关于民间借贷合法化的思考
2009-05-07
[摘要] 无论从我国金融体系自身发展的规律，还是从我国经济发展对金融体系的要求看，民间借贷合法化都是大势所趋。与此同时，民间借贷合法化也可能会对我国金融市场的发展带来一些负面效应。本文认为，为了最大限度地发挥其积极作用，限制其消极效应，必须采取多种措施加强对民间借贷的管理和引导。
（中经评论·北京）长期以来，民间借贷作为我国信用体系中的一种非正规信用形式，因一直没有合法身份而不得不处于地下活动状态。虽然理论界关于为民间借贷正名的呼声不断，但并没有产生真正的政策性效果。直到2008年8月15日中央银行发布的当年二季度《中国货币政策执行报告》正式提出“应加快我国有关非吸收存款类放贷人的立法进程，适时推出《放贷人条例》，给民间借贷合法定位，引导其阳光化、规范化发展，”才使人们看到了民间借贷合法化的曙光。那么，究竟应当怎样看待民间借贷的合法化？民间借贷合法化又会带来哪些负面效应？民间借贷合法化后应当采取什么措施趋利避害？这都是在民间借贷合法化过程中应当认真研究的问题。
一、合法化：民间借贷发展的必然趋势
我们认为，无论人们对民间借贷性质的认识如何不同，也无论对民间借贷功过的评价有何差异，都不可能改变民间借贷发展的合法化趋势。换言之，无论从我国金融体系自身发展的规律看，还是从我国
经济发展对金融体系的要求看，民间借贷从地下走向地面、由“暗箱式”操作走向“阳光化”运作、由无合法身份走向合法经营，都是民间借贷未来发展的必然趋势。
（一）我国存在着民间借贷生存、发展的深厚经济基础和广泛社会基础
在现代信用体系中，任何一种信用形式的产生、发展，都不可能是没有根基的“水上浮萍”，而是具有现实的经济和社会基础。因此，考察民间借贷的未来发展趋势，也应当结合民间借贷的经济和社会基础进行分析。依此而论，不难看出，我国未来很长时期内都存在着民间借贷生存和发展的广泛的经济和社会土壤，这是决定民间借贷终将走向合法化的基本原因。首先，我国大量存在的小生产的生产方式是民间借贷存在和发展的经济基础。如同现代银行信用存在的经济基础是社会化大生产一样，民间借贷存在和发展的经济基础则是小生产的生产方式。因为，在小生产方式下，生产规模较小，企业需要的资金数量不大，这些小额资金需求往往被那些以大企业为服务对象、追求规模效益的正规金融机构（特别是大银行）所忽略，只能主要通过民间借贷来满足，这就为民间借贷提供了深厚的生存和发展土壤。在我国，虽然改革开放30多年来的迅猛发展使得经济的总体现代化程度不断提高，但城乡经济发展的不平衡性也使广大农村地区仍然呈现为小生产的生产方式占主导地位的特征，不仅农民的生产经营仍然以家庭为单位，而且农村地区的企业多数也呈现出资本少、规模小的特点。农村经济的这种特性决定了在我国广大农村地区民间借贷发展的必
然性。其次，我国农村地域的广阔性和农村人口的高比重是民间借贷存在和发展的社会基础。经过30多年来的发展，尽管我国城市化水平不断提高，城镇人口比重不断上升，但总体上看，我国作为农业国的基本性质并没有发生根本变化，农村人口仍然占绝大多数，而且这种状况在今后相当长时期内还会继续存在。这又注定了在农村地区民间借贷仍然具有广泛的社会基础。无视民间借贷的上述经济基础和社会基础而将民间借贷打入“非法”之列，显然是对信用发展客观规律的一种否定。
（二）正规金融遗留下的市场空缺客观上需要民间借贷去弥补
现代世界各国的信用体系按照信用主体划分虽然包括商业信用、银行信用、国家信用、民间信用等各种信用形式，但都毫无例外地呈现出由银行信用所主导的格局。我国信用体系的银行主导特征更为明显，一个重要的表现就是银行的间接信用所占比重过大，事实上成为我国金融市场融资的主导力量。但是，银行信用作为最主要的正规金融活动，其融资的重点区域是城市而不是农村，其融资服务的对象是能够带来规模效益的大项目、大企业，而不是分散的农民、小生产者或小企业。这就必然使农村金融市场出现融资的“真空”。特别是随着国有商业银行从农村撤离而向城市集中，农村地区主要的正规金融机构几乎剩下农村信用社一家，而且即使这一家正规金融机构，伴随商业化改革的不断推进，其融资的眼光也逐渐转向规模相对较大、风险相对较小的借款对象和项目，而逐渐背离了其原来的业务定位和发展方向。正规金融机构留下的农村金融市场的空缺只能由民间借贷来
