[1**********]9 张贝贝 12治安七区队
行政问责制度的问题及其完善对策
摘要：行政问责制度是一种对行政失职行为进行责任追究的制度。我国的行政问责制度存在行政责任不明，党委官员游离；同体问责为主，异体问责薄弱；问责法律缺失，人治色彩浓厚；问责实施混乱，官员复出随意；问责监督不力，政府公信不够等方面的问题。因此，我国应当明确行政责任，加强对党监督；强化异体问责，辅以同体问责；加强问责立法，实现问责法治；规范问责实施，严格复出程序；健全问责监督，提高政府公信。通过实施以上对策，以期建立一个全面的、适合我国国情的行政问责制度体系。
关键词：行政问责 政府公信 监督 对策
一、行政问责概念界定
我们《行政法与行政诉讼法》书上对行政问责没有一个明确的定义，在我国，行政问责还是一个新事物。关于行政问责概念的引入，主要源于两个方面的因素，一是香港特区政府 2002 年 7 月的“主要官员问责制”，为我国第一次带来问责这个概念；二是2003 年由非典事件引发了社会对“官员问责制”的深切关注，由此带动了行政问责的理论研究和问责实践的探讨。笔者认为行政问责就是特定的问责主体对行政机关及其工作人员的职权行为进行监督，并对行政失职行为进行责任追究的制度。
二、国内行政问责问题
行政问责制度建设在我国开展以来，取得了巨大的成就，但同时也存在着许多的缺陷和问题，主要体现在以下几个方面：
（一）行政责任不明，党委官员游离
目前, 行政负责人是我国行政问责制度主要针对的问责对象, 行政负责人即行政首长，例如省长、副省长，市长、副市长，县长、副县长等等。由于部门与部门之间、上下级之间, 责任边界和权力边界相对模糊, 加之现实中又存在的各种各样的关系网，这也就导致了行政首长的责任与权力难以进行清晰的界定, 行政首长的责任在这种情形下也难以追究, 即问责对象模糊不清、行政责任不明确。 在我国，行政一把手（例如市长）责任与党的一把手（例如市委书记）责任划分不清。某市市长往往是某市市委书记的副手，受市委书记领导，出了事，只追究市长责任，市委书记却不用负责，这种情况显然有失公正。
（二）同体问责为主，异体问责薄弱
行政问责如果根据问责主体和方式的不同可以粗略地分为同体问责和异体问责。同体问责是指组织系统对其内部成员的问责，包括执政党组织对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政官员的问责。异体问责主要是指来自其他问责主体对行政机关及其成员或者执政党组织及其党员干部进行的问责。异体问责主要是包括五大宪法主体之间的问责:人民代表大会对各级人民政府的问责; 各民主党派对中国共产党的问责；各民主人士对各级政府的问责; 各类新闻媒体对各级党委和政府的问责; 人民法院对各级党委和政府的问责。在异体问责中, 人民代表大会对各级行政机关及其工作人员的问责是核心。按照当今世界各国的惯例，行政问责制度体系中既要有同体问责，又要有异体问责，而且更为重要的是异体问责。而在我国目前启动的行政问责制主要是同体问责, 而异体问责的效能没有得到充分的发挥。我国实行的行政问责制主要是行政机关的一种内部监督, 往往由政府相关部门进行调查核实, 并由政府进行责任追究, 人民代表大会及其他主体的问责权力并没有得到充分而有效的行使。
（三）问责法律缺失，人治色彩浓厚
行政问责同样应该崇尚法治，实现问责法治。目前我国行政问责制度
适用的主要是各类法规、条例，其散见于各类政策文件中。由于这些文件的制定主体和适用范围不同, 因而在责任界定标准、惩处的尺度和问责的范围等方面都不尽相同, 导致问责制度在实际操作中就难以把握, 并且主观随意性很大, 甚至在很多问责过程中还会出现违法问责的现象。由于缺乏适用于全国的统一的《行政问责法》，各地在问责主体、问责范围、问责程度和责任承担方面的标准各异，甚至在许多问责领域还处于空白状态。以至于该问责的没问责，该重责的不重责，问责随意性极大。在这种情况下, 问责因缺乏适用于全国的具体的法律规范而难以有效实施, 随意性很大, 不仅难以发挥其应有的问责作用, 甚至在个别地方和个别部门已经蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具, 从而完全背离了建立问责制的初衷。
（四）问责实施混乱，官员复出随意
