从城市管理走向城市经营
赵
【摘要】探讨了竞争环境下，城市制度的演进方向。认为只要存在充分的竞争，城市完全可以像企业一样通过经营，提供公共产品和服务。关键是建立尽可能充分的外部竞争环境和产权明晰的内部责任机制。在这方面，竞争性企业大量的制度资源可供城市学习和借鉴。对于目前我国城市经营中出现的问题，提出了：要在目前分税制的基础上，硬化地方政府的财务约束；通过立法将政府用于城市建设的费用同资产挂钩；政府要严肃财经纪律，不能随意赤字财政、超额举债等措施。【关键词】经营城市；城市管理；制度创新；政府
1政府的角色
从经济学诞生之日起，政府的角色就成为争论的焦点。1776年亚当・斯密就在其划时代的名著《国富论》中，对国家的作用和政府的动机表示了极大的怀疑。他提出自由制度的三要素是“自私的动机，私有的企业，竞争的市场”（，A，），并据Smithdam1776此认为不断增加国民财富的最好办法就是给经济活动以完全的自由。整个社会的经济活动完全由“看不见的手”支配，政府只是社会的一个守夜人。
在斯密的理论征服了欧洲100多年后，20世纪30年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重大改变。斯密的自由主义经济学说让位给了凯恩斯的经济干预主义学说。凯恩斯从宏观的角度分析了自由放任经济的缺失，认为在“三个基本的心理因素”（心理消费倾向，心理灵活偏好，财产收益预期）影响
下，分散的经济行为会导致社会有效需求不足，并最终造成失业。他认为政府必须干预经济采取财政措施刺激消费和增加投资，弥补自由市场的需求（凯恩斯，）。凯恩斯的思想影响1936
了一代经济学家，凯恩斯也因此成为“战后繁荣之父”。
20世纪70年代，西方的经济危机对凯恩斯的学说构成了致命的挑战。面对西方经济危机史上从来没有出现过的滞胀，凯恩斯主义完全无能为力：若采取扩张性的财政政策来解救危机，就必然会给通货膨胀火上加油；若采取紧缩政策去抵制通货膨胀，就势必加剧经济危机。于是，西方学者开始向放任的自由主义复归。以弗里德曼的新货币主义、拉弗尔的供给学派、科斯的产权学派、布坎南的公共选择学派等思想为代表的新自由主义开始活跃起来。他们研究的角度虽然不同，但都力图证明同一个命题，
即国家对经济生活的任何干涉都肯定是一件坏事，而不是一件好事（郑秉文，）。1998
但所有这些理论都解释不了经济生活中公共开支占整个社会开支比重迅速上升这样一个基本的事实。美国在第一次世界大战前夕的1913年政府开支占国民生产总值不到10%，1930年时也不过11%，到了1990年代政府的支出则占到了国民生产总值的1／3强。而美国的这一比值在主要工业化国家中还是最低的，法国、德国和意大利的公共部门支出甚至占到国民生产总值的／）。12强（斯蒂格里茨，1998
）1956年蒂伯特（Tiebout发表了其经典论文“APure
TheorfLocalExenditure”yOp（T，），从一个全ieboutC.1956新的角度思考了政府在市场经济中的作用。在蒂伯特以前的所有关于政府角色的讨论中，只存在一个单一的政府或国家。在经济
燕菁
FROMURBANADMlNlSTRATlONTOWARDSURBANMANAGEMENT
ZHAOYaninjg
：ABSTRACTThisaeranalsestheevolutiontendencofurbansstemun-ppyyyderthecometitionenvironment.Theauthorbelievesthatcitansulpycppyublicoodsandservicetosociethrouhoerationlikebusinessprovidedpgytgp，theexternalcometitionenvi-thatthereisafullcometition.Inthiscasepypronmentandinternalmechanismofownershiresonsibilittoproductrihtppygisthekelink.Andcitovernmentcanlearnfromandusetheinstitutionalyygresourcesofbusinessinurbanmanaement.Astothecurrentsituationinur-g
，itaerointsoutthatthereshouldbemorestrictfiscalsu-banmanaementpppgervisiontothelocalovernmentbasedonthetaxationsstemreform.Thepgyovernmentinvestmentinurbanconstructionshouldbelinkedwiththeurbang
assets.Andthelocalovernmentshouldtrtocutdownfiscaldeficitgy：；；KEYWORDSurbanmanaementurbanadministrationinstitutionalreno-g；vationovernmentg
【中图分类号】T：FU984293
【文献标识码】A
活动中，政府拥有干预其他所有竞争者的特权，这必然会破坏自由经济的运行规则。而政府没有竞争者，因而缺少改进效率的必然动机。在一个理想化的经济里，政府一定是多余的角色，不可能存在有效的监督，单纯依靠所谓民主机制的监督，顶多只能部分地防止政府利用特权牟利，并不能迫使政府改进效率。
蒂伯特的研究发现，在真实的经济活动中，政府并不是单一的。从地方到国家各个层级都平行存在大量类似的政府组织。只要经济要素（投资、人口等）和资源在这些组织覆盖的不同社区（C）内可以自由流动，ommunity
赵燕菁从城市管理走向城市经营
政府之间就会产生竞争。这些竞争会迫使政府像其他经济组织一样改进效率。在蒂伯特的世界中，“用脚投票”比形式上的民主更能迫使政府改善服务。而一旦政府进入竞争性市场，所谓）也“公共产品”（PublicGoods
就失去了它原来的意义。在蒂伯特的环境里，政府同一般的公司没有本质的区别，城市的公共产品，同一个企业内部的公共产品也仅仅是公共程度上的差异。
杨小凯对美国式的联邦主义有过精彩的描述，由于“宪法给各州立法权、收税权，禁止各州互相对州际贸易抽税，使得50个州形同50个经济战国，但却互不打仗、互不抽税。人民以脚投票，哪个州的税制最好，哪个州的公共设施最好，就向哪州‘移民’。这样就逼得各州拼命发展高水准的公共设施，又不敢收太高的税。这种美国经济学家蒂伯特称为政府服务的市场，使得美国成为以最低成本，建成最发达的制度和公共基础设施的国家。传统经济学所说的外部效果造成的信息歪曲，在美国已部分地被这种联邦主义的政府服务市场所内化”（杨小凯，）。钱1994颖一和温加斯特（W）等人inastg（Q，1；QianandWinast994iang
