限制与救济
——从《若干规定》看破产申请权制度的完善
2002年7月18日，广为关注的“破产法”修改工作终于告一段落：最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）出台了。《若干规定》对于破产申请权作了较为全面的说明和调整。
破产申请权是指债权人为实现自己的债权、债务人为避免责任财产的进一步损失，得以请求法院宣告财务状况恶化、不能清偿到期债务的债务人破产，并变现其所有资产以抵偿债务的权利。破产申请权是一种程序权。程序权是相对于实体权利而言的，它是权利人实现其实体权利的方法和途径，也是国家保护或限制该项权利的具体措施。它体现了特定时期内，社会对于某项权利的总体评价，反映了当时社会的法制水平和文明程度。
相比较原有的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《破产法（试行）》）、《中华人民共和国民事诉讼法》。（以下简称《民诉法》）及有关司法解释而言，《若干规定》总体上还是有所提高，这在《若干规定》关于破产申请权的规定上也有所体现。
1、申请权主体
根据《破产法（试行）》第7条、第8条和《民诉法》第199条的规定，债权人和债务人均可行使破产申请权。
（1）债务人申请主体。《若干规定》统一了原《破产法（试行）》和《民诉法>>的有关内容，规定了“法人破产”的原则，即“申请（被申请）破产的债务人应当具备法人资格”。相当于以前以所有制形式（国有、非国有）划分债务人主体的做法，这无疑是一个进步。但《若干规定》仍保留了“计划内破产”这一带有浓烈计划经济色彩的形式，而且明确将自然人排除在破产主体之外，这显然和我们目前大力推行的市场经济背道而驰，同时也与世界发展趋势格格不入。
（2）债权人申请主体。《若干规定》对此未作限制性规定，依照“法不禁止即为许可”的原则，可以认为债权人申请主体包括法人及非法人各类主体。这是符合国际惯例的。
2、申请权限制
（1）对债务人的限制。《若干规定》对于债务人申请破产给予了较多的限制条件，这主要体现在以下几个方面：其一，申请材料的提交。《最高人民法院关于贯彻执行
债之嫌的，不予受理破产申请；其三，其他限制。如“对于巨额财产下落不明且不能合理解释财产去向的”，裁定驳回申请。这主要是由于前阶段债务人恶意破产以逃避债务现象较为严重，国家出于稳定经济秩序的考虑而采取的措施。
（2）对债权人的限制。其一，对于债权人提出申请，债务人异议的，人民法院认为异议成立，可以不予受理破产申请，而债权人只能先行民事确权之诉；其二，对于债权人借破产申请毁损债务人商誉的，不予受理。其三，对于债权人提出申请的，人民法院可以通知债务人核对债权在债务中所占的比例。这些规定，在某种程度上体现了国家对债务人利益的侧重保护和对债权人申请破产的谨慎。
3、申请权救济
权利救济制度是指国家保障当事人实现有关权利的司法程序或其他相关制度的总称。权利救济制度的完备与否，直接体现了一个社会的立法水平和民主程度。《若干规定》虽然对当事人的破产申请权作了某些限制，但同时也设置了一些救济措施。如对于驳回申请裁定的上诉权，对于不予受理裁定的上诉权。尤其是后一个新增的诉权，对于当事人破产申请权的保护意义重大。
在我国破产制度施行的前期，尽管《破产法（试行）》、《民诉法》及有关司法解释未对破产申请权作特别限制，但在实践中，各级法院、政府各部门仍然以成文或不成文的规定对当事人的申请权作了种种限制。其中，对于债权人申请债务人破产案件的限制尤为苛刻，
目前各地法院受理此类案件的平均比例不足2%。在全国范围内鲜见债权人成功申请债务人破产的案例，这也是我国仅有的一种特殊现象。因此，《若干规定》对于不予受理裁定上诉权的设立，无疑给出了一个积极的信号：今后包括债权人申请在内的破产申请，均将被依法接纳。人民法院再也不能随意阻扰当事人合法的破产申请。