当前我国的行政问责由于标准不一，实施起来既不规范，也不透明，处于一种十分混乱的状态。一旦发生了重大事故，地方政府往往先是试图将其隐瞒。在新闻媒体和群众舆论的巨大压力下，在隐瞒已完全不可能的情况下，往往将几个相关领导去职，似乎这样就给群众一个交代了。在民怨平息、风声过去之后，这些官员又“粉墨登场”，重新戴上了“乌纱帽”，回到了原有的工作岗位。在问责制不断深入人心、取得实效的同时，时常发生的“问责秀”，甚至“假问责”的奇怪现象，这暴露出问责制尚存在一些缺陷与不足。近年来，不断有被问责的官员沿着大同小异的复出之路迅速复出，甚至保留原有行政级别的“无痛复出”，很多复出的官员最终并未承担相应的代价，引起公众的强烈质疑，也削弱了行政问责制度的公信力。这就容易使得原本严肃的行政问责制度变得异常随意，从而丧失了问责的应有之义。
（五）问责监督不力，政府公信不够
行政问责对于我国来说，仍是一个“新制”，所以在问责监督方面十分薄弱。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表大会享有监督
权。但在现实生活中，人民代表大会对政府的监督却十分乏力，人大应有的监督权没有得到充分的发挥。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，政协依法享有政治协商、民主监督、参政议政的权力。但事实上，政协对中国共产党的监督更加无力，政协的民主监督职能没有得到充分的发挥。在当今社会，新闻媒体的曝光无疑是一种行之有效的监督手段。但由于对新闻的各种限制过多过繁，新闻监督的作用也未能充分发挥。上述行政问责监督机制的缺失，无疑是完善行政问责制度过程中亟待解决的问题。
三、行政问责完善对策
自 2003 年行政问责首次在中国大陆出现以来，各地迅速掀起了一场行政问责的风暴，很多地方都以地方性法规的形式将其确立下来。但行政问责在我国毕竟还是一个“新制”，还存在不少缺陷与不足。笔者针对当前行政问责中存在的问题，结合国外行政问责的先进经验，提出以下几点完善对策。
（一）明确行政责任，加强对党监督
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，因而加强对中国共产党的问责就显得十分必要和迫切了。在我国问责对象的范围不能仅针对行政官员，还应包括党委领导，体现党委和政府的一视同仁，即党委和政府同为问责第一责任人。要实现这一目标，就必须大力地推进政治体制改革, 通过实行党政分开、制定规范党政关系制度、加强党内监督制度来确保各级党委和政府各司其职、权责统一, 在各级政府行政体制中建立与完善对公众负责的行政首长负责制, 以实现真正的权为民所用。这样做也是权责相一致原则的具体要求。
（二）强化异体问责，辅以同体问责
按照国际惯例行政问责制度应该是同体问责和异体问责的有机统一体，
从实际的角度看，异体问责则是一种更有效、更具公信力、更符合现代民主政治要求的问责方式，更能对涉事官员产生威慑作用。要完善我国的行政问责，必然要强化异体问责。要努力构建以民意和外部监督为基础，以权力机关即人民代表大会及其常委会为主导，各民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等多方有序参与，相互配合、共同促进的异体问责体系。同时，要发挥同体问责直接性、针对性、经常性的优势，增强同体问责。只有建立以异体问责为主，同体问责为辅的行政问责体系，行政问责的作用才能得到充分而有效的发挥。
（三）加强问责立法，实现问责法治
健全法律法规、依据事实和法律规定来进行行政问责, 实现 “人治问责”向“法治问责”转变, 是行政问责制度推行与完善的必由之路。为确保行政问责的严肃和公正，有必要在全国确立统一的行政问责标准。要统一标准，实现行政问责的制度化，首先必须由国际立法机关制定《行政问责法》，通过法律的形式对行政机关及其工作人员的责任以及承担责任的各种方式进行准确的区分和界定。根据责任性质、情节轻重、社会危害程度的不同，承担不同的责任。有些只要对其进行一般的教育处罚；有些需要进行根据党纪国法进行处分；情节严重的，还可能追究问责主体的刑事责任。对此, 都需要通过法律的形式予以明确规定。只有这样，行政问责才能够有法可依，才能够有效消除行政问责的人治色彩，真正实现问责法治。
