摘 要：乡镇政府承担着规划和组织乡村公共设施、公益事业的建设，为农村提供公共产品和公共服务的重要责任，其提供服务的能力直接关系到农村的稳定和发展。本文探讨了乡镇政府公共服务供给能力的制约因素，在此基础上提出以下建议：建立城乡均衡的公共服务供给机制和乡镇政府公共服务问责制，促进乡镇经济发展，构建农村公共财政体系，提高政府工作人员的素质和能力，实现公共产品供给主体和方式的多样化，以提升我国乡镇政府的公共服务供给能力。 关 键 词：乡镇政府；公共服务供给能力；新农村建设 中图分类号：Ｃ９１６．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０６－００１６－０５ 收稿日期：２０１２－０１－１４ 作者简介：闰丙金（１９７０—），男，安徽固镇人，复旦大学社会发展与公共政策学院博士研究生、安徽财经大学财政与公共管理学院讲师，研究方向为社会管理与社会政策；陆艳君（１９８８—），女，江苏镇江人，中共上海市委党校公共管理教研部政治学理论专业研究生，研究方向为政治理论、公共治理。 基金项目：本文系教育部人文社会科学研究一般项目“新农村建设中乡镇政府绩效提升约束因素实证研究”的阶段性成果，项目编号：０９ＹＪＣ６３０００１；安徽省高等学校省级自然科学研究项目“新农村建设中乡镇政府绩效提升阻碍因素实证研究”的阶段性成果，项目编号：ＫＪ２００９Ｂ１０１Ｚ。 在工业化和城市化加速发展的背景下，要坚持统筹城乡发展，注重经济与社会的平衡，特别是针对目前农村地区公共服务薄弱的问题，应当积极推进农村公共服务供给体制改革，提高乡镇政府公共服务供给能力。然而，乡镇政府的公共服务供给能力受到外部资源状况、内部管理要素等诸多因素的制约。只有清楚了解这些制约因素，才能采取相应的措施，解决农村公共服务供给的瓶颈问题。本文以江苏省镇江市高桥镇为分析样本，探讨了影响乡镇政府公共服务供给能力的制约因素，并提出在新农村建设背景下提升乡镇政府公共服务供给能力的建议。 一、调研地公共服务供给情况和乡镇政府公共服务供给能力 （一）江苏省镇江市高桥镇公共服务供给情况 镇江市高桥镇位于镇江东郊长江北岸，南与镇江新区大港港口隔江相望，西临长江，与江心生态农业园区毗邻，北与扬州邗江区相连接。全镇总面积４０．２平方公里，耕地１２５０公顷，辖６个行政村、１个居委会，素有江南鱼米之乡的美称。高桥镇气候宜人，温光协调，四季分明，水源充足，三面环江，交通方便。近年来高桥镇工业经济发展迅速， ２００９年实现工业总产值１５．０６亿元，工业销售１４．３１亿元，实现利税１．３６亿元。 高桥镇近年来的公共服务供给情况主要包括：⑴建成日处理１万吨的污水收集处理系统并投入运行，实现了工业废水和集镇主要生活污水的集中处理和达标排放；全面开展镇村环境综合整治，投入１４００多万元，大力实施集镇生态走廊和长江生态防护林工程；村村基本通上水泥路，镇村主干道路安装路灯２００多盏，总里程达８．６公里。⑵全镇科技人员３２５人，其中初级技术职称２６１人，中高级技术职称６４人；２００９年新建了在全市堪称一流的镇中心小学，还有一所中学的教职工共有１２０人；镇卫生院拥有病床４３张，医护人员６５人；文体活动中心一个，影剧院一个；自来水普及率达９８％。⑶在全市率先成立惠农植保专业合作社。２００９年９月，正式成立高桥镇惠农植保专业合作社，发展会员２１６名，按片区划分服务队３６个，并统一配置除草机６台，弥雾机３８台，插秧机１２台。该社以“高产、优质、高效、生态、安全”十字栽培方针为目标，实行“五有五统一”专业化服务，落实“一推四普及”技术措施，使该镇新型植保机械利用率达１００％，降低农户防治成本１０％以上，病虫草危害损失率控制在２％以下。⑷２００９年，镇党委、政府协调市、区有关部门，对全镇６个行政村和３４２户农村贫困户进行结对帮扶。综合运用信息引导、医药救助、技能培训、介绍就业、扶持创业和项目帮扶等措施，帮助村集体和贫困户增加收入。全镇参加农村社会养老保险７８８０人，参加农村合作医疗保险１２４２２人，参保率达７２％。 （二）乡镇政府公共服务供给能力的内涵与要素 乡镇政府的公共服务供给能力是指在现有的乡村制度环境下，通过获取、配置和整合各种有形和无形资源，并通过一定的渠道和方式，为辖区公众提供所需公共产品与服务的能力。