上述《若干规定》关于破产申请权的内容虽然有其进步之处，但它毕竟是斗争与妥协的产物（这一点从《若干规定》以司法解释而不是以新法的方式出现就可以得到证明），其不足之处也是显而易见的。譬如“计划内破产”、债权人申请限制，等等。其中，尤为典型的就是“计划内破产”。这种畸形的破产方式，完全无视债权（指一般债权）人的利益，彻底沦为债务人（国有企业）甩脱债务和职工包袱的工具。譬如，“国发【1997】10号”文就明确规定，对于“计划内破产”企业，“安置破产企业职工的费用······不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。”这种完全背离法律基本精神和原则的行为，是当今世界所绝对不能接受的。
那么，这些“有中国特色”的问题是如何产生的？我国破产申请权的保护又缘何形成此种现状？笔者以为，只有从破产程序立法的目标模式出发，才能找出合理的答案。
目标模式指的是立法者的价值取向。纵观世界破产制度发展历史，关于破产程序立法的目标模式大致可分为债权保护模式、债务救济模式、社会本位模式三种类型。这三种模式的相继出现和依次更迭，
标示着蕴含于破产法中的民主、科学和文明程度的不断提高，同时也体现了三者之间的内在逻辑联系。破产制度最初设立的本意为保障债权人实现债权，维护债权人合法权益，此即债权保护模式。这种立法追求也是破产制度的核心内容之一，贯穿于破产程序的始终。在债权人利益得到充分的保护后，就要相应考虑债务人的利益以求平衡，因而就有债务救济模式的出现；最后，为了实现对社会利益的宏观关照，这种利益平衡达到社会整体利益的立法最高层次，由此诞生了社会本位模式。至此，破产制度的发展也就相当完善了。
世界上多数市场经济发达、法制化程度较高的国家，大致都经历了上述三个发展阶段。但我国破产制度的发展却有其特殊性。自《破产法（试行）》1996年颁布、1998年实行以来，我国破产制度经历了短短十四年的历程。这一时期基本可以界定为我国破产制度发展的初级阶段。依照破产制度的发展逻辑，我国理所当然应该确立债权保护模式。然而，由于我国实行的是以公有制为主体的所有制形式，国有企业占据绝对主导地位。而我国破产制度最初设立的意图就在于转换经营机制、推动国企改革。因此，作为所有者代表的国家，在执行《破产法（试行）》的时候，就不可避免地侧重于保护债务人利益，并进而限制债权人的破产申请权。所以，就整体而言，我国破产程序立法的目标模式类似于债务人救济模式和社会本位模式，但其对债务人保护的力度却远远超过了这些模式的水平。故此，确切地说，我国破产程序立法的目标模式可以称为“债务保护模式”。这显然是与破产制
度设立的初衷相悖的。
明确了这一点，我们也就不难理解破产制度施行过程中的种种奇特现象了。考虑到我国已加入WTO ，各方面都应尽快与国际接轨。而相关法律制度的国际化，更应该成为重中之重。因为法制环境不单是国际投资者考虑的首要问题，而且也是决定经济纠纷多寡的重要原因。因此，尽快了结有关企业的“计划内破产”、取消对债权人和债务人破产申请权的限制，使这些不规范的内容完全从破产制度中消失，就显得尤为必要了。完善破产申请权制度，首先要确立适合于我国国情的破产程序目标模式。因为作为破产制度的核心内容之一，破产程序目标模式决定了包括破产申请权在内的所有破产制度相关构成的立法基调和走向。现有的“债务保护模式”这一“中国怪胎”，固然有其孕育成长的合理环境及一定程度的先进性，但由于它过早地越过了债权保护模式这一基本发展阶段，致使破产制度缺乏现实可操作性，各市场主体难以形成债权保护意识和市场竞争意识，从而导致市场机制迟迟无法形成，破产制度也无法真正推行。为此，笔者以为，从创造长远、健全的法律与经济环境角度而言，我国破产程序目标模式应实现理性回归。即重新确立债权保护模式，在市场机制成熟完善之后，再视具体情况逐步过渡到债务救济模式或直接跨越到社会本位模式。惟有如此，才能使我国破产制度在良好的市场基础上健康发展。
其次，应该解除对债权人申请破产的不合理限制。在建立债权保护模式之后，就应该按照这种模式的内在要求，相应地剔除原有制
度中对债权人申请不合理限制的相关内容，从而使债权保护保持通畅的途径，在债权人的债权实现受到威胁的时候，能够采取有效的措施进行自我保护。