弥补，这就决定了民间借贷存在、发展的必然性。如果我们在政策上既不能为农村地区提供合法、正规的金融服务，又不允许作为非正规金融的民间借贷合法生存，则不仅不利于农村金融市场的发展，更不利于“三农”问题的解决。
（三）我国经济发展中对民间借贷的现实需求客观上要求为民间借贷“正名”
“三农”融资难、中小企业融资难是我国经济发展过程中长期悬而未决的问题。尽管我国为解决这一问题采取过不少措施，但这些措施都没有超出正规金融的范畴。换言之，我们试图在体制内通过正规金融机构功能的逐步扩展和延伸来解决“三农”和中小企业的融资难题。然而，事实证明，这种做法并不是一种成功的尝试。由于“三农”和小企业贷款规模小、风险大、抵押或担保不足，难以满足正规金融机构对贷款风险管理和追求盈利目标的要求，因此，正规金融机构对“三农”和小企业融资不可能产生很大兴趣，特别是在农业银行和农村信用社商业化改革进程不断加快的背景下，正规渠道的金融供给进一步偏向城市，与普通农户短期、小额为主的金融需求产生了严重错位和矛盾。即使银行愿意贷款，繁杂的贷款手续、漫长的贷款审查周期、严格的贷款条件，也会使借款人望而却步。正因为如此，大量中小企业、个体企业、农民只能主要依赖民间借贷来解决经营中的资金需求问题，民间借贷事实上成为解决这类资金需求的主渠道。有调查显示，目前民间借贷规模有数千亿元之巨，占正规金融贷款的4%到5%；花旗银行的研究则认为，中国“地下金融”的规模已达9000亿
元；四川省社科院农村经济研究所对农户金融供求现状的一项调查也表明，近80%的农户获得资金的方式是依靠民间借贷，接受过农业银行和信用社贷款的农户仅占被调查农户的22%。这些调查数据充分说明，我国经济中存在着对民间借贷的巨额现实需求，这就在客观上要求必须为民间借贷“正名”。道理很简单：既然民间存在着对这种“草根金融”的巨大需求，既然体制内的正规金融对这种民间融资需求“不屑一顾”，那就应该允许民间资金供应主体以合法的身份去实现与这种融资需求的对接。
（四）民间借贷合法化有利于构筑防止农村资金外流的堤坝，可以形成农村资金的“蓄水池”
在新农村建设中我们面临的突出问题是资金不足，而且这种状况又因为资金的流出而进一步加剧。农村资金流出的主要通道是商业性金融机构的存贷业务。由于农民具有存钱防大病大灾的储蓄习惯，几百块的闲钱都要存于银行，因此，遍布在农村的金融网点能够很容易地吸收农民的存款；另一方面，由于农村和农民的贷款风险较大，所以，迫于经营压力，金融机构又不得不将这些资金转移到城市或其他领域贷出，以获得利息利益。可以说，在现有金融体制框架内，资金从农村流出是一种难以逆转的必然现象。而阻止资金外流的重要方法就是允许体制外的民间借贷合法化。因为，在农村和农民难以通过正规金融进行融资，因而存在着对民间借贷巨大需求的情况下，如果允许民间借贷合法经营，那些能够提供资金供给的富有个人和农户，就可以将资金以远高于银行存款利率的价格贷给资金需求者，而不会将
其资金存入作为农村资金“抽水机”的商业银行。这就可以自然形成一个阻止农村资金流出的“堤坝”，使农村资金得以在“三农”领域进行封闭式循环，缓解新农村建设中资金不足的矛盾。
总之，无论我们承认与否，民间借贷在我国都早已是客观的存在，并一直在“三农”和中小企业融资领域发挥着不可替代的作用。既然如此，为了引导民间借贷健康发展，我们应当也必须为民间借贷“正名”。
二、民间借贷合法化可能带来的问题
虽然民间借贷合法化是我国信用体系发展的必然趋势，但另一方面，凡事有利也必有弊，民间借贷合法化在促进“三农”和中小企业融资的同时，也可能会对我国金融市场的发展带来一些负面效应。认真分析这种负面效应并采取相应措施趋利避害，对保证民间借贷健康发展至关重要。
（一）民间借贷合法化可能会诱使大量非法资金进入民间借贷领域
民间借贷能否健康发展，与其资金来源关系非常密切。如果大量不法资金进入民间借贷领域，不仅会扰乱民间借贷市场的正常运行秩序，而且有可能使民间借贷成为犯罪分子和不法资金的天堂。在民间借贷合法化之前，由于民间借贷没有合法身份、不受法律保护，因此，一些灰色资金进入民间借贷领域或许还会产生某种程度的顾虑。但
