了“三圈一带”的空间形态，主导着东北地区城镇化空间格局。辽宁沿海经济带在“五点一线”的基础上得到充实；沈阳经济区范围扩大到包括营口、阜新在内的8 个地级市；而中国图们江区域开发的核心腹地延伸到吉林中部城市群。城市群一体化发展体现了城市政府间合作发展意愿，并因地制宜地采取了不同的城镇化对策和模式。
3.3 资源型城市转型和老工业区改造的成效显著
东北老工业基地资源型城市数量多、规模大、资源枯竭速度快，造成了东北资源型城市经济社会问题集中爆发，社会影响大[4]。以深化国有企业体制改革、培育接续替代产业、大规模改造棚户区和治理城市塌陷区为重点，列入试点的资源型城市经济转型取得了显著成效。
3.4 基础设施建设加快，城镇化物质环境改善明显
“东北振兴”10 年也是城市和区域基础设施建设规模最大、升级最快的时期。大规模进行高速铁路、高速公路、机场、港口等基础设施建设，极大地增强了城市间的联系，促进了城市群地区的一体化发展。
4. 当前东北城镇化存在的主要问题与挑战
4.1 区域城镇化动力不足
工业化和城镇化是现代人类经济社会发展必然经历的过程。工业化是城镇化的根本动力，而城镇化又反作用于工业化，两者相辅相成，相互促进，要协调发展。随着工业化和城镇化进入中后期，产业结构升级，现代服务业成为城镇化的主要动力[5]
。东北老工业基地是我国
工业化优先发展地区，由于受优先发展重工业以及计划经济时期“先生产，后生活”城市建设指导方针的影响，城市化质量不高，城市服务业发展落后[6]，城市功能不健全，乡村城镇化严重落后。实施“振兴东北战略”以来，区域城镇化有所加速，但人口城镇化速度仍较慢，工业化对城镇化拉动力不足。
4.2 城市群处在发育期，整体实力还比较弱
东北地区的4 个城市群在人口和经济规模上都偏小，由于城市群内城市间产业结构雷同，缺乏经济合作，城市同质化竞争明显，还远未形成一个有机整体，缺乏对外竞争力[7]。从空间上看，辽中城市群与辽宁沿海城市带、吉中城市群与哈大齐城市群可进一步整合，形成两大城市群，但受历史和现实体制的制约，相当长时期内仍会维持现有格局。目前4 大城市群势力范围还未最终稳定，仍处在发展演变过程中。
4.3 资源型城市经济转型任务依然艰巨
东北地区资源型城市种类多、数量大，超过1/3 的
城市为资源型城市。尽管过去10 年资源型城市转型
取得了重要的阶段性成果，解决了企业破产、下岗
失业、社会保障、棚户区改造等紧迫问题，但资源
型城市尚未全面步入可持续发展轨道，转型任务依
然艰巨。
4.4 城镇化的资源利用效率低，生态环境影响大
“振兴东北”掀起了新一轮区域大开发热潮。从区
域城镇化角度看，这一过程主要表现为各种级别、
不同类型的开发区爆发式增长，大城市空间快速扩
张。根据中国城市统计年鉴数据，2003—2010 年的
7 年间，东北3 省34 个地级市城市建设用地面积 东北地区城镇空间结构孤立松散发育格局 增长了24.96%，增长速度是前7 年（1996—2003 年）的2 倍；这期间主要城市的城市建设用地面积扩大了50%以上。借助各种类型规划，受土地财政的刺激，区域振兴演变成了“圈地运动”、“造城运动”，许多开发区面积小则几十平方公里，大则数百平方公里，占用了宝贵的耕地和生态用地。出现了开发区土地长期闲置、开发密度偏低、房地产业用地偏大、工业和服务业用地偏小、土地利用效率偏低、局部地区生态环境影响大等问题。
4.5 乡村城镇化严重落后
相对于大城市、特大城市的快速发展，东北地区县域经济发展缓慢，导致包括县城在内的城镇发展建设落后，城镇规模偏小，功能不健全，基础设施短缺，居民生活条件普遍较差。乡村城镇化落后的根本原因是第二、第三产业发展不起来，城镇建设缺乏财政支持。乡村城镇化难点是建立起城乡经济的紧密联系，把农村经济纳入到城市经济系统中，因地制宜建立城乡经济一体化发展机制。
4.6 城镇化的社会服务和管理水平低
东北老工业基地受计划体制影响深刻，对政府和单位的依赖思想重，不善于用市场经济办法经营管理城市，城市社会化服务和管理体制改革滞后，中小城市和小城镇的公共服务能力更加落后。在城镇化过程中，政府更偏好大规划、大项目、大工程，把主要精力放在招商引资、征地拆迁和出让土地等工作上面。城市物质环境改造较快，而软环境建设跟不上；不善于高效利用已有的城镇化的资源和条件，更缺乏体制机制创新。新城、新区成片崛起，而生产和生活服务设施不配套，整个城市的运行效率偏低。