再次，应该顺应历史潮流，开放非法人（含自然人）作为债务人的破产申请。在“破产法”立法之初，将非法人主体一律排除在破产制度之外，多半是出于立法者对经济秩序混乱的恐慌。其实这大可不必。因为《破产法（试行）》及《若干规定》均未明确限制非法人成为破产债权人主体，那么相应地就不应限制其成为债务人进入破产程序。因为这两种身份在非法人中是普遍存在且经常变换的。况且，通过破产程序，将那些资信状况不良、履行能力较差的非法人主体淘汰出局，不但有利于保护债权人利益，而且对于维护交易秩序、净化经济环境，都是不无裨益的。当然，这有一个前提，那就是尽快建立和完善社会信用审查制度，以确保破产程序的顺利进行。
此外，为了确保当事人申请权的顺利实现，还应当建立相应的权利救济制度，以便在当事人申请权受到侵犯的时候，可以依法采取起诉或其他救济手段，从而更充分、更有效地保护自身权利。只有这样，才能促使相关当事人树立债务保护意识，加强自我约束，维护良好社会信誉；才能真正培养有关市场主体的竞争意识，加速市场机制的形成；也只有这样，破产制度才能发挥其应有的作用。
《若干规定》的出台，对于破产实务操作无疑将产生广泛而深远的影响。具体到破产申请权方面，主要有以下二个大的问题。
其一，债务人异议程序。《若干规定》设立了债务人异议程序，这对于保护债务人的利益十分实用。作为破产中介机构，可以此为切入点，积极开展相关咨询中介服务，提高介入破产程序。譬如，参与债权人的破产申请准备工作或解答债务人咨询、参与债务人异议程序，等等。
其二，申请人上诉程序。《若干规定》增加了破产申请人对不予受理裁定的上诉权。这其实是当事人申请权的一种救济制度，它无论是对债权人还是对债务人，都具有非常积极的意义。在实务中，可以充分利用上诉权来保护当事人申请权，并据此拓展相关业务。例如参与债权人（或债务人）的上诉工作、解答当事人的咨询等。但应当注意的是，由于上诉权的存在，我们帮助当事人提起破产申请的时候就要格外细致谨慎，力求完善。最好是作两手准备，在提出申请的同时就作好应付上诉的准备。这样才能在破产程序中时时掌握主动，为当事人谋取最大利益，为公司赢得信誉。
笔者有理由相信，《若干规定》的出台及其相关探讨的逐步深入，对于我国新破产制度的建立和完善将产生深远的影响，对于有关中介机构的发展也会发挥积极的作用。
（作者：夏传涛）
2002年9月8日
限制与救济
——从《若干规定》看破产申请权制度的完善
2002年7月18日，广为关注的“破产法”修改工作终于告一段落：最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）出台了。《若干规定》对于破产申请权作了较为全面的说明和调整。
破产申请权是指债权人为实现自己的债权、债务人为避免责任财产的进一步损失，得以请求法院宣告财务状况恶化、不能清偿到期债务的债务人破产，并变现其所有资产以抵偿债务的权利。破产申请权是一种程序权。程序权是相对于实体权利而言的，它是权利人实现其实体权利的方法和途径，也是国家保护或限制该项权利的具体措施。它体现了特定时期内，社会对于某项权利的总体评价，反映了当时社会的法制水平和文明程度。
相比较原有的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《破产法（试行）》）、《中华人民共和国民事诉讼法》。（以下简称《民诉法》）及有关司法解释而言，《若干规定》总体上还是有所提高，这在《若干规定》关于破产申请权的规定上也有所体现。
1、申请权主体
根据《破产法（试行）》第7条、第8条和《民诉法》第199条的规定，债权人和债务人均可行使破产申请权。
（1）债务人申请主体。《若干规定》统一了原《破产法（试行）》和《民诉法>>的有关内容，规定了“法人破产”的原则，即“申请（被申请）破产的债务人应当具备法人资格”。相当于以前以所有制形式（国有、非国有）划分债务人主体的做法，这无疑是一个进步。但《若干规定》仍保留了“计划内破产”这一带有浓烈计划经济色彩的形式，而且明确将自然人排除在破产主体之外，这显然和我们目前大力推行的市场经济背道而驰，同时也与世界发展趋势格格不入。
（2）债权人申请主体。《若干规定》对此未作限制性规定，依照“法不禁止即为许可”的原则，可以认为债权人申请主体包括法人及非法人各类主体。这是符合国际惯例的。
2、申请权限制
（1）对债务人的限制。《若干规定》对于债务人申请破产给予了较多的限制条件，这主要体现在以下几个方面：其一，申请材料的提交。《最高人民法院关于贯彻执行