，），在实证的基andRoland1994础上进一步论证了只要制度设计得合理（如剩余权结构），分权
的地方政府之间的相互竞争，足以使地方政府像一个真正企业一样，在市场经济环境运行。
中国改革开放以来，越来越多的资源来自于分散决策的市场，政府在资源分配中的作用迅速缩小，同时，财政上的分税制使得地方可以在完成上缴后获得相当大份额的财政剩余。两者的共同作用，导致中国的地区间特别是城市间的竞争日趋激烈。为了吸引投资，各地争相改善城市制度（减免税）和环境（包括基础设施、景观和自然环境）。“经济战国”的局面正在形成。
在计划经济的世界里，政府既是运动员又是裁判员。它不断根据自己的需要修订比赛的规则。因为政府是惟一的参赛者，因此这是一场没有竞争的比赛。在古典经济的世界里，政府的角色被理解为一个中立的“裁判员”，他不应参加比赛，他的主要任务是保证比赛的公正。但是并没有一种机制保证裁判员有足够的动机主动保持自己中立的角色（当裁判员只有一个的时候，保持中立对他没有好处），中国足球联赛的实践表明，除非有足够的监督（这需要成本），裁判员总是有可能利用权力操纵比赛。
计划经济的世界和亚当・斯密的世界里，都有一个共同的假设，那就是政府是单一的，不存在政府间竞争。在这个世界里，政府总有可能和动机，通过制度设计和改变规则，为自己谋取私利。因此，所有自由学派的经济学家都相信宪政制度形成的制衡，是限制国家机会主义（State
Oortunism）惟一手段（杨小pp凯，）。但是蒂伯特理论对2002
这种“常识”提出了挑战，在蒂伯特世界里，不存在单一的政府，市场面对的是多个相互竞争的政府，正是这种竞争，迫使政府必须做出可信的承诺。诺斯和熊彼特对早期欧洲制度变迁的观察，支持了这一观点①。
2城市政府=企业？
在1980年代以前，中国政
府从中央到地方，面对的都是亚当・斯密的世界———没有任何竞争对手②。城市主要的资产都是国有的，一个城市的发展与否与其他城市没有任何关系。但是随后的几个重要改革，彻底改变了城市政府的角色。
第一个重要的改革就是城市房地产制度的改革。1990年以前，城市的土地和住房是没有产权（或者说都是属于国家）的。1990年代先后进行的城市房地
产制度改革，使城市的固定财产成为市场上可以定价和交易的产品。由于国家通过《土地法》和《规划法》把大部分土地收益权和支配权界定给了地方政府特别是城市政府，使得城市政府第一次拥有了自己可以“经营”的产品。如果我们把税收也看作广义地租的一部分，那么城市政府经营核心目标就是如何通过其拥有的土地获得最大的收益。
第二个改革是1994年的中央和地方财政分税制度。通过这个制度，地方政府第一次取得了剩余权（R）。正是esidualRihtg由于这个制度安排，中央和地方政府之间，地方政府和地方政府之间具有了明确的财务权利边界。地方政府可以自由地在这个边界之内经营，并且对经营的失败和赢利承担大部分责任。地方政府不用担心中央或其他地方政府“平调”他们的资源，但也因此无法对经营的失败卸责（）。Shirk
第三个重要的改革就是1980年代开始的国际经济大循环战略，在1990年代达到高峰。正是由于对外开放，使城市政府拥有了第一批“顾客”。这些顾客为城市的土地定价，使得竞争性的土地市场得以迅速形成。特别重要的是，这些“顾客”具有极大的流动性，他们随时准备用脚对不同的城市政府进行“投票”。地方政府必须通过竞争才能将自己的城市推销给他们，这同传统计划经济下通过政治力量和关系分配资源的规则完全不同。地方政府不仅不能通过盘剥
看到政府为了讨好投资者无所不用其极。两者同时说明，政府在经济竞争中卷入之深。
事实上，将一座城市看作一个企业的做法并非始于中国，而是来自资本主义制度的摇篮———美国。19世纪前，市长暨议会
制是美国城市普遍实行的制度。这种制度深受美国独立革命和宪法的影响，反映了人们对政客及行政部门的怀疑。在这个制度里市长只是礼仪上的行政首脑，任期通常很短。部门首长很多是由议会任命或单独直接民选产生。各部门互不隶属或直接向议会负责。这种“弱市长”型的政府构架，越来越无法处理分工不断复
赵燕菁从城市管理走向城市经营
杂的城市职能。城市里的公权力处于真空状态，弱肉强食、适者生存的社会达尔文主义使城市陷入半无政府状态。“城市老板”通过政党政治事实上操纵着整个）。城市（谢芳，2002
19世纪末，正值美国大企业蓬勃发展时期。企业制度的创新启发了人们，专业经理制度被引入城市管理，“按企业管理的模式进行城市管理”成为城市制度改革的方向。1896年著名的・佩特森在戴顿市改革者约翰・H发表的演说中指出：“一个城市就是一个大企业，市民就是股票持有者。”“城市事物应当建立在严格的商业基础上”，“不是由政党———无论是共和党还是民主党，而是应由熟悉企业的人员来管理”（李壮松，）。在这个2002框架下，改革者又提出了一系列相关的改革措施，如考绩制、短票选举、超党派选举等。
城市纷纷抛弃“弱市长-强议会”制，新的“强市长-弱议会”制、委员会制和城市经理制应运而生。在强市长制里，市长由民选产生，有权决定政策、任命和撤换部门行政首长。议会主要起监督作用。委员会制是将原来分散在许多民选行政部门的权力，集中在一个民选的委员会里，委员会集立法与行政于一身，市长只是其中一员。决策由集体作出。城市经理制是委员会
制的改进。在这个制度里，立法与行政分开，市议会由民选产生，相当于董事会，市民为股东，城市经理则是由议会指定的专业人士担任，相当于企业的总经理。市长相当于董事长，是议员中的一个，主要负责礼仪上的事物。
在美国到2000年，25000
人以上的城市中63%的城市、10000人口以上的城市中的57%和5000人口以上城市中的53%，采用了城市经理制。5000人以下的小城镇有时也与其他小城镇共用城市经理。但超过50万人口的大城市，大多采用民选市长的“强市长”制。进入20世纪90年代，美国又兴起了新一轮城市改革的高潮，这次改革的重点是如何更充分地在市政体制上按照企业化管理⑤。
从美国的城市制度演进中，我们可以看到一个明显的方向，那就是城市政府越来越像一个企业，原来以监督防范政客为主要目的的宪政制衡制度，逐渐向经营城市，增加城市竞争力为主要目的企业经营制度转化。1980-1990年代的一系列改革之后，中国的城市也开始了向市场化组织的转变。“经营城市”口号提出本身，就反映了这场制度改革的方向。同美国从普遍私有的初始状态中，自下而上界定公权力的制度形成路径不同，中国地方政府的权力是从普遍公有的初始状态中，自上而下地从中央政府中分离出来的。因此，中国的“城市公司”和美国的“城市公司”在剩余权）结构上也有所（ResidualRihtg不同———美国是居民拥有剩余权，中国是国家拥有剩余权。换句话说，在美国的城市里，居民更像城市公司的“股东”，居住在一个城市，相当于买了城市公司的股票；而在中国，城市的“大股东”是国家，居民更像是“客户”，居住在一个城市相当于买了城市公司的产品。但是两者制度演进方向却是一致的，那就是城市越来越像一个公司。
