公共选择理论：采用个体为基本分析单位的一种公共政策理论。新古典经济学的基本原理在政治行为上的应用。主要假设：政治行动主体就像经济行动主体一样，为了利益（满意度）最大化而理性行动，它认为政治行动主体唯一重要的是个体。布坎南：在行为能力内，人们被认为是理性利益最大化者。
在公共选择理论中，假设个体政治行动主体在选择可以满足他们最大利益的行动过程中被利己主义所支配。
公共选择理论中关于投票者，政党，政治家和官僚主义者的概念，导致了这样的结论，即投票者从政府寻求更多的计划，条件仅仅是他们愿意缴税，而考虑到他们自己在权力，威望和声望方面的私利，政治学家，政党和官僚主义者愿意支持这些计划。其结果是，国家干预经济和社会的程度持续提高，通常的形式是“政治-----交易循环”。也就是说，民主政府以永久的选举战争的形式运作，他们所采取的决策的类型依靠选举周期的时间安排而变化，受欢迎的政策在选举之前做出，不受欢迎的政策在选举之后做出。
在市场中促进公共利益的效用最大化机制，在政治舞台上采用了一种断然有害的形式。这促使公共选择理论家拒绝了大部分来自其他经济学家的对政府行为持比较乐观看法的政策分析和规则。他们趋向于争论，政府干预社会事物应当受到限制：通过在（所有权）比较弱或者还没有出现的地方，加强和建立所有权来弥补市场的不足，这样市场的力量便能够起作用，并以对整个社会有益的方式配置资源。
理论中存在的漏洞：
1. 这个理论是一种简化，这种简化并不符合现实经验。之所以采取许多政治行为，是由于象征性或形式主义的原因，把他们看作是定向于效用最大化的“目标导向“行为，则是低估了围绕着政策制定的政治复杂性。
2. 由于所描述的主题过于简化，该理论缺乏预言的能力。它的预言，即由于民主政治的竞争性动力，政府职能将不可动摇的增加，缺乏实践的证明。
3. 又是与其不完善的经验维度相关，这一理论把政党政治想象为好像永远是两个政党的竞赛一样，因此，允许投票者在两个明显确定的可供选择的对象之间选择。实际上，许多民主国家是多党体系，各党派必须建立立法机关联合体，以禁止给投票者提供一个简单的二分法选项，因为选举的承诺可能受到”后一选举“立法机构的过度干扰。
4. 这一理论很少谈到模型中的一个重要假设，即不依靠自由选举的非民主体制中的政策制定。
5. 尽管公共选择理论主张制度上的设计，但这一理论忽视或者低估了制度因素在塑造行动主体偏好方面的影响。
6. 不管公共选择理论家如何强调他们的分析是“积极的”和“不涉及价值观的“，公共选择理论显然是规范的，它试图开辟传统自由主义的一个特殊视野（也称为”新保守主义“或”新自由主义“），以尽可能地促进市场发展和严格地限制政府行动的范围。
阶级理论：
阶级理论是基本的群体理论，因为他们在分析中首先依据的是集体实现，但与其他推导群体理论不同，他们倾向于以“客观“条件来定义分析单位。阶级理论把具备特定显著特征的个体归结到某一群体，而不管包含的个体是否认为他们自己符合这些条件。阶级资格通常由具备了某些特征或者缺少了某些特征来决定，这些特征通常（但不总是）与经济有关。
马克思认为，每个社会都存在着“两分“的阶级结构，处于结构中的两个阶段为取得政治和经济权力而进行争夺。每一种生产方式随着一个特定的阶级体系，这一阶级体系基本上由生产工具的所有权决定。
按照这种模型的逻辑，每一种生产方式都会产生一种“两分“的阶级体系，包括那些拥有生产的工具和必须为生产工具的拥有者工作的阶级，这两种阶级之间的关系天生就是对立的。
阶级理论认为资本主义社会中的公共政策反映了资产阶级的利益。资本家对经济基础的统治，时期能够控制国家及其行为。实际上，根据马克思的理论，国家只不过是资本家手中用于维持资本主义制度和以劳动力为代价获取利益（剩余价值）的一种工具。
由于演绎特性，马克思主义者通常采取论证特定的政策怎样为资本利益服务的形式。这种分析的工具主义路线在两个问题中存在疑问：
1. 尽管存在一种政策为资本利益服务的情况，但也不能根据这一行为本身，得出政策是按照资本的要求而颁布的结论。为了表明这一点，必须证明资本家发布了被政府官员忠实执行的指示。
2. 这种理论不能解释那些不顾资本家反对而采用的政策。
为了说明被资本反对的国家政策计划，“新马克思主义者“提出了国家的”相对自主性“概念。普朗查斯认为，资本各部分之间的冲突，加上来自非资本家阶级的人员组成的可能性。
当这样的措施反过来影响资本的短期利益，甚至被资本家强烈反对时，他们仍然会坚持长期利益。这是因为，资本主义要存活的话，资本主义的结构要求国家必须履行某些基本职能。这些职能包括坚持所有权权利，保持和平与秩序，促进有利环境的构建，以持续累计利益。
新马克思主义者明确地意识到了决定政策的政治因素的重要性。工人阶级政党通过正常的政治渠道和工会扮演的角色，尤其被强调为公共政策形成中的一个关键因素。然而资本主义的结构命令不容忽视，因为它们会在国家响应工人阶级要求的行动上施加限制。阶级分析仍然蒙受着严峻的问题：
1. 关于正确地确定阶级是什么即阶级不是什么的困难性
生产的资本主义模式并没有产生马克思所预期的两分阶级结构。与之代替，它培育出了介于资产阶级和无产阶级之间的中间阶层和收入不再依赖于劳动力市场的一批脱离商业化的群体，因此他们的政见在那些有关生产物质条件有关的政见之外。在社会关系分析中心必须加入政治和意识形态的因素。而把政治生活简单
地等同于经济“基础”的看法必然会遭到抵制。这一概念清楚的超越了马克思提出的两分法，很有可能会破坏阶级的概念，而马克思主义理论是在这一概念的基础上建立的。
2. 第二个问题集中围绕于社会“上层建筑”和经济基础之间的关系
在传统的马克思主义观点来看，生产方式及相关的生产关系构成了塑造上层建筑的基本结构比如法律，国家和意识形态。然而这个概念是有问题的，因为国家，比如说，在组织经济发展和形成生产方式中扮演了至关重要的角色。类似地，如果没有意识到意识形态-----这一在生产方式或阶级矛盾冲突中并不能完全追溯到的因素，就很难理解20世纪五六十年代凯恩斯主义政策，20世纪80年代促进私有化和反干预政策的迅速扩大。因此，一些新马克思主义者不得不把相当大的自主性归结于社会生活的其他领域，同时还认为，它们同社会物质基础的联系不能被忽略。
3. 经济决定论问题仍继续困扰着这一理论。不管新的马克思主义者如何努力克服这一问题，甚至通过发明“国家相对自主性”或“意识形态霸权”等概念来把非经济因素考虑进去，他们也未能完全避免把社会和政治现象于经济基础联系起来。这是由理论的本质决定的，这一理论的分析单位是以经济为基础的“阶级”。为了保存马克思主义，即使已经意识到除了经济规则之外，还有其他因素对政策制定者产生影响，但没有一个理论能够完全摒弃这些假设。
新制度主义理论
第三种演绎理论意识到以个体和群体为基础的理论在解释政治现象时存在局限性。人们对现有的演绎理论解决为什么政治机构，经济机构和社会机构----比如政府，公司或者教堂----会出现的问题的能力所表现出来的担心，直接导致了新制度主义的产生。
新制度主义承认政治活动中制度起着至关重要的作用，并认为社会中制度的出现是为了克服社会组织中信息和交流的障碍。这种分析所采用的基本分析单位与制度范围内个体之间的“交易”有关。在提高或降低社会交易成本方面，各种制度具有重要方面。从这个观点来看，制度本身是“人类设计的产品，以利益为导向的个体有目的的行为的结果”。在新制度主义的观点中，市场和统治基团、官僚机构是有效地使交易成本最小化的两种社会组织。
1. 在市场形态中，满足信息和其他需求的成本在很大程度上具体化为：多种生产者和消费者一起分担获取及传播信息以及其他产品和服务地成本。在统治集团中这些成本被内部化了。
2. 在政治领域，新制度主义的观点，制度的重要性在于他们“任命政治行动主体并使其合法化，为他们提供一致的行为准则，实际观念，评估标准，感情关系和养老金，以及为目标而行动的能力。”既然新制度主义理论肯定了个体和群体在政策过程中的作用，那么在把国家包含在内的社会大环境中，政策
偏好和能力通常就变得容易理解了。制度是“规定行为职责，约束行为和形成预期的持久稳固和连续的规则体系。”
因此，制度不仅能提高或降低交易成本，而且能形成偏好以及在一定程度上实现偏好。有观点认为，制度并不是行动产生的原因。更确切的说，制度影响问题的诠释和可能的解决方案，限制方案的选择和实施方案的途径及贯彻方案的程度，从而影响行动。
主要问题：
如果不诉诸于功能主义，它不能提供关于制度起源的看似可信的一致的解释。此外，虽然它提供了关于政策制定者所面临的种种制约因素的精彩讨论，它却很少谈到是什么原因使得他们朝着某一特定的方向迈进。
归纳理论
依靠对政治现象的多种实证研究的积累来获得原始数据，从原始数据中汲取归纳出一般原理。通常缺乏能够应用于案例研究的完整或统一的理论原理，因此从定义上说，他们一直处于“正在构建中”。
福利经济学理论
大部分字面上称为“政策分析”的行为是福利经济学的应用。这种理论基于这样的主张：通过市场机制，指望个体来制定大多数的社会决策。然而，福利经济学认为，市场不能一直有效的分配资源，或者说，不能聚集个体效用的最大化行为来使全部社会福利最大化。在这种被称为市场失灵的情况下，福利经济学家认为政治机构可以作为市场的补充或者取代市场。
自然垄断：指某些产业所出现的倾向于发展一个大企业与竞争对手对抗的情况，这些产业通常有大笔的资金需求，回报与规模不成比例。
信息不完备：指消费者和投资者缺乏足够的信息来作出理性决策的情况。 外部效应，公地的灾难，破坏性竞争
政府有责任纠正市场失灵，因为最优的社会效果不会从完全不协调的个人决策中得出。面临行动要求的政府首先要确定是否市场失灵正在引起社会问题，只有在发现问题的时候它才应该插手纠正问题。
在这个理论中，最有效的方法是成本最低的方法，决策所使用的方法是成本----效益分析。目标是发现怎样才能以较低的投入获得同样的产出或怎样才能以同样的投入获得更多的产出。实施分析过程包括通过货币成本和收益来评估所有的选择及其结果，然后选择能够在成本最小化的同时使效益最大化的选项。
这个分析模式中的成本和效益取决于：
1. 列举从一个选项的执行中得出的以货币形式表示的所有不利的和积极的
结果
2. 评估出现的概率性
3. 评估概率发生情况下的社会成本或效率
4. 通过2，3相乘计算每一个结果有关的预期损失或收入
5. 通过从过去到现在一年又一年出现的折扣计算出净现值
成本收益分析是一项使政府能够尽可能严密的“复制”市场决策过程的基本方法，以达到资源分配的目的。它“努力应用经济学方法，代替市场讨价还价或价格设置的方式，以找出帕累托最优的政策选择。帕累托最优的标准要求，一种方案被采用的前提是，它提供了这样的可能性，即”在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好“。
帕累托最优原理遇到的困境导致其被同时代的福利经济学中所谓的卡尔多标准代替，卡尔多标准要求公共政策选择必须在补偿受损者的基础上使得进收益最大化。在这一标准下，一种政策即使会带来损失，但只要总收益带来总损失，这种政策也可以被选择实施。
成本收益分析常出现的问题：如何把价值投入到各种无形成本及其结果，还没有找到可以满足要求的方法。
任何一项政策带来的成本和收益并不总是平均分配的，因为有一些人的支出比其他一些人的要求，从中获得的收益就会比其他人的多。而且，要集合或总计一个选择方案的各个组成部分是一个严重的问题。
政府失灵的三种通常的表现形式：
组织置换，即负责生产特定产品或服务的管理机构把公告目标置换为它自己的“私人“或”组织“目标。这些政府倾向于使其预算或者权力或者其他组织价值最大化。在这种情况下，政府纠正市场失灵的行动仅仅会加剧其低效率程度。
成本提。由于政府税收和支出的分离，这被认为是政府失灵的一种情况。政府从大众资源中获取税收收入，但有特定的计划成本。如果没有办法使支出和税收相等，政府就会失去对预算的控制。
衍生外部效应，政府的行为对社会和经济有着广泛的影响，这种影响产生的影响是，把市场生产的畅销产品和服务排除在外，或者在其他行为方面对社会福利的总体水平产生消极影响。
这一理论得出的结论是，政府不仅必须仔细分析市场失灵，同时必须在企图采取行动之前仔细评估他们自己纠正市场失灵的能力。
按照福利经济学的概念，政府不应该干预与私人产品和服务有关的交易和行动。他们应该维护基本财产权并且阻止破坏这些交易的犯罪行为。公共产品应该由政府来提供，因为市场不会提供那些商业不能从中收费或盈利的产品和服务。政府不允许把收费产品当做公共产品来对待。使用收费产品必须付费。使用设施的人必须为使用成本付费。对于公共享有的产品，政府应该通
过许可证形式建立财产权制度来防止他们的损耗。
理论家在应用福利经济学的理论时，意识到国家几乎从来没有以这一理论假设的基本方法为基础来制定政策。即使一个国家能够确定出最有效率和效益的政策-------这在存在先天局限性的社会科学来说是困难的----实际的选择仍然是政治的选择这种选择受政治制度的约束，由政策行动主体来制定，通常来说是对政治压力的反应。如此说来，由福利经济学家提出的技术分析通常仅仅是另一种政治资源，被对政府作为或者不作为的某一方案的支持者所采用，以加强他们的主张。福利经济学忽视了政治的多样性，这导致了它被批判性地描述为“一个神话，一种理论幻想”，它促进了“一种错误的和天真的政策过程理论”的发展。
多元主义和社团主义理论
多元主义理论的假设前提基础是，政治过程中利益集团居于优先地位。社会中存在各种不同利益，这些利益的具体表现形式是由利益相同的个体组成的不同群体。
两种类型的群体----------潜在的和有组织形式的
处于逐渐显示过程的潜在利益为潜在利益群体提供了稳固的基础，随着时间的推移，它最终导致了有形群体的产生。
多元主义理论中提到的群体，不仅数量众多而且形态自由，他们具有交叉性的特点，并且缺乏具有代表性的垄断者。
交叉的成员资格被认为是解决群体之间的冲突并促进群体间合作的主要机制。
多元主义理论视角中的政治是一个使各种竞争性的利益相和谐的过程。公共政策是致力于推动其成员的集体利益的群体之间竞争和合作的结果。
如果没有如下的前提，即资源，信息和政治宣传手段对公民公开，群体在社会上形成大批具有同等权力的中心，所有合法的呼声都会被听到，那么就不可能看到标准化的影响。与此同时，由于没有充分地展开“群体是影响政策制定的变动能力”这一观点，多元主义理论在一定程度上有理由受到批判。 多元主义理论应用于公共政策制定，存在着一个更为重要的问题，即政府在制定公共政策时充当的角色相当不清楚。
早期的多元主义理论假设，政府是一种传送带，记录和执行利益集团下达的命令。实际上，政府甚至于不是一个实体，而是一个场所，一个供竞争群体见面和谈判的“舞台”。关于这种观点与政府的实际情况不符的认识，导致了新概念的产生，如“仲裁”，“裁判”。在这个理论中，国家从根本上仍然是一个场所，竞争群体在这里解决他们的分歧，但此时政府被认为是一个中立的机构，设置群体冲突的规则并确保群体不会违反它们而免受惩罚。
这种理论关于政府的观点过于单纯化，因为它假设政府官员没有他们自己的，需要通过对政府机器的控制来实现的利益和野心。同时，它忽视了这样一个
事实，即国家经常会维持同某些集团的特殊关系，甚至资助集团的成立，而这些集团一旦成立，都和国家有着良好的合作关系。
多元主义理论关于政府屈从集团压力的观点是错误的，因为它假设政府的目标和行动是一致的。“官僚政治”是一种普遍的现象，对公共政策有着关键的影响。不同的政府部门其利益是不同的，它们对同一问题的解决也是对立的，怎样解决这两个问题会影响到政策的采用和政策的执行。
新多元主义理论：保留了“集团之间的竞争的重要性”的观点，但对“集团之间是基本平等的”的观点进行了修改，并明确指出，一些集团要比其他的集团更强大。
林德布罗姆，商业集团之所以比其他集团更强有力，有两个原因。首先，资本主义社会的政府需要繁荣的经济作为基础，服务于用于计划的税收和自己的“当选连任”。为了促进经济的发展，政府必须保持经营信心，这意味着要把注意力放在商业团体的要求上。
第二，在资本主义社会，公共部门和私营部门是分开的，前者有国家控制，后者受控于商业团体。私营部门受控于商业团体使它与其他集团相比处于特权地位，因为就业率和有关的社会和经济行为很大程度上最终依赖于私营部门的投资行为。
商业集团的强大取决于资本主义和民主主义的本质。这样，商业集团不需要，虽然也有可能，为了实现自己的利益而对政府施加压力，政府本身遵守资本主义的规则，保证其行动不会对商业集团的利益产生不利的影响。
问题：过分关注利益集团的作用而忽视了其他同等重要的因素。新多元注意继续忽略了国家和国际体系在公共政策形成和公共政策执行中的角色。国家本身有自己的影响公共政策的利益和目标。相似地，国际经济的相互依赖使得一个国家的政策日益遭受到国际上的压力，从而忽视了国内团体的压力。 在多元主义理论关于政治和公共政策的解释中，意识形态的作用同样不合理地被忽略了。
由于政治制度和过程的不同，多元主义理论在美国以外的国家的适用性仍然值得怀疑。
施密特，推测多元化仅仅是一种制度，在这种制度中社团体制得以在不同国家发展。施密特认为一系列可变和历史因素，政治组织的社团主义制度比多元主义制度更容易在美国以外的国家产生。
社团主义理论的根源可以追溯到中世纪，那时比较关注的是保护位于国家和家庭之间的自治社团的“中间阶层”。这包括协会和其他形式的贸易组织，同时也包括那些非常重要的宗教组织和教堂。社团主义理论认为，这些中间阶层在其组成个体之上拥有自己的生活方式，他们的出现是社会的“有机”或自然法则的一部分。
在多元主义理论中，多数集团的产生代表了他们各自的利益，成员是自愿参