债之嫌的，不予受理破产申请；其三，其他限制。如“对于巨额财产下落不明且不能合理解释财产去向的”，裁定驳回申请。这主要是由于前阶段债务人恶意破产以逃避债务现象较为严重，国家出于稳定经济秩序的考虑而采取的措施。
（2）对债权人的限制。其一，对于债权人提出申请，债务人异议的，人民法院认为异议成立，可以不予受理破产申请，而债权人只能先行民事确权之诉；其二，对于债权人借破产申请毁损债务人商誉的，不予受理。其三，对于债权人提出申请的，人民法院可以通知债务人核对债权在债务中所占的比例。这些规定，在某种程度上体现了国家对债务人利益的侧重保护和对债权人申请破产的谨慎。
3、申请权救济
权利救济制度是指国家保障当事人实现有关权利的司法程序或其他相关制度的总称。权利救济制度的完备与否，直接体现了一个社会的立法水平和民主程度。《若干规定》虽然对当事人的破产申请权作了某些限制，但同时也设置了一些救济措施。如对于驳回申请裁定的上诉权，对于不予受理裁定的上诉权。尤其是后一个新增的诉权，对于当事人破产申请权的保护意义重大。
在我国破产制度施行的前期，尽管《破产法（试行）》、《民诉法》及有关司法解释未对破产申请权作特别限制，但在实践中，各级法院、政府各部门仍然以成文或不成文的规定对当事人的申请权作了种种限制。其中，对于债权人申请债务人破产案件的限制尤为苛刻，
目前各地法院受理此类案件的平均比例不足2%。在全国范围内鲜见债权人成功申请债务人破产的案例，这也是我国仅有的一种特殊现象。因此，《若干规定》对于不予受理裁定上诉权的设立，无疑给出了一个积极的信号：今后包括债权人申请在内的破产申请，均将被依法接纳。人民法院再也不能随意阻扰当事人合法的破产申请。
上述《若干规定》关于破产申请权的内容虽然有其进步之处，但它毕竟是斗争与妥协的产物（这一点从《若干规定》以司法解释而不是以新法的方式出现就可以得到证明），其不足之处也是显而易见的。譬如“计划内破产”、债权人申请限制，等等。其中，尤为典型的就是“计划内破产”。这种畸形的破产方式，完全无视债权（指一般债权）人的利益，彻底沦为债务人（国有企业）甩脱债务和职工包袱的工具。譬如，“国发【1997】10号”文就明确规定，对于“计划内破产”企业，“安置破产企业职工的费用······不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。”这种完全背离法律基本精神和原则的行为，是当今世界所绝对不能接受的。
那么，这些“有中国特色”的问题是如何产生的？我国破产申请权的保护又缘何形成此种现状？笔者以为，只有从破产程序立法的目标模式出发，才能找出合理的答案。
目标模式指的是立法者的价值取向。纵观世界破产制度发展历史，关于破产程序立法的目标模式大致可分为债权保护模式、债务救济模式、社会本位模式三种类型。这三种模式的相继出现和依次更迭，
标示着蕴含于破产法中的民主、科学和文明程度的不断提高，同时也体现了三者之间的内在逻辑联系。破产制度最初设立的本意为保障债权人实现债权，维护债权人合法权益，此即债权保护模式。这种立法追求也是破产制度的核心内容之一，贯穿于破产程序的始终。在债权人利益得到充分的保护后，就要相应考虑债务人的利益以求平衡，因而就有债务救济模式的出现；最后，为了实现对社会利益的宏观关照，这种利益平衡达到社会整体利益的立法最高层次，由此诞生了社会本位模式。至此，破产制度的发展也就相当完善了。
世界上多数市场经济发达、法制化程度较高的国家，大致都经历了上述三个发展阶段。但我国破产制度的发展却有其特殊性。自《破产法（试行）》1996年颁布、1998年实行以来，我国破产制度经历了短短十四年的历程。这一时期基本可以界定为我国破产制度发展的初级阶段。依照破产制度的发展逻辑，我国理所当然应该确立债权保护模式。然而，由于我国实行的是以公有制为主体的所有制形式，国有企业占据绝对主导地位。而我国破产制度最初设立的意图就在于转换经营机制、推动国企改革。因此，作为所有者代表的国家，在执行《破产法（试行）》的时候，就不可避免地侧重于保护债务人利益，并进而限制债权人的破产申请权。所以，就整体而言，我国破产程序立法的目标模式类似于债务人救济模式和社会本位模式，但其对债务人保护的力度却远远超过了这些模式的水平。故此，确切地说，我国破产程序立法的目标模式可以称为“债务保护模式”。这显然是与破产制
