城镇化质量指标体系的评价研究
● 杨连星张杰
是提高我国城镇化发展质量的基础所在。现阶段城市化发展摘要: 建立符合中国国情与发展特色的城镇化指标体系，
与我国快速城镇化进程存在脱节和背离，同时也极大制约了城镇化宏观调控政策质量的衡量和测度存在诸多问题与挑战，
提出了我国城镇化质量评价指标体系的推进与实施。基于此，文章在系统梳理国内外城镇化质量评价指标体系的基础上，
初步优化措施。
优化措施关键词：城镇化；质量国际指标；生态环境；
一、 引言用的是常住人口统计口径,《 中国城市统计年鉴》 公布的地现阶段我国城镇化水平处于快速增长时期, 随着城镇级以上城市的市辖区人口和县级市的市域总人口, 都是采化水平的提高, 农村人口、 地域、 生产生活方式等实现了与用公安部门的户籍人口数据, 而住建部的《 中国城市建设城市要素的“ 量化” 和“ 同化” 过程。 但是当前片面追求城市统计年鉴》 中的城镇人口数据, 也是使用公安部门的户籍规模的增长模式, 往往忽略了城市化质量水平的提升。 而人口数据。 因此, 在城镇化衡量中以户籍人口替代常住人一国城市化质量水平, 关系到城乡产业结构的优化、 城市口, 不仅使得城镇化人口存在较大的出入, 而且容易忽视人居环境的改善以及经济社会的可持续发展。 大量外来人口的公共服务。 此外, 在现有统计年鉴中常住
对于当前的城镇化指标体系而言, 现有的指标体系与人口存在数据不全、 缺乏连贯性等问题, 对于城镇化人口我国快速的城镇化进程与发展存在脱节与背离。 城镇化指指标的统计中往往忽略了城镇中常住农业人口和暂住人标体系的缺失和不足, 一方面对我国城镇化质量的衡量存口。 具体来看, 现有数据并未涵盖区县和镇的常住人口数在偏差和局限, 另一方面也不能充分发挥其对城镇化质量量;“ 撤县设区” 等行政区划调整, 夸大了一些行政级别较的引领和示范效应, 使得地方政府在唯GDP 的考核激励高城市的人口规模。 中, 忽略了城镇化的可持续发展, 进而使得我国城镇化进在城市化进程中被统计为城镇人口的2.34亿农民工程中社会与环境问题凸显( 陈雨露,2013)。 因此, 有必要建及其随迁家属, 未能在教育、 就业、 医疗、 养老、 保障性住房立一整套科学规范的城市化指标体系来测度城市化的深等方面享受城镇居民的基本公共服务, 是名义上的城市人层次内涵与水平。 口数。 其户籍人口中的非农人口率低于城镇化率, 反映出
对于城市化的指标构建, 国内外仍然对“ 城市地区” 没城镇二元结构矛盾突出和城镇化进程中“ 被城镇化” 现象有统一的概念, 但是根据国内外对城市化的研究评价, 基突出。 本可以通过经济、 生态、 社会、 物质、 政治五大因素来界定2. 常住人口统计中反映农民工市民化等指标存在缺
失。 在我国快速城市化进程中, 城镇化统计中反映农村移“ 城市地区”(Frey &Zimmer,2001)。 因此, 作为城市化内
涵的外在体现形式, 城市化指标是城市化质量的重要体民以及农民工市民化等相应指标存在缺陷, 使得作为常住现, 实现城市化指标体系的优化, 不仅有利于准确衡量和人口重要组成部分的农民工群体的城市化质量衡量存在测度城市化进程, 同时也能为国家各项就业、 环境和基础较大的困难。 从现有的年鉴统计中, 虽然将大部分农民工设施等方面的政策实施提供充足的依据和支撑, 进而对宏作为常住人口进行统计, 但是农业转移人口在城镇落户人观调控政策的实施提
表1城镇化面积衡量方法供事实依据。
主要定义以及范围二、 我国城镇化主要类别
设市城市的城建统计的范围面积指标体系优化的必要城区面积
性分析城市行政区域内的全部土地面积( 包括水域面积) 地级城市行政区不包括市辖
市区面积
县( 市), 以国务院批准的行政区划面积为准1. 城镇化人口指标统计存在分歧, 城镇
二元结构矛盾和“ 被城
建成区面积
镇化” 现象突出。 在现有的年鉴中,《 中国统
计年鉴》 中城镇人口使建设用地面积