加的，集团与其他国家自由交往，国家不干涉他们的行动。
相反，社团主义是利益中介系统，其组成单位被划分成数量有限的单一的强制性的非竞争性的分等级的，功能上存在差异的类别。这些组成单位得到国家承认或认可（即使不是国家所建立）并被批准在他们各自的范畴内故意占据代表性的垄断地位，作为交换条件，他们遵守针对它们选择领导人和阐明自己的需求与支持立场的某些管制规则。
这里所说的群体并不像理论所提道德那样，是形式自由自愿的，非竞争性的。他们不具有自主性，因为作为在政策制定中起作用的回报，他们必须依赖于国家的许可和支持。社团主义理论明确地考虑了多元主义理论的两个地方性问题：它忽视了国家的作用以及国家和群体之间的关系的制度模式。
在社团主义理论中，公共政策由国家和被国家许可的利益集团之间的相互作用或者利益集团的相互作用形成。利益集团之间的相互作用在国家内制度化并由国家来仲裁。谈判的结果不仅取决于群体的组织特性，而且取决于他们与国家关系的紧密程度。国家本身不能被看作是一个独立的政体，而是一个包含内部派别的组织，这些内部派别影响着国家的行动。
问题：1.它是关于国家与社会之间特定的政治安排的描述性范畴，而不是对政府行为尤其是那些非社团主义国家行为的概述性解释。因此，除了指出有些国家由于缺乏国家和社团之间的制度性合作而经常制定出片段式的和不连贯的政策，它很少谈到像澳大利亚，加拿大或者美国这些拥有特殊公共政策的国家的行为原因。
第二，这个理论没有进一步加深我们对于公共政策的理解，甚至在所谓的社团主义国家也是如此。如同社团主义理论所假设的，认识到并非所有国家都存在着集团之间的无限制竞争具有重要意义，但是这个理论本身并没有讨论，为什么一个政策会被采用或者会以某种特殊的方式来实行。毫无疑问，政府和某些集团之间的紧密关系仅仅是影响政策形成的众多因素之一。
第三，这个理论甚至没有包含一个清晰的关于它自己分析的基本单位-----利益集团-----的概念。
第四，这个理论没有清楚地说明群体在政治中的相对重要性。
第五，关于国家的性质，国家的利益以及为什么国家认可某些集团的利益而不是另外一些集团的利益，这个理论并没有清晰的观点。
国家主义理论
把焦点放在作为其基本分析单位的有组织的社会结构或政治机构上。这个模型的一些分析只集中于国家，把国家视为社会的领导机构和政策过程的主要部门。还说明了其他社会组织的重要性，不如商业组织或劳工组织。 国家在使用已赋予的权力来重新安排和构建社会关系和制度方面具有垄断性。“国家----中心”：国家创造，组织和管制社团。国家在特定的领域中控制其他组织，他们塑造文化和形成经济。因此在理论中，国家相对于社团的自
主性问题就毫无意义了。这个问题甚至不应该出现。仅仅在国家对社团的控制是一种偶然现象时,也就是说，假设一个国家要从私人财产，社会价值或者处于国家控制之外的其他资源中获得效力时，“自主性”才是一种有用的分析工具。在“国家----中心”理论中，这个理念没有什么价值。
国家被看作是一个自主的行动主体，有能力设计和实现自己的目标，而没有必要仅仅是屈从于统治阶级或社会团体的压力。它的自主性和能力基于：拥有包括特定领域专家在内的行政职员，它是一个独立自主的组织，拥有无比的财政，人事以及-----在最终的情况下的------强制的资源。
但以强势方式存在的国家主义理论很难被接受。举例来说，它不能说明社会特权和自由的出现或者解释为什么国家不能总是贯彻他们的意志。
一个民主国家不可能从具有选举权利的社会中获得完全的自主性。除了努力保持和促进民众对政权制度的支持以外，包括民主和自治的资本主义社会在内，必须在政策中考虑满足市场的需要。
第二，国家主义理论含蓄地假设，因为具有相似的组织特征，所有“强大的”国家以相同的方式处理相同的问题。这明显是不符合实际的，不同的国家通常会以不同的政策解决同样的问题。
结论：
在演绎理论文献中存在一个压倒性的倾向，要把已经导出的演绎性理论应用于公共政策制定的实际情况。与此同时理论家通常会忘记各种理论提出的假设具有偶然性，需要进行检验。因此，分析家们不是把公共政策研究用于检验假设和评估理论的解释能力，而通常仅仅是从理论框架，模型或者他们使用的隐喻手法等方面来理解政策制定。
至于归纳理论，它们在公共政策制定研究中的应用已经揭示了：尽管建立于经验主义的基础上，任何一个这些理论的主张在“普遍理论”的意义上都是不可信的。不管是福利经济学还是多元主义理论，社团主义理论或者国家主义理论都不能有效地解决公共政策制定多方面的经验主义的问题。
第二，包括演绎理论和归纳理论，都企图通过“单一的因果关系”的研究来解释现象。这是一种必须抵制的诱惑。如果我们想要获得对公共政策的全面理解的话。致力于不同理论框架研究的分析家以不同的方式研究同一个问题，并且-----理所当然----得出不同的结论。当把不同的理论观点对准同一个问题，以加深我们对现象的理解这种行为同时包含了陷入“聋子之间的对话”的危险，这无益于任何目的。
第三，应用最广泛的理论，不管其属性是归纳的还是演绎的，企图把人类行为看作是为了在世界上生存的斗争，在这个世界上用于满足人类需求的可获
得资源是有限的，而需求本身是无限的。这一理论扩展到所有的政治现象，包括公共政策制定。不过，近期的政策科学已经开始放弃这个充满普遍矛盾的概念，并且认为，得到教训的行动主体学习他们自己和其他人的经验，对他们在政策制定中的行为有着重要的决定性作用。行动主体追求的目标从依赖于他们认为什么是值得要的和可以获得的，转到依赖于他们从前的成就和挫折。行动主体之间的讨论，争辩和说服力被认为是政策过程的必备组成部分，而政策过程被认为是一个通过试错法和案例实现的学习过程。
行动主体，机构与工具
第三章 行动主体与机构：评估政府的政策能力
福利经济学和公共选择理论将个人视为设计政策的代理人，而建立在“多元主义”和“社团主义”基础上的理论将主要代理人归纳为组织团体。类似地，“国家主义”和新制度主义把国家本身视为一个行动主体，根据国家的目标和能力来解释公共政策。
行动主体和机构两者在政策过程中都扮演着重要角色，即便某一因素在特定情况下可能比另一因素更为重要。毋庸置疑，参与政策过程的个人，团体，阶级和国家都有各自的利益，但是，在一个特定案例中，无法事先预测哪一种因素更为重要。因此，我们必须同时考虑主题和制度，而把揭示特定情境下哪一个因素相对更重要的分析工作留给实证分析。
政策由政策子系统来制定，而政策子系统由处理公共问题的行动主体构成。行动主体包括国家和社会行动主体，他们其中的一些人与政策过程紧密相关，另外一些则相对边缘化。
机构决定行动主体行为的途径有二，一是影响行动主体对其利益的感觉，二是通过限制某些选择和支持某些选择来影响它们实现利益的可能性。更为重要的是，一些制度安排相比较而言更有助于有效制定和执行某些政策。
政策过程中的行动主体
政策过程行动主体可以被分为以下五类：当选官员，任命官员，利益集团，研究机构和大众媒体。
投票人和政党的作用：
投票人在政府过程中扮演一个相对弱小的角色。一方面，在民主国家，投票是参与政治，基本上是政策过程的最基本方式。它不仅为投票人提供了表达他们选择政府的机会，也赋予了他们对寻求选票的政党和候选人制定有吸引
力的一揽子政策施加压力的权力。但另一方面，投票人的政策能力常常因为各种原因，不能，至少不能直接地实现。在现代民主国家，政策由投票人代表制定，但这些代表一旦被选出，他们的日常职能并不要求他们关注投票人的偏好。此外，大多数立法委员很少参与政策过程，这些过程更趋向于被特定部门性问题的专家所主导。更主要的是，候选人和政党在竞选中不仅仅是以政策平台为基础来运作，即便他们这样做，投票人也不单单是根据其提出的政策来投票，在设计政策时，政治家的确关注舆论的整体感觉，但他们不会对其作出反映，更不用说重点考虑它。
政党对公共政策有着重要的影响，但这种影响是间接的，他们在政策子系统中没有体现出来，尽管子系统中很多行动主体受其所属政党的影响，因此实证研究显示出不同政党下的政府政策存在巨大的不同。
但是政党的重要性也受到一些人士的挑战，他们认为，在政府内部专家或相关利益集团或专业政策研究机构日复一日的影响下，政府已经变得非常复杂，政治多面手也很难在定期召开的政党大会上再施加什么影响。
如果政党可以施加影响的话，其影响公共政策的程度也只能是通过行政机关里的党员，或是立场更弱的立法而不是直接的影响。
当选官员：行政机关成员和立法机构成员
行政机构在很多国家称为内阁，是政策子系统的重要行动主体之一。行政机构的中央角色来源于宪法赋予的治理国家的权力。尽管过程之中也涉及其他行动主体，但制定和执行政策的权力最终落于行政机构。只要政府在立法机构赢得大多数支持，很少会有议会系统对行政机构施加影响。在共和或总统政体下，行政机构的一项经常性的艰巨任务就是说服议会同意他们的政策措施。
除了在政策事务上的特权之外，行政机构还有很多强化其地位的其他资源。 行政机构拥有非对称信息，因为立法机构批准的预算中通常允许政府有较为宽泛的任意决定权。
行政机构在宣扬自己的主张，贬低对手的主强方面，对大众媒体也有不可比拟的控制。
拥有一套为其提供建议和执行命令的官僚体系。
这些资源将控制政治议程的大部分权力赋予了行政机关。
但行政机构的工作却日益艰巨。政府职能在规模，范围和复杂性方面的快速增长，使得全能型政治家控制不了，甚至常常不能获悉，名义上在其控制之下的政府特定行为。此外，部长们常常面临社会需求的爆炸，它们中的很多人都是互不相容的，但为了赢得选民支持也不能予以忽视。最后，可能也是最为重要的，政府不能运用组织能力制定连贯政策，也不能有效执行它们。
立法机构：
在议会体系下，立法机构的任务是保证政府忠于公众，而不是制定和执行政策。但该功能的实现为立法机构影响政策提供了机会。立法机构使用以强调社会问题，呼吁解决问题政策的重要场所。在批准政府颁布政策的提案和政府支持政策执行的预算的过程中，议员也拥有发言权。作为对他们赞成意见的回报，他们有时可以要求对提交的政策做出修改。但是，立法机构的政策潜力在实践中不可能实现。这是因为行政机构享有的控制权和它对立法机构的内部组织及立法委员会扮演的角色所产上的影响。
大多数法律由行政机构建议，其中多数被立法机构采纳。在议会体系下尤其如此，那里的政府由多数党组建，因此都会支持。只有在少数党政府的情况下，立法机构通常能够影响行政议案。另一方面，在总统政体下，国会在宪法上和实践中享有相对于政府的自主性，这就解释了为什么总统，无论其政党是否在国会拥有多数席位，都必须与立法机构努力讨价还价，否则就会面临失败的风险。
立法机构的内部组织也是决定其在政策过程作用的重要因素。立法机构成员是按政党界限严格组织在一起的，以高度的和谐及纪律为标志，几乎不以立法委员的独立立场提供机会。
在多数现代立法机构里，立法机构并不履行行政职能，而是由按职能类别建立的用以审查立法议案的委员会来履行。委员会在其分管的领域积累了大量知识，而这种知识积累的程度使得立法机构可以对政策制定和政策执行施加影响。为了保持自主性和独立性，委员会成员不必按照政党界限投票。要考虑的问题的性质也决定了立法机构在政策过程中的参与程度。技术问题很少涉及立法委员，因为他们不能充分理解问题和解决方案，在参与过程中也看不到符合自己的政治利益之处。国家安全和外交政策通常以其他秘密渠道解决，不在立法机构之内。类似的，考虑到提出，讨论，通过提案的时间因素，处理危机问题的政策通常也不会过多的涉及立法机构。处理资源和再分配的政策通常会在立法机构中引起最热烈的讨论，但通常对政府政策没有太大的影响。但是，其他有关宣传和保持某些象征性价值的政策则有所区别，因此行政机构可能会愿意在形成法案时，考虑立法委员的意见。
尽管个别立法委员，其他他们的专业知识或对问题的特殊兴趣，可能会被囊括在政策子系统中，但总体上立法机构在制度和执行公共政策时不是一个非常重要的行动主体。
任命官员：
处理公共政策和管理的任命官员集体通常被称作“官僚”。就像公务员或者公仆所描述的，他们的职能是帮助行政机构完成任务。但是，现代政府的现实
情况是，他们的角色超过了“仆人”所期许的内容。官僚们常常是政府过程的关键力量，也是政策子系统的中心人物。
大部分的政策制定和执行职能曾一度由立法机构履行，政治性行政工作现在由官员承担。现代政府的职能如此复杂和多样，以至于内阁不能全部承担。相反的，官僚中有大量专家，他们拥有时间和连续处理政策问题的专业知识。也有人认为，规章制度已经取代了立法，由于精通政府规章制度的专业知识，被任命官员在很大程度上代替了当选政治家的位置。
官僚机构的权力和影响基于一系列资源：
1. 法律本身提供了某些由官僚机构来执行的关键职能，也赋予了官僚个人代表国家作出决策的自由裁量权。
2. 如果需要，官僚机构拥有获取物质资源的不对称权力，以达到组织的，甚至是个人的目标。在大多数的国家，政府是唯一最大的挥霍者，这种情形赋予官员在涉及政府重大支出政策领域强有力的发言权。
3. 官僚机构是一个广泛技能，知识和资源的聚集地，这使其成为社会上的先进组织。
4. 现代官僚机构有权接触到社会不同方面的大量信息
5. 与被选择出来的上一级行政机构相比较而言，官僚机构的永久性及其成员的长期任期使其更具优势。
6. 大部分政策的商议在极大程度上秘密地发生在官僚机构内部，这一事实使其他政策行动主体放弃了发起反对计划的机会。
但是，行政机构对所有政策承担最终责任，有时也称之为权威。高水平的政策问题也更可能包含高水平的行政控制。如果官僚一致性地反对政治家们偏好的一项政策选择，则行政控制也趋于更高水平。此外，官僚机构自身也不是一个同质组织，而是组织的集合，每个组织都有自己的利益，角度和标准运行程序，但很难达成一致的立场。甚至在同一部门内部，按照功能，个人，政治，技术的路线也有不同的划分。因此，行政机构介入调解官僚机构内部和官僚机构之间的矛盾的情况并不罕见，在民主国家，如果官僚机构希望以一种有意义的方式发挥影响力的话，他们通常需要得到当选官员的支持。
利益集团：
利益集团的一个最重要的资源是知识：特别是其他人得不到或很少得到的信息。这些集团的成员往往非常了解他们相关领域的大部分信息。因为政策制定是一个信息高度密集型的过程，拥有信息的人通常会扮演重要角色。政治家和官僚常常发现利益集团提供的信息对执行他们的任务是不可或缺的。政府和反对党政治家通常向利益集团买好，以获得所需的新信息，用以有效的政策制定或攻击他们的对手。官僚同样需要相关集团来制定和执行政策。利益集团还拥有其他组织资源和政治资源。向政党捐款，拉选票。利益集团对公共政策制定和执行的影响根据他们不同的组织资源而表现出显著的不同：
1. 利益集团在成员数量方面显著不同。其他条件一样，政府会更加认真对待大集团。
2. 一些集团会组织包含相似利益的集团高峰联盟
3. 一些集团资金优渥，可以雇佣永久性专业人员，在选举过程中支持政党和候选人的竞选。
研究机构：
大学研究人员通常会对公共问题产生理论上和哲学上的兴趣，这可能将导致研究结果不能直接转换为对政策目的有用的知识。
思想库可以定义为“从事意在影响公共政策的多学科研究的独立组织。”这类组织对广泛，系列的政策问题保持兴趣，并应用不同专业知识开发更为综合的视角。他们的研究趋向于直接提出实际问题的解决方案。
大众传媒：
大众传媒在政府过程中的角色实际上是，在报道问题时他们是消极报道者和积极分析者的结合，同时又是解决问题的方案的鼓吹者。
新闻媒体不仅是报道问题，而且经常竭尽全力探究问题的其他方面，勾画出问题的性质和范围，有时还会提出解决方案的建议。因而，大众传媒在议程设定中的角色是具有特殊重要意义的。大众媒体描述公共问题并提出解决方案的建议，通常决定于公众和政府对他们的理解，因此一些选择就会被排除，而作出另外一些更有可能的选择。
另一些政策行动主体有足够的资源来抵消媒体的影响。政策制定者在极大程度上是聪明和足智多谋的个体，他们很明白自己的利益所在，在适当的和可能的政策选择上有自己的主意，并且不会因为媒体或媒体关注的无关紧要的事情而动摇。
政府组织
影响国家组织制定和执行政策的效果的两个维度是：自治和能力
自治指国家独立于自私的和矛盾的社会压力的程度
以社会其他成员的损失为代价，群体自私的动机和行动使其成员获利
如果政府被隔绝起来，不必应付社会压力的需要，就不会产生那些有利于某些群体而损害了社会的福利的政策。
同时，国家必须有能力制定和执行有效的政策。国家的这种能力，是组织的内聚力和专业技术的一种作用体现，它决定了政府贯彻职能的成功与否。对提高政府能力来说，政府各种层级的机构内部及相互之间，部门和行政机构，及官僚机构高层的联合被认为是至关紧要的。
拥有提高资质和能力的政府机构的国家，通常被描述为强国。那些没有这些机构的国家被称为弱国。执行的官僚机构是强国的核心。弱国的核心是立法机构，但
利益集团控制着政策制定。
1. 没有理由相信强国宁可制定为整个社会利益服务的政策，而不去制定那些为自私自利集团服务的政策。
2. 作为强国或者弱国的全部特征过于概括性，以至于在公共政策分析中起不到太大的分析作用。
与其按照强国或弱国来描述国家，不如致力于依据经验来考察政府机构在增强或者削弱国家政策能力方面的作用，以及他们对政策过程中的行政主体行为的影响。
1. 许多机构产生的影响是偶然性的，而不是预先决定的。机构通常不会导致行为的产生。他们更像是变量，影响政策选择和受其他因素影响并反映特定情况的结果。同样的道理，机构的影响不是单向性的，某种情况下的限制也有可能是另一种情况下的机会。因而，美国政策机构的散布，使得制定和执行有争议的政策变得困难，但是，一旦制定了政策，他们有很大的机会在攻击中生存。而且，机构的影响在不同的政策部门中几乎一直是不同的，根据问题的性质或者周围环境的特点，相同的机构可能会有不同的结果。
政府机关之间的权力分割 联邦制
