童海保 潘 逆 【安徽】
2011-07-01
专项工作评议不仅是监督法赋予各级人大常委会的经常性工作，而且是必须认真扎实开展好的工作。本文拟就新时期人大常委会开展专项工作评议这一实务作一探讨，变静态法条为动态执行且可显现效果的过程，并希望与大家共同探索实践，使之富于科学性、规范性、实效性和操作性。
专项工作评议的内涵
专项工作评议是近年来地方各级人大运用频率甚高的一种监督形式，并呈现出强劲扩延之势，其原因在于它顺应民主的根本要求和民众的强烈期待，体现人民主权的原则；其法律意义在于增强了监督对象的民主法制意识，是具体的法治实践，可以有力地促进法律的贯彻实施。
评议特征。笔者综合分析专项工作评议之后，认为其特征主要有：（1）权威性。波萨尼亚认为：“法律应对人有权威，而不是人对法律有权威。”权力授予主体对权力接受主体直接监控，实现对权力行使情况的评判和促进，体现了人大行为的权威所在。（2）强制性。用格老秀斯的话说，“法律非仗恃强力作为后盾，则不能达其目的。”专项工作评议源于监督法而拥有强制性，是法律自身属性和法律应有之义。国家权力机关开展专项工作评议，“一府两院”必须认真配合。（3）规范性。作为法定行为，监督法规定了具体程序、目的和要求，工作评议的具体实施要规范有序，依法进行。（4）专项性。一是体现在具体开展工作时“对事不对人”；二是针对“一府两院”的某项工作进行评议，不是面面俱到。（5）公开性。监督法第十四条明确规定了专项工作评议开展情况要向本级人大代表通报并向社会公布，各级人大常委会可结合自身实际确定公布范围和方式。（6）民主性。开展专项工作评议由人大常委会组织，整个评议过程都要组织本级部分人大代表参与，充分吸收社会各方面意见。（7）层次性。监督法规定的专项工作评议层级分明，表现为一是人大常委会可以对“一府两院”进行评议，也可以对其所属有关部门开展评议；二是全国五级人大常委会分别对同级政府及“两院”实施监督，层级清晰，权级明确，便于操作。（8）递进性。作为法律的实践行为，专项工作评议可一次完成，亦可多次完成。表现为代表对重大工作的重视或评议不满意的，可跟踪监督，多次跟进。
评议对象。评议对象，是指“一府两院”及其有关部门。由于“一府两院”肩负着领导一个地方经济和社会发展的重任，发展经济的思路是否正确，司法是否公正，措施是否得力，直接关系到社会稳定和发展，关系到人民群众物质和文化生活水平的提高。因此，开展专项工作评议，将评议对象置于人民群众的监督之下，能有力地促进其依法办事，提高工作质量和效率。
评议主体。人大常委会组成人员和人大代表是评议的主体。人大常委会是专项工作评议的组织者，其组成人员是当然的主体之一。人大代表融于群众之中，最能反映人民群众的意见与要求，他们代表人民群众对“一府两院”及其有关部门工作进行评议是对人民负责、为民代言的具体行动，理应作为评议主体。为保证人大代表能真正有效、深入地参与评议活动，人大常委会可成立专项工作评议工作小组，邀请部分人大代表全程参与调研和评议活动。同时，前期调研的各个环节，包括问卷调查、召开座谈会、实地走访、常委会会前视察等活动，都应邀请有关人大代表参加，以保证他们的知情权、建议权和表决权。
评议内容。评议的内容应体现人大工作服从和服务于党的中心工作的原则，具体包括：一是抓大局。以改革发展稳定大局为重，围绕党和政府的中心工作开展评议。二是抓大政。要针对人代会确定的各项目标和措施的落实情况开展评议，同时要对“一府两院”出台的重要政策和措施开展评议。三是抓大事。围绕党委工作的重点、政府工作的难点、群众关注的热点，找准人大依法监督与“一府两院”依法行政和公正司法的结合点，开展专项工作评议，作出决议或提出审议意见。