度设立的初衷相悖的。
明确了这一点，我们也就不难理解破产制度施行过程中的种种奇特现象了。考虑到我国已加入WTO ，各方面都应尽快与国际接轨。而相关法律制度的国际化，更应该成为重中之重。因为法制环境不单是国际投资者考虑的首要问题，而且也是决定经济纠纷多寡的重要原因。因此，尽快了结有关企业的“计划内破产”、取消对债权人和债务人破产申请权的限制，使这些不规范的内容完全从破产制度中消失，就显得尤为必要了。完善破产申请权制度，首先要确立适合于我国国情的破产程序目标模式。因为作为破产制度的核心内容之一，破产程序目标模式决定了包括破产申请权在内的所有破产制度相关构成的立法基调和走向。现有的“债务保护模式”这一“中国怪胎”，固然有其孕育成长的合理环境及一定程度的先进性，但由于它过早地越过了债权保护模式这一基本发展阶段，致使破产制度缺乏现实可操作性，各市场主体难以形成债权保护意识和市场竞争意识，从而导致市场机制迟迟无法形成，破产制度也无法真正推行。为此，笔者以为，从创造长远、健全的法律与经济环境角度而言，我国破产程序目标模式应实现理性回归。即重新确立债权保护模式，在市场机制成熟完善之后，再视具体情况逐步过渡到债务救济模式或直接跨越到社会本位模式。惟有如此，才能使我国破产制度在良好的市场基础上健康发展。
其次，应该解除对债权人申请破产的不合理限制。在建立债权保护模式之后，就应该按照这种模式的内在要求，相应地剔除原有制
度中对债权人申请不合理限制的相关内容，从而使债权保护保持通畅的途径，在债权人的债权实现受到威胁的时候，能够采取有效的措施进行自我保护。
再次，应该顺应历史潮流，开放非法人（含自然人）作为债务人的破产申请。在“破产法”立法之初，将非法人主体一律排除在破产制度之外，多半是出于立法者对经济秩序混乱的恐慌。其实这大可不必。因为《破产法（试行）》及《若干规定》均未明确限制非法人成为破产债权人主体，那么相应地就不应限制其成为债务人进入破产程序。因为这两种身份在非法人中是普遍存在且经常变换的。况且，通过破产程序，将那些资信状况不良、履行能力较差的非法人主体淘汰出局，不但有利于保护债权人利益，而且对于维护交易秩序、净化经济环境，都是不无裨益的。当然，这有一个前提，那就是尽快建立和完善社会信用审查制度，以确保破产程序的顺利进行。
此外，为了确保当事人申请权的顺利实现，还应当建立相应的权利救济制度，以便在当事人申请权受到侵犯的时候，可以依法采取起诉或其他救济手段，从而更充分、更有效地保护自身权利。只有这样，才能促使相关当事人树立债务保护意识，加强自我约束，维护良好社会信誉；才能真正培养有关市场主体的竞争意识，加速市场机制的形成；也只有这样，破产制度才能发挥其应有的作用。
《若干规定》的出台，对于破产实务操作无疑将产生广泛而深远的影响。具体到破产申请权方面，主要有以下二个大的问题。
其一，债务人异议程序。《若干规定》设立了债务人异议程序，这对于保护债务人的利益十分实用。作为破产中介机构，可以此为切入点，积极开展相关咨询中介服务，提高介入破产程序。譬如，参与债权人的破产申请准备工作或解答债务人咨询、参与债务人异议程序，等等。
其二，申请人上诉程序。《若干规定》增加了破产申请人对不予受理裁定的上诉权。这其实是当事人申请权的一种救济制度，它无论是对债权人还是对债务人，都具有非常积极的意义。在实务中，可以充分利用上诉权来保护当事人申请权，并据此拓展相关业务。例如参与债权人（或债务人）的上诉工作、解答当事人的咨询等。但应当注意的是，由于上诉权的存在，我们帮助当事人提起破产申请的时候就要格外细致谨慎，力求完善。最好是作两手准备，在提出申请的同时就作好应付上诉的准备。这样才能在破产程序中时时掌握主动，为当事人谋取最大利益，为公司赢得信誉。
笔者有理由相信，《若干规定》的出台及其相关探讨的逐步深入，对于我国新破产制度的建立和完善将产生深远的影响，对于有关中介机构的发展也会发挥积极的作用。
（作者：夏传涛）
2002年9月8日