城市行政区内实际已成片开发建设、 市政公用设施和公共设施基本具备的区域。 对核心城市, 它包括集中连片的部分以及分散的若干个已经成片建设起来的市政公用设施和公共设施基本具备的地区; 对一城多镇来说, 它包括由几个连片开发建设起来的市政公用设施和公共设施基本具备的地区组成所建综合服务设施规划总占用土地的面积
-78-
表2
新型城镇化主要指标
类别
主要指标
城镇化常住人口城镇化率(%) 水平户籍人口城镇化率(%)
农民工随迁子女接受义务教育比例
基本公城镇常住人口基本养老保险覆盖率共服务城镇常住人口基本医疗保险覆盖率
城镇常住人口保障性住房覆盖率城镇公共供水普及率
基础城市污水处理率
设施
城市生活垃圾无害化处理率城市社区综合服务设施覆盖率人均城市建设用地( 平方米)
资源城镇可再生能源消费比重环境
城镇绿色建筑占新建建筑比重城市建成区绿地率
地级以上城市空气质量达到国家标准的比例
数( 万人) 的指标统计仍然缺失。
在就业状况方面, 农民工规模状况在现有年鉴中未能加以涵盖。 目前涉及农民工就业状况的区分, 在统计年鉴中仅有以户籍划分为城镇就业人员与乡村就业人员, 而根据国家统计局抽样调查结果26分有必要894万人,2013 年全国农民工总量。 在分行业中就业人员的统计仅局限于城镇单位, 因此加强对常住人口中农民工规模的统计十就业人员, 对农民工的统计也是缺失的。 此外, 城镇登记失业人员指有非农业户口, 并在当地劳动保障部门进行失业登记的人员, 并未涵盖常住人口中农民工失业情况。 同时在就业创业服务体系指标方面, 农民工职业技能培训比例等指标也未涵盖。
在收入、 消费以及居住状况等城市生活状况方面, 现有统计年鉴中对收入以及消费的统计分析分为城镇居民与农村居民, 将农民工群体统一作为城镇居民中的常住人口统一衡量, 因此很难发掘常住人口中农民工收入以及消费支出的具体状况; 住房状况中, 仅有城镇居民家庭人均住房消费现金支出, 而根据《2013 年农民工监测调查报告》, 农民工务工所在城市规模越大, 越依靠租房方式解决居住问题, 因此有必要对农民工住房状况加以考量。 此外, 对常住人口中, 农民工参加社会保险的水平的考量, 现有年鉴中以城镇居民为单位, 而单位为农民工缴纳养老保险、 工伤保险、 医疗保险、 失业保险和生育保险等社会保障状况, 型城镇化不再过度追求城市规模的扩大3. 在当前的年鉴中未能涵盖现有统计中城镇化面积存在显著分歧与差异。
、 城市空间的扩。 新张, 而是着重提升城市的文化、 公共服务等内涵为中心的城镇化质量100, 明确要求“ 人均城市建设用地严格控制在高效集约利用平方米以内, 直接关系到城镇化的水平与质量, 建成区人口密度逐步提高”, 因此土地的。 现有年
鉴中对城镇化面积衡量方面主要存在以下类别( 见表1)。
从表1的定义来看, 城区面积与建成区面积相联系, 对于城区面积的统计部分涵盖了镇区以及城乡结合部等面积, 不能有效反映划分标准中的城区面积状况, 造成了相应城区人口统计衡量不准确; 现有的年鉴中《 中国城市统计年鉴》 的市区面积统计以行政区域面积划分, 其范围往往大于城区面积, 并且涵盖郊区面积等, 与城乡划分标准相冲突, 同时缺乏进一步对郊区等面积的单独统计; 此外, 对于县级城市建设的统计, 仅有行政区域土地面积与建成面积, 缺乏对城区面积的统计。
足。 4. 我国城市化发展到目前阶段现有城市资源和生态环境评价指标存在缺失与不, 资源环境的瓶颈制约作用日益加剧, 城市资源和生态环境的承载压力增大, 我国新型城镇化战略中明确指出要按照“ 生态文明、 绿色低碳” 的原则, 把生态文明理念全面融入城镇化进程。 但当前对于城市资源和生态环境的评价指标, 总体上忽略了城镇化发展的能力、 潜力以及相应的城市病等资源环境和生态指标的构建。
