作者：黄铁平
福建师范大学学报：哲社版 2002年09期
1996年，中国农村税费改革相继在安徽、河北、河南、湖北、湖南、贵州、陕西7个农业大省近50个县市试点拉开序幕。2000年4月，中共中央、国务院发出通知，决定在安徽全省和由其他省、自治区、直辖市选择少数县（市）进行农村税费改革试点，探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办法。农村税费改革不仅将对现行农村税费制度本身进行彻底改革，而且将触及农村长期潜伏的一系列深层次问题，推动和深化与此相关的方方面面问题的改革，其影响之深，涉及面之广被认为是建国以来继土地改革和家庭承包经营之后的第三次中国农村革命。
农村税费改革是又一次农村重大改革
为什么说当前农村税费改革是中国农村继土地改革和家庭承包经营之后的又一次农村革命呢？这可以从以下三个方面来理解。
首先，农村税费改革是根治农民过多过重负担顽症，调动农民积极性，进一步解放和发展农村生产力的重大举措。
农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题。“三农”问题，核心是农民问题。而农民问题的实质则是维护农民的物质利益，调动农民的积极性。实践说明，维护农民的物质利益，调动农民的积极性，对发展农业和农村经济关系极大。尤其是农业是社会效益好、经济效益差、易受侵害的弱质产业，具有较大的自然风险和市场风险；农民组织化程度低，利益容易被忽视，更要求我们必须始终如一地切实保护农民利益，减轻农民负担，以便调动农民的积极性，保证农村社会的稳定和农业、农村经济的可持续发展。但是，现行的农村税费制度和征收办法存在的问题较多、较严重，致使农民负担苛重。第一，国家开征的各种农业税收（包括农业税及其附加、农业特产税、屠宰税等）项目逐渐增多，增长较快，农民的实际税收负担不轻。以农业税为例。据统计，1985—1999年的14年中，全国农业税由42.05亿元增加到423.5亿元，增长了9.07倍，年均增长7.43％。同期农业总产值由2541.6亿元增加到14475.2亿元，增长了4.7倍，年均增长5.54％。农业税收的增长超出了农业总产值增长近2个百分点。农业税占第一产业GDP比重由1985年的1.65％增加到1999年的2.93％。按“摊税入亩”进行折算，以1996年农业普查的实有耕地13003.92万公顷计，每公顷耕地每年需缴纳农业税325.67元，[1]。第二，农民的税外负担比农业税收负担更重。农民的税外负担是指“三提五统”费以及利用各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派的各种费用。据安徽省对5县10乡镇的抽样调查表明，农民人均税外负担1995年为87.86元，占当年农民人均负担的67.13％，占当年农民人均纯收入的7.38％；1996年为111.22元，占当年农民人均负担的68.66％，占当年农民人均纯收入的7.53％；1997年1—3季度为103.3元，占当年农民人均负担的62.11％，占当年农民人均纯收入的6.11％。从各年度的农民税外负担占当年农民人均负担情况来看，税外负担占农民负担2/3以上，是农民负担的大头。从农民税外负担与农民当年人均纯收入比较来看，农民税外负担已超过国务院规定的“三提五统”费用不得超过上年农民人均纯收入5％的额度。若加上各种非记帐的摊派和义务工折款，农民税外负担将远远超过国家规定标准[2]。第三，农村税费征收的办法不合理不规范、征管的手段简单粗暴、数额的确定十分随意。如有些地方虚报农民收入，超标准提取村提留和乡统筹费，强迫农民以资代劳；有些地方违反国家规定，按田亩或人头平摊征收农业特产税和屠宰税；有些地方基层干部采取非法手段强行向农民收钱收物，酿成恶性案件和群体性事件。以上这些问题，严重侵害了农民的物质利益和民主权利，挫伤了农民的生产积极性，影响了农村社会稳定。实行税费改革，把农村税费制度纳入法制化轨道，可以从根本上杜绝乱集资、乱收费、乱摊派现象，使减轻农民负担的政策真正落实到实处。这样，农民负担减轻了，农民的气就顺了，9亿农村人口的积极性就会像火山爆发那样激发出来，使农村生产力进一步得到解放和发展。
其次，农村税费改革是推动农村生产关系和上层建筑大调整的重要步骤。
农村税费改革涉及到农村生产关系和上层建筑的方方面面。通过税费改革积极稳妥地解决农村长期隐藏的各种深层次问题特别是体制问题，势必由对农村现有分配关系的调整，进而深化为对不适应农村生产力发展水平的生产关系和不适应农村经济基础的上层建筑进行的重大调整。马克思主义原理告诉我们：在生产力和生产关系相互关系中，生产力对生产关系起着决定性作用，而生产关系对生产力也具有反作用。当生产关系适应生产力发展需求时，它就能推动生产力发展；当生产关系不适应生产力发展时，它就会阻碍、甚至破坏生产力发展。在经济基础和上层建筑相互关系中，一般来说经济基础决定上层建筑，而上层建筑对经济基础也具有反作用。当上层建筑适应经济基础性质时，它能促进新的经济基础的形成和巩固；当上层建筑不适应经济基础时，它就会阻碍新的经济基础的产生和发展。从目前农村状况来看，生产关系的反作用主要表现在它能否维护农民的物质利益，调动农民的积极性，使农民这个农村生产力中首要的能动因素得以充分发挥，进而推动农村生产力的发展；上层建筑的反作用主要表现在它能否通过自身的调整和变革，从而为新的经济基础的产生和巩固以及生产力的发展开辟广阔前景。因此，在农村税费改革中，必须通过调整农村分配关系，进而对农村生产关系中不适应生产力发展，上层建筑不适应经济基础发展的诸多因素进行深化改革。例如，政府机构是上层建筑的重要组成部分，是建立在经济基础之上并为经济基础服务的。政府机构要适应和服务于经济基础，其本身就要不断进行变革和调整，否则就要阻碍生产力的发展。我国现行的政府机构是在过去传统体制下建立起来的，尽管在建国初期对生产力的发展起过积极作用，但由于体制上的缘故，暴露了不少弊端，主要表现在机构雍肿、部门林立、层次重叠、人员庞大、效率低下、财政负担沉重、官僚主义作风盛行。如果不改变这种现状，不仅无法转变政府职能，提高办事效率，而且容易孳生不正之风和腐败现象，脱离广大人民群众。农村税费改革只有与政府机构（这里主要是指县、乡、村政府机构）改革同步进行，政府机构中存在的诸多弊端才能有效地克服，农村税费改革才能取得成功，农民负担过多过重问题才能得到切实解决。此外，农村税费改革还必须与农村人事制度改革、财政体制改革、教育体制改革、村级组织建设等配套结合进行，才能有效破解此次改革中遇到的种种难题，理顺各方面的关系，使之达到“减轻、规范、稳定”的目标，为促进农村社会经济的持续、稳定、健康发展打下坚实基础。