乡镇政府公共服务供给能力的要素主要包括： ⒈获取资金支持的能力。实现农村公共产品的有效供给，需要乡镇政府有较强的融资能力。乡镇政府的融资能力体现在三个环节：一是纵向融资能力。自分税制特别是农村税费改革以来，中央财政和省级财力在逐步增强，而地方特别是乡镇政府的财力在逐步减弱，农村公共产品供给的向上依存度越来越高。因此，乡镇政府的纵向融资能力对于农村公共产品的供给尤为重要；二是平行融资能力。通过适当的手段和一定的政策增加预算外收入是乡镇政府平行融资能力的重要体现；三是拓展融资能力。拓展融资是指乡镇政府通过一定的渠道和手段向外寻找公共产品资金支持。比如通过一定的政策工具吸引外部资金对本地公共产品进行投资。 ⒉为经济发展提供规则和制度环境的能力。主要包括为乡镇企业提供政策和信息帮助、制定企业公平竞争和发展的规则、为乡镇企业和市场搭建平台、为企业提供一定的资金支持等。 ⒊社会管理与服务的能力。主要包括：⑴预防和打击各种犯罪活动，防范和惩治乡村黑恶势力，开展乡村治安综合治理，确保公共财产和人民生命财产的安全；⑵为居民的生活保障提供应有的支持。比如加强对社会福利工作的指导、规划和协调；协助筹集社会保障基金，奠定物质保障基础；创办各种社会服务事业，解决涉及百姓日常生活的各项措施的问题；配合有关部门保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理等。 ⒋满足农村居民公共需求的能力。公共服务的公共性、公平性和公益性决定了乡镇政府在向农村提供公共服务的过程中要承认农民是公共资源所有者的地位，充分考虑农村发展的不平衡性和农民需求的差异性，尊重民意，集中民智，关注民生，防止以“自上而下”、“恩赐”的形式取代农民的需求偏好。在农业投入与“三农”发展需求矛盾仍然较大的情况下，尊重不同地域、不同发展阶段的农民需求存在的差异性，以农民公共需求为导向，合理确定农村公共服务投入的先后次序和规模，优先解决农民共同关注的民生问题。
摘 要：乡镇政府承担着规划和组织乡村公共设施、公益事业的建设，为农村提供公共产品和公共服务的重要责任，其提供服务的能力直接关系到农村的稳定和发展。本文探讨了乡镇政府公共服务供给能力的制约因素，在此基础上提出以下建议：建立城乡均衡的公共服务供给机制和乡镇政府公共服务问责制，促进乡镇经济发展，构建农村公共财政体系，提高政府工作人员的素质和能力，实现公共产品供给主体和方式的多样化，以提升我国乡镇政府的公共服务供给能力。 关 键 词：乡镇政府；公共服务供给能力；新农村建设 中图分类号：Ｃ９１６．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０６－００１６－０５ 收稿日期：２０１２－０１－１４ 作者简介：闰丙金（１９７０—），男，安徽固镇人，复旦大学社会发展与公共政策学院博士研究生、安徽财经大学财政与公共管理学院讲师，研究方向为社会管理与社会政策；陆艳君（１９８８—），女，江苏镇江人，中共上海市委党校公共管理教研部政治学理论专业研究生，研究方向为政治理论、公共治理。 基金项目：本文系教育部人文社会科学研究一般项目“新农村建设中乡镇政府绩效提升约束因素实证研究”的阶段性成果，项目编号：０９ＹＪＣ６３０００１；安徽省高等学校省级自然科学研究项目“新农村建设中乡镇政府绩效提升阻碍因素实证研究”的阶段性成果，项目编号：ＫＪ２００９Ｂ１０１Ｚ。 在工业化和城市化加速发展的背景下，要坚持统筹城乡发展，注重经济与社会的平衡，特别是针对目前农村地区公共服务薄弱的问题，应当积极推进农村公共服务供给体制改革，提高乡镇政府公共服务供给能力。然而，乡镇政府的公共服务供给能力受到外部资源状况、内部管理要素等诸多因素的制约。只有清楚了解这些制约因素，才能采取相应的措施，解决农村公共服务供给的瓶颈问题。本文以江苏省镇江市高桥镇为分析样本，探讨了影响乡镇政府公共服务供给能力的制约因素，并提出在新农村建设背景下提升乡镇政府公共服务供给能力的建议。 