是，民间借贷合法化以后，在一定程度上就为这些资金的进入提供了便利，此时，它们可以堂而皇之地以“合法”外衣作掩护从事诸如洗钱等各种不法活动。而民间借贷的高度分散性又不可避免地会增加对这种“阳光下”的不法活动的发现和查处难度。如何在民间借贷合法化过程中，构筑防范不法资金进入的防护网，是应当引起我们关注的一个重要问题。
（二）民间借贷合法化可能会对正规金融形成一定程度的冲击
如前所述，我国现行信用体系呈现为银行信用主导的格局。在民间借贷合法化之前，民间借贷处于地下状态，规模相对较小，对正规的银行信用活动影响不大。但是，合法化以后，民间借贷具有合法身份，可以光明正大地进行阳光化运作，这就必然会大大促进民间借贷的发展，并有可能对正规金融形成一定程度的冲击。因为，正规金融领域中，银行存款利率较低，在物价上涨较快的情况下，银行存款的实际利率甚至是负数，而民间借贷的利率却比银行存款利率高得多。所以，随着合法化后民间借贷规模的扩大，一部分存款可能会脱离银行体系而流向民间借贷领域。尽管民间借贷的发展不可能从根本上动摇正规银行信用的金融主体地位，但民间借贷合法化以后必然会使正规的银行机构面临新的竞争对手和更为复杂的竞争环境。
（三）民间借贷合法化有可能会削弱国家宏观调控的效果
现代市场经济条件下，一个国家经济的良性发展，需要借助于宏
观经济政策的调控。我国调控经济运行的宏观经济政策主要有产业政策、货币政策、财政政策等。而这些政策的调控往往必须借助于金融的中介来实现。在民间借贷合法化以前，由于相对集中的正规金融几乎构成了我国金融体系的全部内容，而且正规金融又处于国家政策调控的范畴，因此，调控部门可以通过对这些正规金融的调控实现其政策意图，保证宏观经济的良性运转。但是，民间借贷合法化以后，鉴于其所具有的“民间”性质和分散、盲目特点，国家对这些金融活动很难进行政策调控。例如，由于各个地方的产业政策与国家的产业政策难以做到“无缝”对接和完全呼应，加上高利润的诱惑、信息的不对称以及民间借贷的自发性，很容易使民间融资进入国家产业政策控制的行业。还如，在紧缩性货币政策实施期间，正规金融活动受到限制，但由此引发的市场资金供求关系和市场利率的变化，又为民间借贷提供了更有利的活动空间，诱使民间借贷主体扩大融资规模，从而部分地抵消紧缩性货币政策的效果。
（四）民间借贷合法化可能会扰乱现行的利率体系，在一定程度上对高利贷起到推波助澜的作用
在我国，高利贷曾经是被严厉打击的对象。关于究竟如何界定高利贷，理论界存在着不同的看法。有人认为借贷的利率只要超过或者变相超过国家规定的利率，即构成高利贷；有人认为借贷利率可以适当高于国家银行贷款利率，但不能超过法律规定的最高限度，否则即构成高利贷；也有人认为高利贷应有一个法定界限，但这一界限不能简单地以银行的贷款利率为参数，而应根据各地实际情况，专门制定
民间借贷指导利率，超过指导利率上限者即构成高利贷。不管理论界对高利贷的看法如何不同，但有一点可以肯定，即民间借贷合法化以后，将会使我国的利率体系受到某种程度的冲击，高利贷问题将更加明显。虽然我国存在着将利率是否超过国家银行同类贷款利率4倍作为判断是否违法的法律规定，但这种规定在民间借贷的“潜规则”下并未真正起到遏制高利贷的作用。实践中，高利贷借款利率大部分在月息3%至5%之间，有的甚至高达10%以上，但根据约定俗成的“行规”，很多高利贷的利息在借款时就已扣除或直接反映到借款本金中，借条内容上体现不出“高利贷”的痕迹。此外，在民间借贷中还存在着保护放贷人的潜规则，对高利率保密成为行业内的一种“道德规范”，因此高利贷早已成为公开的秘密。一旦民间金融得以合法化，这种潜规则也将随着民间信用的发展而得以广泛流行，从而使得各种隐蔽的高利贷活动有可能更加普遍化。
（五）民间信用合法化可能会诱发更多的纠纷和违法活动，影响社会安定，并加大投资者的风险
在我国民间的借贷活动中经常出现各种纠纷，大量纠纷的背后都隐藏着普遍的高利贷现象，而造成高利贷纠纷的原因则是多方面的，有的是因为缺乏创业资金，向银行等金融机构借款比较困难，只好向“高利贷”求助，但无法预计的风险的发生致使资金周转不灵，难以按时还债而形成纠纷；有的是因为经营亏损，拆东墙补西墙，不断向“高利贷”借款，最终债台高筑，无法还债，产生纠纷；有的则因为从事赌博等违法活动而背上高利贷无法偿还。不管由何原因造成的借