依法把握专项工作评议程序
波洛克说过：“法律不能使人人平等，但是在法律面前人人是平等的。”这一平等的力量源于程序，奉行程序重于实体的理念，开展专项工作评议必须注重程序，具体归纳起来主要体现在前期准备、开会审议、通报及整改三个方面。
前期准备。一是制订实施方案。力求尽可能周密、合理，并对评议中可能出现的问题和情况有充分的预测和准备。方案的基本内容包括，评议的指导思想、评议的主题、评议的形式、评议的对象与内容、评议的日程安排、步骤和具体措施等。二是开展专项调查。调查是工作评议的基础。人大常委会听取“一府两院”专项工作报告前，由常委会相关工作机构按照实施方案组织调查。调查要全面深入，要组织常委会组成人员和人大代表参加，不但要到被评议单位进行调研，还要到相关的部门和单位去了解。可采取听取汇报、开座谈会、个别访谈、走访被评议单位的服务对象、接待来访、问卷调查、实地查看、查阅资料、民意测验、发放征求意见表、设立意见箱、设置电子邮箱等多种方式了解情况、收集意见，较全面地掌握被评议单位的情况，包括客观存在的问题。三是综合分析。在常委会会议审议专项工作报告之前，常委会相关工作机构要根据专项调查情况，形成调查报告,提出有针对性的意见、建议，为会议审议提供第一手材料。
开会审议。人大常委会召开会议听取和审议专项工作报告，是专项工作评议的关键环节。会议主要议程有：听取“一府两院”及其有关部门的专项工作报告，常委会组成人员和代表审议发言，测评。由于会议评议甚为严肃，认真做好会议组织工作很重要。一是准确进行审议。评议对象确定后，人大常委会组成人员和人大代表应从实际出发，创造条件，尽可能多地了解被评议单位的情况，评议发言要有的放矢。二是真实体现民意。人大常委会及受邀代表评议时，可邀请政府有关部门参加评议会，也可邀请若干被评议单位的服务对象及群众代表旁听会议。除本级人大代表外，评议会可根据各地实际情况邀请上级人大代表及有关部门、单位负责人参加。三是对事不对人。评议发言要畅所欲言，议事不议人，言之有法、议之有据、说之有力、真诚中肯。四是体现公平公正。被评议单位除了作专项工作报告、回答询问外，还可作必要的解释乃至申辩。五是参加会议的代表与常委会组成人员在测评中享有相同的表决权，彰显人民民主的广泛性和真实性。测评可按内容进行百分制打分，也可以按满意度进行测评。笔者倾向于后者，因其简单易懂、便于操作。此外，在表决中为避免不作为现象，最好采取表决器表决或无记名投票表决的方式进行。
通报与整改。将评议测评的结果向本级人大代表通报并向社会公布，目的是引起“一府两院”的重视。常委会有关工作机构要全面真实地记录常委会组成人员和人大代表在评议中提出的问题、意见和建议，整理出的评议意见要真实反映常委会的审议成果。“一府两院”要认真落实评议意见，常委会工作机构要抓好评议意见的督办。人大常委会的相关工作机构要根据常委会的授权，通过听取“一府两院”及其有关部门落实审议意见的汇报，对评议意见的落实情况进行跟踪问效；通过调查视察，了解整改和所提出的建议是否得到实施。人大常委会对评议结果做好相应处理，注重落实见效。对评议测评满意度偏低的单位，要督促其制定整改措施，限期整改。此外，评议测评结果要向被评议单位通报，并抄送其上级主管部门，还可向党委及组织部门报送。
专项工作评议规范操作须做好的工作
综合分析过去工作评议的情况，开展专项工作评议易出现的主要问题有：（1）透明度不够，评议的真实性不强，缺乏良好的社会氛围和足够的力度予以保障。（2）权威性不够，评议意见的落实受到影响、打了折扣，使评议意见流于形式。跟踪监督未形成有效的制度，缺乏相应的制约机制。（3）监督手段刚性不足，监督实效没有得到很好体现。（4）人大及代表自身重视不够，不想评、不愿评、不真评，审议“和稀泥”，发言回避矛盾。