改革前的中国，相当于一个统一的公司，地方政府只是这个大公司拥有无限责任的分公司。地方政府只向总公司负责，其人事、财政理论上都是总公司负全部责任。改革之后，地方政府成为中央政府拥有控股权的子公司，人大是监事会，党委代表国家控制董事会，政府首长是总经理，向董事会负责。投资者是客户。行政辖区范围内的土地是其资本，政府的作用就是不断使土地升值获利，获利的途径是土地转让及随后的税收。投资者就是政府的客户，政府的职能就是根据市场的需求，提供各种基础设施和服务，吸引客户，或者说将城市土地包装成不同的产品出售、出租给用户。
中国的“城市公司”从一出生，就显示出咄咄逼人的进取性，甚至已经开始使区域内的其他城市感到威胁。这种特殊的组织方式以前只有像新加坡这样的城市国家才有过，但在中国却是大规模的出现，甚至已经开始改变市场经济长期以来形成的天经地义的竞争规则，出现了许多市场经济国家也没有出现过的城市现象⑥。
典型的例子就是新加坡工业园与苏州新区之间的“德比大战”。新加坡在苏州投资和管理的工业园区，无论硬件、软件，都是全国甚至世界一流的。但却败给了区位较差的苏州新区，最后不得不让出园区的主导权。其中一个最根本的原因，就是新加坡工业园区是一个普通企业，而它的对手却是一个“城市公司”。城市政府可以在更大的范围组织它的生产要素，从而最大化其市场竞争力。对于新加坡工业园来说，它必须从工业用地的出售中，收回其所有投资，否则就会破产。但是苏州新区却可以以低于成本的价格出让工业用地，因为政府可以通过至少两个途径获得补偿，第一个途径就是外溢效益，工业的进入可以带动居住和商业需求的增加，这部分的土地增值只要大过工业区的地价补
・斯密的世界最大的不同。市场经济的实践表明，不论一个企业内部的权力如何集中，只要存在竞争对手，它就会想尽各种办法讨好顾客，其努力的程度远远大于外部的监督。在这里，公众参与就不再是为了限制政府的权力，保护弱势群体利益而建立的机制，而是仅仅是一种企业为了竞争顾客而改善服务的公关手段，同一个酒店征求旅客意见，或一个公司进行产品的市场调查没有什么两样。在完全竞争的市场经济里，制度是比人更好的制衡与监督。
另一个引起广泛讨论的例子就是行政区的调整，支持者和反
赵燕菁从城市管理走向城市经营
对者往往各执一词，哪些城市行政区应当调整，哪些不应当调整也往往缺少判断的标准。但如果我们把行政区的调整看作公司的合并，很多疑问就可以一目了然。熟悉广州兼并番禺和杭州兼并萧山的人都清楚，行政区划的调整过程中包括大量的谈判和交易，从行政级别到资产划分，与大企业之间的兼并非常相似。甚至兼并的原因和理由也十分相似：发展的快的城市缺少发展机会和空间，原有行政区内过度投资导致边际报酬递减，而占有大量资源的城市，虽然有很多高回报的投资机会却缺少雄厚资本。根据公司和市场的标准，我们很容易判断哪些城市需要行政区划调整，现有资源产权应当界定给谁（谁兼并谁）。只要产权是明确的（这就需要稳定的行政边界），资源就可以沿着最大的生产可能性边界组合。凡是不符合这些标准的城市，就不应轻易进行行政边界的调整。
同企业一样，政府一样存在机会主义的行为，它不是一个慈善机构，它有自己的利益，并且追求其利益的最大化。在新的坐标系里，原来天经地义由政府提供的“公共产品”———教育、安全、法制等，都只不过是政府为了提升城市价值的一种手段，同一个企业免费提供售后服务没有本质的区别。甚至居民自治也不
过是政府减少经营成本的一种手段。政府首长和企业经理一样，他不拥有企业，他只是专业人士，被董事会雇佣，通过经营活动使股东利益最大化。他会利用职权为自己牟利，他会超出权力范围冒过度的风险，他会将下任的资源据为己有，也会把问题和风险转给下任。他甚至会像安然公司和世通公司那样作假账欺骗董事会和股东。总之，现在我们将之视为“执政道德”范畴内所有的机会主义行为，实际上都是普通企业中大量存在的问题。正像没有人指望依靠完人来管理一家企业一样，我们也不能指望寻找出道德上的圣人来执掌政府，我们惟一能够做的，就是像企业一样，通过一系列的制度设计，将政府的机会主义行为及其危害
2。1减少到最小○
争还不够激烈。而要做到这一点，最主要的就是要创造要素流动的环境，使资本和人员可以在不同的城市之间自由转换。顾客可以通过“用脚投票”，选择自己最满意的区位，同时迫使城市政府改进其服务。现在，城市政府的竞争的压力主要来自开发商，因此，政府的改善也主要是针对开发商需要的环境。随着所得税和财产税在城市财政中的比例上升，争夺纳税人的竞争，将使政府在更大的范围改善自己的服务。卷入城市竞争的资源越多，流动性越大，政府被迫改进的领域就越多，城市效率提高得就越快。也只有在这样的环境里，城市规划才会放弃它自以为是的权威，改进它的服务和技术，并最终赢得与其作用相匹配的社会信任和公权力。
一个城市同一个企业一样，经营的成败是正常的。纽约在20世纪大萧条和1970年代，就
曾两次濒于破产（谢芳，）。2002即使在经营失败的城市中，还要区分哪些是由于自私的动机导致的，哪些是由于缺少经营城市基本常识导致的。政府的监督机制只应当是防止由于自利企图所导致的失败，而不能阻碍必要的创新和冒险。城市应当像成功的企业那样，建立合理的授权机制，使“城市企业家”———市长，能够在合理的范围内，发挥其经营才能。如果我们不分青红皂白，将所有公共建设都指责为“浮夸”“做表面文章”“哗众取宠”，就可能会因噎废食，挫伤地方领导创造合理政绩的积极性。
市场经济出现的问题，必须用市场经济的方法解决。首先，要在目前分税制的基础上，硬化地方政府的财务约束（Budetg）。明确划分各级政府Constraints
的财产和权利边界。评估政府可支配的所有资源的市场价值：主要包括土地及各种垄断权、项目（路桥、水厂等）及收费权、固定资产及征税权。地方政府就必须像一个责任有限公司一样，建立自己的可计算和市场化财产和
在“城市企业”的组织框架里，城市规划和规划师也就具有了全新的角色和职能。规划不再仅仅是体现含混不清的“公众利益”的工具，也不再是抽象的国家利益的化身。它本身将不可避免地被市场化（尽管规划师是多么不愿意放弃其传统的角色，也不管他是多么憎恶金钱的铜臭）。在法律允许的范围内（符合国家及公众利益）的前提下，使当事人的利益最大化，应当是规划师的主要工作。他的角色更像是一个“经济战国”中的纵横