影响政府制定政策能力的最重要的因素之一是，它是联邦制还是单一制。就公共政策而言，联邦政治体制的一个突出特点是，国家内部政府的两个自治层级的出现。这两个自治层级并不是以上下级关系捆绑在一起的，而是在他们的权限内和宪法的保证下享有或多或少的自由裁量权。
因为公共政策由国家/中央政府和州/省政府制定和执行，联邦制的出现对政府官员以及是和一贯的方式处理紧迫问题的能力产生了重要影响。在受司法交叉影响的政策领域，这一问题更加严重。当不同的政府为司法问题不断争论或卷入政府间广泛的谈判或宪法诉讼时，它使得公共政策制定成为一件冗长，拖延及常常充满仇恨的事情。同一个国家的不同政府可能作出对立的决策，以至于削弱或抵消了政策的作用。裁决司法争端的法庭的出现，加剧了政策制定的复杂性。
联邦制被看做是政府政策能力低下的一个主要问题。它限制了这些国家发展持续性政策和连续性政策的能力。
政府机关之间的权力分割：行政，立法和司法
另一个影响公共政策的制度衡量，与行政，立法和国家宪法规定下的司法机关之间的联合有关。在议会政体中，行政机构由立法机构从自己人中选出，并且只要得到多数立法者的支持就能够保持在位执政。在总统制整体中，行政机关与立法机构是分开的，行政机构通常由投票者直接选举产生，并不需要获得多数立法者的支持。美国是总统制政体的典型，而世界上大多数国家是议会体制的形式。 总统制政体中行政机关和立法机构的分隔，议会政体中行政机关和立法机构的联合，对政策过程有着重要的影响。这两个权力机构的分隔加剧了总统制政体中政
策制定者的困难。议会的议员和委员会在政策设计中扮演着积极的角色，包括那些被总统提名的。即使总统的党派在国会两院中占据了多数派，它的作用也仅仅是边缘的，因为地方政府常常会担心这样会刺激立法者。要保证政策措施获得多数人的支持，就需要立法机构的赞成，通常是总统和国会的人谈判，为了得到他们的支持而作出让步，并因此改变政策的目标。相反，在议会政体中，由于严格的司法程序或被牵涉于广泛的政府间谈判或宪法诉讼中，行政机关时常认为立法机构对政策措施的支持是理所应当的。虽然在领导人内部可能会对政策进行商议，但议会改变政策的机会是微乎其微的。出现例外的唯一机会是，当执政党在立法机构中没有得到完全的多数票，与其他政党联合执政，这些政党经常要求修改以作为对他们支持的回报。在许多国家，联合执政是通常的做法，这使政策制定复杂化，尽管其复杂程度还不及总统制政体。通常来说，尽管在议会政体中政策制定集中于行政机关，但这往往使得政府能够采取其所选择的决定性行动。在政策能力相关的范围内，这并不完全是不受欢迎的，因为以立法职能为特征的敌对性政治，减少了产生连贯性或者有效政策的可能性。
司法机关的结构和角色同样影响着政府过程。在联邦制政体中，设置了典型的自治司法部，委托给这个部门的任务是裁定司法争端。在那些确立了权利法案的国家，赋予了司法机关推翻与宪法保证的个人权利不一致的法律的权力。在这些国家，司法机关但当了另一个行使潜在否决权的角色，限制行政机关在政策事物方面的作为。在那些不是联邦制或没有权利法案的国家，比如说英国，司法机关的作用有限，从而给予政策制定者更大的机动空间。
科层制结构：
科层制结构可能对公共政策过程有着最强烈的影响，有其实部门层级。实际上阿特进森和科尔曼把部门层级科层的实力作为衡量国家的实力的条件，并认为：
1. 有必要确定最终政策制定权力集中在相当小部分的官员手里的程度。
2. 有必要确定这些官员行动自治的程度。。。。。。。在权力分散，缺乏能够在政策规划中起领导作用的官员的部门中，政府是虚弱无力的
权力集中在少数部门，这样减少了冲突的，而提供了长期政策规划的机会。相反地，权力的扩散，是部门之间缺乏合作，而促成了部门间的冲突，政策是在所有相关部门可接受的基础上做出的，而不是以内在的价值为基础的。
1. 要做到强有力，一个官僚机构必须有明确的授权，一种职业精神，并在其日复一日的行动中享有政治家强有力的支持而不是干涉
2. 要成为一个有效的官僚机构，同样要避免与客户群关系过于紧密。要避免对利益集团的依赖，产生和处理信息的能力同样是重要的。
社会组织
要有效地制定和推行政策，国家需要主要社会团体对其行动的支持。这些团体能
够提供什么水平和什么形式的支持依赖于它们的内部组织。团体内部和团体之间的分裂削弱了国家动员它们来解决社会问题的能力。
社会团体内部及社会团体之间的联合能够创造出一个稳定的政策环境，这能够推动政策制定和促进政策的有效贯彻。强势组织能够有效地讨价还价，不需要为了维持其成员的支持而提出不合理要求。当它们同意一项措施时它们能够通过制裁来强迫其成员服从。曼库*奥尔森曾经认为，在以“环绕型”（也就是，由相同利益团体组成的伞形集团）而不是“狭隘”型集团为特点的社会，集团“使低效率政策成本内部化，从而产生了以最小社会成本重新分配收入，增强经济增长以及社会整体利益的动机。相反地众多狭隘财团的出现，促进了集团之间迫使国家只为其成员的利益服务的竞争，而丝毫不考虑对其他集团造成的影响，这种情况地累积通常会导致使每一方都陷于更加恶劣境况的矛盾和低效率政策的出现。 当狭隘部门集团太强势以至于不能忽视或者国家无力到不能忽视社会压力的时候，社会的分裂问题就非常严重了。然而，最好的境况是，在有效制定和贯彻政策都考虑到了的范围内，国家和社会两者才会变得强有力，而且两者之间的关系才会密切。彼得*埃文斯把这种制度安排称为“嵌入式自主性”。相反地，当国家软弱无力和社会分裂的时候，政策效率是最低的。
工商组织
在各种财团中，工商组织通常是最强有力的，具备对公共政策产生影响的不可匹敌的能力。为了理解什么是“资本的结构性权力”，我们需要了解资本主义经济的更广泛的社会-----经济背景。从概念上说，这样一种经济是经济组织的一种市场形态，在这种形态中生产工具的所有权集中在公司或者企业。这一事实是工商组织拥有无比权力的基础。
工商组织的结构性有促进和减少社会福利的潜能。当工商组织缺乏组织凝聚力的时候，后一种情况比较容易出现。私人企业和资本家向政府施加压力，要求政府为其利益服务的能力会导致-----如果后者屈从了这种压力------不连贯和短视的政策。各种工商组织之间的局部冲突使得这样的情况更加恶化。如果工商组织拥有一个能够研究解决其中的分歧的中枢联合组织，并能够提出连贯的政策建议，这个问题可能会被抵消。
一个强有力的商业组织能够在必要时采取大胆的立场并将其传达给政府，而不会招致其成员的尖锐反对。它通常采取的形式是高峰联盟，联盟拥有制裁和规训其成员的权利，因为政府必须确信，一旦联盟做出了承诺，它就可以期盼联盟的成员会严格遵守。而且，如果政府对商业联盟的力量有信心的话，那么它就能够授予商业联盟一些有关商业的责任。
1. 如果商业组织面临来自工会或社会主义政党强烈而持久的挑战的话，组织通常就会变得更加有力。联盟的力量越强大，商业组织的影响也就越大。
2. 拥有铁腕政府的国家通常也拥有强有力的商业组织，原因是为了给政府施压，工商组织本身必须得到很好的组织。一个强有力的政府也可能会培养出这种
强有力的商业联盟，从而避免由于太多的群体对相同利益的需求互相冲突时所产生的问题。强有力的商业联盟的存在，通过在组织内部将需求集中而简化了政府的工作。
3. 受到经济结构的影响。以工业含量低或外资水平高为特征的经济，对不同要素的组织以及对共同立场的筹划都是十分困难的。
4. 政治文化对商业组织参与政治的程度和性质也有着重要的影响。
劳工组织：
劳工在群体中尽管不如企业的影响大，但也占据了强有力的位置。工商组织受到政策制定者相当的重视，甚至在公司个体水平上也是如此。与此不同的是，劳工需要一个集体组织，一个工会，在政策子系统中表达自己的声音。除了要代表其成员与雇员讨价还价外，工会也参与政治活动来制定对他们有影响的政策。 影响工会参与政策制定过程的性质和效力的因素，依赖于大量的制度和情境性因素：
1. 政府本身的结构就是工会参与政策制定过程的重要决定因素。一个软弱和分裂的政府将无法确保工会的有效参与，因为后者几乎无法确定政府是否有能力遵守协议。
2. 软弱的工商组织也会阻碍一个强有力的工会的形成，因为对它的需求并不急迫。
3. 劳工组织的内部结构。工会成员关系的水平影响了政府寻求，甚至是接受工会参与政策制定过程的程度。谈判单位的结构也是如此：去中心化的集体谈判使得对劳工需求的表达分散而零乱。劳工阶层之间的分裂容易引发工人更多局部的，零星的冲突，不能一致地在政策制定过程中表达他们的利益。
4. 劳工需要一个中央组织，从而实现其超越商业的政治能力。集体行动是劳工影响雇主或政府行为的唯一工具，因此，它所能够建立起来的阵营越团结，它就越有可能成功。为了有效地工作，工会中央需要拥有数量众多的成员，具有处理其成员间冲突并能够维持团结的组织能力。
国际组织：
国际组织通过形成行动主体的偏好及实现偏好的工具来影响公共政策。
由于源自国际制度的限制，政府若想在边界阻止外来的影响几乎是不可能的。 政府能够在多大程度上维护其权力，取决于国际压力的严峻性，问题争端以及政府本身的特点。
罗伯特*基奥恩和约瑟夫*奈将“体制”定义为“一系列的管理协议”，或“调整行为并控制其效果的规则，标准和程序系统。”“体制”确定了是什么构成适当的行为，从而为一个散乱的系统带来一点确定性。这样，它们不仅影响了政府的国际行为，并且影响了其在国内施政的能力。
关于体制的起源和其影响的程度，争论非常激烈。一些人认为体制的起源是霸权
为自己及他国利益寻求建立国际体系中的秩序而产生的，还有一些人则认为体制的形成是对寻求繁荣，安全和只有通过与他国合作才能实现得最好的国家的共同需求的回应。本书的论点是，在建立能够管理各国之间关系的良好国际体制方面，上述两种因素都发挥了重要的作用。
从其形式，覆盖面，凝聚力水平以及实施手段等方面来看，国际体制有着很大的差异。一些体制是以明确的条款为基础的，而另一些体制则是建立在由不断重复的行为而形成的惯例的基础上。一些体制适用于各种相关问题，而另一些体制的覆盖面则相对较窄。一些体制得到严格的遵守，而另一些受到了轻视。
国际贸易体制：
建立的基础是《关税和贸易总协定》
承认关贸总协定/世界贸易组织并作出承诺，其承担的义务所带来的主要后果是，国家失去了其支持国内生产商的自主决定权。
评估国家组织的影响：
政府能够控制国际压力的程度依赖于多种因素，包括军事和经济实力和政府在国内的影响力。因此，像美国，俄罗斯和中国这样的拥有强大军事力量的国家，它们有很强的能力保护自己的公民免受外部压力。同样地，像美国，日本和欧盟等大的经济实体也能做到这一点。一般来讲，大多数工业化国家和许多正在工业化的国家对外国贸易和投资的开放，正在弱化对本国政府政策能力的影响。然而，即便是这样的弱化也可以抵消，并且可以转化为一种力量，其方法是，在国内有能力使其经济理性化的政府，通过策略性干预使他们的生产商能够在国际市场上竞争。
国际经济体系并没有对政府政策能力产生全面的侵蚀。相反地，在不同的政策部门，国际经济体系产生的影响也不同。它们在宏观经济水平上最具权威性，在这里政府有能力参与到由国际势力严格限制的需求管理中。由于商品，服务和资本市场越来越多地走出国门，原来熟悉的推进或减缓经济发展的财政和金融工具不再如过去一样有效。国内需求管理措施的效果，可以很快地被来自于外部国际市场力量决定的利率和汇率变化抵消。
与宏观经济政策相反，政府继续在操纵微观经济事物上享有广阔的空间。不同的政府采取不同的策略，例如在促进工业调整和国际竞争方面，一些政府的干预水平是非常高的。然而，政府成功地干预微观经济的程度，则取决于它们国内力量。有着强权政府的国家拥有很大的自主性和能力，处于最佳的地位来利用全球化经济所提供的机会执行微观经济干预。相反，过去能够运用宏观经济杠杆的软弱的政府，却发现自己由于无法将微观经济干预作为一项可供选择的方案而处于不利的地位。
结论
政策制定过程既包括政府也包括社会参与者，其中最重要的是构成政策的子系统。一个子系统的成员是由宪法和法律的条文，以及所涉及参与者的权力和知识资源决定的。主管政策领域的部长和官员们是所涉及领域政策制定1过程的主要政府参与者，立法人员则扮演了次要角色。他们的社会搭档主要选自利益群体和研究组织，而媒体只是在制定议程时参与进来。所有这些参与者都有着自己的通过政策制定过程寻求达成的目标。
然而，他们所追求的目标，追求过程所运用的方式以及他们努力实现的程度，在很大程度上都有赖于他们身处其中的国内和国际制度背景。在国内层面上，影响行政和官僚机构的自主性和能力的政治制度，拥有对参与者的利益，行为和政策制定过程结果最具决定性的影响。然而，由于普遍适用于各部门，各国以及所有可能的情境相当困难，因此，即使必须考虑一些相关联的因素，政府力量的概念也仅在政府一级才有意义。
第四章 政策工具
政府赖以推行政策的手段------也可以称为政策工具或控制手段。他们是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段，在政策实施过程中，政府要在其中选择合适的手段。
根据政府提供物品和服务的水平，将不同的公共政策工具放在一条以完全自愿和完全强制为两端的轴上。绝对自愿的政府政策工具几乎是不存在的，完全强制的工具则没有留给私人任何回旋余地。这两种极端情况之间，按照政府或公众参与程度的高低，依次排列不同的政策工具。
基尔申：按照政府的介入逐渐升高的程序排序，它们是家庭和社区，自愿性组织，私人市场，信息和劝诫，补贴，产权拍卖，税收和使用费，管制，公共事业和直接提供。
政府面临的制定公共政策的任务就是选择一种或一组最适合的政策工具，既考虑到每一种工具的局限性和可行性，又考虑到所使用的政策工具在政治上的前后一致性。
虽然多数政策工具在技术上是可替代的，但实际上这些工具在很多方面存在差异，这些差异使得政策的选择十分复杂。
萨拉蒙和伦德认为不同的工具在影响程度，效果，公平程度，传统性以及政党支持程度等诸多方面都存在差异。这些差异影响着政策工具在特定情况下的适用性。
自愿性工具
不受或很少受政府影响是自愿性政策工具的主要特征：期望中的任务是在自愿的基础上完成的。
自愿性政策工具是经济政策和社会政策的重要补充。21世纪以来，伴随着政府
作用的加强，强制性政策工具层出不穷，但是无论如何，许多公共问题都是以自愿性政策工具来解决的。而且因为近些年的私有化迅速扩展，自愿性政策工具的作用可能会显著增加。由于这些工具成本低，与个人自由主义的社会文化相适应，许多社会都愿意采用这样的政策工具，况且，这种自愿性政策工具对于家庭和社区联系而言，非常重要。
家庭与社区
在所有的社会关系中，朋友和邻居成为公共政策工具之一的主要优越性是，他们不需要政府支出什么，除非政府选择对家庭和社区的这些行动进行授权或提供补贴。缺陷：在解决复杂的经济问题时，基于家庭和社区的政策通常显得乏力。由政府集中提供服务则比家庭和社区分散提供服务更具有规模效应。
只能做其他工具的补充和调节工具。
自愿性组织
指“既不是强迫成立也不是以赢利为目的的行为组织。”由于政府受困于预算危机，许多国家都不得不扩大志愿部门的作用。
自愿性组织具有灵活性和迅速反应能力，还能提供实验的机会。是平等的工具，因为通常他们只有在真正需要的时候才存在。在推动社区精神，社会团结以及政治参与方面发挥着积极的作用。
缺陷：无法为解决经济和社会问题付诸努力。大量的自愿性组织演变为官僚机构或事实上与政府组织没有什么区别，他们的效率和效果受到了影响。
市场
市场是消费者和生产者之间自发互动的场所，前者追求的是用有限的资金购买最多的商品，后者追求的则是利润最大化，双方相互作用的结果是市场提供了使双方都满意的产出。至少在理论上，因为无论社会需要什么，市场都能以最低价格提供出来，所以，整个社会都将从消费者和生产者的相互作用中获利。
市场是特定社会环境下备受推荐的工具。它是有效提供绝大多数私人物品并能有效配置资源的最有效的途径，它能保证资源按照私人支付意愿所反映出来的社会价值分配到相应的物品和劳务上。当供应商之间存在竞争时，它还能保证物品和劳务以最低价格提供给社会。
缺陷：市场不适合于提供公共物品。是一个十分不公平的工具。
市场本身是自愿性组织，但它却是以政府的强制权力作为后盾的。
强制性工具
也被称为直接工具，强制或直接作用于目标个人或公司，后者在响应措施时只有很少的或没有自由裁量的余地。
规制
迈克尔*里根：将规制定义为政府要求一部分个人或机构履行一定行为的程序或行动方案。政府通过全程管理来贯彻规则，一般由特定的职能机构进行管理。 一些规制实际上就是法律，其执行包含了警察和司法系统。然而，多数规制是由立法机关制定的管理性法令，并且由政府部门或特定的政府机构监督管理，该机构是拥有自主权的日常政府管理机构规制，规制有多种形式，包括规则，标准，特许，禁令，法令和执行令等。
经济规制是纠正市场力量运行所导致的不平衡问题。
社会规制指那些针对健康，安全和社会惯例方面的管理法规。
社会规制没有像经济规制那样聚集于任何具体产业，而是集中地解决共性问题或职能问题。
规制的优越性：
1. 政府不必事先弄清政策对象的偏好，所以制定规制所需的信息少。
2. 当出现预料之外的情形时，简单的处理办法是发布规制禁止拥有类似产品，而不必设法劝阻生产商和分销商。
3. 只要政府完全掌握了相关信息并且目标明确，规制的管理比其他政策工具的管理更有效率。
4. 规制有较强的可预见性，使得执行当局和计划当局共同颁布规制成为可能。
5. 规制的明确性使得它们更适于应对危机状态而且做出快速反应。
6. 与补贴和税收激励措施相比，规制的政策成本更低。
缺陷：
1. 规制经常扭曲自愿和私人行为并导致经济低效率。价格规制和直接分配限制了供求双方的交易，影响了价格机制，有时还会引起市场上不可预见的经济混乱。