贷纠纷，最终都可能会酿成刑事案件，而且这些刑事案件一般存在判决易执行难、涉黑涉恶等特点。民间借贷合法化以后，伴随着民间借贷的普遍化和规模不断扩大，各种纠纷必然会同步上升，由此形成的违法犯罪现象可能会大量增加，从而影响社会安定。此外，民间借贷合法化以后，也不排除一些企业公开打着合法的旗号从事非法的集资活动，而使投资者承担巨大的投资风险，近来报刊不断曝光的一些民企老板频频因为高息融资导致资金链断裂、被迫“主动失踪”的案例就是有力的佐证。
三、加强管理和引导：保证民间借贷健康发展的关键
前文的分析表明，民间借贷合法化是一把“双刃剑”，它既有利于解决“三农”和中小企业的融资难题，促进多层次金融市场的形成和发展，完善我国信用体系，也可能会带来某些消极后果。尽管利弊权衡，利远大于弊，但如果对上述可能产生的负面效应缺乏足够重视而任其自由蔓延，不仅会影响民间借贷本身的良性运行，而且还可能会对我国金融、经济健康发展和社会稳定构成严重威胁。因此，我们认为，为了最大限度地趋其利而避其害，在民间借贷合法化以后，必须采取多种措施，加强对民间借贷的管理和引导。
（一）必须加强民间借贷的法制建设
目前，我国民间借贷处于没有合法身份的“地下”活动状态，相应的，民间借贷领域也存在着法律的真空。然而，民间借贷合法化以
后，由于必须给民间借贷一个“合法”的定位和身份，因此客观上要求必须为民间借贷的合法运营制定一套专门的法律法规。没有一套专门的法律法规，民间借贷的运营和发展将无法可依，民间借贷的“合法”化和规范化也将无从谈起。由于民间借贷涉及的范围非常宽泛，其组织形式和经营方式可以多种多样，因此，与民间借贷相关的法律法规体系也应该包括不同方面，例如，《放债人条例》、《合作金融法》、《互助金融条例》、《小额贷款公司条例》、《民间借贷利率管理条例》等，都应当纳入我国民间金融法制建设的视野。
（二）必须加强对民间借贷活动的监管
民间借贷合法化以后，各种形式的民间金融活动必然会出现迅速发展的势头。由于民间借贷本身具有分散性、盲目性等固有特点，这些特点又很容易被一些企业和个人用来从事各种违法活动，因此，如果对民间借贷疏于监管，那些非法的借贷活动可能会成为扰乱民间金融市场的重要因素。强化对民间借贷的监管涉及监管体系的很多层面。一是要完善监管的宏观体制。鉴于民间借贷形式具有多样性，而且随着民间借贷的进一步发展，其活动领域可能会逐渐向担保、保险、证券等各个金融领域延伸，因此，必须适应民间借贷的发展不断完善监管的体制，既要明确不同监管部门的监管职责和监管分工，也要在各监管部门之间形成有效的协调机制。二是要加强对民间借贷活动的日常监管。由于民间借贷具有分散性，借贷活动很不规范，极易出现问题，因此，相对于正规金融，加强对民间借贷的日常监管工作更加重要。三是要改进监管方式，完善监管手段。民间借贷的固有特点使
得其监管方式和监管手段必然与大银行和其他大型金融机构的监管有很大区别，因此，监管部门应当根据不同形式的民间借贷采取更加灵活的监管方式，实行更加多样化的监管手段。
（三）必须加大对民间金融领域违法犯罪活动的打击力度
如前所述，民间借贷合法化以后，可能会出现以“合法”身份为掩护从事非法集资、洗钱以及其他违法犯罪活动的现象。这些犯罪活动虽然不是民间借贷的主流，只是民间借贷合法化的“副产品”，但其危害却非常巨大，不仅会扰乱正常的金融秩序，威胁金融安全，而且会严重损害借贷双方的利益，影响社会安定。因此，民间借贷合法化以后，在大力发展民间借贷的同时，必须严厉打击利用民间借贷进行的各种违法犯罪活动，以便保证民间借贷运行的正常秩序。
（四）要引导民间借贷向组织化、机构化方向发展
民间借贷的形式可以多种多样，例如，按照贷出者的身份区分，可以有自然人形式的民间借贷、合会形式的民间借贷、法人机构形式的民间借贷等。目前我国的民间借贷主要是个人借贷形式。但是，这种以个人为主的民间借贷形式具有明显的过度分散、不易维权、难以监管等问题，因此，我们认为，未来的民间借贷应当向组织化、机构化、正规化方向发展。为此，既要引导放贷的个人向贷款公司转化，也要积极发展纯粹民间性质的合作金融组织和互助金融组织，并逐步使这些正规化的民间金融机构成为民间金融市场的主体。
（ 金融理论与实践， 邱兆祥，史明坤）