在城市能源生态状况指标方面, 首先缺乏对现有城市能源利用现状的考察和衡量, 对于城市能源状况的统计仅局限于能源消费( 总量以及按用户分类)、 燃气普及率等指标, 缺乏对能源利用现状中可再生能源的统计。 在能源消耗的结构以及集约利用方面, 现有指标往往突出能源消耗总量, 比如用电情况、 煤气及液化石油气供应及利用情况等的统计, 缺乏对能源消耗结构中各占比变化、 集约利用情况的统计。
在城市智能指标方面, 国外普遍采用公共交通智能定点数量来衡量; 在城市热岛效应方面以建筑材料的太阳能反射指数衡量; 在空气质量方面以二氧化氮浓度、 二氧化硫浓度、 悬浮颗粒物浓度、 大气污染超规次数等衡量; 在城市垃圾处理指标方面以人均生成垃圾量、 回收和充分降解垃圾比例、 人均收集的家庭垃圾数等衡量。 而我国对于上述指标统计是缺失的。
三面,《 1. 、 国家新型城镇化规划中国城镇化质量指标体系城镇化质量统计指标体系现状分析
(2014-2020 。 在政策性指标评价方年)》 指出, 按照走中国特色新型城镇化道路、 全面提高城镇化质量的新要求, 实践“ 以人为本、 四化同步、 统筹城乡、 集约高效、 生态文明、 市场主导、 统筹规划” 的中国特色新型城镇化道路, 从而最终实现城镇化体制机制不断完善的目标( 评价指标见表2)。 该指标体系中, 在农业转移人口市民化、 城镇化布局和形态、 城市可持续发展能力、 城乡发展一体化以及城镇化发展体制机制等方面均有相应的指标阐述。
对于城市化质量的研究中, 国内研究均认为城市化质量体系应该涵盖经济发展、 社会进步、 生活质量和可持续发展等维度( 辜胜阻、 杨威,2012)。 部分学者将城市化进程是否与工业化发展程度相适应, 作为城市化发展质量的衡量基础( 李明秋、 郎学彬,2011), 这显然存在极大的局限性, 工业化程度的提升只能体现城市的经济发展程度, 与
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城镇化质量指标体系的评价研究
● 杨连星张杰
是提高我国城镇化发展质量的基础所在。现阶段城市化发展摘要: 建立符合中国国情与发展特色的城镇化指标体系，
与我国快速城镇化进程存在脱节和背离，同时也极大制约了城镇化宏观调控政策质量的衡量和测度存在诸多问题与挑战，
提出了我国城镇化质量评价指标体系的推进与实施。基于此，文章在系统梳理国内外城镇化质量评价指标体系的基础上，
初步优化措施。
优化措施关键词：城镇化；质量国际指标；生态环境；
一、 引言用的是常住人口统计口径,《 中国城市统计年鉴》 公布的地现阶段我国城镇化水平处于快速增长时期, 随着城镇级以上城市的市辖区人口和县级市的市域总人口, 都是采化水平的提高, 农村人口、 地域、 生产生活方式等实现了与用公安部门的户籍人口数据, 而住建部的《 中国城市建设城市要素的“ 量化” 和“ 同化” 过程。 但是当前片面追求城市统计年鉴》 中的城镇人口数据, 也是使用公安部门的户籍规模的增长模式, 往往忽略了城市化质量水平的提升。 而人口数据。 因此, 在城镇化衡量中以户籍人口替代常住人一国城市化质量水平, 关系到城乡产业结构的优化、 城市口, 不仅使得城镇化人口存在较大的出入, 而且容易忽视人居环境的改善以及经济社会的可持续发展。 大量外来人口的公共服务。 此外, 在现有统计年鉴中常住
对于当前的城镇化指标体系而言, 现有的指标体系与人口存在数据不全、 缺乏连贯性等问题, 对于城镇化人口我国快速的城镇化进程与发展存在脱节与背离。 城镇化指指标的统计中往往忽略了城镇中常住农业人口和暂住人标体系的缺失和不足, 一方面对我国城镇化质量的衡量存口。 具体来看, 现有数据并未涵盖区县和镇的常住人口数在偏差和局限, 另一方面也不能充分发挥其对城镇化质量量;“ 撤县设区” 等行政区划调整, 夸大了一些行政级别较的引领和示范效应, 使得地方政府在唯GDP 的考核激励高城市的人口规模。 中, 忽略了城镇化的可持续发展, 进而使得我国城镇化进在城市化进程中被统计为城镇人口的2.34亿农民工程中社会与环境问题凸显( 陈雨露,2013)。 因此, 有必要建及其随迁家属, 未能在教育、 就业、 医疗、 养老、 保障性住房立一整套科学规范的城市化指标体系来测度城市化的深等方面享受城镇居民的基本公共服务, 是名义上的城市人层次内涵与水平。 口数。 其户籍人口中的非农人口率低于城镇化率, 反映出