$—1家○——通过游说，将其专业知
识“推销”给愿意采纳它的城市。他不是城市间利益的协调者和仲裁者，他的目的就是要帮助“雇佣”他的城市击败对手。这就是规划师所必须遵循的新的职
%。现在的规划工具也必1业道德○
须加以改进甚至更新，规划师们应当立即从理论上和方法上为已
&。1经展开的城市竞争作好准备○
城市政府从城市管理转向城市经营，必须首先形成竞争的环境，将政府从垄断的地位推向竞争的地位———从亚当・斯密的世界进入蒂伯特的世界。现在城市政府之所以可以为所欲为，一个重要的原因，就是城市卷入的竞
于一个蒂伯特世界。
③但杨小凯仍然坚持认为中央政府的
宪政改革是必须的。钱颖一等人（王一江、白重恩、李稻葵、钱颖一，）的最新研究发现，加入2000WTO后，全球化的竞争会使中央政府也可能维持可信的承诺。④前苏联和东德在奥林匹克赛场上的
卓越表现也间接地证明，在蒂伯特世界里权威体制下的组织有可能比表决制民主组织更有效率。而一旦权威体制处于缺少竞争的环境（就像前苏联和东德的经济一样），其效率就要比分权制的民主差得多。⑤关于美国市政体制的演进，李壮松
在2002年第三期《城市规划》中有详细论述（李壮松，）。2002⑥例如，按照传统的市场规律，随着
大城市的扩张，地价和公共服务的成本上升，会迫使工业等对地价敏感的功能，迁往次一级城市，从而形成产业结构在地域上的重组。现在，香港工业向珠三角扩散，台湾、日本产业向中国大陆转移，都是这种效应的结果。但是，在上海、北京、深圳、广州等城市却同所有城市在所有领域竞争。上海的发展就像一个经济黑洞，吞噬着一切的可能的发展机会。上海、苏州这样的发达城市，甚至能够提供比西部地区城市价格还低廉的土地。由于中国劳动力市场是连通的，价格落差不大，这就使发达地区的城市能够提供比落后城市经营成本更低的投资环境。在长三角，如果项目有吸引力，地价甚至可以为零。珠三角有些城市为了吸引大学，不仅提供土地、校舍，甚至对学校提供补贴。这在其他市场经济国家里是不可想象的。
⑦现在，苏州市政府已经取代新加坡
成为工业园区的大股东，我们因此也可以预期，工业园区很快可以走出困局，并以比苏州新区更快的速度成长。
⑧我们可以想象像厦门港和漳州中银
-招商局港口如果是一个利益共享的股份制公司的话，完全可以通过将港口超负荷的厦门东渡港的运输功能转向水深条件更好的漳州港，而将影子地价昂贵的东渡港转向更为有利可图的方向（如房地产等），从而达到两个港口的双赢的效果。⑨最近，有许多人提出希望将历史名
城、国家级风景名胜区核心区这些涉及国家利益的地区的规划权收到
中央（建设部或成立国家世界遗产局）。从经营的角度看，除非国家付出足够的代价（像美国国家公园那样买下全部产权并承担全部运行成本），否则不可能仅仅把权力收上来，而对当地的发展不负任何责任。
#实践也证明，简单的垂直管理，并1○
不能保证理想的结果。海关、公安、甚至部队这样纪律严格垂直管理的组织，都可能大规模卷入地方的腐败（如厦门走私），证明了权力上收后，只要没有监督，也会导致制度性渎职。另外，规划权力无法证明自己独立的合理性，也是其无法从地方政府分离出来的重要原因。现在规划被大量违反，至少有一半以上的原因，是因为规划本身就不合理。如漳州中心区的建设，规划专家从竞赛中选出他们认为最理想的方案，但恰恰是这个由大量绿化、广场和无直接效益公共建筑组成的中心区，从一开始就使城市失去了赢利性经营的可能。如果地方政府真的按照规划的意见执行，不仅不能给地方经济带来推动，反而会使已经恶化的地方财政雪上加霜。西部地区某市新区建设也是如此，尽管主管领导多次对道路是否需要这么宽表示怀疑，但规划部门一再坚持，加上整个新区由大量不能产生直接效益的绿化、政府部门、体育设施、文化设施组成，实际上，在规划完成的一刻起，整个新区就已经决定了无法实现财政平衡。我们有一种强烈的预感，如果让规划脱离城市经营的约束，完全按照“规划师的理想”设计，并进一步强化城市规划的强制力，一定会导致大量不可挽回的损失，其结果很可能比没有规划更可怕。$现在，有一种没有经过任何实证支1○
持的思潮，将香港经济发展中出现的结构性问题归结为政府的权威（“强势政府对弱势民间社会”），并企图通过削弱政府的公权力，通过议会和公众参与规划过程的办法解决香港经济衰退的问题（徐永德、伍美琴，）。从城市经营角度2002看，这副药方完全是文不对题。西方国家规划的公众参与已经实践多年，迄今为止，没有任何有效的证据表明规划权力的民主参与，曾经提高城市竞争的效率，或者使真正意义上的公众的利益得到改进。相反，大量无效率的工作，使政府失
去了在瞬息万变的市场上敏锐反映的机制，许多宝贵的发展机会在无效的争论中被丧失。这就像即使所有的车祸都是因为只有一个驾驶员开车造成的，也并不意味着我们需要设计出一个由所有乘客驾驶的而不损失效率、更安全的汽车。无论多大的汽车，无论它的乘客是否变得更加富有，只要我们希望汽车公司提供服务是有效率的，驾驶员就只能有一个。将规划权下放给公众，就像将驾驶汽车的权力下放给乘客一样，它完全不能改进服务，增进乘客的福利，它只不过是给了无能的规划师一个卸责的借口。漳州中心区规划方案的选择就是公众参与失败的一个典型例子，在正式评议前，政府曾将不同的方案进行了有效的公共展示，公众选择的方案和专家选择的方案不谋而合，但恰恰就是这个方案是最不可行的。为什么会出现这种结果？因为所有的人（公众和专家）都不直接为新区建设“买单”，因此，他们不约而同选择了最“豪华”的方案。%这并不是说，我们应当降低对执政1○
者操守的标准。相反，对执政者操守的高标准，也是降低经营风险的重要手段。
&在我们为广州提出的发展策略中，1○
我们努力发现一切机会，帮助广州抢占区域的制高点。但当我们为深圳提出发展建议时，我们则毫不犹豫地帮助深圳寻找压倒对手城市的对策。因为我们相信一个城市发掘了所有潜力后，仍然负于对手，并不意味这个城市的失败，重要的是，在竞争的过程中，它自己得到了提高。对于区域来讲，这种竞争的总和结果是一种帕累拖改进。就像激烈竞技比赛的负者并非失去一切，因为它同胜利者一起赢得了观众。面对新的角色，许多规划师感到很难适应，他们常常陷入自己给自己设下的道德冲突之中。他们不愿意看到自己突然沦为利益角逐者的工具。除非规划师愿意走下为自己设置的道德圣坛，否则他们无法逃脱接受当事人报酬后良心的负疚。
’正如米卢带领中国队参加世界杯，1○
惟一的目的就是击败对手一样，对手（哪怕是南斯拉夫队）的利益不在他职业考虑的范围之内。同样，当我们给上海提出发展战略的时候，我们的建议是否会损害东京的
赵燕菁从城市管理走向城市经营
从城市管理走向城市经营
赵