关于民间借贷合法化的思考
2009-05-07
[摘要] 无论从我国金融体系自身发展的规律，还是从我国经济发展对金融体系的要求看，民间借贷合法化都是大势所趋。与此同时，民间借贷合法化也可能会对我国金融市场的发展带来一些负面效应。本文认为，为了最大限度地发挥其积极作用，限制其消极效应，必须采取多种措施加强对民间借贷的管理和引导。
（中经评论·北京）长期以来，民间借贷作为我国信用体系中的一种非正规信用形式，因一直没有合法身份而不得不处于地下活动状态。虽然理论界关于为民间借贷正名的呼声不断，但并没有产生真正的政策性效果。直到2008年8月15日中央银行发布的当年二季度《中国货币政策执行报告》正式提出“应加快我国有关非吸收存款类放贷人的立法进程，适时推出《放贷人条例》，给民间借贷合法定位，引导其阳光化、规范化发展，”才使人们看到了民间借贷合法化的曙光。那么，究竟应当怎样看待民间借贷的合法化？民间借贷合法化又会带来哪些负面效应？民间借贷合法化后应当采取什么措施趋利避害？这都是在民间借贷合法化过程中应当认真研究的问题。
一、合法化：民间借贷发展的必然趋势
我们认为，无论人们对民间借贷性质的认识如何不同，也无论对民间借贷功过的评价有何差异，都不可能改变民间借贷发展的合法化趋势。换言之，无论从我国金融体系自身发展的规律看，还是从我国
经济发展对金融体系的要求看，民间借贷从地下走向地面、由“暗箱式”操作走向“阳光化”运作、由无合法身份走向合法经营，都是民间借贷未来发展的必然趋势。
（一）我国存在着民间借贷生存、发展的深厚经济基础和广泛社会基础
在现代信用体系中，任何一种信用形式的产生、发展，都不可能是没有根基的“水上浮萍”，而是具有现实的经济和社会基础。因此，考察民间借贷的未来发展趋势，也应当结合民间借贷的经济和社会基础进行分析。依此而论，不难看出，我国未来很长时期内都存在着民间借贷生存和发展的广泛的经济和社会土壤，这是决定民间借贷终将走向合法化的基本原因。首先，我国大量存在的小生产的生产方式是民间借贷存在和发展的经济基础。如同现代银行信用存在的经济基础是社会化大生产一样，民间借贷存在和发展的经济基础则是小生产的生产方式。因为，在小生产方式下，生产规模较小，企业需要的资金数量不大，这些小额资金需求往往被那些以大企业为服务对象、追求规模效益的正规金融机构（特别是大银行）所忽略，只能主要通过民间借贷来满足，这就为民间借贷提供了深厚的生存和发展土壤。在我国，虽然改革开放30多年来的迅猛发展使得经济的总体现代化程度不断提高，但城乡经济发展的不平衡性也使广大农村地区仍然呈现为小生产的生产方式占主导地位的特征，不仅农民的生产经营仍然以家庭为单位，而且农村地区的企业多数也呈现出资本少、规模小的特点。农村经济的这种特性决定了在我国广大农村地区民间借贷发展的必
然性。其次，我国农村地域的广阔性和农村人口的高比重是民间借贷存在和发展的社会基础。经过30多年来的发展，尽管我国城市化水平不断提高，城镇人口比重不断上升，但总体上看，我国作为农业国的基本性质并没有发生根本变化，农村人口仍然占绝大多数，而且这种状况在今后相当长时期内还会继续存在。这又注定了在农村地区民间借贷仍然具有广泛的社会基础。无视民间借贷的上述经济基础和社会基础而将民间借贷打入“非法”之列，显然是对信用发展客观规律的一种否定。
（二）正规金融遗留下的市场空缺客观上需要民间借贷去弥补
现代世界各国的信用体系按照信用主体划分虽然包括商业信用、银行信用、国家信用、民间信用等各种信用形式，但都毫无例外地呈现出由银行信用所主导的格局。我国信用体系的银行主导特征更为明显，一个重要的表现就是银行的间接信用所占比重过大，事实上成为我国金融市场融资的主导力量。但是，银行信用作为最主要的正规金融活动，其融资的重点区域是城市而不是农村，其融资服务的对象是能够带来规模效益的大项目、大企业，而不是分散的农民、小生产者或小企业。这就必然使农村金融市场出现融资的“真空”。特别是随着国有商业银行从农村撤离而向城市集中，农村地区主要的正规金融机构几乎剩下农村信用社一家，而且即使这一家正规金融机构，伴随商业化改革的不断推进，其融资的眼光也逐渐转向规模相对较大、风险相对较小的借款对象和项目，而逐渐背离了其原来的业务定位和发展方向。正规金融机构留下的农村金融市场的空缺只能由民间借贷来