由于专项工作评议具有法律性、强制性、专项性等特点，具体实施时，为保证评议质量，须做好以下工作。
常委会要确定好评议对象，避免随意性和盲目性。评议的对象不能太多，次数也不宜太多。范围小了没有声势和影响力，范围大了则不便组织，评议效果也不能保证。总的指导思想是少而精、重实效。因此，要控制评议数量和范围，每年评议一两个职能部门或一两项工作比较合适。至于评议对象的确定，可以在每年人代会期间向全体人大代表书面征求意见，会后常委会工作机构进行汇总，根据多数人大代表的意见确定。这样既体现了民权和法制相统一的原则，又方便被评议部门主动接受评议。
“一府两院”撰写专项工作报告要“真实”。所谓“真”，就是报告的内容要真实，没有水分；所谓“实”，就是报告内容要实在，不放空炮。尤其注意不要将专项工作报告变成向人大常委会评功摆好或倾诉苦衷的渠道，以请求人大协助解决人、财、物等困难为报告的目的。因此，撰写专项工作报告须做到三点：一是动机要端正，明确评议的目的；二是重点内容要突出，讲深讲透；三是剖析问题要彻底，直面具体问题，不回避矛盾。
人大常委会拟定评议决议或意见应适度、客观、可操作。评议后形成的决议或意见，是人大常委会在综合审议意见的基础上对“一府两院”专项工作作出的结论性意见，这既是评议工作的成果，也是受评对象据以整改的依据。撰写评议决议或意见应力求达到“三性”：一是适度性。就是肯定成绩要中肯，言之有物。二是客观性。要坚持从实际出发，抓住主要问题客观公正地提出意见和建议。三是可操作性。评议中提出的整改要求和目标要表述具体明确，便于操作和实施。
（责编 子树）
童海保 潘 逆 【安徽】
2011-07-01
专项工作评议不仅是监督法赋予各级人大常委会的经常性工作，而且是必须认真扎实开展好的工作。本文拟就新时期人大常委会开展专项工作评议这一实务作一探讨，变静态法条为动态执行且可显现效果的过程，并希望与大家共同探索实践，使之富于科学性、规范性、实效性和操作性。
专项工作评议的内涵
专项工作评议是近年来地方各级人大运用频率甚高的一种监督形式，并呈现出强劲扩延之势，其原因在于它顺应民主的根本要求和民众的强烈期待，体现人民主权的原则；其法律意义在于增强了监督对象的民主法制意识，是具体的法治实践，可以有力地促进法律的贯彻实施。
评议特征。笔者综合分析专项工作评议之后，认为其特征主要有：（1）权威性。波萨尼亚认为：“法律应对人有权威，而不是人对法律有权威。”权力授予主体对权力接受主体直接监控，实现对权力行使情况的评判和促进，体现了人大行为的权威所在。（2）强制性。用格老秀斯的话说，“法律非仗恃强力作为后盾，则不能达其目的。”专项工作评议源于监督法而拥有强制性，是法律自身属性和法律应有之义。国家权力机关开展专项工作评议，“一府两院”必须认真配合。（3）规范性。作为法定行为，监督法规定了具体程序、目的和要求，工作评议的具体实施要规范有序，依法进行。（4）专项性。一是体现在具体开展工作时“对事不对人”；二是针对“一府两院”的某项工作进行评议，不是面面俱到。（5）公开性。监督法第十四条明确规定了专项工作评议开展情况要向本级人大代表通报并向社会公布，各级人大常委会可结合自身实际确定公布范围和方式。（6）民主性。开展专项工作评议由人大常委会组织，整个评议过程都要组织本级部分人大代表参与，充分吸收社会各方面意见。（7）层次性。监督法规定的专项工作评议层级分明，表现为一是人大常委会可以对“一府两院”进行评议，也可以对其所属有关部门开展评议；二是全国五级人大常委会分别对同级政府及“两院”实施监督，层级清晰，权级明确，便于操作。（8）递进性。作为法律的实践行为，专项工作评议可一次完成，亦可多次完成。表现为代表对重大工作的重视或评议不满意的，可跟踪监督，多次跟进。