对于城市化的指标构建, 国内外仍然对“ 城市地区” 没城镇二元结构矛盾突出和城镇化进程中“ 被城镇化” 现象有统一的概念, 但是根据国内外对城市化的研究评价, 基突出。 本可以通过经济、 生态、 社会、 物质、 政治五大因素来界定2. 常住人口统计中反映农民工市民化等指标存在缺
失。 在我国快速城市化进程中, 城镇化统计中反映农村移“ 城市地区”(Frey &Zimmer,2001)。 因此, 作为城市化内
涵的外在体现形式, 城市化指标是城市化质量的重要体民以及农民工市民化等相应指标存在缺陷, 使得作为常住现, 实现城市化指标体系的优化, 不仅有利于准确衡量和人口重要组成部分的农民工群体的城市化质量衡量存在测度城市化进程, 同时也能为国家各项就业、 环境和基础较大的困难。 从现有的年鉴统计中, 虽然将大部分农民工设施等方面的政策实施提供充足的依据和支撑, 进而对宏作为常住人口进行统计, 但是农业转移人口在城镇落户人观调控政策的实施提
表1城镇化面积衡量方法供事实依据。
主要定义以及范围二、 我国城镇化主要类别
设市城市的城建统计的范围面积指标体系优化的必要城区面积
性分析城市行政区域内的全部土地面积( 包括水域面积) 地级城市行政区不包括市辖
市区面积
县( 市), 以国务院批准的行政区划面积为准1. 城镇化人口指标统计存在分歧, 城镇
二元结构矛盾和“ 被城
建成区面积
镇化” 现象突出。 在现有的年鉴中,《 中国统
计年鉴》 中城镇人口使建设用地面积
城市行政区内实际已成片开发建设、 市政公用设施和公共设施基本具备的区域。 对核心城市, 它包括集中连片的部分以及分散的若干个已经成片建设起来的市政公用设施和公共设施基本具备的地区; 对一城多镇来说, 它包括由几个连片开发建设起来的市政公用设施和公共设施基本具备的地区组成所建综合服务设施规划总占用土地的面积
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表2
新型城镇化主要指标
类别
主要指标
城镇化常住人口城镇化率(%) 水平户籍人口城镇化率(%)
农民工随迁子女接受义务教育比例
基本公城镇常住人口基本养老保险覆盖率共服务城镇常住人口基本医疗保险覆盖率
城镇常住人口保障性住房覆盖率城镇公共供水普及率
基础城市污水处理率
设施
城市生活垃圾无害化处理率城市社区综合服务设施覆盖率人均城市建设用地( 平方米)
资源城镇可再生能源消费比重环境
城镇绿色建筑占新建建筑比重城市建成区绿地率
地级以上城市空气质量达到国家标准的比例
数( 万人) 的指标统计仍然缺失。
在就业状况方面, 农民工规模状况在现有年鉴中未能加以涵盖。 目前涉及农民工就业状况的区分, 在统计年鉴中仅有以户籍划分为城镇就业人员与乡村就业人员, 而根据国家统计局抽样调查结果26分有必要894万人,2013 年全国农民工总量。 在分行业中就业人员的统计仅局限于城镇单位, 因此加强对常住人口中农民工规模的统计十就业人员, 对农民工的统计也是缺失的。 此外, 城镇登记失业人员指有非农业户口, 并在当地劳动保障部门进行失业登记的人员, 并未涵盖常住人口中农民工失业情况。 同时在就业创业服务体系指标方面, 农民工职业技能培训比例等指标也未涵盖。