2. 有时候规制还会遏制创新和技术进步，因为规制关于市场保险的规定保护了现存的公司，而限制了试验的机会。
3. 规制往往缺乏灵活性，不允许随机应变，導致決定和結果與政策目標相左。
4. 從管理角度而言，不可能对任何不受欢迎的行为制定规制。
5. 规制委员会的强制成本比较高，因为信息成本，调查成本和诉讼成本等可能使得政策制定过分法制化和敌对化。
公共企业
是规制的一种极端形式，“在那里规则制定得十分详尽，乃至囊括了所有活动，成为组织管理的内部指令。”因为通过所有权赋予政府的权力，政府可以做任何想做的事情，使得国企的规制比一般的规制更具有指令性。
公共企业的三大特征：
A一定程度的公共所有权。
B受到政府不同程度的控制或直接管理。
C公共企业生产的产品是用来销售的。
优越性：
1. 当由于资本成本过高或预期收入低的原因，使私人企业不能提供社会所需的足够的某些物品与劳务时，公共企业就是一个很有效率的经济政策工具。
2. 建立公共企业所需的信息成本比使用自愿性工具和规划要低一些
3. 从管理角度而言，如果规制已经被广泛使用，公共企业可能会简化管理
4. 公共企业创造的利润可以充实公共基金，并用来支付公共支出。
缺陷：
1. 因为公共企业的管理者可以采取很多规避手段，所以政府往往发现自己很难控制公共企业。
2. 破产风险小，所以低效运行。
3. 很多公共企业拥有垄断地位，使他们得以将低效率的成本转嫁给消费者。
直接提供
政府可以直接履行职能，解决问题，比如动用公共财政资金，通过政府雇员直接向社会提供物品与服务而不是等待私人部门去做政府希望他们做的事，也不必发布规制要求私人部门或者通过半自治性质的公共企业来完成相应的任务。 优势：
1. 与其他强制性政策工具相类似，因为信息成本低，所以直接提供政策易于建立
2. 大量机构要求直接提供以使他们得以获得高效运转所需的资源技能和信息。
3. 直接提供避免了间接提供下的很多麻烦，比如讨论，协商等，需要大量信息，往往使人们过多地将注意力集中于讨价还价而不是事情的结果。
4. 直接提供允许交易的国际化，这使得很多事情不必间接执行，使得交易成本最小化。
缺陷：
1. 民主，自由社会中官僚机构做事往往以缺乏灵活性为特征，他们注重法律规则的价值，信守正规的操作程序。
2. 凌驾于机构与官员之上的政治控制会影响到社会物品与服务的提供，使政府往往采取干预的手段为政府的再次选举服务而不是为公共服务。
3. 由于官僚机构并不是竞争主体，他们往往不会充分重视成本问题，而这些成本最终将由纳税人承担。
4. 项目的执行可能会因为政府内部机构
混合型工具
混合型工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。
信息与劝诫
信息发布是一种温和地工具，它向私人和公司传递信息，希望他们按照政府的意愿改变他们的行为。信息通常具有普遍性特征，目的是给予民众更多的知识，使他们能遵照建议做出选择。
劝诫或说服教育仅仅比发布信息略多了一些政府行为色彩。它要求付出努力改变目标主体的偏好或行为，而不是告知他们，鼓励他们按照希望的方式改变行为。 劝诫的优势：
1. 当政府面对那些没有明确解决方案的问题时，劝诫是一个好的开始
2. 在人力和财力的消耗方面也是节约的
3. 劝诫还与民主解放的社会道义相一致，后者崇尚讨论，劝告，个人责任感以及自由。
补贴
补贴是指政府主导下的由政府，私人，公司或组织向其它私人，公司或组织提供的各种形式的财政转移。目的是为了对一种鼓励的行为进行奖励，从而影响社会主体在采取不同行动时的预计成本，收益。
补贴最突出的形式之一是赠款，“赠款是为了支持某些有最终价值的活动而提供的资金援助，是肯定成绩，提供以奖励或以资奖励的一种形式，与达到目的所需的成本没有必然的联系。”
另一种典型形式是税收激励“包括某种形式的税收减免，比如延期缴税，削减税收，提供信贷，税收豁免或降低税率，部分免税等。”税收激励是放弃了部分税收收入，而不是任何形式的政府支出。政府乐于使用税收激励工具，因为它隐蔽在税收的条款中，可以避开人们的注意。不必为此成立专门的官僚机构，现有的税务机构通常就可以执行激励政策，因此，它还易于管理和执行，这是其它许多政策工具所部具备的。
票证是标有货币面额的纸质凭证，有政府提供给消费者，消费者凭这些票证去消费相应的商品或服务，消费者可以选择自己喜欢的厂商购买物品与劳务，厂商随后可以持票证向政府索取相应金额。
票证制度补贴了消费者，允许他们在市场上有一定程度的选择自由。它还促进了厂商之间的竞争，这显然提高了服务质量，降低了政府的成本。
政府以低于市场利率的优惠利率提供贷款是补贴的另一种形式。
补贴的优越性：
1. 如果政府的愿望和民众的偏好是一致的，则补贴工具的构建是很容易的。
2. 补贴对管理者而言，是一个具有灵活性的工具，因为，每一个政策作用的主题都可以根据补贴带来的条件改变信号自行决定如何作出反应。
3. 因为允许个人和公司自行选择回应方式，补贴措施还可以鼓励他们进行创新。
4. 管理和贯彻补贴政策的成本也比较低，因为是否领取补贴是由潜在领取者决定的。
5. 补贴政策通常在政治上更易于被接受，因为得益者集中于较小的范围而政策成本却可以分摊在全部人口身上，因为政策受益人群支持，而同时反对者的声音比较弱小。
缺陷：
1. 由于补贴需要现金支持，需从当年或结余收入中列支，这就经常使得补贴工具的建立遇到困难。
2. 实现政策目标所需的补贴的额度相关的信息搜集成本会比较高。通过试错寻找正确额度的做法是一条昂贵的政策贯彻路径。
3. 由于补贴是间接发挥作用的，在达到政策目标之前有时滞，使得这种工具不适合于在危机时期处理问题。
4. 有时即使没有补贴，人们也都采取了相应的行动，这时补贴就成为多余的，补贴的资金就成为接收者的意外收获。
产权拍卖
基于市场是最有效的资源配置方式的假设，政府的产权拍卖就是在没有市场的地方建立市场。通过设置固定数量的可转让消费权证，政府创造了一个市场，购买到消费权证的消费者可得到等量资源的消费权，通过创造稀缺资源消费权市场，使价格机制发挥作用。
控制污染物的使用，政府限定可以使用的污染物总数，然后通过拍卖使用权来分配这些限额资源。
产权拍卖的好处在于允许没有替代资源的厂商继续使用资源的同时，有效限制了环境污染材料的使用。与规制相比，产权拍卖不需要政府决定允许谁使用，不允许谁使用，避免了过高的信息成本。在拍卖的情况下，这种决定由市场通过（认为设定的）供给与需求力量对比来完成。
优势：
1. 易于构建，政府首先确定允许存在的一定物品和劳务的最大数量，然后以此为基础确定上限，其他的事情则交由市场去处理。
2. 产权拍卖还是一项具有灵活性的政策，它使得政府在需要的时候可以对上限作出调整，而市场主体的行为也必然随之作出调整。
3. 拍卖政策给出了政府能够容忍的不受欢迎活动的固定数量，这种信息的确定性在其他自愿性或混合型政策工具里是不可能有的。
缺点：
1. 它可能鼓励投机。投机者可以通过出高价买断并独占所有产权，而后对小型公司设置进入壁垒。
2. 常见的问题还有那些没有能力购买产权的人会因为再也没有购买机会，迫于无奈去行骗，而在收费或补贴政策下，他们还可以有选择的余地。这样，为了避免灰市或黑市的出现，就要付出高昂的强制成本。
3. 拍卖按照购买力分配资源而不是按照需要分配资源存在一定程度的不公平，
因此会招致那些因为支付额外成本而利益受损的人们的反对。
征税和用户收费
征税是由个人或公司依法向政府支付的强制性工具。征税的主要目的是增加政府收入，以满足政府支出的需要。进而，征税还可以作为鼓励或限制一定行为的政策工具。
因为一些风险对社会的影响至关重要，所以政府会强制劳资双方购买这类保险。社会保险基金覆盖了大量的人群，分散了风险，从而使得人们需要支付的保费降低了。
征税是一种消极的刺激工具，它通过对不受欢迎的行为进行惩罚而发挥作用。 征税作为政策工具的一个初始作用是征收费用。政府不是通过补贴来鼓励其他的行为，也不是通过规制提出要求，而是通过对某种行为定价，并要求行为者必须按价支付的方法来体现自己的意愿。
用户收费类似于产权拍卖，是兼有规制和市场工具特征的政策工具。最常见的效果是控制外部性。
亚政府，铁三角和议题网络
美国早期多元论批评者提出了小政府的概念，指一些以常规方式相互影响的社会和政府主体的集团。
休*赫克罗提出了议题网络，美国一些地区的政治生活以一些利益代言人组成的制度化系统为组织形式，而另一些地区则不同。
优越性：
1. 这两种工具易于构建，因为它们允许公司与个人为了降低成本而逐步寻求替代品，公司没有什么理由反对这样的政策，当他们可以在缴纳费用后维持现有水平的行为时，它们不会宣称无法减少这种行为。
2. 征税和用户收费制度对那些不受欢迎的行为的行为而言是一种的财政刺激，因为公司减少费用的支付就可以降低价格或增加收益，将这类行为最小化是符合他们自身利益的。相反，规制在将某种行为限定在一定标准值内的时候，没有激励作用。
3. 用户收费政策则促进了公司的创新，因为寻求更廉价的替代品与公司的利益直接相关。
4. 它们是灵活的工具，为了使目标行为维持在合理的水平，政府可以不断地调整用户收费水平或费率。在使用规制工具时，新的技术发明要求规制随之进行调整，而人们对用户收费的反应则是自觉行动。
5. 从管理角度而言，它们也是受欢迎的工具，因为减少目标行为的责任落在了公司与个人身上，官方机构不必过多地发挥强制作用。
缺陷：
1. 为了合理地应用到人们的行为中，需要大量的信息帮助政府来制定正确的征税与用户收费水平。
2. 在寻求适度收费水平的实验中，资源配置可能被扭曲。
3. 面临危机需要快速反应的时候，它们的政策效果不好。同时，因为政策效果依赖于私人决策，所以该政策工具也不适于安排计划。
4. 执行起来不方便，并且可能导致管理成本过高。
第五章 议程设定：政策决定因素和政策窗口
议程的设定就是从政府角度认识问题的过程
政策决定因素：政策问题来源的定义
经济和技术决定论：
认为公共政策是社会发展到一定水平的产物。在发展水平相当的社会中，其政府面临的社会问题也是相似的。
国家的经济结构决定了政府所采取的政策类型-------趋同论
趋同论指出，不同的国家在实现工业化的时候，政府倾向于推出相同的政策组合。而当工业化国家都出现了类似的福利政府时，该理论的追随者认为，这种现象是它们相近的经济财富水平和技术发展水平直接导致的结果。、那些经济发展水平和财富水平都比较高的国家会产生相似的问题和机会，而不管这些国家是否存在社会和政治结构的差异，他们的政府都会采取相同的方式来应对出现的问题。 韦伦斯基，议程设定实质上就是摆在政府面前的工业和经济现代化的压力和张力共同作用导致的自发过程。
政治和经济的互动
政治-----商业周期论：经济的内在动力学偶尔会被以公共政策为形式的政治干扰所改变。商业周期论认为，经济增长按照投资和消费行为的周期性波动而相应波动。应用到公共政策领域，现代政府经常会干扰市场，以达到减缓商业周期带来的波动的目的。在民主国家，以执政党的政治信仰（倚重政府或倚重市场）为基础，这种干预会预先告知公众，而干预市场的时机则要看是否临近政治选举。 政治-----经济学分析方法指出，就像工业化产生了对经济资源的需求（因为生产力的提高）一样，工业化还产生了对社会保险的需求（因为老龄化和城市化）。工业化还产生了工人阶级，这也需要社会保险，就像需要政治资源（因为相当多的选举人属于这个阶层）一样，他们会给政府施加压力来满足这些需要。
观念和意识形态
20世纪80年代，关于“政府为什么解决某些社会问题”的唯物论解释存在的问题，引发了另外一系列的研究。这些研究关注的焦点：社会和政治观念对政府决定哪种问题必须要解决的影响。
在最初的形式中，政治演进的概念是作为认识社会历史演变的工具。分析历史和一般社会理论的任务是认识一段时期中最初的和演化的社会结构的本质，并将当前的政治演进置于历史长河之中来看待。
因果关系漏斗的研究方法回顾并综合了许多现存的政策形成方面的文献。它没有把物质和意识形态变量看成是割裂的或一切零和游戏，而是认为这些要素在社会和政策问题的产生过程中都发生了作用。它区分了一系列诱致变量，包括那些与社会经济学和物质环境相关的变量，社会权力的分配，流行的观念和意识形态，政府的制度框架，以及政府内部的决策过程。这些变量相互缠结在一个相互作用的“环环相套型”的格局中。在这个格局中，决策产生于制度中，制度存在于流行的观念和意识形态中，意识形态有处于社会的权力关系中，而权力关系则存在于更广泛的社会和物质环境之中。
因果关系漏斗模型没有说清楚，诸如环境，观念，经济利益等的共同力量是如何透过政策主体反映在议程设定过程中的。
议程设定的关键因素紧紧围绕着政治垄断的产生，在政治垄断的情况下，一定的政策子系统获得了问题阐述的控制能力，于是也掌握了问题被接受或讨论的方式。
典型的议程设定过程
系统性的/公共议程与制度性的/正式议程
系统性议程包括所有政治社区成员共同持有的所有议案，这些议案是值得公众关注的议案，也是现存政府当局合法管辖范围内涉及的事件。
一旦政府承认需要对某个问题做些什么时，该问题就已经进入制度性议程了。 公共议程是一个可供讨论的议程，而制度性议程则是一个行动方针，表示针对该问题的政策议程已经启动。
议案从系统性议案转为制度性议案要经历四个主要阶段。分别是议案的初始化，议案解决方案描述，问题展开的支持，最终成功地进入制度性议程。
外部推动模式被界定为自由主义的多元化社会的模式。在这种模式中，问题由非政府组织提出，接着充分扩展，首先成为公共，系统性议程，最终进入制度性议程。该模式中发挥关键作用的是社会团体。当某个团体明确表达不满并向政府提出解决问题的要求时，议案就首先确立了。有共同愿望的团体会力求为他们的要求寻求更广泛的支持，在这个过程中，这些不满可能在更大的团体内或在不同的团体之间扩散。最终，这种支持者的团体越来越大，他们都力图将议案推广到正式议程中去。如果他们拥有必要的政治资源和技巧并能以谋略战胜反对者或其他议案的支持者，他们就能成功地推动他们的议案进入正式议程。
动员模式则十分不同，是集权主义的政体模式。决策者努力将某个议案从正式议程提升到公共议程。在动员模式中，政府直接将议案置于正式议程之中，不必经
由公众普遍意识到不满然后逐步扩展的过程。关于议案在政府内不可能会有激烈的讨论，但直到政府正式宣布之前，关于政府及其制定过程，公众一直都蒙在鼓里。政府可能在某些方面描述的比较具体，也有可能只是简要的描述，详细内容则在以后说明。不过，为新的政策赢得广泛支持是十分重要的，因为政策的成功贯彻有赖于公众的积极配合。为了达到这个最终目标，政府领导会主持召开会议，安排部署公开活动来动员公众支持新政策。动员模式下的议程建立过程可以描述为：政治领导创建一个政策，但要求广大公众对政策的实施给与支持。。。。。关键问题是将议案从正式议程推广到公共议程。
在内部推动模式下，有影响力的团体拥有影响决策的专门通道，政策最初是由他们提出的，并且不需要在公共中寻求支持及其他的议案竞争。这可以归功于技术原因和政治原因，这种模式多见于社团主义的政体。在这种模式下，问题的提出和陈述与团体或政府机关阐述不满以及提出可能的解决方法是同步进行的。议案的扩展范围仅限于特定的了解相关信息或有利益相关的团体或机构。议程的进入完全取决于有决策愿望的组织地位的优越程度。
议程设定的方式不是以政府形态来划分的，是由问题本身的性质决定的。金登关于美国议程设定的研究中说，涉及三套参数（问题流，政策流和政治流）。问题流指的是，作为公共问题需要政府采取行动并通过政府努力加以解决的问题的概述。按照金登的观点，通常问题引起决策者的注意，或者是因为突发事件比如危机，或者通过现行制度的反馈。
政策流由问题专家，问题分析人士以及解决措施构成。
政治流是由诸如国民情绪的转变，管理或法规的变迁，以及利益集团的施压活动等因素组成的。
以上三个流沿着不同的路径流动，或偏离或接近过程，直到在某一特定的时点上，即政策窗口上，他们的路径相交了。解决办法与问题以及适当的政治压力会聚在一起。
金登指出议程设定最终决定于一定的偶然条件，包括巧合的非关联的外部条件，突发事件，政府内外的政策提倡者的出席或缺席，诸如定期选举或预算周期。
议程设定的核心问题不是有关的政体，而是解决问题的政策子系统的特征，它决定着是由政府还是由社会首先提出政策程序，以及解决问题的公众支持程度。
公众支持的特征
问题的提出者 高 低
社会主题 外部推动 内部推动
政府 加强民意 动员
第六章 政策规划：政策社群和政策网络
查尔斯*琼斯：政策论证的突出特征就是为了应对社会上人们的需要而提出方法。当问题及其解决措施同时被置于政府的议程之上时，这些提议可以在议程制定阶段提出，或者也可以在政府同意解决问题之后提出。在所有情形下，可选范围内的办法就应该认真考察并筛选出决策者可以接受的办法。这个定义，考察，接受或拒绝可选方案的过程就是政策循环的第二个阶段。问题的解决方案的搜寻将会是充满争议的，需要有来自各方面的压力来促成，这要胜过仅仅是以理性的方式来思考政策选择的做法。
琼斯总结了政策规划过程的其它主要特点：
1. 政策规划过程不必局限于一批主体。有两个或更多的组团形成竞争性提议，效果会更好。
2. 政策规划过程可能在对问题没有清晰的定义或者在没有与相关的利益群体充分接触的情况下完成。
3. 尽管政策规划是官方机构的常见行为，但没必要将政策规划与特定的机构一一对应。
4. 任何一个提议如果没有赢得足够的支持，那么将会用很长的时间来反复规划。
5. 那些在任何层次的规划过程中落败的人往往能提出若干个抗议规定。
6. 这个过程本身从来没有中庸的结果。即使在科学工作中也会有人胜利有人失败。
政策子系统