弥补，这就决定了民间借贷存在、发展的必然性。如果我们在政策上既不能为农村地区提供合法、正规的金融服务，又不允许作为非正规金融的民间借贷合法生存，则不仅不利于农村金融市场的发展，更不利于“三农”问题的解决。
（三）我国经济发展中对民间借贷的现实需求客观上要求为民间借贷“正名”
“三农”融资难、中小企业融资难是我国经济发展过程中长期悬而未决的问题。尽管我国为解决这一问题采取过不少措施，但这些措施都没有超出正规金融的范畴。换言之，我们试图在体制内通过正规金融机构功能的逐步扩展和延伸来解决“三农”和中小企业的融资难题。然而，事实证明，这种做法并不是一种成功的尝试。由于“三农”和小企业贷款规模小、风险大、抵押或担保不足，难以满足正规金融机构对贷款风险管理和追求盈利目标的要求，因此，正规金融机构对“三农”和小企业融资不可能产生很大兴趣，特别是在农业银行和农村信用社商业化改革进程不断加快的背景下，正规渠道的金融供给进一步偏向城市，与普通农户短期、小额为主的金融需求产生了严重错位和矛盾。即使银行愿意贷款，繁杂的贷款手续、漫长的贷款审查周期、严格的贷款条件，也会使借款人望而却步。正因为如此，大量中小企业、个体企业、农民只能主要依赖民间借贷来解决经营中的资金需求问题，民间借贷事实上成为解决这类资金需求的主渠道。有调查显示，目前民间借贷规模有数千亿元之巨，占正规金融贷款的4%到5%；花旗银行的研究则认为，中国“地下金融”的规模已达9000亿
元；四川省社科院农村经济研究所对农户金融供求现状的一项调查也表明，近80%的农户获得资金的方式是依靠民间借贷，接受过农业银行和信用社贷款的农户仅占被调查农户的22%。这些调查数据充分说明，我国经济中存在着对民间借贷的巨额现实需求，这就在客观上要求必须为民间借贷“正名”。道理很简单：既然民间存在着对这种“草根金融”的巨大需求，既然体制内的正规金融对这种民间融资需求“不屑一顾”，那就应该允许民间资金供应主体以合法的身份去实现与这种融资需求的对接。
（四）民间借贷合法化有利于构筑防止农村资金外流的堤坝，可以形成农村资金的“蓄水池”
在新农村建设中我们面临的突出问题是资金不足，而且这种状况又因为资金的流出而进一步加剧。农村资金流出的主要通道是商业性金融机构的存贷业务。由于农民具有存钱防大病大灾的储蓄习惯，几百块的闲钱都要存于银行，因此，遍布在农村的金融网点能够很容易地吸收农民的存款；另一方面，由于农村和农民的贷款风险较大，所以，迫于经营压力，金融机构又不得不将这些资金转移到城市或其他领域贷出，以获得利息利益。可以说，在现有金融体制框架内，资金从农村流出是一种难以逆转的必然现象。而阻止资金外流的重要方法就是允许体制外的民间借贷合法化。因为，在农村和农民难以通过正规金融进行融资，因而存在着对民间借贷巨大需求的情况下，如果允许民间借贷合法经营，那些能够提供资金供给的富有个人和农户，就可以将资金以远高于银行存款利率的价格贷给资金需求者，而不会将
其资金存入作为农村资金“抽水机”的商业银行。这就可以自然形成一个阻止农村资金流出的“堤坝”，使农村资金得以在“三农”领域进行封闭式循环，缓解新农村建设中资金不足的矛盾。
总之，无论我们承认与否，民间借贷在我国都早已是客观的存在，并一直在“三农”和中小企业融资领域发挥着不可替代的作用。既然如此，为了引导民间借贷健康发展，我们应当也必须为民间借贷“正名”。
二、民间借贷合法化可能带来的问题
虽然民间借贷合法化是我国信用体系发展的必然趋势，但另一方面，凡事有利也必有弊，民间借贷合法化在促进“三农”和中小企业融资的同时，也可能会对我国金融市场的发展带来一些负面效应。认真分析这种负面效应并采取相应措施趋利避害，对保证民间借贷健康发展至关重要。
（一）民间借贷合法化可能会诱使大量非法资金进入民间借贷领域
民间借贷能否健康发展，与其资金来源关系非常密切。如果大量不法资金进入民间借贷领域，不仅会扰乱民间借贷市场的正常运行秩序，而且有可能使民间借贷成为犯罪分子和不法资金的天堂。在民间借贷合法化之前，由于民间借贷没有合法身份、不受法律保护，因此，一些灰色资金进入民间借贷领域或许还会产生某种程度的顾虑。但
