N理论探讨ORTHERNECONOMYANDTRADE
三峡移民外迁过程中的公共政策研究
淳于中博，阮雪琴
（河海大学公共管理学院，南京211000）
文摘编号：1005-913X(2009)11-0008-CA摘要：三峡工程移民是中国历史上少数几次大规模的工程移民，不论是对移民本身还是对移民的迁入地都将产生巨大的影响。在三峡工程移民外迁的实施工作中，存在一些公共政策方面的问题，如缺乏权威的移民职能管理机构，移民政策在具体执行过程中产生偏差，移民法律法规不健全，移民与当地社会难以融合等问题，应通过建立国家移民局，完善法律法规，建立社会保障体系以及提高补助标准与加大扶持力度相结合的长效机制，来解决移民外迁过程中的难题。关键词：三峡工程；移民；外迁；公共政策中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1005-913X（2009）11-0008-02
一、三峡工程移民的概况及政策分析按三峡工程正常蓄水位175米的方案，库区淹没涉及湖北省、重庆市21个县（市、区），共淹没耕地、果园、林地2万8千公顷，淹没区面积占全库区总幅员面积的1.17％，移民84万人，考虑到人口自然增长等因素，到2009年工程建成，预计共需动迁113万人。三峡工程水库淹没处理及移民安置规划涉及面广，项目多，是一项复杂的系统工程。移民问题以往总被看成是水利工程建设中的附带问题，是单纯的经济补偿问题，而实际上，移民问题是一个复杂的社会问题。三峡移民是由政府组织的大规模移民，具有明显的政府行为性、规模性、社会整合性、跨地域性和时限性等特点。大量移民迁入安置地后，对当地政治、经济、文化及居民的生产生活必将产生一定的影响和冲击，并随之带来一些社会问题。为妥善解决长江三峡工程百万移民搬迁安置问题，国家和三峡库区各地根据我国宪法和法律规定以及库区实际，先后制定和实施了一系列的政策法规，对于规范开展和圆满完成三峡库区移民工作任务，保障移民合法权益，促进库区移民、经济、社会、资源和环境协调可持续发展，确保百万移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”的搬迁安置目标顺利实现产生了巨大的推动作用。二、三峡工程移民过程中公共政策制定与执行存在的缺陷（一）政策在具体执行过程中容易产生偏差信息在传递过程中可能产生失效或误差，而且由于政策执行者自身的某些缺陷，会导致在政策的制定和执行时产生偏差，主要表现为政策执行者对国家和地方的移民政策认识不够，理解不清，难以正确、全面的执行。如一些地方政府没有很好地领会上级的工作安排和意图，导致工作出现偏差；在执行政策过程中为了本地的利益，把本该用于移民生产生活安置的资金挪作他用等。另外，某些地方
收稿日期：2009-10-13政府利益意识较强，奉行“上有政策，下有对策”的哲学，导致政策执行中的“政策贪污”。政策执行者的领导能力、沟通协调能力不足，也对移民政策的执行产生不同的影响。移民工作是一项政策性十分强的工作。同时，它的受众又是一个十分特殊的群体，政策执行者要直接面对成千上万的移民，对具体执行者的个人素质要求十分的高。在现实的移民工作中，常常见到因为移民工作人员的一句话或一个政策解释而导致移民对政策的不理解、不支持甚至引发不必要的矛盾冲突。（二）缺乏权威的移民职能管理机构移民管理体制涉及到两个方面，即由谁管理和怎样管理。从实践来看，我国水库移民主要由移民局的移民办和地方各级政府管理。目前中国水库移民管理工作中央没有一个权威的行政机构，或者说没有一个级别高的行政机构来组织、协调和实施，面对千千万万的外迁移民，涉及经济、文化、社会、政治、工程、环境等领域和水利、建设、环保、林业、国土资源、文化、劳动保障、宣传等十多个部门的移民工作，现有的移民机构无法调动和协调各部门的工作，不能达到资源的最优化配置。而且水利部移民局作为行业管理机构，只是一个副司级组织，行政级别不高，缺乏足够的行政权威。同时，地方移民机构在具体工作开展中往往面临多头领导、分段指挥的现实，导致无所适从、相互冲突和效率低下。