【摘要】探讨了竞争环境下，城市制度的演进方向。认为只要存在充分的竞争，城市完全可以像企业一样通过经营，提供公共产品和服务。关键是建立尽可能充分的外部竞争环境和产权明晰的内部责任机制。在这方面，竞争性企业大量的制度资源可供城市学习和借鉴。对于目前我国城市经营中出现的问题，提出了：要在目前分税制的基础上，硬化地方政府的财务约束；通过立法将政府用于城市建设的费用同资产挂钩；政府要严肃财经纪律，不能随意赤字财政、超额举债等措施。【关键词】经营城市；城市管理；制度创新；政府
1政府的角色
从经济学诞生之日起，政府的角色就成为争论的焦点。1776年亚当・斯密就在其划时代的名著《国富论》中，对国家的作用和政府的动机表示了极大的怀疑。他提出自由制度的三要素是“自私的动机，私有的企业，竞争的市场”（，A，），并据Smithdam1776此认为不断增加国民财富的最好办法就是给经济活动以完全的自由。整个社会的经济活动完全由“看不见的手”支配，政府只是社会的一个守夜人。
在斯密的理论征服了欧洲100多年后，20世纪30年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重大改变。斯密的自由主义经济学说让位给了凯恩斯的经济干预主义学说。凯恩斯从宏观的角度分析了自由放任经济的缺失，认为在“三个基本的心理因素”（心理消费倾向，心理灵活偏好，财产收益预期）影响
下，分散的经济行为会导致社会有效需求不足，并最终造成失业。他认为政府必须干预经济采取财政措施刺激消费和增加投资，弥补自由市场的需求（凯恩斯，）。凯恩斯的思想影响1936
了一代经济学家，凯恩斯也因此成为“战后繁荣之父”。
20世纪70年代，西方的经济危机对凯恩斯的学说构成了致命的挑战。面对西方经济危机史上从来没有出现过的滞胀，凯恩斯主义完全无能为力：若采取扩张性的财政政策来解救危机，就必然会给通货膨胀火上加油；若采取紧缩政策去抵制通货膨胀，就势必加剧经济危机。于是，西方学者开始向放任的自由主义复归。以弗里德曼的新货币主义、拉弗尔的供给学派、科斯的产权学派、布坎南的公共选择学派等思想为代表的新自由主义开始活跃起来。他们研究的角度虽然不同，但都力图证明同一个命题，
即国家对经济生活的任何干涉都肯定是一件坏事，而不是一件好事（郑秉文，）。1998
但所有这些理论都解释不了经济生活中公共开支占整个社会开支比重迅速上升这样一个基本的事实。美国在第一次世界大战前夕的1913年政府开支占国民生产总值不到10%，1930年时也不过11%，到了1990年代政府的支出则占到了国民生产总值的1／3强。而美国的这一比值在主要工业化国家中还是最低的，法国、德国和意大利的公共部门支出甚至占到国民生产总值的／）。12强（斯蒂格里茨，1998
）1956年蒂伯特（Tiebout发表了其经典论文“APure
TheorfLocalExenditure”yOp（T，），从一个全ieboutC.1956新的角度思考了政府在市场经济中的作用。在蒂伯特以前的所有关于政府角色的讨论中，只存在一个单一的政府或国家。在经济
燕菁
FROMURBANADMlNlSTRATlONTOWARDSURBANMANAGEMENT
ZHAOYaninjg
：ABSTRACTThisaeranalsestheevolutiontendencofurbansstemun-ppyyyderthecometitionenvironment.Theauthorbelievesthatcitansulpycppyublicoodsandservicetosociethrouhoerationlikebusinessprovidedpgytgp，theexternalcometitionenvi-thatthereisafullcometition.Inthiscasepypronmentandinternalmechanismofownershiresonsibilittoproductrihtppygisthekelink.Andcitovernmentcanlearnfromandusetheinstitutionalyygresourcesofbusinessinurbanmanaement.Astothecurrentsituationinur-g
，itaerointsoutthatthereshouldbemorestrictfiscalsu-banmanaementpppgervisiontothelocalovernmentbasedonthetaxationsstemreform.Thepgyovernmentinvestmentinurbanconstructionshouldbelinkedwiththeurbang
assets.Andthelocalovernmentshouldtrtocutdownfiscaldeficitgy：；；KEYWORDSurbanmanaementurbanadministrationinstitutionalreno-g；vationovernmentg
【中图分类号】T：FU984293
【文献标识码】A
活动中，政府拥有干预其他所有竞争者的特权，这必然会破坏自由经济的运行规则。而政府没有竞争者，因而缺少改进效率的必然动机。在一个理想化的经济里，政府一定是多余的角色，不可能存在有效的监督，单纯依靠所谓民主机制的监督，顶多只能部分地防止政府利用特权牟利，并不能迫使政府改进效率。
蒂伯特的研究发现，在真实的经济活动中，政府并不是单一的。从地方到国家各个层级都平行存在大量类似的政府组织。只要经济要素（投资、人口等）和资源在这些组织覆盖的不同社区（C）内可以自由流动，ommunity
赵燕菁从城市管理走向城市经营
政府之间就会产生竞争。这些竞争会迫使政府像其他经济组织一样改进效率。在蒂伯特的世界中，“用脚投票”比形式上的民主更能迫使政府改善服务。而一旦政府进入竞争性市场，所谓）也“公共产品”（PublicGoods
就失去了它原来的意义。在蒂伯特的环境里，政府同一般的公司没有本质的区别，城市的公共产品，同一个企业内部的公共产品也仅仅是公共程度上的差异。
杨小凯对美国式的联邦主义有过精彩的描述，由于“宪法给各州立法权、收税权，禁止各州互相对州际贸易抽税，使得50个州形同50个经济战国，但却互不打仗、互不抽税。人民以脚投票，哪个州的税制最好，哪个州的公共设施最好，就向哪州‘移民’。这样就逼得各州拼命发展高水准的公共设施，又不敢收太高的税。这种美国经济学家蒂伯特称为政府服务的市场，使得美国成为以最低成本，建成最发达的制度和公共基础设施的国家。传统经济学所说的外部效果造成的信息歪曲，在美国已部分地被这种联邦主义的政府服务市场所内化”（杨小凯，）。钱1994颖一和温加斯特（W）等人inastg（Q，1；QianandWinast994iang