评议对象。评议对象，是指“一府两院”及其有关部门。由于“一府两院”肩负着领导一个地方经济和社会发展的重任，发展经济的思路是否正确，司法是否公正，措施是否得力，直接关系到社会稳定和发展，关系到人民群众物质和文化生活水平的提高。因此，开展专项工作评议，将评议对象置于人民群众的监督之下，能有力地促进其依法办事，提高工作质量和效率。
评议主体。人大常委会组成人员和人大代表是评议的主体。人大常委会是专项工作评议的组织者，其组成人员是当然的主体之一。人大代表融于群众之中，最能反映人民群众的意见与要求，他们代表人民群众对“一府两院”及其有关部门工作进行评议是对人民负责、为民代言的具体行动，理应作为评议主体。为保证人大代表能真正有效、深入地参与评议活动，人大常委会可成立专项工作评议工作小组，邀请部分人大代表全程参与调研和评议活动。同时，前期调研的各个环节，包括问卷调查、召开座谈会、实地走访、常委会会前视察等活动，都应邀请有关人大代表参加，以保证他们的知情权、建议权和表决权。
评议内容。评议的内容应体现人大工作服从和服务于党的中心工作的原则，具体包括：一是抓大局。以改革发展稳定大局为重，围绕党和政府的中心工作开展评议。二是抓大政。要针对人代会确定的各项目标和措施的落实情况开展评议，同时要对“一府两院”出台的重要政策和措施开展评议。三是抓大事。围绕党委工作的重点、政府工作的难点、群众关注的热点，找准人大依法监督与“一府两院”依法行政和公正司法的结合点，开展专项工作评议，作出决议或提出审议意见。
依法把握专项工作评议程序
波洛克说过：“法律不能使人人平等，但是在法律面前人人是平等的。”这一平等的力量源于程序，奉行程序重于实体的理念，开展专项工作评议必须注重程序，具体归纳起来主要体现在前期准备、开会审议、通报及整改三个方面。
前期准备。一是制订实施方案。力求尽可能周密、合理，并对评议中可能出现的问题和情况有充分的预测和准备。方案的基本内容包括，评议的指导思想、评议的主题、评议的形式、评议的对象与内容、评议的日程安排、步骤和具体措施等。二是开展专项调查。调查是工作评议的基础。人大常委会听取“一府两院”专项工作报告前，由常委会相关工作机构按照实施方案组织调查。调查要全面深入，要组织常委会组成人员和人大代表参加，不但要到被评议单位进行调研，还要到相关的部门和单位去了解。可采取听取汇报、开座谈会、个别访谈、走访被评议单位的服务对象、接待来访、问卷调查、实地查看、查阅资料、民意测验、发放征求意见表、设立意见箱、设置电子邮箱等多种方式了解情况、收集意见，较全面地掌握被评议单位的情况，包括客观存在的问题。三是综合分析。在常委会会议审议专项工作报告之前，常委会相关工作机构要根据专项调查情况，形成调查报告,提出有针对性的意见、建议，为会议审议提供第一手材料。