（三）移民法律法规不健全1.移民指导理念的滞后性。我国目前正处于从计划到市场的转型时期，由于法律法规自身所具有的相对滞后性，这就导致目前非自愿移民政策的基1999年新本指导理念仍具有计划经济时代的特征。出台的土地法，并没有促使《土地管理法》、《大中型水电工程管理条例》即74号令等一系列的规章条例发生变化，条例应以法为依据，母法调整了，条例却没有调整，导致指导移民工作的依据滞后，不利于有效地解决移民问题。另外，我国《宪法》还明确规定了合法的私有财产受法律保护。但是移民相关的法律规范在对私有财产处理问题上还是按照计划方式下的补偿方式而不是按照市场的赔偿方式。移民法律规范的滞后性有法律自身的稳定性原因，但更重要的原因在于法律规范的指导思想不能与时俱进。2.缺乏统一规范的移民法。从中国的情况看，水库移民管理的法律体系主要由四个部分组成：第一部分是基本和通用法律法规；第二部分是专用或行业法律法规；第三部分是特大型水利水电工程项目的专项法律法规和电工程项目的专项法律法规；第四部分是结合本地实际的地方性法规和规章。法律以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着
作者简介：淳于中博（1986-），男，哈尔滨人，硕士研究生，主要从事行政管理研究；阮雪琴（1985－），女，浙江台州人，河海大学
公共管理学院社会学系硕士研究生，研究方向：城乡社会学。
82009年第11期
BEIFANGJINGMAO北方经贸
其它手段和措施所不具备的作用。我国的《宪法》、《土地法》并没有具体的关于移民搬迁安置的规定，而一些行政法规，如《大中型水利水电工程建设移民条例》和《长江三峡工程建设移民条例》等，其内容有较强的原则性，可操作性不强。在移民外迁的实际过程中，一般参照的都是国务院水利水电部门制订的文件，属于部门规章，法律层次较低，无法有在从国家到基层效地保障移民工作的开展。另外，存在着大量的法律、规章、文件等，难免会产生相互矛盾的地方，这就更加导致移民工作的混乱。（四）移民外迁的集中安置模式难以与当地社会有效整合三峡库区农村移民外迁方向主要为上海、江苏、浙江、福建、广东和山东等沿海地区6省市，在外迁过程中，由于生产生活环境发生变化，移民群体本身的社会结构将会发生变化，对移民产生深远影响。但一些公共政策的实施并没有很好地解决移民的一些问题，导致移民难以与当地社会有效地整合。沿海地区三峡外迁移民安置模式主要以“相对集中，分散安置”为原则。集中安置模式，就是将移民集中安置在一个居民点，形成自然村或村民小组，然后独立建制成为行政村或村民小组，纳入当地行政系统统一管理。这种模式的优点在于可以保持移民原有社会产生新的村领导后，集合的整体性。在建立移民村，纳入到当地的行政体制中，有利于保持外迁移民原有的生产生活习惯，消除移民的不安全感和不适应感。但这种安置模式也有较大的缺陷，主要是由于三峡库区同沿海6省市安置区社会经济状况差异较大，采取集中安置模式，增加了移民同安置区原居民社会整合的难度。第一，集中安置使移民和当地居民的互动受到限制，移民的活动半径大多在现有社区范围内，日常事务一般都在移民社区内部解决，移民与安置区居民交往的需求大大弱化，相互交往少，移民与安置区社会整合难度大大增加，很容易形成与当地不同的独特社区，更严重的会产生集中安置将帮派或宗族体系，影响社会治安。第二，会固化三峡移民和当地居民的心态。在安置区居民的观念中这永远是一个三峡移民村，而且在三峡移民的意识中这种心态也是难以消除的。第三，三峡移民从库区整批地迁入当地，由于资源具有稀缺性，当地人数的大量增加必然会导致资源的紧张，移民必然会和当地居民一起分享教育、医疗、基础设施等资源，这种情况容易让当地居民感觉是移民在和他们抢资源，因而排斥外来移民，不利于移民与当地的融合。三、建立三峡工程移民外迁管理的长效机制（一）成立国家移民局鉴于目前我国移民管理体制上的缺陷，中央政府缺乏权威的移民管理机构，因此应该在中央政府的直属机构中增设国家移民局，使其成为一个在全国范围内权威的中央移民管理机构，以便地方移民机构能够摆脱多头领导的混乱局面。