是，民间借贷合法化以后，在一定程度上就为这些资金的进入提供了便利，此时，它们可以堂而皇之地以“合法”外衣作掩护从事诸如洗钱等各种不法活动。而民间借贷的高度分散性又不可避免地会增加对这种“阳光下”的不法活动的发现和查处难度。如何在民间借贷合法化过程中，构筑防范不法资金进入的防护网，是应当引起我们关注的一个重要问题。
（二）民间借贷合法化可能会对正规金融形成一定程度的冲击
如前所述，我国现行信用体系呈现为银行信用主导的格局。在民间借贷合法化之前，民间借贷处于地下状态，规模相对较小，对正规的银行信用活动影响不大。但是，合法化以后，民间借贷具有合法身份，可以光明正大地进行阳光化运作，这就必然会大大促进民间借贷的发展，并有可能对正规金融形成一定程度的冲击。因为，正规金融领域中，银行存款利率较低，在物价上涨较快的情况下，银行存款的实际利率甚至是负数，而民间借贷的利率却比银行存款利率高得多。所以，随着合法化后民间借贷规模的扩大，一部分存款可能会脱离银行体系而流向民间借贷领域。尽管民间借贷的发展不可能从根本上动摇正规银行信用的金融主体地位，但民间借贷合法化以后必然会使正规的银行机构面临新的竞争对手和更为复杂的竞争环境。
（三）民间借贷合法化有可能会削弱国家宏观调控的效果
现代市场经济条件下，一个国家经济的良性发展，需要借助于宏
观经济政策的调控。我国调控经济运行的宏观经济政策主要有产业政策、货币政策、财政政策等。而这些政策的调控往往必须借助于金融的中介来实现。在民间借贷合法化以前，由于相对集中的正规金融几乎构成了我国金融体系的全部内容，而且正规金融又处于国家政策调控的范畴，因此，调控部门可以通过对这些正规金融的调控实现其政策意图，保证宏观经济的良性运转。但是，民间借贷合法化以后，鉴于其所具有的“民间”性质和分散、盲目特点，国家对这些金融活动很难进行政策调控。例如，由于各个地方的产业政策与国家的产业政策难以做到“无缝”对接和完全呼应，加上高利润的诱惑、信息的不对称以及民间借贷的自发性，很容易使民间融资进入国家产业政策控制的行业。还如，在紧缩性货币政策实施期间，正规金融活动受到限制，但由此引发的市场资金供求关系和市场利率的变化，又为民间借贷提供了更有利的活动空间，诱使民间借贷主体扩大融资规模，从而部分地抵消紧缩性货币政策的效果。
（四）民间借贷合法化可能会扰乱现行的利率体系，在一定程度上对高利贷起到推波助澜的作用
在我国，高利贷曾经是被严厉打击的对象。关于究竟如何界定高利贷，理论界存在着不同的看法。有人认为借贷的利率只要超过或者变相超过国家规定的利率，即构成高利贷；有人认为借贷利率可以适当高于国家银行贷款利率，但不能超过法律规定的最高限度，否则即构成高利贷；也有人认为高利贷应有一个法定界限，但这一界限不能简单地以银行的贷款利率为参数，而应根据各地实际情况，专门制定
民间借贷指导利率，超过指导利率上限者即构成高利贷。不管理论界对高利贷的看法如何不同，但有一点可以肯定，即民间借贷合法化以后，将会使我国的利率体系受到某种程度的冲击，高利贷问题将更加明显。虽然我国存在着将利率是否超过国家银行同类贷款利率4倍作为判断是否违法的法律规定，但这种规定在民间借贷的“潜规则”下并未真正起到遏制高利贷的作用。实践中，高利贷借款利率大部分在月息3%至5%之间，有的甚至高达10%以上，但根据约定俗成的“行规”，很多高利贷的利息在借款时就已扣除或直接反映到借款本金中，借条内容上体现不出“高利贷”的痕迹。此外，在民间借贷中还存在着保护放贷人的潜规则，对高利率保密成为行业内的一种“道德规范”，因此高利贷早已成为公开的秘密。一旦民间金融得以合法化，这种潜规则也将随着民间信用的发展而得以广泛流行，从而使得各种隐蔽的高利贷活动有可能更加普遍化。
（五）民间信用合法化可能会诱发更多的纠纷和违法活动，影响社会安定，并加大投资者的风险
在我国民间的借贷活动中经常出现各种纠纷，大量纠纷的背后都隐藏着普遍的高利贷现象，而造成高利贷纠纷的原因则是多方面的，有的是因为缺乏创业资金，向银行等金融机构借款比较困难，只好向“高利贷”求助，但无法预计的风险的发生致使资金周转不灵，难以按时还债而形成纠纷；有的是因为经营亏损，拆东墙补西墙，不断向“高利贷”借款，最终债台高筑，无法还债，产生纠纷；有的则因为从事赌博等违法活动而背上高利贷无法偿还。不管由何原因造成的借