再次，农村税费改革事关8亿农民的切身利益，是理顺和规范农村分配制度，进而对国民收入再分配格局的一次重大调整。
农村收益分配是一个极端重要的问题，是当前农民最关心的问题之一。实行何种分配原则直接关系到每个农户的收入状况、生活水平及其生产积极性能否得到充分发挥。多少年来，我们一再强调正确处理国家、集体和农民三者的利益关系，并为此采取了一些实际措施，使农民得到实惠，这无疑是完全正确的。但是，一个不争的事实是，农村收益分配仍然存在诸多问题，而且由于问题已经积累到比较严重的程度，阻碍了农民生活水平的提高、农村社会的安定团结和农村经济的进一步发展。农村收益分配问题主要表现在：农民的物质利益没有得到切实的维护，剥夺和侵犯农民利益的事情时有发生，不少地方对农民只索取、不给予或者多索取、少给予，过多过重的负担把农民压得喘不过气来，致使农民生产积极性受到压抑。不仅如此，国家宏观分配政策也有不合理之处，整个国民收入分配在较长时间内存在着城市倾向。一方面，国家长期实行过度地提取农业剩余政策，通过工农产品剪刀差即工农产品的不等价交换，为城市工业尤其是重工业的优先发展积累巨额资金。在改革前的1950—1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税978亿元，财政支农支出1577亿元，政府通过农村征收制度提取农业剩余净额4500亿元。 改革后的1979—1994年的16年间，政府仍通过工农产品剪刀差取得了大约15000亿元收入，同期农业税1755亿元，财政支农支出3769亿元，政府提取农业剩余净额12986亿元。 改革后平均每年从农业部门流向城市部门的资金高达811亿元[3]。另一方面，国家财政支农的比重却呈下降趋势。如1991—1997年，国家财政支农的比重分别为10.3％、10.0％、9.5％、9.2％、8.4％、8.8％和8.3％，，1993年以来，除了1994年、1996年外，其他年份国家财政对农业总投入的增长幅度均低于国家财政经常性收入的增长幅度[4]。可见，整个国民收入分配反映的仍是一个扭曲的城乡分配关系和工农分配关系。这种分配关系显然是极不合理、很不公平的，是造成农民负担沉重的主要根源之一。农村税费改革要获得成功，就必须从宏观层次上调整国民收入分配格局，整个国民收入分配要在较长的时间内向农村倾斜、向农民倾斜，注意对农民多给予、少索取，这样，才能从根本上改变国民收入城市倾向的分配政策，坚持公平和效率原则，彻底解决农民负担过多过重问题。这的确是一次意义重大而又深远的革命。
农村税费改革应从哪些方面着手
朱镕基总理在九届全国人大四次会议记者招待会上答记者问时指出：“目前从农民手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，恐怕从农民那里一年要拿1200亿元甚至更多。我们这一次的税费改革，就是要把现在收取的300亿元的农业税，提高到500亿元，也就是农业税率从5％提高到8.4％；与此同时，把乡统筹、村提留的600亿元和各种乱收费一律减掉。”
根据中央有关精神，农村税费改革试点的主要内容是：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。对此，可概括为“三个取消、两个调整、一项改革”。
无疑，农村税费改革的任务是非常艰巨的。为顺利完成这一任务，农村税费改革应从哪些方面着手呢？我认为应从以下4个方面着手：
其一，重在取消农村各种不合理的收费。
农村各种不合理的收费主要有政府规定的不合时宜的收费和政府部门以“搭车”、“借税”等形式出现的乱收费两种。前者如乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。所谓乡统筹费，是指乡镇向所属单位和农户收取的、专门用于辖区内乡村两级办学经费或农村教育事业费附加、计划生育、优抚、民兵训练和修建乡村道路费等五项由乡镇支配的资金。就内容而言，收取这五项统筹费都是政府职能行为，没有一项是乡镇所能做得了、所能统管得了的事。从性质上来看，乡统筹费实际上是用于国家举办的为全体社会成员共同享受的公益事业，具有财政资金的性质，只有纳入国家财政，才能统一调度并合理规范使用。再从其存在的弊端上讲，乡统筹费在征收和使用过程中随意性很大，违背了市场经济条件下的公共财政原则；而且在农户之间实行平均分摊的征收办法，违背了公平负担的平等原则，势必出现收入少的农户多负担、收入高的农户少负担的不正常现象；更为严重的是，它为乡镇政府预算外收钱开了口子，既加重了农民负担，又大大降低了乡镇财政收支预算的约束力。因此，取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费是十分正确的。乡统筹费取消后，原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设资金由村民大会民主协商解决.乡级道路建设资金由政府负责安排。至于那些形形色色的乱收费，既不合理又不合法，更是农民所深恶痛绝的，应一律严令取消。取消了农村各种不合理收费，减轻和稳定了农民负担，必然得到广大农民群众的热烈拥护和支持，农村税费改革就成功了一半。
其二，推行“费改税”，理顺、规范农村的分配关系。