（四）规范问责实施，严格复出程序
行政问责如果得不到真正落实，那么它就形同虚设。要规范落实行政问责，关键在于完善被问责官员的复出程序，避免将问责流于形式。既不能将被问责官员一棍子打死，永世不得翻身，也不能把一年的禁期，当作暂缓使用期，熬过一年，就官复原职，完全失去行政问责的严肃性与权威性，也影响了人民群众对党和政府的信任感。因此，严格复出程序，实现官员复出法制化、规范化就显得十分必要和迫切了。首先，应按照被问责
原因的差异，对官员的复出做出严格区分，同时，对于复出的条件、时限、程序、操作步骤等都应加以细化，减少人为随意性。其次, 建立官员复出的回应系统。就官员复出的事由、依据、程序等内容广泛征集群众意见, 实行决策承诺制、决策公示制, 通过社会调查、听证制度等完善复出制度的法制化，建立公众——回应载体——政府——公众的回应流程系统。
（五）健全问责监督，提高政府公信
没有监督的权利，如同脱缰的野马，是难以控制的驾驭的。要完善行政问责，必须健全问责监督。根据我国国情，可以从以下几个方面加强问责监督：首先，要加强权力机关即人大的监督，充分发挥人大对行政机关、司法机关的监督；其次，要发挥民主党派对执政党中国共产党的民主监督职能，有效防止中国共产党渎职、腐败现象的发生；再次，要充分发挥新闻媒体的舆论作用，新闻媒体具有特殊的威力，能有效地监督行政机关及其工作人员在工作中的各类职务行为，避免权力的滥用，保障行政问责制度的实施；最后，要努力创造各种有利条件，有效保障宪法赋予公民的以申诉、控告、检举为主要内容的监督权。只有这样，行政问责才能得到完善，政府的公信力才能得到提高。
四、结语
行政问责在我国的发展史不足十年，充其量还只是一个“新制”。因而，存在一些缺陷与不足是可以理解的。我国的行政问责与发达国家的问责存在一定的差距。但差距并不可怕，关键是需要我们找出差距、努力完善，使行政问责成为一种“良制”。完善行政问责制度，实现行政问责的制度化、常态化，能够有效保护人民群众的合法权益，能够大大提高党政机关的公信力，对最终建立起廉洁、高效的责任型服务性政府具有重大意义。
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行政问责制度的问题及其完善对策
摘要：行政问责制度是一种对行政失职行为进行责任追究的制度。我国的行政问责制度存在行政责任不明，党委官员游离；同体问责为主，异体问责薄弱；问责法律缺失，人治色彩浓厚；问责实施混乱，官员复出随意；问责监督不力，政府公信不够等方面的问题。因此，我国应当明确行政责任，加强对党监督；强化异体问责，辅以同体问责；加强问责立法，实现问责法治；规范问责实施，严格复出程序；健全问责监督，提高政府公信。通过实施以上对策，以期建立一个全面的、适合我国国情的行政问责制度体系。
关键词：行政问责 政府公信 监督 对策
一、行政问责概念界定
我们《行政法与行政诉讼法》书上对行政问责没有一个明确的定义，在我国，行政问责还是一个新事物。关于行政问责概念的引入，主要源于两个方面的因素，一是香港特区政府 2002 年 7 月的“主要官员问责制”，为我国第一次带来问责这个概念；二是2003 年由非典事件引发了社会对“官员问责制”的深切关注，由此带动了行政问责的理论研究和问责实践的探讨。笔者认为行政问责就是特定的问责主体对行政机关及其工作人员的职权行为进行监督，并对行政失职行为进行责任追究的制度。
二、国内行政问责问题
行政问责制度建设在我国开展以来，取得了巨大的成就，但同时也存在着许多的缺陷和问题，主要体现在以下几个方面：
（一）行政责任不明，党委官员游离
目前, 行政负责人是我国行政问责制度主要针对的问责对象, 行政负责人即行政首长，例如省长、副省长，市长、副市长，县长、副县长等等。由于部门与部门之间、上下级之间, 责任边界和权力边界相对模糊, 加之现实中又存在的各种各样的关系网，这也就导致了行政首长的责任与权力难以进行清晰的界定, 行政首长的责任在这种情形下也难以追究, 即问责对象模糊不清、行政责任不明确。 在我国，行政一把手（例如市长）责任与党的一把手（例如市委书记）责任划分不清。某市市长往往是某市市委书记的副手，受市委书记领导，出了事，只追究市长责任，市委书记却不用负责，这种情况显然有失公正。
（二）同体问责为主，异体问责薄弱