与议程制定不同，议程制定阶段公众成员已经被包括在内，在政策规划阶段，政策子系统的成员则限制在那些至少掌握一定程度的相关知识的人的范围之内，允许他们就可选方案在解决政策问题的可行性方面展开讨论。
亚政府，铁三角和议题网络
美国的利益集团，国会委员会和政府机构在讨论法律法规事物中存在一种稳定的相互影响关系，在长期相互影响的过程中，这些主体之间建立了一种相互支持的系统，在考察这种现象的过程中，这些主体之间建立了一种相互支持的系统，在考察这种现象的基础上，他们提出了亚政府的概念。
休*赫克罗：议题网络。铁三角和议题网络的不同：
铁三角和亚政府是赢得独立自主权力的小范围参与者。另一端的议题网络则是由大量有着不同程度共识并在同一环境中相互依赖的参与者组成的。铁三角和亚政府是一些稳定的参与者联盟，控制相当窄范围内的对联盟成员有着直接经济利益的共同项目。议题网络在很多方面与之相反。参与者不断地进入或退出网络。不是组成集团专门应对某一个项目，相反地，就目前所知没有人控制着政策和议案。与智力或情感上的投入相比，任何直接的物质利益往往是次要的。
倡导联盟
政府倡导联盟指的是政府子系统中的子集合。倡导联盟由来自各级政区的公众和私人机构组成，这些人持有共同政见，都希望控制规则，预算和政府机构的人事，以求逐步达到自己的政治目的。
倡导联盟包括政府主体和社会主体。行为主体因为共同的认识走到一起，经由他们都掌握的关于公共问题的信息和共同利益为基础。对人类本质的共同认识和对事物发展的共同愿望构成了他们信仰体系的核心，该核心十分稳定，联盟因此得到巩固。
政策网络
彼得*卡曾斯坦将政策网络定义为把政府和社会主体连接在一起共同参与政策程序的网络。罗兹认为，网络因集成程度不同而不同，集成程度即网络成员资格的稳定性，成员的约束性，以及与其他网络，公众和他们所控制资源的隔离程度。 强调共同物质利益这一点，使得政策网络的研究不同于政策社团的研究。
政策社群
用社群来代表更宽泛的分类，即涉及政策制定过程的所有内容。而将网络的内容限定为社群成员中的一个子集，这些成员定期地相互交流。政策社群指的是政策领域中那些共同关注某些政策问题的主体或潜在主体。网络是政策社群内部或两个和两个以上社群之间的联络过程。
这种概念上的区别最大的优越性在于，将政策制定过程中两种不同的行为动机----专门知识和物质利益-----进行了综合。通过将政策社群与特定知识基础联系起来，把政策网络与追求物质利益相联系。
政策子系统分类
政策社群的成员是以共同的信息或价值为基础联系在一起的，而政策网络的成员之间的协调关系则不仅要有共同的价值基础，而且还要有一定的物质利益来支撑。
按照子系统中是否存在占支配地位的人生观或世界观，以及是否绝大多数政府成员和社会成员都共同信仰某一种价值观或世界观，可以区分为不同的政策社群。
主流价值观
是 否
政府-----社会相一致 是 强权社群 无领袖社群
否 强制性社群 无政府主义社群
科层型网络：子系统成员之间发生的主要互动孤立发生在政府内部的情况。 议题型网络：主要互动发生在大量的社会主体之间。
参与式国家主义网络：那些大量主体被包含在子系统中但政府主体处于支配地位的网络。
当只有一个社会主体面对政府时，则有两种普通的网络形式。在委托型网络中，政府支配着社会主体，而在获得型网络中，情况相反。
当两个社会主体面对政府时，如果政府处于支配地位，则成为三合一网络，如果社会主体处于支配地位，则子系统为传统的社团主义网络。
第七章 公共政策决策：超越理性主义，渐进主义和非理性主义
1. 每一种模型都承认相关政策决策人的数量随着公共政策过程的推进而减少，制定议事日程包括形形色色的国家与社会参与者。
2. 在现代政府中，每一个决策者所享有的自由度应受到一系列规则的约束，这些规则约束政治目的，行政办公的以及每个办公人员的行为。
明确了能够做出何种决策，也描述了必须遵循的操作过程。
行为路径------一种做出某种决策的制度化程序。
理性模型
一个理想的理性决策模型包含一个“里性的个体”，
1. 设立一个解决问题的目标
2. 考察和列出所有达到这个目标的可供选择的策略
3. 预测每一个可供选择策略的所有重要结果，并估计这些发生的概率。
4. 最后选择出最能解决问题的策略或解决问题花费最少的策略。
之所以理性，在于它规定了做决策的过程，这一过程将有利于选择达到政策目的的最有效方法。
基于理念，即社会问题应该通过收集所有与问题相关的信息以及可供选择的解决办法，然后选择一个最佳方法，从而“科学的”或“理性的”解决问题。 人类做决策时存在有限理性，在寻找替代方案以及计算成本收益的活动中，人们的能力是有限的。
批评：
1. 决策者们考虑各种可能的选择的能力存在认知限制，从而迫使他们选择性地考虑可行的方法。
2. 理性模型假定决策者可能事先知道每一决策的结果，而这在现实中是罕见的。
3. 每一政策选择预期了大量的有利与不利的结果，这使其难以进行比较，因为同一选择是否有效取决于周围的情况，决策者们就何种选择出最出色的问题取得一个明确的结论，是不可能的。
在实际公共决策中并不会使收益减去成本的值最大化，而是仅仅倾向于满足决策者们在有关事件中为自己设定的任何标准。
渐进模型
以自我利益为主的决策者之间谈判与妥协的政治过程。其中最终做出的决策代表了政治上可行的而不是可取的东西。
1. 把分析范围限制在一些较熟悉的政策选择的分析限制。
2. 政策目标等价值观的分析与问题的实证方面扭结在一起（也就是说，没有要求首先确定价值观，然后才找到途径来推行它）。
3. 在分析时比较注重需要纠正的弊端，而不是需努力实现的积极目标。
4. 一系列尝试，错误，修正后的尝试
5. 对一项考虑中的选择进行分析时仅探讨其部分可能的重要结果，而非全部。
6. 在许多参与政策决策参与者当中将分析工作分配分析与筛选
决策方法：以现实为基础，，不断地一步步逐渐地向外扩展
决策之所以通常不会与现状有很大区别的原因：
1. 因为要进行谈判就必须在各参与者之间分配有限的资源，所以延续现有的分配格局要比赋予崭新的建议以价值容易一些。政策决策者熟知现有安排的得失，而新的安排却捉摸不定，这使得对改变很难达成共识。其结果就是要么对继续维持现状，要么就是有一点改变。
2. 成为官僚机构标志特征的标准操作程序往往主张推行现行做法。在大多数政策中，结果与方法是无法分离的，追求何种目标取决于是否有可行的方法保证目标的实现。因为很难使一种政策选择达成一致的共识，所以决策者避免重新提出老问题或者考虑与现行做法不同的选择，以至于难以达成共识，由此使政策决策只是逐渐与过去的政策不同。
在渐进模型里，被用来解决问题的方法是通过反复试验发现的，而不是通过全面评价所有可能的方法得到的。决策者只考虑一些熟悉的方法，看看是否合适，而当他们找到一个可行的方法时，便会停止寻觅更好的方法。
辨别出决策的四种类型具体情况要看决策者可以调用知识的多少，以及决策所包含的与前面决策不同的程度。
可获得知识的水平
高 低
变化量 高 革命性的 分析性的
低 理性的 渐进分离的
渐进主义的核心是，力求实现决策系统化，强调政治共识的必要性，并通过“不断试错”来加强学习。而不是胡乱地做出随意的决策。
批评：
1. 缺乏任何一种目标倾向而遭到严厉的批评。会使我们反复跨越结合部，然而却不知道自己正走向何方。
2. 具有内在保守性，缺乏大规模变化和创新。
3. 渐进模型是不民主的，因为它在某种程度上把决策限制于在一群特选的高级政策决策者当中讨价还价。
4. 通过阻止系统分析和计划，破坏寻求有希望的新选择的需要，它可能引起短视的决策，从而在短期里会给社会带来不利的后果。
5. 只有在政策工具试图解决的问题具有很大的连续性，而现有的解决方式也具有很强的连续性时，渐进主义才会奏效。
垃圾桶模型
最适宜的决策包含仓促地寻求选择的方法，然后通过详细的探索找到最有希望的选择。
对决策者而言，结果往往是未知的，就像一种随机关系。
公共决策的子系统模型
在决策时理性模型的产生必须具备以下条件：
1. 限制参与者的人数，即决策者要尽可能的少。
2. 决策的组织环境必须简单，不受其他政策和决策者的影响。
3. 问题必须清楚，应当充分理解它的范围/时间/价值尺度以及一连串后果。
4. 信息必须是完备的而且是能够理解的。
5. 给决策者需要的时间来考虑所有的可能偶发事件以及目前和预期的结果。 政策子系统的复杂性
高 低
限制的严格性 高 渐进调整 充分探索
低 优化调整 理性探索
第八章 政策执行：政策设计与政策工具选择
把执行的过程看作是一种把各种政府工具应用到政策设计中的具体案例的过程。该领域地研究倾向于把注意放在政府对特定工具选择的原因和原理及其在未来环境中使用的潜力。
政策执行的现状
由于问题的特性，周围的环境，或者主管任务的行政组织等方面相关的诸多原因计划可能并不像当初设想的那样得到执行。
问题的特性本身会以若干种方式影响那些为解决这些问题而设计的计划的执行：
1. 政策决策在其执行过程中存在着不同程度的技术性困难，其中一些比其他的更难以处理。有些问题具有复杂性，异常性，或者相互依存性，也因为在政府政策的执行上，它们牵涉到一系列的决策而非单一的决策。
2. 政府想着手解决的问题可能由于其多样性而使其执行变得困难。
3. 目标群体的规模也是一个因素，群体越庞大，越多样，要想用预想的方式来影响这个群体的行为就越难。
4. 政策要求目标群体的行为改变的程度，决定了其执行时遭遇的难度。
社会，经济，技术以及政治环境也在影响着政策的执行
1.
2.
3.
4.
社会条件的改变可能会影响到对问题的解读，从而影响到计划执行的方式。 经济条件的改变对政策实施的影响 可利用的新技术 政治环境的变化，政府的更迭导致政策执行方式的变化而无需改变政策本身。
负责政策执行的行政机构组织的影响：
政策的执行无意中受制于公共政策过程所特有的组织内部与组织之间的矛盾。政府内部经常有不同的官僚机构以及其他层级的政府牵涉到政策的执行中，它们都有其各自的利益，意图以及传统，这些都能够阻碍政策的执行过程，影响政策的执行后果。
目标群体掌握的政治和经济资源：
受政策影响的群体可以通过支持或者反对来使政策的执行符合自己的意愿。因此，执行者为了减轻执行阻力，经常和这些群体达成妥协。对一项政策的公共支持也能影响其执行。许多政策在被采纳之后发现支持度降低，这就给执行者以更大的机会改变其初衷。当然，当决策者或群体需要改变政策时，执行者本身可以通过投票调查的方法证明其将计划继续下去的正确性。
为了便于政策的执行，决策者可以用以改进政策设计的措施如下：
1. 决策者应尽可能明确的提出政策的目标以及各个目标的优先顺序。这样可以2.
3.
4.
5.
清楚地告诉执行者，究竟希望他们做什么以及应该优先做什么。 对于给出的措施为什么能够解决问题，政策应该有或隐含，或明确的可行的理论说明其理由。 应该给政策划拨出足够多的资金以供其顺利执行 政策应该给出明确的程序以供执行机构在执行政策时严格遵守 任务的执行应该交给相对较有经验且较为负责的机构。
关于政策执行的不同视角
“自上而下”的研究方法：假设我们可以从实用的角度把政府过程看作是一系列的指挥链，在这个链条中，政治领袖作出政策选择的指示，这项指示在穿过政府部门的行政机构时，在越来越多的层级中得到具体的执行。“自上而下”研究方法的起点是政府的决策，它考察了行政人员在多大程度上执行决策或未能执行决策，并试图找到这种执行程度背后的原因。重点研究的两个方面：对提出的目标的实现程度以及经合法授权的执行机构的行为，清楚地表明了执行及都理解了什么以及他们到底在想什么。然而，这种方法假设政策有着清晰地目标，但我们知道这些目标并非清晰地甚至是矛盾的。这种方法最严重的缺陷是，它把重点放在了高层的决策者身上。而在政策的执行上，高层的决策者与底层的官员及公众成
员相比之下，仅仅在扮演一个边缘化的角色。
“自下而上”的研究方法：研究的起点是，在计划的执行中所有公开的和私下的行动主体考察他们的个人和组织目标，他们的战略，以及他们所建立的联系网络。然后沿着这条思路往上走，去发现那些在计划的设计，筹资及执行中的相关人员的目标，战略及其联系。以“自下而上”方法展开的研究表明，许多计划的成功与失败经常取决于直接介入到计划的执行中的底层行动主体的责任心和技巧。 “自下而上”方法的主要优点是，它把注意力放在了那些在政策的制定和执行中，构成政策网络的正式和非正式的关系。在政策过程中，由政策部门关键的私下和公开行动主体所构成的政策子系统扮演着极其重要的角色。与在政策的规划过程中一样，这在政策的执行过程中也是如此。“自下而上”方法把执行研究的方向从决策中解脱出来，引回到政策问题中去，从而引发了对问题中涉及的所有私下和公开的行动主体和机构的研究。
政策工具选择的基本原理
政策的执行在很大程度上涉及把政府的一种或多种基本工具应用到政策问题中去。
经济学家在很大程度上是倾向于把政策工具的选择解释为，至少在理论上是一种技术上的操作，这种操作把特定工具的特征同他们最近的工作联系起来。
政治学家倾向于认为，从纯技术角度，工具或多或少都是可替代的，并且将焦点转而放在他们认为支配了工具选择的政治力量上。
经济学模型：
经济学家的研究受到理论上的辩论影响。这种辩论是新古典主义经济学家和福利经济学家对于国家在经济中的恰当的作用的辩论。虽然两家都倾向于自发调节的工具，但福利经济学家允许更大范围的强制干预的使用，以及用于纠正市场失灵的混合工具。相反，新古典经济学家只赞成把这样的工具用在提供纯公共产品上，任何基于其他原因的使用都被视为扭曲了市场过程并导致了次优的结果。福利经济学家对国家干预的更大程度的认同使得他们对工具选择有了更系统的分析。然而，他们倾向于把工具选择当成一种严格的技术上的操作，它由以下几部分构成：评价各项工具的特征，将它们与不同类型的市场失灵匹配，估计他们的相对成本，选择能够最有效地克服所面对的市场失灵的工具。
新古典主义经济学家总体来说依靠公共选择理论来解释工具使用的模式。他们认为，在一个民主政体中，选民，政治家和官僚的动态的自利行为会越来越趋向于增加税收和开支，以及对私人活动的管制和国有化。他们认为民主政治会导致国家选择的工具的获益者集中在少数的选民身上，而同时又把成本分摊给全国的人口。为了选举的缘故，政府要选择一个并不反映选民真是成本的工具，而这些选
民最终还是要为这个成本买单。虽然把政治因素结合起来分析可以对福利经济方法的某些方面作出改进，但这样的分析对于系统的工具选择模式的进一步解释贡献甚微。比如，要把不同类型的工具与成本和收益的分布模式匹配起来是相当困难的，因为人们必须首先知道政府是愿意举债，还是要避免此举而受到批评。大多数工具都可以用于这两种目的，但选择哪一个目的取决于非常特殊的因素，并且受当时环境因素的影响也很大。对于工具选择的经济学理论存在很强的演绎色彩，而对政府的实际决策缺乏一个坚实的经验基础。他们提出的工具选择的基本原理基于他们对政府做什么和应该做什么的理论假设之上，而非对于政府实际做什么的经验调查。而政治学者的研究倾向于表现得更加多样，总体上说其本质也具有经验性。
政治学模型
在一个自由的民主社会，政府倾向于使用最没有强制性的可用工具，但为了克服社会对于有效管制的抵制，在必要的时候会将其“升级”。
工具使用的一个典型模式是：政府开始时采取最低限度的行动。比如劝告，如果根本无效，会缓慢地转向直接提供。
这里，对工具间的可替代性和工具选择的基本原理的理解有严重的问题：
1. 没有哪个政府拥有可用的全套工具：社会和政治的约束有利于某些工具的选择而抑制其他的选择。
2. 工具选择的改变随着强制的程度而缓慢变动，这样的概念与经验证据不符。比如，许多政府为了应对新技术即将出现的新形势，建立公共事业的规模达到极致，而在此之前并未尝试过强制性较小的工具。
3. 社会抵制惹恼政府，从而转向更有强制性的工具的想法也是有问题的。虽然在经济方面，可能确实经常有社会的抵制导致政府采取进一步地行动，但在许多其他领域并非如此。如在社会政策领域，社会压力就刚好相反，会迫切要求政府采取更强的管制，花费更大的开支，而政府可能反而要考虑财政问题和意识形态问题。
第二个被广泛引用的政治学模型胡德提出：工具选择并非是一种技术上的操作，而是“一种信仰上或是政治上的事物”。他指出，选择的形成决定于资源约束，政治压力，法律约束，以及从过去的工具的失败中得到的教训。
1. 从基于信息的工具转变为基于其他资源的工具。
2. 从仅仅依靠强制转变为借助金融和组织资源的使用
技术变迁可能会弱化旧工具的使用，并导致新工具的应用，这通常要基于历史环境和当前环境的类比。
胡德承认工具选择过程本质上的偶然性，但他认为驱动这个过程的是可以确认的力量，这些力量基于政府对各种工具的试验以及这些工具对社会行动主体的效果。不同的工具的效果因其所影响的社会群体的性质的不同而不同。目标群体的
规模有重要作用，因为受影响的群体越大，政府就会更多地使用被动而非主动地工具。
工具选择取决于国家目标和国家资源的性质，以及作为对象的社会行动主体的组织和能力。最优先使用的资源是基于网络结节性和信息的影响，只有基于这种资源的工具才无穷无尽，而且给公民最少的约束。当需要强制的时候，这首先是因为迫切需要对目标群体的行动有更高的要求。即使在这时，权威也更优先于组织，因为前者不那么资源密集。
林德，彼得斯
第三套模型将经济学和政治学著作中提出的工具选择的许多不同的概念整合到一起。
第一，政策工具的特征对于选择来说是重要的。工具依四大类特征而不同，
每一种在范围上由低到高变化：
1. 资源密集度，包括行政成本和操作上的简单性
2. 目标，包括准确性和选择性
3. 政治风险，包括支持和反对势力的特点，公共知名度及失败的概率
4. 对国家行为的约束，包括强制的困难以及限制政府行为的意识形态原则。 第二，国家的政策风格，政治文化以及社会分裂的程度，对工具的选择有决
定性的影响。