为了从根本上减轻农民负担，必须改革和统一现在的农村税费制度，将那些合理的收费改为具有固定性、强制性、无偿性特征的税收，使农民除了依法纳税外不再承担任何摊派费。这就是被称为“费改税”的改革。目前涉及这项改革的项目主要有村提留。所谓村提留，是指村级集体经济组织向农户收取的、用于本村的管理费、公益金和公积金等三项由村级支配的资金。在以家庭承包经营为主的统分结合、双层经营体制下，农户履行村里承包合同规定的义务，向村级上交一定数额的承包金（主要是村提留）是合理合法的。村提留主要用于本村范围内改善农业生产条件、发展集体经济、兴办公益事业、办好集体福利以及维持村级基层组织正常运转，既为集体利益服务，也为农民利益服务。与乡统筹性质不同的是，村提留主要是用于集体举办的为全村农民共同享受的公益事业，具有集体资金的性质。但是，村提留在征收和使用中同样存在着随意性大、比例偏高、收缴难、管理混乱等问题。因此，只有通过“费改税”，即把村提留改为农业税附加，其数额按农业税的一定比例确定，才能把它纳入法制化轨道，使之更加规范，更好地发挥它的使用效益。村提留改为农业税附加后，其资金的征收和使用必须纳入乡镇财政预算外资金管理，同时实行村务公开，定期向村民公布财务状况，接受村民监督。
以“费改税”为契机，理顺和规范农村的分配关系，用法治的办法调整国家、集体、农民的利益关系，必须在深入调查研究、广泛听取基层和农民意见的基础上，建立规范的农村税费制度、制定规范的农村税费政策和征收办法、建立规范的乡村财务管理制度、建立健全农民负担监督机制，等等。只有这要，才能从制度上堵住加重农民负担的口子，否则“费改税”很难成功。
其三，调整农业税政策和农业特产税政策。
我国现行的农业税是1958年确定的，并沿袭至今，几十年一贯制，与农业、农村经济发展的实际不相适应。如我国农业税确定之初平均税率为15.5％，此后虽然农作物实际产量不断增加，但计税常年产量基本未变，两者相差过大，造成农业税实际税率不断下降。再者，随着荒地不断被开垦，耕地数量不断增加，但土地计税面积和耕田每亩年均产量却未及时调整，造成农业税计征标准不实。因此，调整农业税政策并保持新的农业税政策的稳定显得十分必要。根据中央有关精神，农业税政策需作如下调整：（1）确定计税常年产量。以1998年前5年农作物的平均产量确定为计税常年产量。（2）确定计税土地面积。农民承包土地从事农业生产的，计税土地为第二轮承包用于农业生产的土地；其他单位和个人从事农业生产的，计税土地为实际用于农业生产的土地。计税土地发生增减变化，农业税应当及时进行调整。（3）调整农业税税率。新的农业税实行差别税率，最高不超过7％。贫困地区的农业税税率从低确定。
农业特产税是1981年起国家向从事农业特产生产取得农业特产收入的单位和个人开征的一个新税种。10多年来，它对合理调节农林牧渔各业生产收入，稳定粮棉油生产，促进农业生产全面发展，起了一定积极作用。但在实践中也存在不少问题。一是实行农业税和农业特产税重复交叉征收，加重了农民的税负。二是部分应税品种实行生产和收购两道环节重复征税，显然是不公平合理的。三是税率偏高。四是由于应税品种多，零星分散，上市季节不一，销售价格受市场供求关系影响波动较大，难以据实征收，大多按人口或田亩平摊，税负严重不公，农民意见大。针对上述存在问题，应遵照中央有关精神，对农业特产税作如下调整：（1）禁止两税重复征收。按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税。对在农业税计税土地上生产的农业特产品，可以由省级政府决定只征收农业税不征收农业特产税，或只征收农业特产税不征收农业税；也可以决定在农业特产品集中产区只征收农业特产税，在其他地区只征收农业税。（2）取消部分应税品种两道环节重复征税，合并在生产或收购一个环节征税。（3）调整税率。农业特产税税率按照略高于农业税率的原则进行适当调整。除此之外，在政策上还应对据实征收作出明确规定，并重申禁止按人口或田亩平摊，以消除人们对征收农业特产税的疑虑和不满情绪。
其四，实行规范和简便易行的征收方式。
采用什么方式向农民征收税费，是农村税费改革的难点之一。根据农村的现实情况，应当实行符合农民意愿、能够为农民所接受的税收征收方式，便于基层操作和群众监督。当前一个突出的问题是农业税及其附加究竟是征收实物好还是征收代金好？关于这一问题，目前人们意见不一，有的主张用实物形式征收，有的主张用货币形式征收，有的则主张用实物和货币相结合形式征收。在改革试点地区、单位也出现了不同的征收方式。如安徽、湖南武冈、湖北枣阳的杨垱等省、县、乡采取代金形式征收；贵州湄潭等县采取实物形式征收；还有不少试点则采取实物和货币相结合的形式征收，但多以实物为主，只是对耕地过少或没有耕地的农户才征收代金。对各个地区的不同征收方式，都应当允许存在。因为我国农村地域辽阔，经济发展很不平衡，农村情况千差万别，应当从实际情况出发，因地制宜，采取多种灵活方式，尊重农民意愿，切忌一刀切。农业税及其附加是征收实物还是征收代金，由各个地区省级政府自行确定，并在一定时期内保持相对稳定。其税收和附加统一由财政或税务机关负责征收，也可以由粮食、供销等部门在收购粮食、农副产品、结算税款时代扣代缴，以方便农民纳税，避免以往征收方式过于复杂烦琐、难于操作、无法监督以及因乡村干部上门催粮催税造成的暴力行为发生。
如何解决税费改革后可能出现的地方财政收支缺口
税费改革后，一方面，农民的负担减轻了，但另一方面，地方可能会出现一个很大的财政收支缺口。一是因为在分税制条件下，多数县、乡政府收入锐减，赤字县、赤字乡、赤字村增多，不少乡、村不得不靠举债过日子，农村税费改革后，乡、村的总收入明显减少，业已存在的历史债务更是难以偿还。二是因为多数本来就十分困难的乡镇财政，在农村税费改革后的一个较长的时期内恐怕难以实现有效增长，这就使刚性增长的财政支出留下较大缺口，影响农村基层政权的运转。三是由于农村教育经费在地方财政支出中占大头，取消农村教育集资和教育费附加后，将加大地方财政收支缺口，使农村教育经费更加拮据，从而影响农村中、小学教育。朱镕基总理说：“中央财政准备拿出200亿到300亿元补贴给农村，给有困难的省、自治区、直辖市。但是，这个缺口还是很大的。这些收费主要是用在农村的教育上。因此，如果不对农村的教育体制进行改革，补贴这些钱是不够的。”[5]我认为，解决地方财政收支缺口问题，除了中央财政的大力支持外，还应采取如下改革配套措施：