行政问责如果根据问责主体和方式的不同可以粗略地分为同体问责和异体问责。同体问责是指组织系统对其内部成员的问责，包括执政党组织对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政官员的问责。异体问责主要是指来自其他问责主体对行政机关及其成员或者执政党组织及其党员干部进行的问责。异体问责主要是包括五大宪法主体之间的问责:人民代表大会对各级人民政府的问责; 各民主党派对中国共产党的问责；各民主人士对各级政府的问责; 各类新闻媒体对各级党委和政府的问责; 人民法院对各级党委和政府的问责。在异体问责中, 人民代表大会对各级行政机关及其工作人员的问责是核心。按照当今世界各国的惯例，行政问责制度体系中既要有同体问责，又要有异体问责，而且更为重要的是异体问责。而在我国目前启动的行政问责制主要是同体问责, 而异体问责的效能没有得到充分的发挥。我国实行的行政问责制主要是行政机关的一种内部监督, 往往由政府相关部门进行调查核实, 并由政府进行责任追究, 人民代表大会及其他主体的问责权力并没有得到充分而有效的行使。
（三）问责法律缺失，人治色彩浓厚
行政问责同样应该崇尚法治，实现问责法治。目前我国行政问责制度
适用的主要是各类法规、条例，其散见于各类政策文件中。由于这些文件的制定主体和适用范围不同, 因而在责任界定标准、惩处的尺度和问责的范围等方面都不尽相同, 导致问责制度在实际操作中就难以把握, 并且主观随意性很大, 甚至在很多问责过程中还会出现违法问责的现象。由于缺乏适用于全国的统一的《行政问责法》，各地在问责主体、问责范围、问责程度和责任承担方面的标准各异，甚至在许多问责领域还处于空白状态。以至于该问责的没问责，该重责的不重责，问责随意性极大。在这种情况下, 问责因缺乏适用于全国的具体的法律规范而难以有效实施, 随意性很大, 不仅难以发挥其应有的问责作用, 甚至在个别地方和个别部门已经蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具, 从而完全背离了建立问责制的初衷。
（四）问责实施混乱，官员复出随意
当前我国的行政问责由于标准不一，实施起来既不规范，也不透明，处于一种十分混乱的状态。一旦发生了重大事故，地方政府往往先是试图将其隐瞒。在新闻媒体和群众舆论的巨大压力下，在隐瞒已完全不可能的情况下，往往将几个相关领导去职，似乎这样就给群众一个交代了。在民怨平息、风声过去之后，这些官员又“粉墨登场”，重新戴上了“乌纱帽”，回到了原有的工作岗位。在问责制不断深入人心、取得实效的同时，时常发生的“问责秀”，甚至“假问责”的奇怪现象，这暴露出问责制尚存在一些缺陷与不足。近年来，不断有被问责的官员沿着大同小异的复出之路迅速复出，甚至保留原有行政级别的“无痛复出”，很多复出的官员最终并未承担相应的代价，引起公众的强烈质疑，也削弱了行政问责制度的公信力。这就容易使得原本严肃的行政问责制度变得异常随意，从而丧失了问责的应有之义。
（五）问责监督不力，政府公信不够
行政问责对于我国来说，仍是一个“新制”，所以在问责监督方面十分薄弱。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，人民代表大会享有监督
权。但在现实生活中，人民代表大会对政府的监督却十分乏力，人大应有的监督权没有得到充分的发挥。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，政协依法享有政治协商、民主监督、参政议政的权力。但事实上，政协对中国共产党的监督更加无力，政协的民主监督职能没有得到充分的发挥。在当今社会，新闻媒体的曝光无疑是一种行之有效的监督手段。但由于对新闻的各种限制过多过繁，新闻监督的作用也未能充分发挥。上述行政问责监督机制的缺失，无疑是完善行政问责制度过程中亟待解决的问题。
三、行政问责完善对策
自 2003 年行政问责首次在中国大陆出现以来，各地迅速掀起了一场行政问责的风暴，很多地方都以地方性法规的形式将其确立下来。但行政问责在我国毕竟还是一个“新制”，还存在不少缺陷与不足。笔者针对当前行政问责中存在的问题，结合国外行政问责的先进经验，提出以下几点完善对策。
（一）明确行政责任，加强对党监督
