加强公共安全管理体制建设的研究

加强公共安全管理体制建设的研究

摘要：公共安全与公共治理密切相关。本文从公共治理和公共安全治理的内涵出发，分析了 公共安全事故的原因， 从八个方面提出了增加公共安全治理投入、 建立和完善我国公共安全 治理体制的观点。

要害词：公共治理 公共安全 公共安全治理 投入

一、前言 公共安全是政府和百姓都非凡关注的十分重要的社会问题。 公共安全是人类社会发展和进步 的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系 与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关 系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共 治理、建设强大国家的一项系统工程。 二、目前国内外公共安全治理理念 ２１世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国 9·11 恐 怖袭击、2004 年 8 月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海 啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾 难，全世界也因此造成巨大的经济损失。 我国也不例外，2003 年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生， 安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾难、事故灾 难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。 为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全治理体系。日、美、俄、法 等发达国家都建立了比较完备的公共安全治理体系。 日本的公共安全侧重于对自然灾难的防 治和预防， 美国侧重于维护其世界大国的地位， 俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾难的研究， 法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政 府的治理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共治理安全的启示。 我国正处于人均 GDP 在 1000 美元到 3000 美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一 个事故灾难频发的时期， 因此关于公共安全事件治理的研究显得十分重要和迫切。 国务院总 理温家宝签署《突发公共卫生事件应急条例》 ，2006 年 1 月 8 日，我国又颁布了《全国突发 公共事件应急预案体系》 ，这些都标志着我国已将公共安全应急治理工作纳入法制轨道[1]。 三、公共治理与公共安全治理的关系 1．公共治理的内涵
公共治理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、治理的、法律的等多种方 法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行治理，提升公共部门活动绩效，提供公共 产品，从而达到增进公共利益目的的一种治理活动 [2]。 2．公共安全治理的内涵 （1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需 要的稳定的外部环境和秩序。 （2）公共安全治理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权 益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。 （3）影响公共安全的因素 影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济 因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素 [4]。 3．公共治理与公共安全治理的关系 公共安全与公共治理密切相关,公共安全治理应该是公共治理的重要内容，公共安全也是公 共治理的重要环境因素。强化公共安全治理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观， 需要公共安全治理系统自身的完善和公共治理体系的完善[5]。

四、公共安全事故的原因分析及特征 1．公共安全事故的原因分析 公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政 府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。 2．公共安全事故的特征 影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的 特征。综合专家的研究成果,可作如下概

括：1)发生的忽然性；2)危害的灾难性；3)范围的广 泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。 五、完善政府公共安全治理体制建设 中国的 GDP 连续多年平均保持了８％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成 的 GDP 损失高达６％，计 6500 亿元，这些问题每年夺去 20 万人的宝贵生命。其构成一是 安全生产事故引发的损失共计 2500 亿元； 二是社会治安事件造成的损失 1500 亿元； 三是自 然灾难造成的 2000 亿元损失；四是生物侵害导致的损失为 500 亿元。实际上，这还仅仅是 直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法完全表达的。 2003 年发生的非典疫情，死亡人数仅 300 多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全治理体制是我 们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全治理主要从以下几个方面: 1．建立健全公共安全保障体系 要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预 警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建 立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。

2．建立健全公共安全的行政治理体系 公共安全在公共治理中的强化,需落实到以政府为主体的行政治理体系中。要强化政府的公 共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有 关部门要认真负起责任。应该把公共安全治理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。 很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。 3．建立健全公共安全的法规体系 发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未 出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。 整个社会仅仅熟悉常态运行下 的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。 制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建 立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。 4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构 国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。 长期以来, 公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐 渐开展起来,清华大学于 2003 年底成立了公共安全研究中心。 在这方面,需要国家组织力量进 行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾 难、 事故的发生气理研究,针对可能导致事故的要害环节的控制技术,生命安全的保障,灾难中 人群的心理、行为特征的分析及研究等。 5．建立健全公共安全的人才保障体系 公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、 多层次的人才;不同层次的 治理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些 有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。 6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系 预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保 障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的预备金约有 50 亿元, 一遇重大突发性事故经常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的预备金,列入 财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。