1、精简县、乡、村三级行政机构和压缩行政人员。目前全国县、乡、村三级行政机构日益膨胀，行政干部和行政人员数量剧增。据统计，目前全国有2000多个县政府，4.8万个乡镇政府，80万个村民委员会，520万个村民小组。全国县级和县级以下的行政干部达1316.2万人，平均每68个农民供养一个县及县以下行政干部。“食之者众，生之者寡”。由于地方政府机构特别是乡镇政府和村级组织机构日益膨胀，吃“皇粮”的行政干部和工作人员数量剧增，地方财政无法满足其日益增长的庞大开支需要，县、乡、村政府便通过各种形式，或者增加农村各项税收，或者提高“三提五统”费的比例，或者利用各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派，从而加重农民负担。如果我们不从这一源头入手，下决心精简地方政府行政机构，大刀阔斧压缩行政人员，不仅难以减轻农民负担，而且无法解决因税费改革而出现的地方财政收支缺口问题。为此，要按照政企分开和精简、效能的原则，适当撤并和合理设置乡镇、村级组织机构，压缩财政供养人员，严格核定人员编制，提倡党政干部交叉任职。在精简机构、压缩人员的同时，要切实转变政府职能。只精简机构和压缩人员，不转变政府职能，不仅难于减少地方财政开支，而且反弹的可能性极大。
2、建立农村义务教育投入机制和改革农村教育体制。义务教育，不管是城市义务教育抑或农村义务教育，都是政府行为，理应由政府来办，由政府负责投资，这是世界各国的通行做法，我国也不例外。然而，长期以来，我国农村义务教育存在的最大问题，在于既无保证农村义务教育投入稳定来源的机制，又为乱集资、乱收费、乱摊派敞开方便之门。在农村义务教育的投人中，70％～80％由乡镇负担，而负债率很高的中国乡镇政府要想办好农村义务教育，只能伸手向农民要钱，即通过向农民收取农业税及其附加、教育费附加、教育集资等来向农村教师发放工资、维持农村中小学公用经费的开支、支撑农村中小学校舍的修建和改造。不仅如此，农民还要负担自己子女的学杂费。在农村特别是贫困地区的农村，中学生一个学期得交700～800元学杂费，小学生也要交600～700元。这样，农村义务教育便成了名符其实的农民自己掏钱办的教育，显然是不合理的。农村税费改革后，乡镇财政中用于农村义务教育开支（一般占乡镇财政支出的60％以上）的缺口就出来了。解决这个缺口，首先要建立农村义务教育投入机制，明确中央、省、市、县政府在保障农村义务教育投入中的责任，加大对农村义务教育的投入力度。要改变过去由农民办教育为由政府办教育，千万不能把钱摊在老百姓头上。中央决定今后每年拨出50亿元投入贫困农村的义务教育，省、市、县政府也应拨足教育经费以加强农村基础教育。其次，必须着手进行农村教育体制改革。如果农村义务教育不从教育体制、教育布局、教学方向、资源配置等方面作大的调整，乡镇财政中教育经费开支的这个大头就难以真正解决。安徽省一些试点县通过教育体制改革、教育布局调整等举措，既节约了一些不必要的财政开支，又保证了农村义务教育目标的实现，其经验值得借鉴。如“五河县针对因农村教育不合理导致的乡镇经费支出多、办学效益低下等问题，今年全面调整农村教育布局，全县共撤并小学177所，初中11所，初步形成‘初小村办、高小联办、初中进镇’的中、小学布局新格局。同时结合学校布局，积极推进以校长负责制、岗位责任制、全员聘用制、结构工资制为核心的教育内部管理机制改革，共精减临时聘用人员1277人，分流富余人员175人。这两项改革都在很大程度上缓解了乡镇教育投入的压力。”[6]
3、改革和完善乡镇财政体制和村级财务制度。要解决农村税费改革后农村减员与财政减收的矛盾，必须通过改革和完善乡镇财政体制和村级财务制度，努力在“堵塞漏洞，减少支出”上做文章。目前乡镇财政体制和村级财务制度普遍不完善，资金管理混乱，漏洞较多，缺乏有效监督约束机制。这不仅给乡村干部谋求私利和不顾农民承受能力集资搞建设以追求政绩提供了方便，也使乡村干部的行为缺乏必要的监督和约束。为了堵塞漏洞，减少支出，防止和杜绝滥收滥用钱财的行为发生，可以考虑建立以“收支两条线、开支一支笔、管理一套账”为核心内容的零统筹制度，统一乡镇所属各单位的收入、支出和发票。特别要严格控制非生产性支出，大力压缩“车、话、费、会”开支。皖北某乡，原负债高达11000多万元，税费改革后，通过严格车辆、电话、用电、招待、财经等管理制度，预计每年节支可减少赤字100万元以上。村级尤其要认真抓好“一事一议”资金的筹集、管理和监督。 对“一事一议”资金的筹集，严格实行上限控制。“一事一议”筹集的资金归本村村民集体所有，纳入村级财务统一管理和使用，年终做出决策，向村民会议或村民代表会议报告，并张榜公布。改革和完善乡镇财政体制和村级财务制度，必须提高透明度，公开乡村财政收支或财务活动。只有这样，才有利于群众监督，避免各种形式的腐败和浪费，从而有利于提高资金利用效率，节约资金支出。
4、建立中央、省、市财政对财政困难和贫困地区县、乡、村财政的转移支付制度，保障基层政府履行职能所需支出。我国1994年实行分税制后，中央、省、市政府财政收入均有明显增加，这为建立财政转移支付制度创造了有利条件。以分税制为基础的财政体制应包括划分事权、支出、收入及转移支付四个部分，而明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权是其基本前提。在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府应得收入，本级政府的收入如有缺口，则通过转移支付加以解决[4]。根据分税制财政体制的要求，当前必须划分中央和地方政府事权和财权，按照中央和地方政府事权和财权相对称的原则，从中央到省、市都要拿出一部分财政资金支持县、乡、村，搞转移支付。搞转移支付，既是为了解决农村税费改革后可能出现的财政收支缺口，又是为了扶持县、乡、村经济的发展，促进县、乡、村财政的增长。而经济的发展、财政的增长必须有个过程，不可能一蹴而就，因而对县、乡、村的转移支付也必须是长期的、逐年增长的。只有经过长期的、逐年增长的转移支付，县、乡、村财政增长机制才能逐渐形成并最终建立起来，从而摆脱其入不敷出的困难局面。