成立国家移民局不仅有利于在更高层次协调中央各职能部门和地方政府的关系，还有利于统一与移民相关的法规、规章和政策，避免法律法规之间产生矛盾和冲突。国务院除了设立主要工作部门（部、委、行、署）之外，还应设立各种局和办事机构作为其直属机构和办事机构。国务院的直属机构较之原来的下设在水利部的水库移民开发局在行政级别上有了很大提高，如同现代企业管理中的项目经理一样，拥有较大的行政权威，在特定时期内所有的职能部门都要支持这一项目的顺利开展。唯有如此，地方政府的移民办才可能在同级政府中提升行政权威，才能有效的在辖区范围内开展沟通和协调工作。（二）制定符合中国水库移民工作实际的《非自愿移民法》因为征地移民问题不仅是一个经济补偿的问题，而是一个复杂的社会问题，涉及到户籍的改变、经济的恢复、社区的调整、移民生活的适应等各个方面。非自愿移民一般文化水平较低，多数属弱势群体，有一部分移民的生活相对比较贫困，要恢复和改善他们的生产和生活条件，需要各方面的帮助和支持，包括需要一系列的优惠政策。这些工作需要有专门的法律制度作保证，形成独立的非自愿移民的法律制度，国家移民局在综合协调的基础上，法规、规章和政策，做到移民统一移民相关的法律、工作依法进行而不会出现目前的法律冲突或法律缺陷问题。因此在建立国家移民局之前就应该通过《非自愿移民法》。《非自愿全国人民代表大会颁布移民法》应重点规定非自愿移民的原则，移民的权利和义务，政府管理移民的权力和责任，移民安置的标准和途径，社会参与移民的途径，扶持移民的政策以及移民安置中的法律责任等。通过实行《非，可以给移民一个更好的监督机制，从自愿移民法》而有利于监督基层移民官员双重身份问题，提高移民管理行为的合法性，实现依法管理。（三）建立较为完善的移民社会保障体系三峡工程移民是一个非常特殊的群体，因此无论是在移民的搬迁过程中，还是在搬迁以后移民生产、生活的恢复、重建和发展过程中，社会保障体制的建立和有效运行都具有特殊的意义。无论从社会安全还是社会稳定的角度看，建立移民社会保障制度是非常必要的。水库移民的社会保障主要分为社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚四大部分。其中，水库移民社会保险是社会保障最主要的组成部分。一方面，随着我国老龄化社会的到来，养老成了我国面临的巨大问题；另一方面，水库修建造成大面积的土地淹没，使农民赖以生存的土地数量急剧减少，因此移民迫切需要解决养老和医疗问题，应建立移民在特殊风险情况下可能遭受损失的补偿机制，减少移民外迁后的经济风险，增加移民物质和社会安全保障。（四）提高移民前期补助标准与加大后期扶持力度我国目前移民的补偿标准是按1991年国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定的，随着人民生活水平的提高，原有的补偿标准偏低，已不能满足移民的需要。因此应提高移民前期补助标准，如提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准，扩大对移民财产的补偿范围，补助那些补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民等。在对移民进行前期补助的同时，也要注重后期扶持。改变过去的后期扶持主要面向中央直属水库和大中型水电站农村移民的现状，要扩大到全部大中型水库，覆盖农村新老移民；由中央统一制定后期扶持标准，避免省区之间、不同水库之间移民相互攀比，造成新的不平衡和不稳定。伍代春.我国非自愿移民的制度缺陷及其发展需求研究[D].四川大学，2006.[2]石恒良.水库移民政策机制研究———以宜宾市向家坝水库为例[D].四川大学，2007.[3]许丽英，谢津粼.公共政策程序正义与公共利益的实现[J].学术界，2007（2）.[4]许佳君，施国庆.三峡外迁移民与沿海安置区的社会整合[J].江海学刊，2002（6）.[1]参考文献：
［责任编辑：高治平］92009年第11期