贷纠纷，最终都可能会酿成刑事案件，而且这些刑事案件一般存在判决易执行难、涉黑涉恶等特点。民间借贷合法化以后，伴随着民间借贷的普遍化和规模不断扩大，各种纠纷必然会同步上升，由此形成的违法犯罪现象可能会大量增加，从而影响社会安定。此外，民间借贷合法化以后，也不排除一些企业公开打着合法的旗号从事非法的集资活动，而使投资者承担巨大的投资风险，近来报刊不断曝光的一些民企老板频频因为高息融资导致资金链断裂、被迫“主动失踪”的案例就是有力的佐证。
三、加强管理和引导：保证民间借贷健康发展的关键
前文的分析表明，民间借贷合法化是一把“双刃剑”，它既有利于解决“三农”和中小企业的融资难题，促进多层次金融市场的形成和发展，完善我国信用体系，也可能会带来某些消极后果。尽管利弊权衡，利远大于弊，但如果对上述可能产生的负面效应缺乏足够重视而任其自由蔓延，不仅会影响民间借贷本身的良性运行，而且还可能会对我国金融、经济健康发展和社会稳定构成严重威胁。因此，我们认为，为了最大限度地趋其利而避其害，在民间借贷合法化以后，必须采取多种措施，加强对民间借贷的管理和引导。
（一）必须加强民间借贷的法制建设
目前，我国民间借贷处于没有合法身份的“地下”活动状态，相应的，民间借贷领域也存在着法律的真空。然而，民间借贷合法化以
后，由于必须给民间借贷一个“合法”的定位和身份，因此客观上要求必须为民间借贷的合法运营制定一套专门的法律法规。没有一套专门的法律法规，民间借贷的运营和发展将无法可依，民间借贷的“合法”化和规范化也将无从谈起。由于民间借贷涉及的范围非常宽泛，其组织形式和经营方式可以多种多样，因此，与民间借贷相关的法律法规体系也应该包括不同方面，例如，《放债人条例》、《合作金融法》、《互助金融条例》、《小额贷款公司条例》、《民间借贷利率管理条例》等，都应当纳入我国民间金融法制建设的视野。
（二）必须加强对民间借贷活动的监管
民间借贷合法化以后，各种形式的民间金融活动必然会出现迅速发展的势头。由于民间借贷本身具有分散性、盲目性等固有特点，这些特点又很容易被一些企业和个人用来从事各种违法活动，因此，如果对民间借贷疏于监管，那些非法的借贷活动可能会成为扰乱民间金融市场的重要因素。强化对民间借贷的监管涉及监管体系的很多层面。一是要完善监管的宏观体制。鉴于民间借贷形式具有多样性，而且随着民间借贷的进一步发展，其活动领域可能会逐渐向担保、保险、证券等各个金融领域延伸，因此，必须适应民间借贷的发展不断完善监管的体制，既要明确不同监管部门的监管职责和监管分工，也要在各监管部门之间形成有效的协调机制。二是要加强对民间借贷活动的日常监管。由于民间借贷具有分散性，借贷活动很不规范，极易出现问题，因此，相对于正规金融，加强对民间借贷的日常监管工作更加重要。三是要改进监管方式，完善监管手段。民间借贷的固有特点使
得其监管方式和监管手段必然与大银行和其他大型金融机构的监管有很大区别，因此，监管部门应当根据不同形式的民间借贷采取更加灵活的监管方式，实行更加多样化的监管手段。
（三）必须加大对民间金融领域违法犯罪活动的打击力度
如前所述，民间借贷合法化以后，可能会出现以“合法”身份为掩护从事非法集资、洗钱以及其他违法犯罪活动的现象。这些犯罪活动虽然不是民间借贷的主流，只是民间借贷合法化的“副产品”，但其危害却非常巨大，不仅会扰乱正常的金融秩序，威胁金融安全，而且会严重损害借贷双方的利益，影响社会安定。因此，民间借贷合法化以后，在大力发展民间借贷的同时，必须严厉打击利用民间借贷进行的各种违法犯罪活动，以便保证民间借贷运行的正常秩序。
（四）要引导民间借贷向组织化、机构化方向发展
民间借贷的形式可以多种多样，例如，按照贷出者的身份区分，可以有自然人形式的民间借贷、合会形式的民间借贷、法人机构形式的民间借贷等。目前我国的民间借贷主要是个人借贷形式。但是，这种以个人为主的民间借贷形式具有明显的过度分散、不易维权、难以监管等问题，因此，我们认为，未来的民间借贷应当向组织化、机构化、正规化方向发展。为此，既要引导放贷的个人向贷款公司转化，也要积极发展纯粹民间性质的合作金融组织和互助金融组织，并逐步使这些正规化的民间金融机构成为民间金融市场的主体。
（ 金融理论与实践， 邱兆祥，史明坤）