作者介绍：黄铁平，福建师范大学学 福建 福州 350007
作者：黄铁平
福建师范大学学报：哲社版 2002年09期
1996年，中国农村税费改革相继在安徽、河北、河南、湖北、湖南、贵州、陕西7个农业大省近50个县市试点拉开序幕。2000年4月，中共中央、国务院发出通知，决定在安徽全省和由其他省、自治区、直辖市选择少数县（市）进行农村税费改革试点，探索建立规范的农村税费制度和从根本上减轻农民负担的办法。农村税费改革不仅将对现行农村税费制度本身进行彻底改革，而且将触及农村长期潜伏的一系列深层次问题，推动和深化与此相关的方方面面问题的改革，其影响之深，涉及面之广被认为是建国以来继土地改革和家庭承包经营之后的第三次中国农村革命。
农村税费改革是又一次农村重大改革
为什么说当前农村税费改革是中国农村继土地改革和家庭承包经营之后的又一次农村革命呢？这可以从以下三个方面来理解。
首先，农村税费改革是根治农民过多过重负担顽症，调动农民积极性，进一步解放和发展农村生产力的重大举措。
农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题。“三农”问题，核心是农民问题。而农民问题的实质则是维护农民的物质利益，调动农民的积极性。实践说明，维护农民的物质利益，调动农民的积极性，对发展农业和农村经济关系极大。尤其是农业是社会效益好、经济效益差、易受侵害的弱质产业，具有较大的自然风险和市场风险；农民组织化程度低，利益容易被忽视，更要求我们必须始终如一地切实保护农民利益，减轻农民负担，以便调动农民的积极性，保证农村社会的稳定和农业、农村经济的可持续发展。但是，现行的农村税费制度和征收办法存在的问题较多、较严重，致使农民负担苛重。第一，国家开征的各种农业税收（包括农业税及其附加、农业特产税、屠宰税等）项目逐渐增多，增长较快，农民的实际税收负担不轻。以农业税为例。据统计，1985—1999年的14年中，全国农业税由42.05亿元增加到423.5亿元，增长了9.07倍，年均增长7.43％。同期农业总产值由2541.6亿元增加到14475.2亿元，增长了4.7倍，年均增长5.54％。农业税收的增长超出了农业总产值增长近2个百分点。农业税占第一产业GDP比重由1985年的1.65％增加到1999年的2.93％。按“摊税入亩”进行折算，以1996年农业普查的实有耕地13003.92万公顷计，每公顷耕地每年需缴纳农业税325.67元，[1]。第二，农民的税外负担比农业税收负担更重。农民的税外负担是指“三提五统”费以及利用各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派的各种费用。据安徽省对5县10乡镇的抽样调查表明，农民人均税外负担1995年为87.86元，占当年农民人均负担的67.13％，占当年农民人均纯收入的7.38％；1996年为111.22元，占当年农民人均负担的68.66％，占当年农民人均纯收入的7.53％；1997年1—3季度为103.3元，占当年农民人均负担的62.11％，占当年农民人均纯收入的6.11％。从各年度的农民税外负担占当年农民人均负担情况来看，税外负担占农民负担2/3以上，是农民负担的大头。从农民税外负担与农民当年人均纯收入比较来看，农民税外负担已超过国务院规定的“三提五统”费用不得超过上年农民人均纯收入5％的额度。若加上各种非记帐的摊派和义务工折款，农民税外负担将远远超过国家规定标准[2]。第三，农村税费征收的办法不合理不规范、征管的手段简单粗暴、数额的确定十分随意。如有些地方虚报农民收入，超标准提取村提留和乡统筹费，强迫农民以资代劳；有些地方违反国家规定，按田亩或人头平摊征收农业特产税和屠宰税；有些地方基层干部采取非法手段强行向农民收钱收物，酿成恶性案件和群体性事件。以上这些问题，严重侵害了农民的物质利益和民主权利，挫伤了农民的生产积极性，影响了农村社会稳定。实行税费改革，把农村税费制度纳入法制化轨道，可以从根本上杜绝乱集资、乱收费、乱摊派现象，使减轻农民负担的政策真正落实到实处。这样，农民负担减轻了，农民的气就顺了，9亿农村人口的积极性就会像火山爆发那样激发出来，使农村生产力进一步得到解放和发展。
其次，农村税费改革是推动农村生产关系和上层建筑大调整的重要步骤。
农村税费改革涉及到农村生产关系和上层建筑的方方面面。通过税费改革积极稳妥地解决农村长期隐藏的各种深层次问题特别是体制问题，势必由对农村现有分配关系的调整，进而深化为对不适应农村生产力发展水平的生产关系和不适应农村经济基础的上层建筑进行的重大调整。马克思主义原理告诉我们：在生产力和生产关系相互关系中，生产力对生产关系起着决定性作用，而生产关系对生产力也具有反作用。当生产关系适应生产力发展需求时，它就能推动生产力发展；当生产关系不适应生产力发展时，它就会阻碍、甚至破坏生产力发展。在经济基础和上层建筑相互关系中，一般来说经济基础决定上层建筑，而上层建筑对经济基础也具有反作用。当上层建筑适应经济基础性质时，它能促进新的经济基础的形成和巩固；当上层建筑不适应经济基础时，它就会阻碍新的经济基础的产生和发展。从目前农村状况来看，生产关系的反作用主要表现在它能否维护农民的物质利益，调动农民的积极性，使农民这个农村生产力中首要的能动因素得以充分发挥，进而推动农村生产力的发展；上层建筑的反作用主要表现在它能否通过自身的调整和变革，从而为新的经济基础的产生和巩固以及生产力的发展开辟广阔前景。因此，在农村税费改革中，必须通过调整农村分配关系，进而对农村生产关系中不适应生产力发展，上层建筑不适应经济基础发展的诸多因素进行深化改革。例如，政府机构是上层建筑的重要组成部分，是建立在经济基础之上并为经济基础服务的。政府机构要适应和服务于经济基础，其本身就要不断进行变革和调整，否则就要阻碍生产力的发展。我国现行的政府机构是在过去传统体制下建立起来的，尽管在建国初期对生产力的发展起过积极作用，但由于体制上的缘故，暴露了不少弊端，主要表现在机构雍肿、部门林立、层次重叠、人员庞大、效率低下、财政负担沉重、官僚主义作风盛行。如果不改变这种现状，不仅无法转变政府职能，提高办事效率，而且容易孳生不正之风和腐败现象，脱离广大人民群众。农村税费改革只有与政府机构（这里主要是指县、乡、村政府机构）改革同步进行，政府机构中存在的诸多弊端才能有效地克服，农村税费改革才能取得成功，农民负担过多过重问题才能得到切实解决。此外，农村税费改革还必须与农村人事制度改革、财政体制改革、教育体制改革、村级组织建设等配套结合进行，才能有效破解此次改革中遇到的种种难题，理顺各方面的关系，使之达到“减轻、规范、稳定”的目标，为促进农村社会经济的持续、稳定、健康发展打下坚实基础。