在收入、 消费以及居住状况等城市生活状况方面, 现有统计年鉴中对收入以及消费的统计分析分为城镇居民与农村居民, 将农民工群体统一作为城镇居民中的常住人口统一衡量, 因此很难发掘常住人口中农民工收入以及消费支出的具体状况; 住房状况中, 仅有城镇居民家庭人均住房消费现金支出, 而根据《2013 年农民工监测调查报告》, 农民工务工所在城市规模越大, 越依靠租房方式解决居住问题, 因此有必要对农民工住房状况加以考量。 此外, 对常住人口中, 农民工参加社会保险的水平的考量, 现有年鉴中以城镇居民为单位, 而单位为农民工缴纳养老保险、 工伤保险、 医疗保险、 失业保险和生育保险等社会保障状况, 型城镇化不再过度追求城市规模的扩大3. 在当前的年鉴中未能涵盖现有统计中城镇化面积存在显著分歧与差异。
、 城市空间的扩。 新张, 而是着重提升城市的文化、 公共服务等内涵为中心的城镇化质量100, 明确要求“ 人均城市建设用地严格控制在高效集约利用平方米以内, 直接关系到城镇化的水平与质量, 建成区人口密度逐步提高”, 因此土地的。 现有年
鉴中对城镇化面积衡量方面主要存在以下类别( 见表1)。
从表1的定义来看, 城区面积与建成区面积相联系, 对于城区面积的统计部分涵盖了镇区以及城乡结合部等面积, 不能有效反映划分标准中的城区面积状况, 造成了相应城区人口统计衡量不准确; 现有的年鉴中《 中国城市统计年鉴》 的市区面积统计以行政区域面积划分, 其范围往往大于城区面积, 并且涵盖郊区面积等, 与城乡划分标准相冲突, 同时缺乏进一步对郊区等面积的单独统计; 此外, 对于县级城市建设的统计, 仅有行政区域土地面积与建成面积, 缺乏对城区面积的统计。
足。 4. 我国城市化发展到目前阶段现有城市资源和生态环境评价指标存在缺失与不, 资源环境的瓶颈制约作用日益加剧, 城市资源和生态环境的承载压力增大, 我国新型城镇化战略中明确指出要按照“ 生态文明、 绿色低碳” 的原则, 把生态文明理念全面融入城镇化进程。 但当前对于城市资源和生态环境的评价指标, 总体上忽略了城镇化发展的能力、 潜力以及相应的城市病等资源环境和生态指标的构建。
在城市能源生态状况指标方面, 首先缺乏对现有城市能源利用现状的考察和衡量, 对于城市能源状况的统计仅局限于能源消费( 总量以及按用户分类)、 燃气普及率等指标, 缺乏对能源利用现状中可再生能源的统计。 在能源消耗的结构以及集约利用方面, 现有指标往往突出能源消耗总量, 比如用电情况、 煤气及液化石油气供应及利用情况等的统计, 缺乏对能源消耗结构中各占比变化、 集约利用情况的统计。
在城市智能指标方面, 国外普遍采用公共交通智能定点数量来衡量; 在城市热岛效应方面以建筑材料的太阳能反射指数衡量; 在空气质量方面以二氧化氮浓度、 二氧化硫浓度、 悬浮颗粒物浓度、 大气污染超规次数等衡量; 在城市垃圾处理指标方面以人均生成垃圾量、 回收和充分降解垃圾比例、 人均收集的家庭垃圾数等衡量。 而我国对于上述指标统计是缺失的。
三面,《 1. 、 国家新型城镇化规划中国城镇化质量指标体系城镇化质量统计指标体系现状分析
(2014-2020 。 在政策性指标评价方年)》 指出, 按照走中国特色新型城镇化道路、 全面提高城镇化质量的新要求, 实践“ 以人为本、 四化同步、 统筹城乡、 集约高效、 生态文明、 市场主导、 统筹规划” 的中国特色新型城镇化道路, 从而最终实现城镇化体制机制不断完善的目标( 评价指标见表2)。 该指标体系中, 在农业转移人口市民化、 城镇化布局和形态、 城市可持续发展能力、 城乡发展一体化以及城镇化发展体制机制等方面均有相应的指标阐述。
对于城市化质量的研究中, 国内研究均认为城市化质量体系应该涵盖经济发展、 社会进步、 生活质量和可持续发展等维度( 辜胜阻、 杨威,2012)。 部分学者将城市化进程是否与工业化发展程度相适应, 作为城市化发展质量的衡量基础( 李明秋、 郎学彬,2011), 这显然存在极大的局限性, 工业化程度的提升只能体现城市的经济发展程度, 与
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