第三，受限制于所关心的机构的组织文化及其与客户和其他机构的联系 第四，问题所处的环境，它的时机以及它包括的行动主体的范围也会影响工
具的选择。
第五，工具选择仍然是决策者的一种主观选择，这种选择基于他们的专业背
景，制度关系以及认知因素。
综合考虑这三种政治学模型，政策选择取决于工具的特征，所面对问题的性质，政府过去在处理相同或类似问题的经验，决策者的主观偏好，以及受影响群体对于改选择的可能的反应。
政策工具选择的综合模型
工具选择的研究要想对政策执行提出有意义的观点，就需要一个把特定的工具选择和特定的基本原理结合起来的模型。
政策工具的范围可以减到四种类别：
市场 家庭或社区 管制，公共企业或直接规定 混合工具 在着手理论框架时，依赖于两个相互联系的总体变量：
1，国家计划能力的大小，或者说国家可以影响社会行动主体的组织能力的大小
2，子系统的复杂性，特别是政府在执行其计划和政策时，所面对的行动主
体的数量和类型。
政策子系统的复杂性
高 低
国家能力 高 市场工具 受管制的公共企业或是直接规定的工具 低 自调的，基于社区或家庭的工具 混合工具
尽管过程复杂，但在国家和政策部门中还是可以辨认出政策执行的总体模式，而这些模式可以对这个阶段的政策循环的理解给以很大的帮助。
结论：工具选择所涉及的远远甚于简单的执行先前所得出的决策或是把目标和方法相匹配。公共政策只有在行动主体做出其决策的现存理念和制度中，才能得到有意义的理解和评估。
第九章 政策评估：政策分析与政策学习
政策评估，泛指找出关于实施的政策所使用的方法及其所服务的目标的过程。评估的深度或彻底性，取决于安排其开始的人以及那些实际操作的人。 在一项政策得到评估以后，问题和方案可能会被彻底地重新考虑，循环可能要回转到议程设置或者循环中地其他阶段，或者回转到可能被维持的现状中。
倾向性：必须是客观的，系统的，经验性地
政策评估的最大好处是伴随它的政策学习过程。
政策评估类型
行政评估：简化绩效和预算制度
在政府内部得到执行，偶尔由专门评估政策的专业机构执行，但更为常见的是由财政的，法律的以及政治的主管来执行。
政府机构所承担的按最低限度估计成本的工作大致可以分为五种不同类型：
1. 投入努力度评估：测度计划所投入的数量，也就是政府为实现其目标而投入的努力程度的大小。以涉及的货币成本来计算。目的是确立一个数据的基线，用来对服务提供的效率或质量做进一步提供。
2. 绩效评估：检查计划的产出。目的是确定政策的结果是什么。
3. 绩效充分性评估（效能评估）：用来找出计划是否正在做它应该做的事。一个给定计划的绩效被用于与它原本的目标相比较，以确定计划是否满足了它的目标，并且1计划的完成情况来确定目标是否需要调整。在调查结果的基础上，可以得出变更或改变政策的建议。
4. 效率与评估：估价一项计划的成本，并且判断同样数量和质量的产出能否用更有效率的方式，也就是更低成本的方式来实现。
5. 过程评估：检查用于执行计划的组织方法，包括规则和操作规程。目的通常是看过程能否合理化并且能否更加有效率。
司法评估：司法审查和行政裁量权
关注与政府计划的执行方式相关的法律问题。评估由司法部门执行，主要关注政府部门的行为和宪法的规定或已被确立的行政行为标准以及个人基本权利之间的可能冲突。
政治评估：政策子系统及公众咨询
对政府政策的政治评估是由每一个人承担的，通常来说政治评估既不系统，也不必然在技术上精致。目标很少是为了改进政府的政策，而是为了支持它或是挑战它。
政策评估：政策学习
公共政策评估被认为是政策的行政主体对于政策问题的性质及其解决方案的动态的重复过程。
学习是一种“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标和技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的最终目标。”
学习是一种较为无意识的行为，经常是作为政府对于某些种类的社会或环境激励而做出的反应。
这两种定义都描述了政策学习和政策变迁的关系的性质，但在这一问题的方法上有本质的不同。
霍尔认为学习是正常的公共政策过程的一部分，决策者试图借此理解为什么某些具有开创性的行动得以成功，而其他的为什么失败。如果政策因学习而变迁，变迁的动力则源于正式的政府过程之内。
赫克罗认为政策学习被视为一种由政策制定者进行的，很大程度上是为了应对外部政策环境的改变的行为。当环境1改变时，政策制定者要让其政策成功，就必须适应这种改变。
内生学习 外生学习
学习的主题 小的，技术上专门性的政策网络 大的，公共参与的政策社群 学习的目标 政策背景或政策工具 问题的感知或政策的目标 内生学习发生于小的，集中的政策网络。它的目标是学习政策背景或政策工具。 外生学习发生于广泛的政策社群，并且可能涉及到对问题的解读或者为解决这个问题而制定的政策目标的质疑。
内生学习可以称为“吸取-教训”。此学习源自正式的政策过程内部，并且影响了政策制定者在实现目标的努力中，对使用何种方法或技术所做出的选择。
外生学习又称为社会学习，它源自于政策过程外部并且影响了政策制定者变更或改变社会的约束或能力。
在一个复杂的组织中，学习是一个积累的过程，而且现在的知识储备在很大程度上决定了流入组织的新信息是如何得到处理的。在这个方面关键是介于组织及其环境之间的“跨边界”联系，这种联系善于吸纳新的信息，并且能够将它在组织内部散布开来。
在政策制定的过程中，有两个相关的因素影响评估的潜能，从而导致学习，并进而又导致某种形式的政策变迁。
1. 政府的组织能力，尤其包括它在主题领域的专业知识
2. 政策子系统的性质，尤其是在其国家和社会成员之间的联系是否存在以及在何种程度上存在。
在政策子系统中政府和社会行动主体的联系
高 低
政府的行政能力 高 社会学习 吸取-----教训
低 正式评估 非正式评估
第十章 政策风格，政策范式和政策循环
常规的和范式性的政策变革模式
两种不同的政策变化模式：
1. 常规的模式，涉及在“吸取教训”的基础上对政策和计划相对更加细微的修补
2. 实质性的模式，在社会学习的基础上根本地改变政策，也被称为范式性的政策变革
常规的政策变革：政策风格
公共政策有着惊人的连贯性：大多数政府制定的政策在一定程度上不过是过去政策和实践的继续而已。
政策制定的连贯性归结于：在很长一段时期内通常都是由同一班行动主体参与到政策过程中。
在正常的环境下，政策问题的处理，都是依据被讨论问题已经存在的解决方式来进行的，这在某些研究中被描述为政策风格。
政策风险：政府解决问题的方式与在政策过程中政府与其他行动主体之间的关系，两者间的交互作用。
问题解决的两种普通的方法------前瞻式/主动式以及回应式
两种类型的关系：意见一致性和强迫接受型
对政府解决问题的途径的概念化有个更好的途径，就是根据政策循环每个阶段中所有影响公共政策的变量来考虑它，而不是提前就假定了政策的风格。
政策循环阶段 共同构成政策风格的要素
议程设定 发起者之外 发起者之内 统一的 动员式的 政策社群类型 支配式 强加式 无领导式 无政府主义式 政策网络类型 官僚政治/ 客户型/ 三方/ 多元论者/ 共享的中央计划经济 夺取型 社团主义 问题 决策（风格） 累进式 满意型 最化 理性化 政策执行 市场为基础 管制/直接型 劝告式/补贴式 自调节/社(工具偏好) 团/家庭 政策评估 吸取教训式 正式评估 社会学习式 非正式评估 （学习倾向性）
在政策循环的所有阶段，政策子系统的性质是一个关键的变量。在议程设置方面，公众对政策问题定义的支持程度，是对判定议程设置典型模式十分重要的一个变量，还有，到底是国家还是子系统中社会成员主导或者发起对这个问题的辩论，也是个重要变量。在政策规划中，政策子系统在规定决策者面临的选择权方面起关键的作用。影响它们的作用的因素包括：是否有一套支配式或者霸权式的观念在子系统中传播散布。国家和社会的行动主体是否围绕着某个观点或者一套观念平等地联合在一起，还有，有多少地网络行动主题以及他们是由他们的国家还是社会的成员所引导。在决策阶段，子系统的复杂性，也就是，它是否以多元化的成员组成特点，还有决策者在哪种限制化发挥作用，这些都是说明政府决策典型模式的重要变量。而在执行阶段，重要变量包括政策子系统的复杂性，以及国家的行政管理能力。
很显然，影响政策风格两个最重要的变量是：
1. 相关的政策子系统的结构，包括观念的范围和其中的行动主体，它们相互之间的关系，以及他们对公众支持的喜欢程度。
2. 国家自主权，包括它的行政管理能力，以及它行使职能所受到的资源约束的性质。
范式性政策变革的间断均衡模型
第二种类型的典型政策变革发生得不那么频繁，并且涉及到政策风格的显著改变。范式是某些基于知识的社群成员所共享的一种认识论上的共同愿景，以致知识作为一种重要的因素把他们结合在一起，并塑造他们的行为。
变革的内生来源：异常现象，或是不能被已有范式充分解释的事件观察的日积月累，导致了一些人致力于以一种全新的方式来理解现象，最终导致了新范式的出现。
公共选择理论：采用个体为基本分析单位的一种公共政策理论。新古典经济学的基本原理在政治行为上的应用。主要假设：政治行动主体就像经济行动主体一样，为了利益（满意度）最大化而理性行动，它认为政治行动主体唯一重要的是个体。布坎南：在行为能力内，人们被认为是理性利益最大化者。
在公共选择理论中，假设个体政治行动主体在选择可以满足他们最大利益的行动过程中被利己主义所支配。
公共选择理论中关于投票者，政党，政治家和官僚主义者的概念，导致了这样的结论，即投票者从政府寻求更多的计划，条件仅仅是他们愿意缴税，而考虑到他们自己在权力，威望和声望方面的私利，政治学家，政党和官僚主义者愿意支持这些计划。其结果是，国家干预经济和社会的程度持续提高，通常的形式是“政治-----交易循环”。也就是说，民主政府以永久的选举战争的形式运作，他们所采取的决策的类型依靠选举周期的时间安排而变化，受欢迎的政策在选举之前做出，不受欢迎的政策在选举之后做出。
在市场中促进公共利益的效用最大化机制，在政治舞台上采用了一种断然有害的形式。这促使公共选择理论家拒绝了大部分来自其他经济学家的对政府行为持比较乐观看法的政策分析和规则。他们趋向于争论，政府干预社会事物应当受到限制：通过在（所有权）比较弱或者还没有出现的地方，加强和建立所有权来弥补市场的不足，这样市场的力量便能够起作用，并以对整个社会有益的方式配置资源。
理论中存在的漏洞：
1. 这个理论是一种简化，这种简化并不符合现实经验。之所以采取许多政治行为，是由于象征性或形式主义的原因，把他们看作是定向于效用最大化的“目标导向“行为，则是低估了围绕着政策制定的政治复杂性。
2. 由于所描述的主题过于简化，该理论缺乏预言的能力。它的预言，即由于民主政治的竞争性动力，政府职能将不可动摇的增加，缺乏实践的证明。
3. 又是与其不完善的经验维度相关，这一理论把政党政治想象为好像永远是两个政党的竞赛一样，因此，允许投票者在两个明显确定的可供选择的对象之间选择。实际上，许多民主国家是多党体系，各党派必须建立立法机关联合体，以禁止给投票者提供一个简单的二分法选项，因为选举的承诺可能受到”后一选举“立法机构的过度干扰。
4. 这一理论很少谈到模型中的一个重要假设，即不依靠自由选举的非民主体制中的政策制定。
5. 尽管公共选择理论主张制度上的设计，但这一理论忽视或者低估了制度因素在塑造行动主体偏好方面的影响。
6. 不管公共选择理论家如何强调他们的分析是“积极的”和“不涉及价值观的“，公共选择理论显然是规范的，它试图开辟传统自由主义的一个特殊视野（也称为”新保守主义“或”新自由主义“），以尽可能地促进市场发展和严格地限制政府行动的范围。
阶级理论：
阶级理论是基本的群体理论，因为他们在分析中首先依据的是集体实现，但与其他推导群体理论不同，他们倾向于以“客观“条件来定义分析单位。阶级理论把具备特定显著特征的个体归结到某一群体，而不管包含的个体是否认为他们自己符合这些条件。阶级资格通常由具备了某些特征或者缺少了某些特征来决定，这些特征通常（但不总是）与经济有关。
马克思认为，每个社会都存在着“两分“的阶级结构，处于结构中的两个阶段为取得政治和经济权力而进行争夺。每一种生产方式随着一个特定的阶级体系，这一阶级体系基本上由生产工具的所有权决定。
按照这种模型的逻辑，每一种生产方式都会产生一种“两分“的阶级体系，包括那些拥有生产的工具和必须为生产工具的拥有者工作的阶级，这两种阶级之间的关系天生就是对立的。
阶级理论认为资本主义社会中的公共政策反映了资产阶级的利益。资本家对经济基础的统治，时期能够控制国家及其行为。实际上，根据马克思的理论，国家只不过是资本家手中用于维持资本主义制度和以劳动力为代价获取利益（剩余价值）的一种工具。
由于演绎特性，马克思主义者通常采取论证特定的政策怎样为资本利益服务的形式。这种分析的工具主义路线在两个问题中存在疑问：
1. 尽管存在一种政策为资本利益服务的情况，但也不能根据这一行为本身，得出政策是按照资本的要求而颁布的结论。为了表明这一点，必须证明资本家发布了被政府官员忠实执行的指示。
2. 这种理论不能解释那些不顾资本家反对而采用的政策。
为了说明被资本反对的国家政策计划，“新马克思主义者“提出了国家的”相对自主性“概念。普朗查斯认为，资本各部分之间的冲突，加上来自非资本家阶级的人员组成的可能性。
当这样的措施反过来影响资本的短期利益，甚至被资本家强烈反对时，他们仍然会坚持长期利益。这是因为，资本主义要存活的话，资本主义的结构要求国家必须履行某些基本职能。这些职能包括坚持所有权权利，保持和平与秩序，促进有利环境的构建，以持续累计利益。
新马克思主义者明确地意识到了决定政策的政治因素的重要性。工人阶级政党通过正常的政治渠道和工会扮演的角色，尤其被强调为公共政策形成中的一个关键因素。然而资本主义的结构命令不容忽视，因为它们会在国家响应工人阶级要求的行动上施加限制。阶级分析仍然蒙受着严峻的问题：
1. 关于正确地确定阶级是什么即阶级不是什么的困难性
生产的资本主义模式并没有产生马克思所预期的两分阶级结构。与之代替，它培育出了介于资产阶级和无产阶级之间的中间阶层和收入不再依赖于劳动力市场的一批脱离商业化的群体，因此他们的政见在那些有关生产物质条件有关的政见之外。在社会关系分析中心必须加入政治和意识形态的因素。而把政治生活简单
地等同于经济“基础”的看法必然会遭到抵制。这一概念清楚的超越了马克思提出的两分法，很有可能会破坏阶级的概念，而马克思主义理论是在这一概念的基础上建立的。
2. 第二个问题集中围绕于社会“上层建筑”和经济基础之间的关系
在传统的马克思主义观点来看，生产方式及相关的生产关系构成了塑造上层建筑的基本结构比如法律，国家和意识形态。然而这个概念是有问题的，因为国家，比如说，在组织经济发展和形成生产方式中扮演了至关重要的角色。类似地，如果没有意识到意识形态-----这一在生产方式或阶级矛盾冲突中并不能完全追溯到的因素，就很难理解20世纪五六十年代凯恩斯主义政策，20世纪80年代促进私有化和反干预政策的迅速扩大。因此，一些新马克思主义者不得不把相当大的自主性归结于社会生活的其他领域，同时还认为，它们同社会物质基础的联系不能被忽略。
3. 经济决定论问题仍继续困扰着这一理论。不管新的马克思主义者如何努力克服这一问题，甚至通过发明“国家相对自主性”或“意识形态霸权”等概念来把非经济因素考虑进去，他们也未能完全避免把社会和政治现象于经济基础联系起来。这是由理论的本质决定的，这一理论的分析单位是以经济为基础的“阶级”。为了保存马克思主义，即使已经意识到除了经济规则之外，还有其他因素对政策制定者产生影响，但没有一个理论能够完全摒弃这些假设。
新制度主义理论
第三种演绎理论意识到以个体和群体为基础的理论在解释政治现象时存在局限性。人们对现有的演绎理论解决为什么政治机构，经济机构和社会机构----比如政府，公司或者教堂----会出现的问题的能力所表现出来的担心，直接导致了新制度主义的产生。
新制度主义承认政治活动中制度起着至关重要的作用，并认为社会中制度的出现是为了克服社会组织中信息和交流的障碍。这种分析所采用的基本分析单位与制度范围内个体之间的“交易”有关。在提高或降低社会交易成本方面，各种制度具有重要方面。从这个观点来看，制度本身是“人类设计的产品，以利益为导向的个体有目的的行为的结果”。在新制度主义的观点中，市场和统治基团、官僚机构是有效地使交易成本最小化的两种社会组织。
1. 在市场形态中，满足信息和其他需求的成本在很大程度上具体化为：多种生产者和消费者一起分担获取及传播信息以及其他产品和服务地成本。在统治集团中这些成本被内部化了。
2. 在政治领域，新制度主义的观点，制度的重要性在于他们“任命政治行动主体并使其合法化，为他们提供一致的行为准则，实际观念，评估标准，感情关系和养老金，以及为目标而行动的能力。”既然新制度主义理论肯定了个体和群体在政策过程中的作用，那么在把国家包含在内的社会大环境中，政策
偏好和能力通常就变得容易理解了。制度是“规定行为职责，约束行为和形成预期的持久稳固和连续的规则体系。”
因此，制度不仅能提高或降低交易成本，而且能形成偏好以及在一定程度上实现偏好。有观点认为，制度并不是行动产生的原因。更确切的说，制度影响问题的诠释和可能的解决方案，限制方案的选择和实施方案的途径及贯彻方案的程度，从而影响行动。
主要问题：
如果不诉诸于功能主义，它不能提供关于制度起源的看似可信的一致的解释。此外，虽然它提供了关于政策制定者所面临的种种制约因素的精彩讨论，它却很少谈到是什么原因使得他们朝着某一特定的方向迈进。
归纳理论