再次，农村税费改革事关8亿农民的切身利益，是理顺和规范农村分配制度，进而对国民收入再分配格局的一次重大调整。
农村收益分配是一个极端重要的问题，是当前农民最关心的问题之一。实行何种分配原则直接关系到每个农户的收入状况、生活水平及其生产积极性能否得到充分发挥。多少年来，我们一再强调正确处理国家、集体和农民三者的利益关系，并为此采取了一些实际措施，使农民得到实惠，这无疑是完全正确的。但是，一个不争的事实是，农村收益分配仍然存在诸多问题，而且由于问题已经积累到比较严重的程度，阻碍了农民生活水平的提高、农村社会的安定团结和农村经济的进一步发展。农村收益分配问题主要表现在：农民的物质利益没有得到切实的维护，剥夺和侵犯农民利益的事情时有发生，不少地方对农民只索取、不给予或者多索取、少给予，过多过重的负担把农民压得喘不过气来，致使农民生产积极性受到压抑。不仅如此，国家宏观分配政策也有不合理之处，整个国民收入分配在较长时间内存在着城市倾向。一方面，国家长期实行过度地提取农业剩余政策，通过工农产品剪刀差即工农产品的不等价交换，为城市工业尤其是重工业的优先发展积累巨额资金。在改革前的1950—1978年的29年中，政府通过工农产品剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税978亿元，财政支农支出1577亿元，政府通过农村征收制度提取农业剩余净额4500亿元。 改革后的1979—1994年的16年间，政府仍通过工农产品剪刀差取得了大约15000亿元收入，同期农业税1755亿元，财政支农支出3769亿元，政府提取农业剩余净额12986亿元。 改革后平均每年从农业部门流向城市部门的资金高达811亿元[3]。另一方面，国家财政支农的比重却呈下降趋势。如1991—1997年，国家财政支农的比重分别为10.3％、10.0％、9.5％、9.2％、8.4％、8.8％和8.3％，，1993年以来，除了1994年、1996年外，其他年份国家财政对农业总投入的增长幅度均低于国家财政经常性收入的增长幅度[4]。可见，整个国民收入分配反映的仍是一个扭曲的城乡分配关系和工农分配关系。这种分配关系显然是极不合理、很不公平的，是造成农民负担沉重的主要根源之一。农村税费改革要获得成功，就必须从宏观层次上调整国民收入分配格局，整个国民收入分配要在较长的时间内向农村倾斜、向农民倾斜，注意对农民多给予、少索取，这样，才能从根本上改变国民收入城市倾向的分配政策，坚持公平和效率原则，彻底解决农民负担过多过重问题。这的确是一次意义重大而又深远的革命。
农村税费改革应从哪些方面着手
朱镕基总理在九届全国人大四次会议记者招待会上答记者问时指出：“目前从农民手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，恐怕从农民那里一年要拿1200亿元甚至更多。我们这一次的税费改革，就是要把现在收取的300亿元的农业税，提高到500亿元，也就是农业税率从5％提高到8.4％；与此同时，把乡统筹、村提留的600亿元和各种乱收费一律减掉。”
根据中央有关精神，农村税费改革试点的主要内容是：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。对此，可概括为“三个取消、两个调整、一项改革”。
无疑，农村税费改革的任务是非常艰巨的。为顺利完成这一任务，农村税费改革应从哪些方面着手呢？我认为应从以下4个方面着手：
其一，重在取消农村各种不合理的收费。
农村各种不合理的收费主要有政府规定的不合时宜的收费和政府部门以“搭车”、“借税”等形式出现的乱收费两种。前者如乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。所谓乡统筹费，是指乡镇向所属单位和农户收取的、专门用于辖区内乡村两级办学经费或农村教育事业费附加、计划生育、优抚、民兵训练和修建乡村道路费等五项由乡镇支配的资金。就内容而言，收取这五项统筹费都是政府职能行为，没有一项是乡镇所能做得了、所能统管得了的事。从性质上来看，乡统筹费实际上是用于国家举办的为全体社会成员共同享受的公益事业，具有财政资金的性质，只有纳入国家财政，才能统一调度并合理规范使用。再从其存在的弊端上讲，乡统筹费在征收和使用过程中随意性很大，违背了市场经济条件下的公共财政原则；而且在农户之间实行平均分摊的征收办法，违背了公平负担的平等原则，势必出现收入少的农户多负担、收入高的农户少负担的不正常现象；更为严重的是，它为乡镇政府预算外收钱开了口子，既加重了农民负担，又大大降低了乡镇财政收支预算的约束力。因此，取消乡统筹费等专门面向农民征收的行政事业性收费是十分正确的。乡统筹费取消后，原由乡统筹费开支的乡村两级九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设资金由村民大会民主协商解决.乡级道路建设资金由政府负责安排。至于那些形形色色的乱收费，既不合理又不合法，更是农民所深恶痛绝的，应一律严令取消。取消了农村各种不合理收费，减轻和稳定了农民负担，必然得到广大农民群众的热烈拥护和支持，农村税费改革就成功了一半。
其二，推行“费改税”，理顺、规范农村的分配关系。