N理论探讨ORTHERNECONOMYANDTRADE
三峡移民外迁过程中的公共政策研究
淳于中博，阮雪琴
（河海大学公共管理学院，南京211000）
文摘编号：1005-913X(2009)11-0008-CA摘要：三峡工程移民是中国历史上少数几次大规模的工程移民，不论是对移民本身还是对移民的迁入地都将产生巨大的影响。在三峡工程移民外迁的实施工作中，存在一些公共政策方面的问题，如缺乏权威的移民职能管理机构，移民政策在具体执行过程中产生偏差，移民法律法规不健全，移民与当地社会难以融合等问题，应通过建立国家移民局，完善法律法规，建立社会保障体系以及提高补助标准与加大扶持力度相结合的长效机制，来解决移民外迁过程中的难题。关键词：三峡工程；移民；外迁；公共政策中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1005-913X（2009）11-0008-02
一、三峡工程移民的概况及政策分析按三峡工程正常蓄水位175米的方案，库区淹没涉及湖北省、重庆市21个县（市、区），共淹没耕地、果园、林地2万8千公顷，淹没区面积占全库区总幅员面积的1.17％，移民84万人，考虑到人口自然增长等因素，到2009年工程建成，预计共需动迁113万人。三峡工程水库淹没处理及移民安置规划涉及面广，项目多，是一项复杂的系统工程。移民问题以往总被看成是水利工程建设中的附带问题，是单纯的经济补偿问题，而实际上，移民问题是一个复杂的社会问题。三峡移民是由政府组织的大规模移民，具有明显的政府行为性、规模性、社会整合性、跨地域性和时限性等特点。大量移民迁入安置地后，对当地政治、经济、文化及居民的生产生活必将产生一定的影响和冲击，并随之带来一些社会问题。为妥善解决长江三峡工程百万移民搬迁安置问题，国家和三峡库区各地根据我国宪法和法律规定以及库区实际，先后制定和实施了一系列的政策法规，对于规范开展和圆满完成三峡库区移民工作任务，保障移民合法权益，促进库区移民、经济、社会、资源和环境协调可持续发展，确保百万移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”的搬迁安置目标顺利实现产生了巨大的推动作用。二、三峡工程移民过程中公共政策制定与执行存在的缺陷（一）政策在具体执行过程中容易产生偏差信息在传递过程中可能产生失效或误差，而且由于政策执行者自身的某些缺陷，会导致在政策的制定和执行时产生偏差，主要表现为政策执行者对国家和地方的移民政策认识不够，理解不清，难以正确、全面的执行。如一些地方政府没有很好地领会上级的工作安排和意图，导致工作出现偏差；在执行政策过程中为了本地的利益，把本该用于移民生产生活安置的资金挪作他用等。另外，某些地方
收稿日期：2009-10-13政府利益意识较强，奉行“上有政策，下有对策”的哲学，导致政策执行中的“政策贪污”。政策执行者的领导能力、沟通协调能力不足，也对移民政策的执行产生不同的影响。移民工作是一项政策性十分强的工作。同时，它的受众又是一个十分特殊的群体，政策执行者要直接面对成千上万的移民，对具体执行者的个人素质要求十分的高。在现实的移民工作中，常常见到因为移民工作人员的一句话或一个政策解释而导致移民对政策的不理解、不支持甚至引发不必要的矛盾冲突。（二）缺乏权威的移民职能管理机构移民管理体制涉及到两个方面，即由谁管理和怎样管理。从实践来看，我国水库移民主要由移民局的移民办和地方各级政府管理。目前中国水库移民管理工作中央没有一个权威的行政机构，或者说没有一个级别高的行政机构来组织、协调和实施，面对千千万万的外迁移民，涉及经济、文化、社会、政治、工程、环境等领域和水利、建设、环保、林业、国土资源、文化、劳动保障、宣传等十多个部门的移民工作，现有的移民机构无法调动和协调各部门的工作，不能达到资源的最优化配置。而且水利部移民局作为行业管理机构，只是一个副司级组织，行政级别不高，缺乏足够的行政权威。同时，地方移民机构在具体工作开展中往往面临多头领导、分段指挥的现实，导致无所适从、相互冲突和效率低下。