依靠对政治现象的多种实证研究的积累来获得原始数据，从原始数据中汲取归纳出一般原理。通常缺乏能够应用于案例研究的完整或统一的理论原理，因此从定义上说，他们一直处于“正在构建中”。
福利经济学理论
大部分字面上称为“政策分析”的行为是福利经济学的应用。这种理论基于这样的主张：通过市场机制，指望个体来制定大多数的社会决策。然而，福利经济学认为，市场不能一直有效的分配资源，或者说，不能聚集个体效用的最大化行为来使全部社会福利最大化。在这种被称为市场失灵的情况下，福利经济学家认为政治机构可以作为市场的补充或者取代市场。
自然垄断：指某些产业所出现的倾向于发展一个大企业与竞争对手对抗的情况，这些产业通常有大笔的资金需求，回报与规模不成比例。
信息不完备：指消费者和投资者缺乏足够的信息来作出理性决策的情况。 外部效应，公地的灾难，破坏性竞争
政府有责任纠正市场失灵，因为最优的社会效果不会从完全不协调的个人决策中得出。面临行动要求的政府首先要确定是否市场失灵正在引起社会问题，只有在发现问题的时候它才应该插手纠正问题。
在这个理论中，最有效的方法是成本最低的方法，决策所使用的方法是成本----效益分析。目标是发现怎样才能以较低的投入获得同样的产出或怎样才能以同样的投入获得更多的产出。实施分析过程包括通过货币成本和收益来评估所有的选择及其结果，然后选择能够在成本最小化的同时使效益最大化的选项。
这个分析模式中的成本和效益取决于：
1. 列举从一个选项的执行中得出的以货币形式表示的所有不利的和积极的
结果
2. 评估出现的概率性
3. 评估概率发生情况下的社会成本或效率
4. 通过2，3相乘计算每一个结果有关的预期损失或收入
5. 通过从过去到现在一年又一年出现的折扣计算出净现值
成本收益分析是一项使政府能够尽可能严密的“复制”市场决策过程的基本方法，以达到资源分配的目的。它“努力应用经济学方法，代替市场讨价还价或价格设置的方式，以找出帕累托最优的政策选择。帕累托最优的标准要求，一种方案被采用的前提是，它提供了这样的可能性，即”在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好“。
帕累托最优原理遇到的困境导致其被同时代的福利经济学中所谓的卡尔多标准代替，卡尔多标准要求公共政策选择必须在补偿受损者的基础上使得进收益最大化。在这一标准下，一种政策即使会带来损失，但只要总收益带来总损失，这种政策也可以被选择实施。
成本收益分析常出现的问题：如何把价值投入到各种无形成本及其结果，还没有找到可以满足要求的方法。
任何一项政策带来的成本和收益并不总是平均分配的，因为有一些人的支出比其他一些人的要求，从中获得的收益就会比其他人的多。而且，要集合或总计一个选择方案的各个组成部分是一个严重的问题。
政府失灵的三种通常的表现形式：
组织置换，即负责生产特定产品或服务的管理机构把公告目标置换为它自己的“私人“或”组织“目标。这些政府倾向于使其预算或者权力或者其他组织价值最大化。在这种情况下，政府纠正市场失灵的行动仅仅会加剧其低效率程度。
成本提。由于政府税收和支出的分离，这被认为是政府失灵的一种情况。政府从大众资源中获取税收收入，但有特定的计划成本。如果没有办法使支出和税收相等，政府就会失去对预算的控制。
衍生外部效应，政府的行为对社会和经济有着广泛的影响，这种影响产生的影响是，把市场生产的畅销产品和服务排除在外，或者在其他行为方面对社会福利的总体水平产生消极影响。
这一理论得出的结论是，政府不仅必须仔细分析市场失灵，同时必须在企图采取行动之前仔细评估他们自己纠正市场失灵的能力。
按照福利经济学的概念，政府不应该干预与私人产品和服务有关的交易和行动。他们应该维护基本财产权并且阻止破坏这些交易的犯罪行为。公共产品应该由政府来提供，因为市场不会提供那些商业不能从中收费或盈利的产品和服务。政府不允许把收费产品当做公共产品来对待。使用收费产品必须付费。使用设施的人必须为使用成本付费。对于公共享有的产品，政府应该通
过许可证形式建立财产权制度来防止他们的损耗。
理论家在应用福利经济学的理论时，意识到国家几乎从来没有以这一理论假设的基本方法为基础来制定政策。即使一个国家能够确定出最有效率和效益的政策-------这在存在先天局限性的社会科学来说是困难的----实际的选择仍然是政治的选择这种选择受政治制度的约束，由政策行动主体来制定，通常来说是对政治压力的反应。如此说来，由福利经济学家提出的技术分析通常仅仅是另一种政治资源，被对政府作为或者不作为的某一方案的支持者所采用，以加强他们的主张。福利经济学忽视了政治的多样性，这导致了它被批判性地描述为“一个神话，一种理论幻想”，它促进了“一种错误的和天真的政策过程理论”的发展。
多元主义和社团主义理论
多元主义理论的假设前提基础是，政治过程中利益集团居于优先地位。社会中存在各种不同利益，这些利益的具体表现形式是由利益相同的个体组成的不同群体。
两种类型的群体----------潜在的和有组织形式的
处于逐渐显示过程的潜在利益为潜在利益群体提供了稳固的基础，随着时间的推移，它最终导致了有形群体的产生。
多元主义理论中提到的群体，不仅数量众多而且形态自由，他们具有交叉性的特点，并且缺乏具有代表性的垄断者。
交叉的成员资格被认为是解决群体之间的冲突并促进群体间合作的主要机制。
多元主义理论视角中的政治是一个使各种竞争性的利益相和谐的过程。公共政策是致力于推动其成员的集体利益的群体之间竞争和合作的结果。
如果没有如下的前提，即资源，信息和政治宣传手段对公民公开，群体在社会上形成大批具有同等权力的中心，所有合法的呼声都会被听到，那么就不可能看到标准化的影响。与此同时，由于没有充分地展开“群体是影响政策制定的变动能力”这一观点，多元主义理论在一定程度上有理由受到批判。 多元主义理论应用于公共政策制定，存在着一个更为重要的问题，即政府在制定公共政策时充当的角色相当不清楚。
早期的多元主义理论假设，政府是一种传送带，记录和执行利益集团下达的命令。实际上，政府甚至于不是一个实体，而是一个场所，一个供竞争群体见面和谈判的“舞台”。关于这种观点与政府的实际情况不符的认识，导致了新概念的产生，如“仲裁”，“裁判”。在这个理论中，国家从根本上仍然是一个场所，竞争群体在这里解决他们的分歧，但此时政府被认为是一个中立的机构，设置群体冲突的规则并确保群体不会违反它们而免受惩罚。
这种理论关于政府的观点过于单纯化，因为它假设政府官员没有他们自己的，需要通过对政府机器的控制来实现的利益和野心。同时，它忽视了这样一个
事实，即国家经常会维持同某些集团的特殊关系，甚至资助集团的成立，而这些集团一旦成立，都和国家有着良好的合作关系。
多元主义理论关于政府屈从集团压力的观点是错误的，因为它假设政府的目标和行动是一致的。“官僚政治”是一种普遍的现象，对公共政策有着关键的影响。不同的政府部门其利益是不同的，它们对同一问题的解决也是对立的，怎样解决这两个问题会影响到政策的采用和政策的执行。
新多元主义理论：保留了“集团之间的竞争的重要性”的观点，但对“集团之间是基本平等的”的观点进行了修改，并明确指出，一些集团要比其他的集团更强大。
林德布罗姆，商业集团之所以比其他集团更强有力，有两个原因。首先，资本主义社会的政府需要繁荣的经济作为基础，服务于用于计划的税收和自己的“当选连任”。为了促进经济的发展，政府必须保持经营信心，这意味着要把注意力放在商业团体的要求上。
第二，在资本主义社会，公共部门和私营部门是分开的，前者有国家控制，后者受控于商业团体。私营部门受控于商业团体使它与其他集团相比处于特权地位，因为就业率和有关的社会和经济行为很大程度上最终依赖于私营部门的投资行为。
商业集团的强大取决于资本主义和民主主义的本质。这样，商业集团不需要，虽然也有可能，为了实现自己的利益而对政府施加压力，政府本身遵守资本主义的规则，保证其行动不会对商业集团的利益产生不利的影响。
问题：过分关注利益集团的作用而忽视了其他同等重要的因素。新多元注意继续忽略了国家和国际体系在公共政策形成和公共政策执行中的角色。国家本身有自己的影响公共政策的利益和目标。相似地，国际经济的相互依赖使得一个国家的政策日益遭受到国际上的压力，从而忽视了国内团体的压力。 在多元主义理论关于政治和公共政策的解释中，意识形态的作用同样不合理地被忽略了。
由于政治制度和过程的不同，多元主义理论在美国以外的国家的适用性仍然值得怀疑。
施密特，推测多元化仅仅是一种制度，在这种制度中社团体制得以在不同国家发展。施密特认为一系列可变和历史因素，政治组织的社团主义制度比多元主义制度更容易在美国以外的国家产生。
社团主义理论的根源可以追溯到中世纪，那时比较关注的是保护位于国家和家庭之间的自治社团的“中间阶层”。这包括协会和其他形式的贸易组织，同时也包括那些非常重要的宗教组织和教堂。社团主义理论认为，这些中间阶层在其组成个体之上拥有自己的生活方式，他们的出现是社会的“有机”或自然法则的一部分。
在多元主义理论中，多数集团的产生代表了他们各自的利益，成员是自愿参
加的，集团与其他国家自由交往，国家不干涉他们的行动。
相反，社团主义是利益中介系统，其组成单位被划分成数量有限的单一的强制性的非竞争性的分等级的，功能上存在差异的类别。这些组成单位得到国家承认或认可（即使不是国家所建立）并被批准在他们各自的范畴内故意占据代表性的垄断地位，作为交换条件，他们遵守针对它们选择领导人和阐明自己的需求与支持立场的某些管制规则。
这里所说的群体并不像理论所提道德那样，是形式自由自愿的，非竞争性的。他们不具有自主性，因为作为在政策制定中起作用的回报，他们必须依赖于国家的许可和支持。社团主义理论明确地考虑了多元主义理论的两个地方性问题：它忽视了国家的作用以及国家和群体之间的关系的制度模式。
在社团主义理论中，公共政策由国家和被国家许可的利益集团之间的相互作用或者利益集团的相互作用形成。利益集团之间的相互作用在国家内制度化并由国家来仲裁。谈判的结果不仅取决于群体的组织特性，而且取决于他们与国家关系的紧密程度。国家本身不能被看作是一个独立的政体，而是一个包含内部派别的组织，这些内部派别影响着国家的行动。
问题：1.它是关于国家与社会之间特定的政治安排的描述性范畴，而不是对政府行为尤其是那些非社团主义国家行为的概述性解释。因此，除了指出有些国家由于缺乏国家和社团之间的制度性合作而经常制定出片段式的和不连贯的政策，它很少谈到像澳大利亚，加拿大或者美国这些拥有特殊公共政策的国家的行为原因。
第二，这个理论没有进一步加深我们对于公共政策的理解，甚至在所谓的社团主义国家也是如此。如同社团主义理论所假设的，认识到并非所有国家都存在着集团之间的无限制竞争具有重要意义，但是这个理论本身并没有讨论，为什么一个政策会被采用或者会以某种特殊的方式来实行。毫无疑问，政府和某些集团之间的紧密关系仅仅是影响政策形成的众多因素之一。
第三，这个理论甚至没有包含一个清晰的关于它自己分析的基本单位-----利益集团-----的概念。
第四，这个理论没有清楚地说明群体在政治中的相对重要性。
第五，关于国家的性质，国家的利益以及为什么国家认可某些集团的利益而不是另外一些集团的利益，这个理论并没有清晰的观点。
国家主义理论
把焦点放在作为其基本分析单位的有组织的社会结构或政治机构上。这个模型的一些分析只集中于国家，把国家视为社会的领导机构和政策过程的主要部门。还说明了其他社会组织的重要性，不如商业组织或劳工组织。 国家在使用已赋予的权力来重新安排和构建社会关系和制度方面具有垄断性。“国家----中心”：国家创造，组织和管制社团。国家在特定的领域中控制其他组织，他们塑造文化和形成经济。因此在理论中，国家相对于社团的自
主性问题就毫无意义了。这个问题甚至不应该出现。仅仅在国家对社团的控制是一种偶然现象时,也就是说，假设一个国家要从私人财产，社会价值或者处于国家控制之外的其他资源中获得效力时，“自主性”才是一种有用的分析工具。在“国家----中心”理论中，这个理念没有什么价值。
国家被看作是一个自主的行动主体，有能力设计和实现自己的目标，而没有必要仅仅是屈从于统治阶级或社会团体的压力。它的自主性和能力基于：拥有包括特定领域专家在内的行政职员，它是一个独立自主的组织，拥有无比的财政，人事以及-----在最终的情况下的------强制的资源。
但以强势方式存在的国家主义理论很难被接受。举例来说，它不能说明社会特权和自由的出现或者解释为什么国家不能总是贯彻他们的意志。
一个民主国家不可能从具有选举权利的社会中获得完全的自主性。除了努力保持和促进民众对政权制度的支持以外，包括民主和自治的资本主义社会在内，必须在政策中考虑满足市场的需要。
第二，国家主义理论含蓄地假设，因为具有相似的组织特征，所有“强大的”国家以相同的方式处理相同的问题。这明显是不符合实际的，不同的国家通常会以不同的政策解决同样的问题。
结论：
在演绎理论文献中存在一个压倒性的倾向，要把已经导出的演绎性理论应用于公共政策制定的实际情况。与此同时理论家通常会忘记各种理论提出的假设具有偶然性，需要进行检验。因此，分析家们不是把公共政策研究用于检验假设和评估理论的解释能力，而通常仅仅是从理论框架，模型或者他们使用的隐喻手法等方面来理解政策制定。
至于归纳理论，它们在公共政策制定研究中的应用已经揭示了：尽管建立于经验主义的基础上，任何一个这些理论的主张在“普遍理论”的意义上都是不可信的。不管是福利经济学还是多元主义理论，社团主义理论或者国家主义理论都不能有效地解决公共政策制定多方面的经验主义的问题。
第二，包括演绎理论和归纳理论，都企图通过“单一的因果关系”的研究来解释现象。这是一种必须抵制的诱惑。如果我们想要获得对公共政策的全面理解的话。致力于不同理论框架研究的分析家以不同的方式研究同一个问题，并且-----理所当然----得出不同的结论。当把不同的理论观点对准同一个问题，以加深我们对现象的理解这种行为同时包含了陷入“聋子之间的对话”的危险，这无益于任何目的。
第三，应用最广泛的理论，不管其属性是归纳的还是演绎的，企图把人类行为看作是为了在世界上生存的斗争，在这个世界上用于满足人类需求的可获
得资源是有限的，而需求本身是无限的。这一理论扩展到所有的政治现象，包括公共政策制定。不过，近期的政策科学已经开始放弃这个充满普遍矛盾的概念，并且认为，得到教训的行动主体学习他们自己和其他人的经验，对他们在政策制定中的行为有着重要的决定性作用。行动主体追求的目标从依赖于他们认为什么是值得要的和可以获得的，转到依赖于他们从前的成就和挫折。行动主体之间的讨论，争辩和说服力被认为是政策过程的必备组成部分，而政策过程被认为是一个通过试错法和案例实现的学习过程。
行动主体，机构与工具
第三章 行动主体与机构：评估政府的政策能力
福利经济学和公共选择理论将个人视为设计政策的代理人，而建立在“多元主义”和“社团主义”基础上的理论将主要代理人归纳为组织团体。类似地，“国家主义”和新制度主义把国家本身视为一个行动主体，根据国家的目标和能力来解释公共政策。
行动主体和机构两者在政策过程中都扮演着重要角色，即便某一因素在特定情况下可能比另一因素更为重要。毋庸置疑，参与政策过程的个人，团体，阶级和国家都有各自的利益，但是，在一个特定案例中，无法事先预测哪一种因素更为重要。因此，我们必须同时考虑主题和制度，而把揭示特定情境下哪一个因素相对更重要的分析工作留给实证分析。
政策由政策子系统来制定，而政策子系统由处理公共问题的行动主体构成。行动主体包括国家和社会行动主体，他们其中的一些人与政策过程紧密相关，另外一些则相对边缘化。
机构决定行动主体行为的途径有二，一是影响行动主体对其利益的感觉，二是通过限制某些选择和支持某些选择来影响它们实现利益的可能性。更为重要的是，一些制度安排相比较而言更有助于有效制定和执行某些政策。
政策过程中的行动主体
政策过程行动主体可以被分为以下五类：当选官员，任命官员，利益集团，研究机构和大众媒体。
投票人和政党的作用：
投票人在政府过程中扮演一个相对弱小的角色。一方面，在民主国家，投票是参与政治，基本上是政策过程的最基本方式。它不仅为投票人提供了表达他们选择政府的机会，也赋予了他们对寻求选票的政党和候选人制定有吸引
力的一揽子政策施加压力的权力。但另一方面，投票人的政策能力常常因为各种原因，不能，至少不能直接地实现。在现代民主国家，政策由投票人代表制定，但这些代表一旦被选出，他们的日常职能并不要求他们关注投票人的偏好。此外，大多数立法委员很少参与政策过程，这些过程更趋向于被特定部门性问题的专家所主导。更主要的是，候选人和政党在竞选中不仅仅是以政策平台为基础来运作，即便他们这样做，投票人也不单单是根据其提出的政策来投票，在设计政策时，政治家的确关注舆论的整体感觉，但他们不会对其作出反映，更不用说重点考虑它。
政党对公共政策有着重要的影响，但这种影响是间接的，他们在政策子系统中没有体现出来，尽管子系统中很多行动主体受其所属政党的影响，因此实证研究显示出不同政党下的政府政策存在巨大的不同。
但是政党的重要性也受到一些人士的挑战，他们认为，在政府内部专家或相关利益集团或专业政策研究机构日复一日的影响下，政府已经变得非常复杂，政治多面手也很难在定期召开的政党大会上再施加什么影响。
如果政党可以施加影响的话，其影响公共政策的程度也只能是通过行政机关里的党员，或是立场更弱的立法而不是直接的影响。
当选官员：行政机关成员和立法机构成员
行政机构在很多国家称为内阁，是政策子系统的重要行动主体之一。行政机构的中央角色来源于宪法赋予的治理国家的权力。尽管过程之中也涉及其他行动主体，但制定和执行政策的权力最终落于行政机构。只要政府在立法机构赢得大多数支持，很少会有议会系统对行政机构施加影响。在共和或总统政体下，行政机构的一项经常性的艰巨任务就是说服议会同意他们的政策措施。