，），在实证的基andRoland1994础上进一步论证了只要制度设计得合理（如剩余权结构），分权
的地方政府之间的相互竞争，足以使地方政府像一个真正企业一样，在市场经济环境运行。
中国改革开放以来，越来越多的资源来自于分散决策的市场，政府在资源分配中的作用迅速缩小，同时，财政上的分税制使得地方可以在完成上缴后获得相当大份额的财政剩余。两者的共同作用，导致中国的地区间特别是城市间的竞争日趋激烈。为了吸引投资，各地争相改善城市制度（减免税）和环境（包括基础设施、景观和自然环境）。“经济战国”的局面正在形成。
在计划经济的世界里，政府既是运动员又是裁判员。它不断根据自己的需要修订比赛的规则。因为政府是惟一的参赛者，因此这是一场没有竞争的比赛。在古典经济的世界里，政府的角色被理解为一个中立的“裁判员”，他不应参加比赛，他的主要任务是保证比赛的公正。但是并没有一种机制保证裁判员有足够的动机主动保持自己中立的角色（当裁判员只有一个的时候，保持中立对他没有好处），中国足球联赛的实践表明，除非有足够的监督（这需要成本），裁判员总是有可能利用权力操纵比赛。
计划经济的世界和亚当・斯密的世界里，都有一个共同的假设，那就是政府是单一的，不存在政府间竞争。在这个世界里，政府总有可能和动机，通过制度设计和改变规则，为自己谋取私利。因此，所有自由学派的经济学家都相信宪政制度形成的制衡，是限制国家机会主义（State
Oortunism）惟一手段（杨小pp凯，）。但是蒂伯特理论对2002
这种“常识”提出了挑战，在蒂伯特世界里，不存在单一的政府，市场面对的是多个相互竞争的政府，正是这种竞争，迫使政府必须做出可信的承诺。诺斯和熊彼特对早期欧洲制度变迁的观察，支持了这一观点①。
2城市政府=企业？
在1980年代以前，中国政
府从中央到地方，面对的都是亚当・斯密的世界———没有任何竞争对手②。城市主要的资产都是国有的，一个城市的发展与否与其他城市没有任何关系。但是随后的几个重要改革，彻底改变了城市政府的角色。
第一个重要的改革就是城市房地产制度的改革。1990年以前，城市的土地和住房是没有产权（或者说都是属于国家）的。1990年代先后进行的城市房地
产制度改革，使城市的固定财产成为市场上可以定价和交易的产品。由于国家通过《土地法》和《规划法》把大部分土地收益权和支配权界定给了地方政府特别是城市政府，使得城市政府第一次拥有了自己可以“经营”的产品。如果我们把税收也看作广义地租的一部分，那么城市政府经营核心目标就是如何通过其拥有的土地获得最大的收益。
第二个改革是1994年的中央和地方财政分税制度。通过这个制度，地方政府第一次取得了剩余权（R）。正是esidualRihtg由于这个制度安排，中央和地方政府之间，地方政府和地方政府之间具有了明确的财务权利边界。地方政府可以自由地在这个边界之内经营，并且对经营的失败和赢利承担大部分责任。地方政府不用担心中央或其他地方政府“平调”他们的资源，但也因此无法对经营的失败卸责（）。Shirk
第三个重要的改革就是1980年代开始的国际经济大循环战略，在1990年代达到高峰。正是由于对外开放，使城市政府拥有了第一批“顾客”。这些顾客为城市的土地定价，使得竞争性的土地市场得以迅速形成。特别重要的是，这些“顾客”具有极大的流动性，他们随时准备用脚对不同的城市政府进行“投票”。地方政府必须通过竞争才能将自己的城市推销给他们，这同传统计划经济下通过政治力量和关系分配资源的规则完全不同。地方政府不仅不能通过盘剥
看到政府为了讨好投资者无所不用其极。两者同时说明，政府在经济竞争中卷入之深。
事实上，将一座城市看作一个企业的做法并非始于中国，而是来自资本主义制度的摇篮———美国。19世纪前，市长暨议会
制是美国城市普遍实行的制度。这种制度深受美国独立革命和宪法的影响，反映了人们对政客及行政部门的怀疑。在这个制度里市长只是礼仪上的行政首脑，任期通常很短。部门首长很多是由议会任命或单独直接民选产生。各部门互不隶属或直接向议会负责。这种“弱市长”型的政府构架，越来越无法处理分工不断复
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杂的城市职能。城市里的公权力处于真空状态，弱肉强食、适者生存的社会达尔文主义使城市陷入半无政府状态。“城市老板”通过政党政治事实上操纵着整个）。城市（谢芳，2002
19世纪末，正值美国大企业蓬勃发展时期。企业制度的创新启发了人们，专业经理制度被引入城市管理，“按企业管理的模式进行城市管理”成为城市制度改革的方向。1896年著名的・佩特森在戴顿市改革者约翰・H发表的演说中指出：“一个城市就是一个大企业，市民就是股票持有者。”“城市事物应当建立在严格的商业基础上”，“不是由政党———无论是共和党还是民主党，而是应由熟悉企业的人员来管理”（李壮松，）。在这个2002框架下，改革者又提出了一系列相关的改革措施，如考绩制、短票选举、超党派选举等。
城市纷纷抛弃“弱市长-强议会”制，新的“强市长-弱议会”制、委员会制和城市经理制应运而生。在强市长制里，市长由民选产生，有权决定政策、任命和撤换部门行政首长。议会主要起监督作用。委员会制是将原来分散在许多民选行政部门的权力，集中在一个民选的委员会里，委员会集立法与行政于一身，市长只是其中一员。决策由集体作出。城市经理制是委员会
制的改进。在这个制度里，立法与行政分开，市议会由民选产生，相当于董事会，市民为股东，城市经理则是由议会指定的专业人士担任，相当于企业的总经理。市长相当于董事长，是议员中的一个，主要负责礼仪上的事物。
在美国到2000年，25000
人以上的城市中63%的城市、10000人口以上的城市中的57%和5000人口以上城市中的53%，采用了城市经理制。5000人以下的小城镇有时也与其他小城镇共用城市经理。但超过50万人口的大城市，大多采用民选市长的“强市长”制。进入20世纪90年代，美国又兴起了新一轮城市改革的高潮，这次改革的重点是如何更充分地在市政体制上按照企业化管理⑤。
从美国的城市制度演进中，我们可以看到一个明显的方向，那就是城市政府越来越像一个企业，原来以监督防范政客为主要目的的宪政制衡制度，逐渐向经营城市，增加城市竞争力为主要目的企业经营制度转化。1980-1990年代的一系列改革之后，中国的城市也开始了向市场化组织的转变。“经营城市”口号提出本身，就反映了这场制度改革的方向。同美国从普遍私有的初始状态中，自下而上界定公权力的制度形成路径不同，中国地方政府的权力是从普遍公有的初始状态中，自上而下地从中央政府中分离出来的。因此，中国的“城市公司”和美国的“城市公司”在剩余权）结构上也有所（ResidualRihtg不同———美国是居民拥有剩余权，中国是国家拥有剩余权。换句话说，在美国的城市里，居民更像城市公司的“股东”，居住在一个城市，相当于买了城市公司的股票；而在中国，城市的“大股东”是国家，居民更像是“客户”，居住在一个城市相当于买了城市公司的产品。但是两者制度演进方向却是一致的，那就是城市越来越像一个公司。