（三）移民法律法规不健全1.移民指导理念的滞后性。我国目前正处于从计划到市场的转型时期，由于法律法规自身所具有的相对滞后性，这就导致目前非自愿移民政策的基1999年新本指导理念仍具有计划经济时代的特征。出台的土地法，并没有促使《土地管理法》、《大中型水电工程管理条例》即74号令等一系列的规章条例发生变化，条例应以法为依据，母法调整了，条例却没有调整，导致指导移民工作的依据滞后，不利于有效地解决移民问题。另外，我国《宪法》还明确规定了合法的私有财产受法律保护。但是移民相关的法律规范在对私有财产处理问题上还是按照计划方式下的补偿方式而不是按照市场的赔偿方式。移民法律规范的滞后性有法律自身的稳定性原因，但更重要的原因在于法律规范的指导思想不能与时俱进。2.缺乏统一规范的移民法。从中国的情况看，水库移民管理的法律体系主要由四个部分组成：第一部分是基本和通用法律法规；第二部分是专用或行业法律法规；第三部分是特大型水利水电工程项目的专项法律法规和电工程项目的专项法律法规；第四部分是结合本地实际的地方性法规和规章。法律以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着
作者简介：淳于中博（1986-），男，哈尔滨人，硕士研究生，主要从事行政管理研究；阮雪琴（1985－），女，浙江台州人，河海大学
公共管理学院社会学系硕士研究生，研究方向：城乡社会学。
82009年第11期
BEIFANGJINGMAO北方经贸
其它手段和措施所不具备的作用。我国的《宪法》、《土地法》并没有具体的关于移民搬迁安置的规定，而一些行政法规，如《大中型水利水电工程建设移民条例》和《长江三峡工程建设移民条例》等，其内容有较强的原则性，可操作性不强。在移民外迁的实际过程中，一般参照的都是国务院水利水电部门制订的文件，属于部门规章，法律层次较低，无法有在从国家到基层效地保障移民工作的开展。另外，存在着大量的法律、规章、文件等，难免会产生相互矛盾的地方，这就更加导致移民工作的混乱。（四）移民外迁的集中安置模式难以与当地社会有效整合三峡库区农村移民外迁方向主要为上海、江苏、浙江、福建、广东和山东等沿海地区6省市，在外迁过程中，由于生产生活环境发生变化，移民群体本身的社会结构将会发生变化，对移民产生深远影响。但一些公共政策的实施并没有很好地解决移民的一些问题，导致移民难以与当地社会有效地整合。沿海地区三峡外迁移民安置模式主要以“相对集中，分散安置”为原则。集中安置模式，就是将移民集中安置在一个居民点，形成自然村或村民小组，然后独立建制成为行政村或村民小组，纳入当地行政系统统一管理。这种模式的优点在于可以保持移民原有社会产生新的村领导后，集合的整体性。在建立移民村，纳入到当地的行政体制中，有利于保持外迁移民原有的生产生活习惯，消除移民的不安全感和不适应感。但这种安置模式也有较大的缺陷，主要是由于三峡库区同沿海6省市安置区社会经济状况差异较大，采取集中安置模式，增加了移民同安置区原居民社会整合的难度。第一，集中安置使移民和当地居民的互动受到限制，移民的活动半径大多在现有社区范围内，日常事务一般都在移民社区内部解决，移民与安置区居民交往的需求大大弱化，相互交往少，移民与安置区社会整合难度大大增加，很容易形成与当地不同的独特社区，更严重的会产生集中安置将帮派或宗族体系，影响社会治安。第二，会固化三峡移民和当地居民的心态。在安置区居民的观念中这永远是一个三峡移民村，而且在三峡移民的意识中这种心态也是难以消除的。第三，三峡移民从库区整批地迁入当地，由于资源具有稀缺性，当地人数的大量增加必然会导致资源的紧张，移民必然会和当地居民一起分享教育、医疗、基础设施等资源，这种情况容易让当地居民感觉是移民在和他们抢资源，因而排斥外来移民，不利于移民与当地的融合。三、建立三峡工程移民外迁管理的长效机制（一）成立国家移民局鉴于目前我国移民管理体制上的缺陷，中央政府缺乏权威的移民管理机构，因此应该在中央政府的直属机构中增设国家移民局，使其成为一个在全国范围内权威的中央移民管理机构，以便地方移民机构能够摆脱多头领导的混乱局面。