7．建立健全社区治安和公共安全体系 面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方 面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工 作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实 际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动 一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。 8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系 教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。 各类公共安全指挥系统定期进行不

同范围、 不同级别突发事件的应急预演。 在高度重视专家和 专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备 役人员等的重要作用,进行注册治理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安 全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。 六、结束语 近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共治理的角度出发， 提出政府部门需要建立和完善公共安全治理体制，并从八个方面提出增加公共安全治理投 入，确保城市公共安全。

参考文献 [1] 朱正威，张莹．发达国家公共安全理念述论.深圳大学学报（人文社会科学版） ．2006， 23（1） ． [2] 黄德林，田家华．公共治理学概论．武汉：湖北人民出版社,2004.9． [3] 张晓峰．浅析我国的公共安全治理与秩序行政． 《公安学刊》-浙江公安高等专科学校学 报．2005， ． （5） [4] 雷 仲 敏 ． 我 国 城 市 公 共 安 全 治 理 模 式 构 想 [ Ｊ ] ． 上 海 市 经 济 治 理 干 部 学 院 学 报,2004,(1):11． [5] 刘铁．公共安全与公共治理.学习与探索．2004， ． （5） [6] 杨平，黄华．确保公共安全．构建和谐社会.中共南宁市委党校学报．2005， ． （3） [7] 左然．突发公共安全事件的类型和特点[Ｊ]．中国党政干部

加强公共安全管理体制建设的研究

摘要：公共安全与公共治理密切相关。本文从公共治理和公共安全治理的内涵出发，分析了 公共安全事故的原因， 从八个方面提出了增加公共安全治理投入、 建立和完善我国公共安全 治理体制的观点。

要害词：公共治理 公共安全 公共安全治理 投入

一、前言 公共安全是政府和百姓都非凡关注的十分重要的社会问题。 公共安全是人类社会发展和进步 的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系 与措施，这个社会的存在与发展，人们的生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关 系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共 治理、建设强大国家的一项系统工程。 二、目前国内外公共安全治理理念 ２１世纪，全球各地区公共安全事件更是接踵而至，韩国大邱地铁纵火事件、美国 9·11 恐 怖袭击、2004 年 8 月欧美一些国家先后发生大规模停电事故、西班牙人质事件、印度洋海 啸大灾难以及卡特里娜飓风横扫美国等各种公共安全事件频频发生，给人类带来沉痛的灾 难，全世界也因此造成巨大的经济损失。 我国也不例外，2003 年我国“非典”的爆发和流行，全国各地区煤矿安全事件的屡屡发生， 安徽阜阳奶粉事件、“苏丹红”搅乱食品市场安全等一系列有关社会安全、自然灾难、事故灾 难、公共卫生事件的发生引起许多研究公共安全的学者的关注。 为此，世界上几乎所有的发达国家都建立了比较完备的公共安全治理体系。日、美、俄、法 等发达国家都建立了比较完备的公共安全治理体系。 日本的公共安全侧重于对自然灾难的防 治和预防， 美国侧重于维护其世界大国的地位， 俄罗斯倾向于事故救援和技术性灾难的研究， 法国则侧重于对城市功能的调整和公共政策的制订。健全法律制度、应急机构，加强地方政 府的治理能力，注重事前预防和事后总结，这些经验是对我国公共治理安全的启示。 我国正处于人均 GDP 在 1000 美元到 3000 美元之间，这是社会必将经历的转型时期也是一 个事故灾难频发的时期， 因此关于公共安全事件治理的研究显得十分重要和迫切。 国务院总 理温家宝签署《突发公共卫生事件应急条例》 ，2006 年 1 月 8 日，我国又颁布了《全国突发 公共事件应急预案体系》 ，这些都标志着我国已将公共安全应急治理工作纳入法制轨道[1]。 三、公共治理与公共安全治理的关系 1．公共治理的内涵
公共治理是以政府为核心的公共部门，综合运用政治的、经济的、治理的、法律的等多种方 法，合理配置公共资源，依法对社会公共事务进行治理，提升公共部门活动绩效，提供公共 产品，从而达到增进公共利益目的的一种治理活动 [2]。 2．公共安全治理的内涵 （1）公共安全是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需 要的稳定的外部环境和秩序。 （2）公共安全治理是指国家行政机关为了维护社会的公共安全各秩序，保障公民的合法权 益，以及社会各项活动的正常进行而作出的各种行政活动的总和[3]。 （3）影响公共安全的因素 影响公共安全的因素主要有:自然因素、卫生因素、社会因素、生态因素、环境因素、经济 因素、信息因素、技术因素、文化因素、政治因素、国防因素 [4]。 3．公共治理与公共安全治理的关系 公共安全与公共治理密切相关,公共安全治理应该是公共治理的重要内容，公共安全也是公 共治理的重要环境因素。强化公共安全治理，需要树立科学的发展观和科学的公共安全观， 需要公共安全治理系统自身的完善和公共治理体系的完善[5]。