中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，因而加强对中国共产党的问责就显得十分必要和迫切了。在我国问责对象的范围不能仅针对行政官员，还应包括党委领导，体现党委和政府的一视同仁，即党委和政府同为问责第一责任人。要实现这一目标，就必须大力地推进政治体制改革, 通过实行党政分开、制定规范党政关系制度、加强党内监督制度来确保各级党委和政府各司其职、权责统一, 在各级政府行政体制中建立与完善对公众负责的行政首长负责制, 以实现真正的权为民所用。这样做也是权责相一致原则的具体要求。
（二）强化异体问责，辅以同体问责
按照国际惯例行政问责制度应该是同体问责和异体问责的有机统一体，
从实际的角度看，异体问责则是一种更有效、更具公信力、更符合现代民主政治要求的问责方式，更能对涉事官员产生威慑作用。要完善我国的行政问责，必然要强化异体问责。要努力构建以民意和外部监督为基础，以权力机关即人民代表大会及其常委会为主导，各民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等多方有序参与，相互配合、共同促进的异体问责体系。同时，要发挥同体问责直接性、针对性、经常性的优势，增强同体问责。只有建立以异体问责为主，同体问责为辅的行政问责体系，行政问责的作用才能得到充分而有效的发挥。
（三）加强问责立法，实现问责法治
健全法律法规、依据事实和法律规定来进行行政问责, 实现 “人治问责”向“法治问责”转变, 是行政问责制度推行与完善的必由之路。为确保行政问责的严肃和公正，有必要在全国确立统一的行政问责标准。要统一标准，实现行政问责的制度化，首先必须由国际立法机关制定《行政问责法》，通过法律的形式对行政机关及其工作人员的责任以及承担责任的各种方式进行准确的区分和界定。根据责任性质、情节轻重、社会危害程度的不同，承担不同的责任。有些只要对其进行一般的教育处罚；有些需要进行根据党纪国法进行处分；情节严重的，还可能追究问责主体的刑事责任。对此, 都需要通过法律的形式予以明确规定。只有这样，行政问责才能够有法可依，才能够有效消除行政问责的人治色彩，真正实现问责法治。
（四）规范问责实施，严格复出程序
行政问责如果得不到真正落实，那么它就形同虚设。要规范落实行政问责，关键在于完善被问责官员的复出程序，避免将问责流于形式。既不能将被问责官员一棍子打死，永世不得翻身，也不能把一年的禁期，当作暂缓使用期，熬过一年，就官复原职，完全失去行政问责的严肃性与权威性，也影响了人民群众对党和政府的信任感。因此，严格复出程序，实现官员复出法制化、规范化就显得十分必要和迫切了。首先，应按照被问责
原因的差异，对官员的复出做出严格区分，同时，对于复出的条件、时限、程序、操作步骤等都应加以细化，减少人为随意性。其次, 建立官员复出的回应系统。就官员复出的事由、依据、程序等内容广泛征集群众意见, 实行决策承诺制、决策公示制, 通过社会调查、听证制度等完善复出制度的法制化，建立公众——回应载体——政府——公众的回应流程系统。
（五）健全问责监督，提高政府公信
没有监督的权利，如同脱缰的野马，是难以控制的驾驭的。要完善行政问责，必须健全问责监督。根据我国国情，可以从以下几个方面加强问责监督：首先，要加强权力机关即人大的监督，充分发挥人大对行政机关、司法机关的监督；其次，要发挥民主党派对执政党中国共产党的民主监督职能，有效防止中国共产党渎职、腐败现象的发生；再次，要充分发挥新闻媒体的舆论作用，新闻媒体具有特殊的威力，能有效地监督行政机关及其工作人员在工作中的各类职务行为，避免权力的滥用，保障行政问责制度的实施；最后，要努力创造各种有利条件，有效保障宪法赋予公民的以申诉、控告、检举为主要内容的监督权。只有这样，行政问责才能得到完善，政府的公信力才能得到提高。
四、结语
行政问责在我国的发展史不足十年，充其量还只是一个“新制”。因而，存在一些缺陷与不足是可以理解的。我国的行政问责与发达国家的问责存在一定的差距。但差距并不可怕，关键是需要我们找出差距、努力完善，使行政问责成为一种“良制”。完善行政问责制度，实现行政问责的制度化、常态化，能够有效保护人民群众的合法权益，能够大大提高党政机关的公信力，对最终建立起廉洁、高效的责任型服务性政府具有重大意义。