一、调研地公共服务供给情况和乡镇政府公共服务供给能力 （一）江苏省镇江市高桥镇公共服务供给情况 镇江市高桥镇位于镇江东郊长江北岸，南与镇江新区大港港口隔江相望，西临长江，与江心生态农业园区毗邻，北与扬州邗江区相连接。全镇总面积４０．２平方公里，耕地１２５０公顷，辖６个行政村、１个居委会，素有江南鱼米之乡的美称。高桥镇气候宜人，温光协调，四季分明，水源充足，三面环江，交通方便。近年来高桥镇工业经济发展迅速， ２００９年实现工业总产值１５．０６亿元，工业销售１４．３１亿元，实现利税１．３６亿元。 高桥镇近年来的公共服务供给情况主要包括：⑴建成日处理１万吨的污水收集处理系统并投入运行，实现了工业废水和集镇主要生活污水的集中处理和达标排放；全面开展镇村环境综合整治，投入１４００多万元，大力实施集镇生态走廊和长江生态防护林工程；村村基本通上水泥路，镇村主干道路安装路灯２００多盏，总里程达８．６公里。⑵全镇科技人员３２５人，其中初级技术职称２６１人，中高级技术职称６４人；２００９年新建了在全市堪称一流的镇中心小学，还有一所中学的教职工共有１２０人；镇卫生院拥有病床４３张，医护人员６５人；文体活动中心一个，影剧院一个；自来水普及率达９８％。⑶在全市率先成立惠农植保专业合作社。２００９年９月，正式成立高桥镇惠农植保专业合作社，发展会员２１６名，按片区划分服务队３６个，并统一配置除草机６台，弥雾机３８台，插秧机１２台。该社以“高产、优质、高效、生态、安全”十字栽培方针为目标，实行“五有五统一”专业化服务，落实“一推四普及”技术措施，使该镇新型植保机械利用率达１００％，降低农户防治成本１０％以上，病虫草危害损失率控制在２％以下。⑷２００９年，镇党委、政府协调市、区有关部门，对全镇６个行政村和３４２户农村贫困户进行结对帮扶。综合运用信息引导、医药救助、技能培训、介绍就业、扶持创业和项目帮扶等措施，帮助村集体和贫困户增加收入。全镇参加农村社会养老保险７８８０人，参加农村合作医疗保险１２４２２人，参保率达７２％。 （二）乡镇政府公共服务供给能力的内涵与要素 乡镇政府的公共服务供给能力是指在现有的乡村制度环境下，通过获取、配置和整合各种有形和无形资源，并通过一定的渠道和方式，为辖区公众提供所需公共产品与服务的能力。乡镇政府公共服务供给能力的要素主要包括： ⒈获取资金支持的能力。实现农村公共产品的有效供给，需要乡镇政府有较强的融资能力。乡镇政府的融资能力体现在三个环节：一是纵向融资能力。自分税制特别是农村税费改革以来，中央财政和省级财力在逐步增强，而地方特别是乡镇政府的财力在逐步减弱，农村公共产品供给的向上依存度越来越高。因此，乡镇政府的纵向融资能力对于农村公共产品的供给尤为重要；二是平行融资能力。通过适当的手段和一定的政策增加预算外收入是乡镇政府平行融资能力的重要体现；三是拓展融资能力。拓展融资是指乡镇政府通过一定的渠道和手段向外寻找公共产品资金支持。比如通过一定的政策工具吸引外部资金对本地公共产品进行投资。 ⒉为经济发展提供规则和制度环境的能力。主要包括为乡镇企业提供政策和信息帮助、制定企业公平竞争和发展的规则、为乡镇企业和市场搭建平台、为企业提供一定的资金支持等。 ⒊社会管理与服务的能力。主要包括：⑴预防和打击各种犯罪活动，防范和惩治乡村黑恶势力，开展乡村治安综合治理，确保公共财产和人民生命财产的安全；⑵为居民的生活保障提供应有的支持。比如加强对社会福利工作的指导、规划和协调；协助筹集社会保障基金，奠定物质保障基础；创办各种社会服务事业，解决涉及百姓日常生活的各项措施的问题；配合有关部门保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理等。 ⒋满足农村居民公共需求的能力。公共服务的公共性、公平性和公益性决定了乡镇政府在向农村提供公共服务的过程中要承认农民是公共资源所有者的地位，充分考虑农村发展的不平衡性和农民需求的差异性，尊重民意，集中民智，关注民生，防止以“自上而下”、“恩赐”的形式取代农民的需求偏好。在农业投入与“三农”发展需求矛盾仍然较大的情况下，尊重不同地域、不同发展阶段的农民需求存在的差异性，以农民公共需求为导向，合理确定农村公共服务投入的先后次序和规模，优先解决农民共同关注的民生问题。