为了从根本上减轻农民负担，必须改革和统一现在的农村税费制度，将那些合理的收费改为具有固定性、强制性、无偿性特征的税收，使农民除了依法纳税外不再承担任何摊派费。这就是被称为“费改税”的改革。目前涉及这项改革的项目主要有村提留。所谓村提留，是指村级集体经济组织向农户收取的、用于本村的管理费、公益金和公积金等三项由村级支配的资金。在以家庭承包经营为主的统分结合、双层经营体制下，农户履行村里承包合同规定的义务，向村级上交一定数额的承包金（主要是村提留）是合理合法的。村提留主要用于本村范围内改善农业生产条件、发展集体经济、兴办公益事业、办好集体福利以及维持村级基层组织正常运转，既为集体利益服务，也为农民利益服务。与乡统筹性质不同的是，村提留主要是用于集体举办的为全村农民共同享受的公益事业，具有集体资金的性质。但是，村提留在征收和使用中同样存在着随意性大、比例偏高、收缴难、管理混乱等问题。因此，只有通过“费改税”，即把村提留改为农业税附加，其数额按农业税的一定比例确定，才能把它纳入法制化轨道，使之更加规范，更好地发挥它的使用效益。村提留改为农业税附加后，其资金的征收和使用必须纳入乡镇财政预算外资金管理，同时实行村务公开，定期向村民公布财务状况，接受村民监督。
以“费改税”为契机，理顺和规范农村的分配关系，用法治的办法调整国家、集体、农民的利益关系，必须在深入调查研究、广泛听取基层和农民意见的基础上，建立规范的农村税费制度、制定规范的农村税费政策和征收办法、建立规范的乡村财务管理制度、建立健全农民负担监督机制，等等。只有这要，才能从制度上堵住加重农民负担的口子，否则“费改税”很难成功。
其三，调整农业税政策和农业特产税政策。
我国现行的农业税是1958年确定的，并沿袭至今，几十年一贯制，与农业、农村经济发展的实际不相适应。如我国农业税确定之初平均税率为15.5％，此后虽然农作物实际产量不断增加，但计税常年产量基本未变，两者相差过大，造成农业税实际税率不断下降。再者，随着荒地不断被开垦，耕地数量不断增加，但土地计税面积和耕田每亩年均产量却未及时调整，造成农业税计征标准不实。因此，调整农业税政策并保持新的农业税政策的稳定显得十分必要。根据中央有关精神，农业税政策需作如下调整：（1）确定计税常年产量。以1998年前5年农作物的平均产量确定为计税常年产量。（2）确定计税土地面积。农民承包土地从事农业生产的，计税土地为第二轮承包用于农业生产的土地；其他单位和个人从事农业生产的，计税土地为实际用于农业生产的土地。计税土地发生增减变化，农业税应当及时进行调整。（3）调整农业税税率。新的农业税实行差别税率，最高不超过7％。贫困地区的农业税税率从低确定。
农业特产税是1981年起国家向从事农业特产生产取得农业特产收入的单位和个人开征的一个新税种。10多年来，它对合理调节农林牧渔各业生产收入，稳定粮棉油生产，促进农业生产全面发展，起了一定积极作用。但在实践中也存在不少问题。一是实行农业税和农业特产税重复交叉征收，加重了农民的税负。二是部分应税品种实行生产和收购两道环节重复征税，显然是不公平合理的。三是税率偏高。四是由于应税品种多，零星分散，上市季节不一，销售价格受市场供求关系影响波动较大，难以据实征收，大多按人口或田亩平摊，税负严重不公，农民意见大。针对上述存在问题，应遵照中央有关精神，对农业特产税作如下调整：（1）禁止两税重复征收。按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税。对在农业税计税土地上生产的农业特产品，可以由省级政府决定只征收农业税不征收农业特产税，或只征收农业特产税不征收农业税；也可以决定在农业特产品集中产区只征收农业特产税，在其他地区只征收农业税。（2）取消部分应税品种两道环节重复征税，合并在生产或收购一个环节征税。（3）调整税率。农业特产税税率按照略高于农业税率的原则进行适当调整。除此之外，在政策上还应对据实征收作出明确规定，并重申禁止按人口或田亩平摊，以消除人们对征收农业特产税的疑虑和不满情绪。
其四，实行规范和简便易行的征收方式。
采用什么方式向农民征收税费，是农村税费改革的难点之一。根据农村的现实情况，应当实行符合农民意愿、能够为农民所接受的税收征收方式，便于基层操作和群众监督。当前一个突出的问题是农业税及其附加究竟是征收实物好还是征收代金好？关于这一问题，目前人们意见不一，有的主张用实物形式征收，有的主张用货币形式征收，有的则主张用实物和货币相结合形式征收。在改革试点地区、单位也出现了不同的征收方式。如安徽、湖南武冈、湖北枣阳的杨垱等省、县、乡采取代金形式征收；贵州湄潭等县采取实物形式征收；还有不少试点则采取实物和货币相结合的形式征收，但多以实物为主，只是对耕地过少或没有耕地的农户才征收代金。对各个地区的不同征收方式，都应当允许存在。因为我国农村地域辽阔，经济发展很不平衡，农村情况千差万别，应当从实际情况出发，因地制宜，采取多种灵活方式，尊重农民意愿，切忌一刀切。农业税及其附加是征收实物还是征收代金，由各个地区省级政府自行确定，并在一定时期内保持相对稳定。其税收和附加统一由财政或税务机关负责征收，也可以由粮食、供销等部门在收购粮食、农副产品、结算税款时代扣代缴，以方便农民纳税，避免以往征收方式过于复杂烦琐、难于操作、无法监督以及因乡村干部上门催粮催税造成的暴力行为发生。
如何解决税费改革后可能出现的地方财政收支缺口
税费改革后，一方面，农民的负担减轻了，但另一方面，地方可能会出现一个很大的财政收支缺口。一是因为在分税制条件下，多数县、乡政府收入锐减，赤字县、赤字乡、赤字村增多，不少乡、村不得不靠举债过日子，农村税费改革后，乡、村的总收入明显减少，业已存在的历史债务更是难以偿还。二是因为多数本来就十分困难的乡镇财政，在农村税费改革后的一个较长的时期内恐怕难以实现有效增长，这就使刚性增长的财政支出留下较大缺口，影响农村基层政权的运转。三是由于农村教育经费在地方财政支出中占大头，取消农村教育集资和教育费附加后，将加大地方财政收支缺口，使农村教育经费更加拮据，从而影响农村中、小学教育。朱镕基总理说：“中央财政准备拿出200亿到300亿元补贴给农村，给有困难的省、自治区、直辖市。但是，这个缺口还是很大的。这些收费主要是用在农村的教育上。因此，如果不对农村的教育体制进行改革，补贴这些钱是不够的。”[5]我认为，解决地方财政收支缺口问题，除了中央财政的大力支持外，还应采取如下改革配套措施：