5. 未来东北地区城镇化的战略对策
5.1 优化城市群结构，提升中心城市的国际服务功能
科学规划设计以沈阳、大连、长春和哈尔滨为中心的4 大城市群，依据新型城镇化的内涵与战略要求，统筹城市群内部大中小城镇发展条件、优势和问题，规划城市群内部的城镇数量及规模等级、职能分工、空间布局，疏解中心城市人口和产业，从根本上解决中心城市人口膨胀、交通拥堵、房价高、就业难、看病难、入学难等大城市病。积极推进城市群基础设施一体化建设，加快打造城乡一体化发展的节点城镇，培育壮大一批专业化分工明确的中小 城市。上述4 大中心城市在东北亚地区具有重要的影响力，要发挥科技和智力资源优势，确立和巩固各自的国际分工，提升这些城市在国际金融、商贸、科技、文化、体育等方面的地位，促进城市基础设施建设和城市管理水平提高。
5.2 继续加强资源型城市转型和城市老工业区改造
加大对资源型城市接续产业和替代产业发展的支持，优化产业结构，培育新兴产业，建立多元化现代产业体系[8]。加强区域经济合作，在对外开放与合作中寻找新的经济生长点。加
区域城市空间结构演变
大对科技、人才和教育方面的支持，增强区域创新能力。以增加就业岗位为目的，积极发展社区服务业，巩固棚户区改造成果。完善城市综合功能，增强城市对区域综合服务能力。继续加大资源型城市生态环境整治，采用先进技术循环利用废弃矿产资源。东北地区目前仍存在一些城市老工业区，城市物质环境衰败，以及积淀了大量历史问题和矛盾，迫切需要旧城改造[9]。对这类地区改造的目标是实现其向新型城区的转变。要从整个城市各个功能组团的协调发展出发，确定老工业区发展方向和功能转换定位，明确要素转移与置换的途径；因地制宜选取改造模式，兼顾好各方面利益，稳妥搬迁改造；注重工业历史文化遗产保护和再利用，科学治理污染土地和地下水，恢复其生态与环境功能。
5.3 大力促进乡村城镇化
东北地区中小城市发展不足，根源是乡村城镇化落后，城镇成长缓慢。乡村城镇化主要靠两股动力，一个是县域工业化的拉力，一个是农业现代化的推力。县域工业化的拉力来源于大城市产业向县域转移以及县域新兴产业发展，吸纳农村劳动力；农业现代化推力来源于农业专业化和规模化经营，释放农村劳动力。把城镇规划好建设好，会将这两股动力带动的人口和经济要素汇聚到县城及广大城镇中来，促进乡村城镇化发展。要把握大城市产业升级时机，积极承接产业转移，构建城乡经济一体化产业体系。加快城镇投融资、户籍、就业、医疗、社保、住房、入学等方面的体制机制改革，为农村人口进城提供政策保障。发挥东北地区农业资源和生产技术的优势，加快农村土地承包流转制度改革，促进农业生产资本的规模化经营；组建农村经济合作组织，促进农业产业化和市场化，提高农业生产机械化、信息化和标准化水平，加快农村劳动力向城镇转移。
主要参考文献
[1] 温铁军, 温厉. 中国的“城镇化”与发展中国家城市化的教训[J]. 中国软科学, 2007(7).1 邓伟, 张平宇, 张柏等. 东北区域发展报告2004. 北京：科学出版社,2004.
[2] 马晓河, 胡拥军,. 中国城镇化进程、面临问题及其总体布局[J]. 改革,2010,(10).
[3] 张平宇, 李鹤, 佟连军等. 矿业城市人地系统脆弱性——理论方法实证. 北京: 科学出版社,2011.
[4] 潘家华, 魏后凯, 李红玉等. 中国城市发展报告No.3. 北京：社会科学文献出版社,2011.
[5] 金凤君, 张平宇, 樊杰等. 东北地区振兴与可持续发展战略研究. 北京:商务印书馆,2006.
[6] 张国宝等. 东北地区振兴规划研究综合规划研究卷. 北京: 中国标准出版社,2008.
[7] 王士君, 宋飏. 中国东北地区城市地理基本框架. 地理学报, 2006, 61(6): 574-584.
[8] 金凤君, 陈明星, 王姣娥. 东北地区发展的重大问题研究. 北京：商务印书馆,2012.
[9] 陆大道. 关于东北振兴与可持续发展的若干建议. 北方经济,2005（4）：5-11.