改革前的中国，相当于一个统一的公司，地方政府只是这个大公司拥有无限责任的分公司。地方政府只向总公司负责，其人事、财政理论上都是总公司负全部责任。改革之后，地方政府成为中央政府拥有控股权的子公司，人大是监事会，党委代表国家控制董事会，政府首长是总经理，向董事会负责。投资者是客户。行政辖区范围内的土地是其资本，政府的作用就是不断使土地升值获利，获利的途径是土地转让及随后的税收。投资者就是政府的客户，政府的职能就是根据市场的需求，提供各种基础设施和服务，吸引客户，或者说将城市土地包装成不同的产品出售、出租给用户。
中国的“城市公司”从一出生，就显示出咄咄逼人的进取性，甚至已经开始使区域内的其他城市感到威胁。这种特殊的组织方式以前只有像新加坡这样的城市国家才有过，但在中国却是大规模的出现，甚至已经开始改变市场经济长期以来形成的天经地义的竞争规则，出现了许多市场经济国家也没有出现过的城市现象⑥。
典型的例子就是新加坡工业园与苏州新区之间的“德比大战”。新加坡在苏州投资和管理的工业园区，无论硬件、软件，都是全国甚至世界一流的。但却败给了区位较差的苏州新区，最后不得不让出园区的主导权。其中一个最根本的原因，就是新加坡工业园区是一个普通企业，而它的对手却是一个“城市公司”。城市政府可以在更大的范围组织它的生产要素，从而最大化其市场竞争力。对于新加坡工业园来说，它必须从工业用地的出售中，收回其所有投资，否则就会破产。但是苏州新区却可以以低于成本的价格出让工业用地，因为政府可以通过至少两个途径获得补偿，第一个途径就是外溢效益，工业的进入可以带动居住和商业需求的增加，这部分的土地增值只要大过工业区的地价补
・斯密的世界最大的不同。市场经济的实践表明，不论一个企业内部的权力如何集中，只要存在竞争对手，它就会想尽各种办法讨好顾客，其努力的程度远远大于外部的监督。在这里，公众参与就不再是为了限制政府的权力，保护弱势群体利益而建立的机制，而是仅仅是一种企业为了竞争顾客而改善服务的公关手段，同一个酒店征求旅客意见，或一个公司进行产品的市场调查没有什么两样。在完全竞争的市场经济里，制度是比人更好的制衡与监督。
另一个引起广泛讨论的例子就是行政区的调整，支持者和反
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对者往往各执一词，哪些城市行政区应当调整，哪些不应当调整也往往缺少判断的标准。但如果我们把行政区的调整看作公司的合并，很多疑问就可以一目了然。熟悉广州兼并番禺和杭州兼并萧山的人都清楚，行政区划的调整过程中包括大量的谈判和交易，从行政级别到资产划分，与大企业之间的兼并非常相似。甚至兼并的原因和理由也十分相似：发展的快的城市缺少发展机会和空间，原有行政区内过度投资导致边际报酬递减，而占有大量资源的城市，虽然有很多高回报的投资机会却缺少雄厚资本。根据公司和市场的标准，我们很容易判断哪些城市需要行政区划调整，现有资源产权应当界定给谁（谁兼并谁）。只要产权是明确的（这就需要稳定的行政边界），资源就可以沿着最大的生产可能性边界组合。凡是不符合这些标准的城市，就不应轻易进行行政边界的调整。
同企业一样，政府一样存在机会主义的行为，它不是一个慈善机构，它有自己的利益，并且追求其利益的最大化。在新的坐标系里，原来天经地义由政府提供的“公共产品”———教育、安全、法制等，都只不过是政府为了提升城市价值的一种手段，同一个企业免费提供售后服务没有本质的区别。甚至居民自治也不
过是政府减少经营成本的一种手段。政府首长和企业经理一样，他不拥有企业，他只是专业人士，被董事会雇佣，通过经营活动使股东利益最大化。他会利用职权为自己牟利，他会超出权力范围冒过度的风险，他会将下任的资源据为己有，也会把问题和风险转给下任。他甚至会像安然公司和世通公司那样作假账欺骗董事会和股东。总之，现在我们将之视为“执政道德”范畴内所有的机会主义行为，实际上都是普通企业中大量存在的问题。正像没有人指望依靠完人来管理一家企业一样，我们也不能指望寻找出道德上的圣人来执掌政府，我们惟一能够做的，就是像企业一样，通过一系列的制度设计，将政府的机会主义行为及其危害
2。1减少到最小○
争还不够激烈。而要做到这一点，最主要的就是要创造要素流动的环境，使资本和人员可以在不同的城市之间自由转换。顾客可以通过“用脚投票”，选择自己最满意的区位，同时迫使城市政府改进其服务。现在，城市政府的竞争的压力主要来自开发商，因此，政府的改善也主要是针对开发商需要的环境。随着所得税和财产税在城市财政中的比例上升，争夺纳税人的竞争，将使政府在更大的范围改善自己的服务。卷入城市竞争的资源越多，流动性越大，政府被迫改进的领域就越多，城市效率提高得就越快。也只有在这样的环境里，城市规划才会放弃它自以为是的权威，改进它的服务和技术，并最终赢得与其作用相匹配的社会信任和公权力。
一个城市同一个企业一样，经营的成败是正常的。纽约在20世纪大萧条和1970年代，就
曾两次濒于破产（谢芳，）。2002即使在经营失败的城市中，还要区分哪些是由于自私的动机导致的，哪些是由于缺少经营城市基本常识导致的。政府的监督机制只应当是防止由于自利企图所导致的失败，而不能阻碍必要的创新和冒险。城市应当像成功的企业那样，建立合理的授权机制，使“城市企业家”———市长，能够在合理的范围内，发挥其经营才能。如果我们不分青红皂白，将所有公共建设都指责为“浮夸”“做表面文章”“哗众取宠”，就可能会因噎废食，挫伤地方领导创造合理政绩的积极性。
市场经济出现的问题，必须用市场经济的方法解决。首先，要在目前分税制的基础上，硬化地方政府的财务约束（Budetg）。明确划分各级政府Constraints
的财产和权利边界。评估政府可支配的所有资源的市场价值：主要包括土地及各种垄断权、项目（路桥、水厂等）及收费权、固定资产及征税权。地方政府就必须像一个责任有限公司一样，建立自己的可计算和市场化财产和
在“城市企业”的组织框架里，城市规划和规划师也就具有了全新的角色和职能。规划不再仅仅是体现含混不清的“公众利益”的工具，也不再是抽象的国家利益的化身。它本身将不可避免地被市场化（尽管规划师是多么不愿意放弃其传统的角色，也不管他是多么憎恶金钱的铜臭）。在法律允许的范围内（符合国家及公众利益）的前提下，使当事人的利益最大化，应当是规划师的主要工作。他的角色更像是一个“经济战国”中的纵横