开会审议。人大常委会召开会议听取和审议专项工作报告，是专项工作评议的关键环节。会议主要议程有：听取“一府两院”及其有关部门的专项工作报告，常委会组成人员和代表审议发言，测评。由于会议评议甚为严肃，认真做好会议组织工作很重要。一是准确进行审议。评议对象确定后，人大常委会组成人员和人大代表应从实际出发，创造条件，尽可能多地了解被评议单位的情况，评议发言要有的放矢。二是真实体现民意。人大常委会及受邀代表评议时，可邀请政府有关部门参加评议会，也可邀请若干被评议单位的服务对象及群众代表旁听会议。除本级人大代表外，评议会可根据各地实际情况邀请上级人大代表及有关部门、单位负责人参加。三是对事不对人。评议发言要畅所欲言，议事不议人，言之有法、议之有据、说之有力、真诚中肯。四是体现公平公正。被评议单位除了作专项工作报告、回答询问外，还可作必要的解释乃至申辩。五是参加会议的代表与常委会组成人员在测评中享有相同的表决权，彰显人民民主的广泛性和真实性。测评可按内容进行百分制打分，也可以按满意度进行测评。笔者倾向于后者，因其简单易懂、便于操作。此外，在表决中为避免不作为现象，最好采取表决器表决或无记名投票表决的方式进行。
通报与整改。将评议测评的结果向本级人大代表通报并向社会公布，目的是引起“一府两院”的重视。常委会有关工作机构要全面真实地记录常委会组成人员和人大代表在评议中提出的问题、意见和建议，整理出的评议意见要真实反映常委会的审议成果。“一府两院”要认真落实评议意见，常委会工作机构要抓好评议意见的督办。人大常委会的相关工作机构要根据常委会的授权，通过听取“一府两院”及其有关部门落实审议意见的汇报，对评议意见的落实情况进行跟踪问效；通过调查视察，了解整改和所提出的建议是否得到实施。人大常委会对评议结果做好相应处理，注重落实见效。对评议测评满意度偏低的单位，要督促其制定整改措施，限期整改。此外，评议测评结果要向被评议单位通报，并抄送其上级主管部门，还可向党委及组织部门报送。
专项工作评议规范操作须做好的工作
综合分析过去工作评议的情况，开展专项工作评议易出现的主要问题有：（1）透明度不够，评议的真实性不强，缺乏良好的社会氛围和足够的力度予以保障。（2）权威性不够，评议意见的落实受到影响、打了折扣，使评议意见流于形式。跟踪监督未形成有效的制度，缺乏相应的制约机制。（3）监督手段刚性不足，监督实效没有得到很好体现。（4）人大及代表自身重视不够，不想评、不愿评、不真评，审议“和稀泥”，发言回避矛盾。
由于专项工作评议具有法律性、强制性、专项性等特点，具体实施时，为保证评议质量，须做好以下工作。
常委会要确定好评议对象，避免随意性和盲目性。评议的对象不能太多，次数也不宜太多。范围小了没有声势和影响力，范围大了则不便组织，评议效果也不能保证。总的指导思想是少而精、重实效。因此，要控制评议数量和范围，每年评议一两个职能部门或一两项工作比较合适。至于评议对象的确定，可以在每年人代会期间向全体人大代表书面征求意见，会后常委会工作机构进行汇总，根据多数人大代表的意见确定。这样既体现了民权和法制相统一的原则，又方便被评议部门主动接受评议。
“一府两院”撰写专项工作报告要“真实”。所谓“真”，就是报告的内容要真实，没有水分；所谓“实”，就是报告内容要实在，不放空炮。尤其注意不要将专项工作报告变成向人大常委会评功摆好或倾诉苦衷的渠道，以请求人大协助解决人、财、物等困难为报告的目的。因此，撰写专项工作报告须做到三点：一是动机要端正，明确评议的目的；二是重点内容要突出，讲深讲透；三是剖析问题要彻底，直面具体问题，不回避矛盾。
人大常委会拟定评议决议或意见应适度、客观、可操作。评议后形成的决议或意见，是人大常委会在综合审议意见的基础上对“一府两院”专项工作作出的结论性意见，这既是评议工作的成果，也是受评对象据以整改的依据。撰写评议决议或意见应力求达到“三性”：一是适度性。就是肯定成绩要中肯，言之有物。二是客观性。要坚持从实际出发，抓住主要问题客观公正地提出意见和建议。三是可操作性。评议中提出的整改要求和目标要表述具体明确，便于操作和实施。
（责编 子树）