四、公共安全事故的原因分析及特征 1．公共安全事故的原因分析 公共安全事故的原因主要为：1)经济发展不和谐是造成众多公共安全事故的根本原因；2)政 府的不作为是安全事故屡屡出现的社会原因[6]。 2．公共安全事故的特征 影响和危害公共安全的因素和事件纷繁复杂,危害程度各有差异,但这些事件是有一些共同的 特征。综合专家的研究成果,可作如下概

括：1)发生的忽然性；2)危害的灾难性；3)范围的广 泛性；4)影响的关联性；5)原因的复杂性；6)演变的隐蔽性[7]。 五、完善政府公共安全治理体制建设 中国的 GDP 连续多年平均保持了８％的高位增长，却鲜有人知道每年因公共安全问题造成 的 GDP 损失高达６％，计 6500 亿元，这些问题每年夺去 20 万人的宝贵生命。其构成一是 安全生产事故引发的损失共计 2500 亿元； 二是社会治安事件造成的损失 1500 亿元； 三是自 然灾难造成的 2000 亿元损失；四是生物侵害导致的损失为 500 亿元。实际上，这还仅仅是 直观的、表面的现象，公共安全所造成的负面效应，靠这两个量化指标是无法完全表达的。 2003 年发生的非典疫情，死亡人数仅 300 多人，但对于人们心理的影响、社会动荡程度、旅游及经济活动的限制是有目共睹的。痛定思痛，建立科学、高效的公共安全治理体制是我 们亟待解决的重大课题。笔者认为加强公共安全治理主要从以下几个方面: 1．建立健全公共安全保障体系 要从战略高度对公共安全保障体系进行制度设计。有的专家做出了具体策划,包括①建立预 警机制。②建立分级制度。③建立和完善应急制度。④建立和完善非程序化决策机制。⑤建 立公共安全基金制度及民间援助制度。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。