$—1家○——通过游说，将其专业知
识“推销”给愿意采纳它的城市。他不是城市间利益的协调者和仲裁者，他的目的就是要帮助“雇佣”他的城市击败对手。这就是规划师所必须遵循的新的职
%。现在的规划工具也必1业道德○
须加以改进甚至更新，规划师们应当立即从理论上和方法上为已
&。1经展开的城市竞争作好准备○
城市政府从城市管理转向城市经营，必须首先形成竞争的环境，将政府从垄断的地位推向竞争的地位———从亚当・斯密的世界进入蒂伯特的世界。现在城市政府之所以可以为所欲为，一个重要的原因，就是城市卷入的竞
于一个蒂伯特世界。
③但杨小凯仍然坚持认为中央政府的
宪政改革是必须的。钱颖一等人（王一江、白重恩、李稻葵、钱颖一，）的最新研究发现，加入2000WTO后，全球化的竞争会使中央政府也可能维持可信的承诺。④前苏联和东德在奥林匹克赛场上的
卓越表现也间接地证明，在蒂伯特世界里权威体制下的组织有可能比表决制民主组织更有效率。而一旦权威体制处于缺少竞争的环境（就像前苏联和东德的经济一样），其效率就要比分权制的民主差得多。⑤关于美国市政体制的演进，李壮松
在2002年第三期《城市规划》中有详细论述（李壮松，）。2002⑥例如，按照传统的市场规律，随着
大城市的扩张，地价和公共服务的成本上升，会迫使工业等对地价敏感的功能，迁往次一级城市，从而形成产业结构在地域上的重组。现在，香港工业向珠三角扩散，台湾、日本产业向中国大陆转移，都是这种效应的结果。但是，在上海、北京、深圳、广州等城市却同所有城市在所有领域竞争。上海的发展就像一个经济黑洞，吞噬着一切的可能的发展机会。上海、苏州这样的发达城市，甚至能够提供比西部地区城市价格还低廉的土地。由于中国劳动力市场是连通的，价格落差不大，这就使发达地区的城市能够提供比落后城市经营成本更低的投资环境。在长三角，如果项目有吸引力，地价甚至可以为零。珠三角有些城市为了吸引大学，不仅提供土地、校舍，甚至对学校提供补贴。这在其他市场经济国家里是不可想象的。
⑦现在，苏州市政府已经取代新加坡
成为工业园区的大股东，我们因此也可以预期，工业园区很快可以走出困局，并以比苏州新区更快的速度成长。
⑧我们可以想象像厦门港和漳州中银
-招商局港口如果是一个利益共享的股份制公司的话，完全可以通过将港口超负荷的厦门东渡港的运输功能转向水深条件更好的漳州港，而将影子地价昂贵的东渡港转向更为有利可图的方向（如房地产等），从而达到两个港口的双赢的效果。⑨最近，有许多人提出希望将历史名
城、国家级风景名胜区核心区这些涉及国家利益的地区的规划权收到
中央（建设部或成立国家世界遗产局）。从经营的角度看，除非国家付出足够的代价（像美国国家公园那样买下全部产权并承担全部运行成本），否则不可能仅仅把权力收上来，而对当地的发展不负任何责任。
#实践也证明，简单的垂直管理，并1○
不能保证理想的结果。海关、公安、甚至部队这样纪律严格垂直管理的组织，都可能大规模卷入地方的腐败（如厦门走私），证明了权力上收后，只要没有监督，也会导致制度性渎职。另外，规划权力无法证明自己独立的合理性，也是其无法从地方政府分离出来的重要原因。现在规划被大量违反，至少有一半以上的原因，是因为规划本身就不合理。如漳州中心区的建设，规划专家从竞赛中选出他们认为最理想的方案，但恰恰是这个由大量绿化、广场和无直接效益公共建筑组成的中心区，从一开始就使城市失去了赢利性经营的可能。如果地方政府真的按照规划的意见执行，不仅不能给地方经济带来推动，反而会使已经恶化的地方财政雪上加霜。西部地区某市新区建设也是如此，尽管主管领导多次对道路是否需要这么宽表示怀疑，但规划部门一再坚持，加上整个新区由大量不能产生直接效益的绿化、政府部门、体育设施、文化设施组成，实际上，在规划完成的一刻起，整个新区就已经决定了无法实现财政平衡。我们有一种强烈的预感，如果让规划脱离城市经营的约束，完全按照“规划师的理想”设计，并进一步强化城市规划的强制力，一定会导致大量不可挽回的损失，其结果很可能比没有规划更可怕。$现在，有一种没有经过任何实证支1○
持的思潮，将香港经济发展中出现的结构性问题归结为政府的权威（“强势政府对弱势民间社会”），并企图通过削弱政府的公权力，通过议会和公众参与规划过程的办法解决香港经济衰退的问题（徐永德、伍美琴，）。从城市经营角度2002看，这副药方完全是文不对题。西方国家规划的公众参与已经实践多年，迄今为止，没有任何有效的证据表明规划权力的民主参与，曾经提高城市竞争的效率，或者使真正意义上的公众的利益得到改进。相反，大量无效率的工作，使政府失
去了在瞬息万变的市场上敏锐反映的机制，许多宝贵的发展机会在无效的争论中被丧失。这就像即使所有的车祸都是因为只有一个驾驶员开车造成的，也并不意味着我们需要设计出一个由所有乘客驾驶的而不损失效率、更安全的汽车。无论多大的汽车，无论它的乘客是否变得更加富有，只要我们希望汽车公司提供服务是有效率的，驾驶员就只能有一个。将规划权下放给公众，就像将驾驶汽车的权力下放给乘客一样，它完全不能改进服务，增进乘客的福利，它只不过是给了无能的规划师一个卸责的借口。漳州中心区规划方案的选择就是公众参与失败的一个典型例子，在正式评议前，政府曾将不同的方案进行了有效的公共展示，公众选择的方案和专家选择的方案不谋而合，但恰恰就是这个方案是最不可行的。为什么会出现这种结果？因为所有的人（公众和专家）都不直接为新区建设“买单”，因此，他们不约而同选择了最“豪华”的方案。%这并不是说，我们应当降低对执政1○
者操守的标准。相反，对执政者操守的高标准，也是降低经营风险的重要手段。
&在我们为广州提出的发展策略中，1○
我们努力发现一切机会，帮助广州抢占区域的制高点。但当我们为深圳提出发展建议时，我们则毫不犹豫地帮助深圳寻找压倒对手城市的对策。因为我们相信一个城市发掘了所有潜力后，仍然负于对手，并不意味这个城市的失败，重要的是，在竞争的过程中，它自己得到了提高。对于区域来讲，这种竞争的总和结果是一种帕累拖改进。就像激烈竞技比赛的负者并非失去一切，因为它同胜利者一起赢得了观众。面对新的角色，许多规划师感到很难适应，他们常常陷入自己给自己设下的道德冲突之中。他们不愿意看到自己突然沦为利益角逐者的工具。除非规划师愿意走下为自己设置的道德圣坛，否则他们无法逃脱接受当事人报酬后良心的负疚。
’正如米卢带领中国队参加世界杯，1○
惟一的目的就是击败对手一样，对手（哪怕是南斯拉夫队）的利益不在他职业考虑的范围之内。同样，当我们给上海提出发展战略的时候，我们的建议是否会损害东京的
赵燕菁从城市管理走向城市经营