成立国家移民局不仅有利于在更高层次协调中央各职能部门和地方政府的关系，还有利于统一与移民相关的法规、规章和政策，避免法律法规之间产生矛盾和冲突。国务院除了设立主要工作部门（部、委、行、署）之外，还应设立各种局和办事机构作为其直属机构和办事机构。国务院的直属机构较之原来的下设在水利部的水库移民开发局在行政级别上有了很大提高，如同现代企业管理中的项目经理一样，拥有较大的行政权威，在特定时期内所有的职能部门都要支持这一项目的顺利开展。唯有如此，地方政府的移民办才可能在同级政府中提升行政权威，才能有效的在辖区范围内开展沟通和协调工作。（二）制定符合中国水库移民工作实际的《非自愿移民法》因为征地移民问题不仅是一个经济补偿的问题，而是一个复杂的社会问题，涉及到户籍的改变、经济的恢复、社区的调整、移民生活的适应等各个方面。非自愿移民一般文化水平较低，多数属弱势群体，有一部分移民的生活相对比较贫困，要恢复和改善他们的生产和生活条件，需要各方面的帮助和支持，包括需要一系列的优惠政策。这些工作需要有专门的法律制度作保证，形成独立的非自愿移民的法律制度，国家移民局在综合协调的基础上，法规、规章和政策，做到移民统一移民相关的法律、工作依法进行而不会出现目前的法律冲突或法律缺陷问题。因此在建立国家移民局之前就应该通过《非自愿移民法》。《非自愿全国人民代表大会颁布移民法》应重点规定非自愿移民的原则，移民的权利和义务，政府管理移民的权力和责任，移民安置的标准和途径，社会参与移民的途径，扶持移民的政策以及移民安置中的法律责任等。通过实行《非，可以给移民一个更好的监督机制，从自愿移民法》而有利于监督基层移民官员双重身份问题，提高移民管理行为的合法性，实现依法管理。（三）建立较为完善的移民社会保障体系三峡工程移民是一个非常特殊的群体，因此无论是在移民的搬迁过程中，还是在搬迁以后移民生产、生活的恢复、重建和发展过程中，社会保障体制的建立和有效运行都具有特殊的意义。无论从社会安全还是社会稳定的角度看，建立移民社会保障制度是非常必要的。水库移民的社会保障主要分为社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚四大部分。其中，水库移民社会保险是社会保障最主要的组成部分。一方面，随着我国老龄化社会的到来，养老成了我国面临的巨大问题；另一方面，水库修建造成大面积的土地淹没，使农民赖以生存的土地数量急剧减少，因此移民迫切需要解决养老和医疗问题，应建立移民在特殊风险情况下可能遭受损失的补偿机制，减少移民外迁后的经济风险，增加移民物质和社会安全保障。（四）提高移民前期补助标准与加大后期扶持力度我国目前移民的补偿标准是按1991年国务院颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定的，随着人民生活水平的提高，原有的补偿标准偏低，已不能满足移民的需要。因此应提高移民前期补助标准，如提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准，扩大对移民财产的补偿范围，补助那些补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民等。在对移民进行前期补助的同时，也要注重后期扶持。改变过去的后期扶持主要面向中央直属水库和大中型水电站农村移民的现状，要扩大到全部大中型水库，覆盖农村新老移民；由中央统一制定后期扶持标准，避免省区之间、不同水库之间移民相互攀比，造成新的不平衡和不稳定。伍代春.我国非自愿移民的制度缺陷及其发展需求研究[D].四川大学，2006.[2]石恒良.水库移民政策机制研究———以宜宾市向家坝水库为例[D].四川大学，2007.[3]许丽英，谢津粼.公共政策程序正义与公共利益的实现[J].学术界，2007（2）.[4]许佳君，施国庆.三峡外迁移民与沿海安置区的社会整合[J].江海学刊，2002（6）.[1]参考文献：
［责任编辑：高治平］92009年第11期