1、精简县、乡、村三级行政机构和压缩行政人员。目前全国县、乡、村三级行政机构日益膨胀，行政干部和行政人员数量剧增。据统计，目前全国有2000多个县政府，4.8万个乡镇政府，80万个村民委员会，520万个村民小组。全国县级和县级以下的行政干部达1316.2万人，平均每68个农民供养一个县及县以下行政干部。“食之者众，生之者寡”。由于地方政府机构特别是乡镇政府和村级组织机构日益膨胀，吃“皇粮”的行政干部和工作人员数量剧增，地方财政无法满足其日益增长的庞大开支需要，县、乡、村政府便通过各种形式，或者增加农村各项税收，或者提高“三提五统”费的比例，或者利用各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派，从而加重农民负担。如果我们不从这一源头入手，下决心精简地方政府行政机构，大刀阔斧压缩行政人员，不仅难以减轻农民负担，而且无法解决因税费改革而出现的地方财政收支缺口问题。为此，要按照政企分开和精简、效能的原则，适当撤并和合理设置乡镇、村级组织机构，压缩财政供养人员，严格核定人员编制，提倡党政干部交叉任职。在精简机构、压缩人员的同时，要切实转变政府职能。只精简机构和压缩人员，不转变政府职能，不仅难于减少地方财政开支，而且反弹的可能性极大。
2、建立农村义务教育投入机制和改革农村教育体制。义务教育，不管是城市义务教育抑或农村义务教育，都是政府行为，理应由政府来办，由政府负责投资，这是世界各国的通行做法，我国也不例外。然而，长期以来，我国农村义务教育存在的最大问题，在于既无保证农村义务教育投入稳定来源的机制，又为乱集资、乱收费、乱摊派敞开方便之门。在农村义务教育的投人中，70％～80％由乡镇负担，而负债率很高的中国乡镇政府要想办好农村义务教育，只能伸手向农民要钱，即通过向农民收取农业税及其附加、教育费附加、教育集资等来向农村教师发放工资、维持农村中小学公用经费的开支、支撑农村中小学校舍的修建和改造。不仅如此，农民还要负担自己子女的学杂费。在农村特别是贫困地区的农村，中学生一个学期得交700～800元学杂费，小学生也要交600～700元。这样，农村义务教育便成了名符其实的农民自己掏钱办的教育，显然是不合理的。农村税费改革后，乡镇财政中用于农村义务教育开支（一般占乡镇财政支出的60％以上）的缺口就出来了。解决这个缺口，首先要建立农村义务教育投入机制，明确中央、省、市、县政府在保障农村义务教育投入中的责任，加大对农村义务教育的投入力度。要改变过去由农民办教育为由政府办教育，千万不能把钱摊在老百姓头上。中央决定今后每年拨出50亿元投入贫困农村的义务教育，省、市、县政府也应拨足教育经费以加强农村基础教育。其次，必须着手进行农村教育体制改革。如果农村义务教育不从教育体制、教育布局、教学方向、资源配置等方面作大的调整，乡镇财政中教育经费开支的这个大头就难以真正解决。安徽省一些试点县通过教育体制改革、教育布局调整等举措，既节约了一些不必要的财政开支，又保证了农村义务教育目标的实现，其经验值得借鉴。如“五河县针对因农村教育不合理导致的乡镇经费支出多、办学效益低下等问题，今年全面调整农村教育布局，全县共撤并小学177所，初中11所，初步形成‘初小村办、高小联办、初中进镇’的中、小学布局新格局。同时结合学校布局，积极推进以校长负责制、岗位责任制、全员聘用制、结构工资制为核心的教育内部管理机制改革，共精减临时聘用人员1277人，分流富余人员175人。这两项改革都在很大程度上缓解了乡镇教育投入的压力。”[6]
3、改革和完善乡镇财政体制和村级财务制度。要解决农村税费改革后农村减员与财政减收的矛盾，必须通过改革和完善乡镇财政体制和村级财务制度，努力在“堵塞漏洞，减少支出”上做文章。目前乡镇财政体制和村级财务制度普遍不完善，资金管理混乱，漏洞较多，缺乏有效监督约束机制。这不仅给乡村干部谋求私利和不顾农民承受能力集资搞建设以追求政绩提供了方便，也使乡村干部的行为缺乏必要的监督和约束。为了堵塞漏洞，减少支出，防止和杜绝滥收滥用钱财的行为发生，可以考虑建立以“收支两条线、开支一支笔、管理一套账”为核心内容的零统筹制度，统一乡镇所属各单位的收入、支出和发票。特别要严格控制非生产性支出，大力压缩“车、话、费、会”开支。皖北某乡，原负债高达11000多万元，税费改革后，通过严格车辆、电话、用电、招待、财经等管理制度，预计每年节支可减少赤字100万元以上。村级尤其要认真抓好“一事一议”资金的筹集、管理和监督。 对“一事一议”资金的筹集，严格实行上限控制。“一事一议”筹集的资金归本村村民集体所有，纳入村级财务统一管理和使用，年终做出决策，向村民会议或村民代表会议报告，并张榜公布。改革和完善乡镇财政体制和村级财务制度，必须提高透明度，公开乡村财政收支或财务活动。只有这样，才有利于群众监督，避免各种形式的腐败和浪费，从而有利于提高资金利用效率，节约资金支出。
4、建立中央、省、市财政对财政困难和贫困地区县、乡、村财政的转移支付制度，保障基层政府履行职能所需支出。我国1994年实行分税制后，中央、省、市政府财政收入均有明显增加，这为建立财政转移支付制度创造了有利条件。以分税制为基础的财政体制应包括划分事权、支出、收入及转移支付四个部分，而明确划分中央与地方的事权及地方各级政府之间的事权是其基本前提。在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府应得收入，本级政府的收入如有缺口，则通过转移支付加以解决[4]。根据分税制财政体制的要求，当前必须划分中央和地方政府事权和财权，按照中央和地方政府事权和财权相对称的原则，从中央到省、市都要拿出一部分财政资金支持县、乡、村，搞转移支付。搞转移支付，既是为了解决农村税费改革后可能出现的财政收支缺口，又是为了扶持县、乡、村经济的发展，促进县、乡、村财政的增长。而经济的发展、财政的增长必须有个过程，不可能一蹴而就，因而对县、乡、村的转移支付也必须是长期的、逐年增长的。只有经过长期的、逐年增长的转移支付，县、乡、村财政增长机制才能逐渐形成并最终建立起来，从而摆脱其入不敷出的困难局面。
作者介绍：黄铁平，福建师范大学学 福建 福州 350007