2．建立健全公共安全的行政治理体系 公共安全在公共治理中的强化,需落实到以政府为主体的行政治理体系中。要强化政府的公 共安全意识、责任和体制。政府主要领导和分管领导应把公共安全当作大事,统筹全局,各有 关部门要认真负起责任。应该把公共安全治理当作重要工作,既有日常安排,又有应急措施。 很多措施的落实并不需要建立新的机构,而是需要落实到政府的相关部门。 3．建立健全公共安全的法规体系 发达国家拥有一整套的法律法规和制度安排,形成了严密的公共安全保障体系,目前我国仍未 出台“紧急状态法”和相应的国家突发公共事件应急预案体系。 整个社会仅仅熟悉常态运行下 的规则,遇有重大突发性公共事件时,社会和职能部门不可避免地陷入忙乱甚至恐慌状态中。 制定公共安全应急法，依法规范政府行为,明确社会各类机构、组织和公民的责任和义务,建 立健全保障公共安全的应急体制和机制,规范各种制度,为公共安全提供法律制度保障。 4．建立健全公共安全科学与技术的研究机构 国内外经验教训告诉我们,建立健全有关科研机构,可以为公共安全提供有力支撑。 长期以来, 公共安全是一个备受忽视的冷门领域,但随着近年来一系列问题的暴露,相关领域的研究才逐 渐开展起来,清华大学于 2003 年底成立了公共安全研究中心。 在这方面,需要国家组织力量进 行重大科研项目攻关。科学技术的研究在诸多方面为公共安全提供支撑,比如风险的评估,灾 难、 事故的发生气理研究,针对可能导致事故的要害环节的控制技术,生命安全的保障,灾难中 人群的心理、行为特征的分析及研究等。 5．建立健全公共安全的人才保障体系 公共安全也是一门科学,而且是一个重要的科学体系,需要多方面、 多层次的人才;不同层次的 治理和决策人才;不同学科的科研人员;不同岗位的基层和一线人员。有关部门应该重视那些 有实践经验,敬业精神强的人才,发挥他们的作用。 6．建立健全公共安全的物质和财政保障体系 预防为主和应对不同类型的突发性公共安全事件,需要不同的物资储备。需要把公共安全保 障所需经费纳入年度财政预算。全国财政预算中用于应对突发事件的预备金约有 50 亿元, 一遇重大突发性事故经常显得捉襟见肘,需要增加各省市、自治区对突发事件的预备金,列入 财政预算,同时鼓励企业和个人投资捐赠为公共安全提供强劲的物质保障。

7．建立健全社区治安和公共安全体系 面对社会转型和社区兴起，社区治安日益成为社会公共安全体系工作的微观基础和主要方 面。西方发达国家把社区治安作为社会公共安全体系的基础,并且与社区的公共安全体系工 作中突出了社区居民和当地社会组织参与和合作。我们可以借鉴国外的经验,结合我国的实 际,创造出一条公共服务体系与公共安全体系统一的社区治安体系和公共安全工作方式,调动 一切积极因素参与社区公共安全服务,维护社区治安,维护公共安全。 8．建立健全安全的教育、宣传、培训体系 教育部门应在大中小学开设公共安全知识课程;社会媒体充分利用现代信息手段,如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急措施进行广泛宣传和普及。 各类公共安全指挥系统定期进行不

同范围、 不同级别突发事件的应急预演。 在高度重视专家和 专业队伍建设的同时,建设公共安全志愿者队伍,充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备 役人员等的重要作用,进行注册治理和定期培训,与专业化队伍相互补充,提高全民的公共安 全意识、知识水平和公共安全保障能力[5]。 六、结束语 近几年公共安全事故的频发，造成的社会危害巨大。笔者旨在从政府公共治理的角度出发， 提出政府部门需要建立和完善公共安全治理体制，并从八个方面提出增加公共安全治理投 入，确保城市公共安全。

参考文献 [1] 朱正威，张莹．发达国家公共安全理念述论.深圳大学学报（人文社会科学版） ．2006， 23（1） ． [2] 黄德林，田家华．公共治理学概论．武汉：湖北人民出版社,2004.9． [3] 张晓峰．浅析我国的公共安全治理与秩序行政． 《公安学刊》-浙江公安高等专科学校学 报．2005， ． （5） [4] 雷 仲 敏 ． 我 国 城 市 公 共 安 全 治 理 模 式 构 想 [ Ｊ ] ． 上 海 市 经 济 治 理 干 部 学 院 学 报,2004,(1):11． [5] 刘铁．公共安全与公共治理.学习与探索．2004， ． （5） [6] 杨平，黄华．确保公共安全．构建和谐社会.中共南宁市委党校学报．2005， ． （3） [7] 左然．突发公共安全事件的类型和特点[Ｊ]．中国党政干部