除了在政策事务上的特权之外，行政机构还有很多强化其地位的其他资源。 行政机构拥有非对称信息，因为立法机构批准的预算中通常允许政府有较为宽泛的任意决定权。
行政机构在宣扬自己的主张，贬低对手的主强方面，对大众媒体也有不可比拟的控制。
拥有一套为其提供建议和执行命令的官僚体系。
这些资源将控制政治议程的大部分权力赋予了行政机关。
但行政机构的工作却日益艰巨。政府职能在规模，范围和复杂性方面的快速增长，使得全能型政治家控制不了，甚至常常不能获悉，名义上在其控制之下的政府特定行为。此外，部长们常常面临社会需求的爆炸，它们中的很多人都是互不相容的，但为了赢得选民支持也不能予以忽视。最后，可能也是最为重要的，政府不能运用组织能力制定连贯政策，也不能有效执行它们。
立法机构：
在议会体系下，立法机构的任务是保证政府忠于公众，而不是制定和执行政策。但该功能的实现为立法机构影响政策提供了机会。立法机构使用以强调社会问题，呼吁解决问题政策的重要场所。在批准政府颁布政策的提案和政府支持政策执行的预算的过程中，议员也拥有发言权。作为对他们赞成意见的回报，他们有时可以要求对提交的政策做出修改。但是，立法机构的政策潜力在实践中不可能实现。这是因为行政机构享有的控制权和它对立法机构的内部组织及立法委员会扮演的角色所产上的影响。
大多数法律由行政机构建议，其中多数被立法机构采纳。在议会体系下尤其如此，那里的政府由多数党组建，因此都会支持。只有在少数党政府的情况下，立法机构通常能够影响行政议案。另一方面，在总统政体下，国会在宪法上和实践中享有相对于政府的自主性，这就解释了为什么总统，无论其政党是否在国会拥有多数席位，都必须与立法机构努力讨价还价，否则就会面临失败的风险。
立法机构的内部组织也是决定其在政策过程作用的重要因素。立法机构成员是按政党界限严格组织在一起的，以高度的和谐及纪律为标志，几乎不以立法委员的独立立场提供机会。
在多数现代立法机构里，立法机构并不履行行政职能，而是由按职能类别建立的用以审查立法议案的委员会来履行。委员会在其分管的领域积累了大量知识，而这种知识积累的程度使得立法机构可以对政策制定和政策执行施加影响。为了保持自主性和独立性，委员会成员不必按照政党界限投票。要考虑的问题的性质也决定了立法机构在政策过程中的参与程度。技术问题很少涉及立法委员，因为他们不能充分理解问题和解决方案，在参与过程中也看不到符合自己的政治利益之处。国家安全和外交政策通常以其他秘密渠道解决，不在立法机构之内。类似的，考虑到提出，讨论，通过提案的时间因素，处理危机问题的政策通常也不会过多的涉及立法机构。处理资源和再分配的政策通常会在立法机构中引起最热烈的讨论，但通常对政府政策没有太大的影响。但是，其他有关宣传和保持某些象征性价值的政策则有所区别，因此行政机构可能会愿意在形成法案时，考虑立法委员的意见。
尽管个别立法委员，其他他们的专业知识或对问题的特殊兴趣，可能会被囊括在政策子系统中，但总体上立法机构在制度和执行公共政策时不是一个非常重要的行动主体。
任命官员：
处理公共政策和管理的任命官员集体通常被称作“官僚”。就像公务员或者公仆所描述的，他们的职能是帮助行政机构完成任务。但是，现代政府的现实
情况是，他们的角色超过了“仆人”所期许的内容。官僚们常常是政府过程的关键力量，也是政策子系统的中心人物。
大部分的政策制定和执行职能曾一度由立法机构履行，政治性行政工作现在由官员承担。现代政府的职能如此复杂和多样，以至于内阁不能全部承担。相反的，官僚中有大量专家，他们拥有时间和连续处理政策问题的专业知识。也有人认为，规章制度已经取代了立法，由于精通政府规章制度的专业知识，被任命官员在很大程度上代替了当选政治家的位置。
官僚机构的权力和影响基于一系列资源：
1. 法律本身提供了某些由官僚机构来执行的关键职能，也赋予了官僚个人代表国家作出决策的自由裁量权。
2. 如果需要，官僚机构拥有获取物质资源的不对称权力，以达到组织的，甚至是个人的目标。在大多数的国家，政府是唯一最大的挥霍者，这种情形赋予官员在涉及政府重大支出政策领域强有力的发言权。
3. 官僚机构是一个广泛技能，知识和资源的聚集地，这使其成为社会上的先进组织。
4. 现代官僚机构有权接触到社会不同方面的大量信息
5. 与被选择出来的上一级行政机构相比较而言，官僚机构的永久性及其成员的长期任期使其更具优势。
6. 大部分政策的商议在极大程度上秘密地发生在官僚机构内部，这一事实使其他政策行动主体放弃了发起反对计划的机会。
但是，行政机构对所有政策承担最终责任，有时也称之为权威。高水平的政策问题也更可能包含高水平的行政控制。如果官僚一致性地反对政治家们偏好的一项政策选择，则行政控制也趋于更高水平。此外，官僚机构自身也不是一个同质组织，而是组织的集合，每个组织都有自己的利益，角度和标准运行程序，但很难达成一致的立场。甚至在同一部门内部，按照功能，个人，政治，技术的路线也有不同的划分。因此，行政机构介入调解官僚机构内部和官僚机构之间的矛盾的情况并不罕见，在民主国家，如果官僚机构希望以一种有意义的方式发挥影响力的话，他们通常需要得到当选官员的支持。
利益集团：
利益集团的一个最重要的资源是知识：特别是其他人得不到或很少得到的信息。这些集团的成员往往非常了解他们相关领域的大部分信息。因为政策制定是一个信息高度密集型的过程，拥有信息的人通常会扮演重要角色。政治家和官僚常常发现利益集团提供的信息对执行他们的任务是不可或缺的。政府和反对党政治家通常向利益集团买好，以获得所需的新信息，用以有效的政策制定或攻击他们的对手。官僚同样需要相关集团来制定和执行政策。利益集团还拥有其他组织资源和政治资源。向政党捐款，拉选票。利益集团对公共政策制定和执行的影响根据他们不同的组织资源而表现出显著的不同：
1. 利益集团在成员数量方面显著不同。其他条件一样，政府会更加认真对待大集团。
2. 一些集团会组织包含相似利益的集团高峰联盟
3. 一些集团资金优渥，可以雇佣永久性专业人员，在选举过程中支持政党和候选人的竞选。
研究机构：
大学研究人员通常会对公共问题产生理论上和哲学上的兴趣，这可能将导致研究结果不能直接转换为对政策目的有用的知识。
思想库可以定义为“从事意在影响公共政策的多学科研究的独立组织。”这类组织对广泛，系列的政策问题保持兴趣，并应用不同专业知识开发更为综合的视角。他们的研究趋向于直接提出实际问题的解决方案。
大众传媒：
大众传媒在政府过程中的角色实际上是，在报道问题时他们是消极报道者和积极分析者的结合，同时又是解决问题的方案的鼓吹者。
新闻媒体不仅是报道问题，而且经常竭尽全力探究问题的其他方面，勾画出问题的性质和范围，有时还会提出解决方案的建议。因而，大众传媒在议程设定中的角色是具有特殊重要意义的。大众媒体描述公共问题并提出解决方案的建议，通常决定于公众和政府对他们的理解，因此一些选择就会被排除，而作出另外一些更有可能的选择。
另一些政策行动主体有足够的资源来抵消媒体的影响。政策制定者在极大程度上是聪明和足智多谋的个体，他们很明白自己的利益所在，在适当的和可能的政策选择上有自己的主意，并且不会因为媒体或媒体关注的无关紧要的事情而动摇。
政府组织
影响国家组织制定和执行政策的效果的两个维度是：自治和能力
自治指国家独立于自私的和矛盾的社会压力的程度
以社会其他成员的损失为代价，群体自私的动机和行动使其成员获利
如果政府被隔绝起来，不必应付社会压力的需要，就不会产生那些有利于某些群体而损害了社会的福利的政策。
同时，国家必须有能力制定和执行有效的政策。国家的这种能力，是组织的内聚力和专业技术的一种作用体现，它决定了政府贯彻职能的成功与否。对提高政府能力来说，政府各种层级的机构内部及相互之间，部门和行政机构，及官僚机构高层的联合被认为是至关紧要的。
拥有提高资质和能力的政府机构的国家，通常被描述为强国。那些没有这些机构的国家被称为弱国。执行的官僚机构是强国的核心。弱国的核心是立法机构，但
利益集团控制着政策制定。
1. 没有理由相信强国宁可制定为整个社会利益服务的政策，而不去制定那些为自私自利集团服务的政策。
2. 作为强国或者弱国的全部特征过于概括性，以至于在公共政策分析中起不到太大的分析作用。
与其按照强国或弱国来描述国家，不如致力于依据经验来考察政府机构在增强或者削弱国家政策能力方面的作用，以及他们对政策过程中的行政主体行为的影响。
1. 许多机构产生的影响是偶然性的，而不是预先决定的。机构通常不会导致行为的产生。他们更像是变量，影响政策选择和受其他因素影响并反映特定情况的结果。同样的道理，机构的影响不是单向性的，某种情况下的限制也有可能是另一种情况下的机会。因而，美国政策机构的散布，使得制定和执行有争议的政策变得困难，但是，一旦制定了政策，他们有很大的机会在攻击中生存。而且，机构的影响在不同的政策部门中几乎一直是不同的，根据问题的性质或者周围环境的特点，相同的机构可能会有不同的结果。
政府机关之间的权力分割 联邦制
影响政府制定政策能力的最重要的因素之一是，它是联邦制还是单一制。就公共政策而言，联邦政治体制的一个突出特点是，国家内部政府的两个自治层级的出现。这两个自治层级并不是以上下级关系捆绑在一起的，而是在他们的权限内和宪法的保证下享有或多或少的自由裁量权。
因为公共政策由国家/中央政府和州/省政府制定和执行，联邦制的出现对政府官员以及是和一贯的方式处理紧迫问题的能力产生了重要影响。在受司法交叉影响的政策领域，这一问题更加严重。当不同的政府为司法问题不断争论或卷入政府间广泛的谈判或宪法诉讼时，它使得公共政策制定成为一件冗长，拖延及常常充满仇恨的事情。同一个国家的不同政府可能作出对立的决策，以至于削弱或抵消了政策的作用。裁决司法争端的法庭的出现，加剧了政策制定的复杂性。
联邦制被看做是政府政策能力低下的一个主要问题。它限制了这些国家发展持续性政策和连续性政策的能力。
政府机关之间的权力分割：行政，立法和司法
另一个影响公共政策的制度衡量，与行政，立法和国家宪法规定下的司法机关之间的联合有关。在议会政体中，行政机构由立法机构从自己人中选出，并且只要得到多数立法者的支持就能够保持在位执政。在总统制整体中，行政机关与立法机构是分开的，行政机构通常由投票者直接选举产生，并不需要获得多数立法者的支持。美国是总统制政体的典型，而世界上大多数国家是议会体制的形式。 总统制政体中行政机关和立法机构的分隔，议会政体中行政机关和立法机构的联合，对政策过程有着重要的影响。这两个权力机构的分隔加剧了总统制政体中政
策制定者的困难。议会的议员和委员会在政策设计中扮演着积极的角色，包括那些被总统提名的。即使总统的党派在国会两院中占据了多数派，它的作用也仅仅是边缘的，因为地方政府常常会担心这样会刺激立法者。要保证政策措施获得多数人的支持，就需要立法机构的赞成，通常是总统和国会的人谈判，为了得到他们的支持而作出让步，并因此改变政策的目标。相反，在议会政体中，由于严格的司法程序或被牵涉于广泛的政府间谈判或宪法诉讼中，行政机关时常认为立法机构对政策措施的支持是理所应当的。虽然在领导人内部可能会对政策进行商议，但议会改变政策的机会是微乎其微的。出现例外的唯一机会是，当执政党在立法机构中没有得到完全的多数票，与其他政党联合执政，这些政党经常要求修改以作为对他们支持的回报。在许多国家，联合执政是通常的做法，这使政策制定复杂化，尽管其复杂程度还不及总统制政体。通常来说，尽管在议会政体中政策制定集中于行政机关，但这往往使得政府能够采取其所选择的决定性行动。在政策能力相关的范围内，这并不完全是不受欢迎的，因为以立法职能为特征的敌对性政治，减少了产生连贯性或者有效政策的可能性。
司法机关的结构和角色同样影响着政府过程。在联邦制政体中，设置了典型的自治司法部，委托给这个部门的任务是裁定司法争端。在那些确立了权利法案的国家，赋予了司法机关推翻与宪法保证的个人权利不一致的法律的权力。在这些国家，司法机关但当了另一个行使潜在否决权的角色，限制行政机关在政策事物方面的作为。在那些不是联邦制或没有权利法案的国家，比如说英国，司法机关的作用有限，从而给予政策制定者更大的机动空间。
科层制结构：
科层制结构可能对公共政策过程有着最强烈的影响，有其实部门层级。实际上阿特进森和科尔曼把部门层级科层的实力作为衡量国家的实力的条件，并认为：
1. 有必要确定最终政策制定权力集中在相当小部分的官员手里的程度。
2. 有必要确定这些官员行动自治的程度。。。。。。。在权力分散，缺乏能够在政策规划中起领导作用的官员的部门中，政府是虚弱无力的
权力集中在少数部门，这样减少了冲突的，而提供了长期政策规划的机会。相反地，权力的扩散，是部门之间缺乏合作，而促成了部门间的冲突，政策是在所有相关部门可接受的基础上做出的，而不是以内在的价值为基础的。
1. 要做到强有力，一个官僚机构必须有明确的授权，一种职业精神，并在其日复一日的行动中享有政治家强有力的支持而不是干涉
2. 要成为一个有效的官僚机构，同样要避免与客户群关系过于紧密。要避免对利益集团的依赖，产生和处理信息的能力同样是重要的。
社会组织
要有效地制定和推行政策，国家需要主要社会团体对其行动的支持。这些团体能
够提供什么水平和什么形式的支持依赖于它们的内部组织。团体内部和团体之间的分裂削弱了国家动员它们来解决社会问题的能力。
社会团体内部及社会团体之间的联合能够创造出一个稳定的政策环境，这能够推动政策制定和促进政策的有效贯彻。强势组织能够有效地讨价还价，不需要为了维持其成员的支持而提出不合理要求。当它们同意一项措施时它们能够通过制裁来强迫其成员服从。曼库*奥尔森曾经认为，在以“环绕型”（也就是，由相同利益团体组成的伞形集团）而不是“狭隘”型集团为特点的社会，集团“使低效率政策成本内部化，从而产生了以最小社会成本重新分配收入，增强经济增长以及社会整体利益的动机。相反地众多狭隘财团的出现，促进了集团之间迫使国家只为其成员的利益服务的竞争，而丝毫不考虑对其他集团造成的影响，这种情况地累积通常会导致使每一方都陷于更加恶劣境况的矛盾和低效率政策的出现。 当狭隘部门集团太强势以至于不能忽视或者国家无力到不能忽视社会压力的时候，社会的分裂问题就非常严重了。然而，最好的境况是，在有效制定和贯彻政策都考虑到了的范围内，国家和社会两者才会变得强有力，而且两者之间的关系才会密切。彼得*埃文斯把这种制度安排称为“嵌入式自主性”。相反地，当国家软弱无力和社会分裂的时候，政策效率是最低的。
工商组织
在各种财团中，工商组织通常是最强有力的，具备对公共政策产生影响的不可匹敌的能力。为了理解什么是“资本的结构性权力”，我们需要了解资本主义经济的更广泛的社会-----经济背景。从概念上说，这样一种经济是经济组织的一种市场形态，在这种形态中生产工具的所有权集中在公司或者企业。这一事实是工商组织拥有无比权力的基础。
工商组织的结构性有促进和减少社会福利的潜能。当工商组织缺乏组织凝聚力的时候，后一种情况比较容易出现。私人企业和资本家向政府施加压力，要求政府为其利益服务的能力会导致-----如果后者屈从了这种压力------不连贯和短视的政策。各种工商组织之间的局部冲突使得这样的情况更加恶化。如果工商组织拥有一个能够研究解决其中的分歧的中枢联合组织，并能够提出连贯的政策建议，这个问题可能会被抵消。
一个强有力的商业组织能够在必要时采取大胆的立场并将其传达给政府，而不会招致其成员的尖锐反对。它通常采取的形式是高峰联盟，联盟拥有制裁和规训其成员的权利，因为政府必须确信，一旦联盟做出了承诺，它就可以期盼联盟的成员会严格遵守。而且，如果政府对商业联盟的力量有信心的话，那么它就能够授予商业联盟一些有关商业的责任。
1. 如果商业组织面临来自工会或社会主义政党强烈而持久的挑战的话，组织通常就会变得更加有力。联盟的力量越强大，商业组织的影响也就越大。
2. 拥有铁腕政府的国家通常也拥有强有力的商业组织，原因是为了给政府施压，工商组织本身必须得到很好的组织。一个强有力的政府也可能会培养出这种
强有力的商业联盟，从而避免由于太多的群体对相同利益的需求互相冲突时所产生的问题。强有力的商业联盟的存在，通过在组织内部将需求集中而简化了政府的工作。
3. 受到经济结构的影响。以工业含量低或外资水平高为特征的经济，对不同要素的组织以及对共同立场的筹划都是十分困难的。
4. 政治文化对商业组织参与政治的程度和性质也有着重要的影响。
劳工组织：
劳工在群体中尽管不如企业的影响大，但也占据了强有力的位置。工商组织受到政策制定者相当的重视，甚至在公司个体水平上也是如此。与此不同的是，劳工需要一个集体组织，一个工会，在政策子系统中表达自己的声音。除了要代表其成员与雇员讨价还价外，工会也参与政治活动来制定对他们有影响的政策。 影响工会参与政策制定过程的性质和效力的因素，依赖于大量的制度和情境性因素：
1. 政府本身的结构就是工会参与政策制定过程的重要决定因素。一个软弱和分裂的政府将无法确保工会的有效参与，因为后者几乎无法确定政府是否有能力遵守协议。
2. 软弱的工商组织也会阻碍一个强有力的工会的形成，因为对它的需求并不急迫。
3. 劳工组织的内部结构。工会成员关系的水平影响了政府寻求，甚至是接受工会参与政策制定过程的程度。谈判单位的结构也是如此：去中心化的集体谈判使得对劳工需求的表达分散而零乱。劳工阶层之间的分裂容易引发工人更多局部的，零星的冲突，不能一致地在政策制定过程中表达他们的利益。
4. 劳工需要一个中央组织，从而实现其超越商业的政治能力。集体行动是劳工影响雇主或政府行为的唯一工具，因此，它所能够建立起来的阵营越团结，它就越有可能成功。为了有效地工作，工会中央需要拥有数量众多的成员，具有处理其成员间冲突并能够维持团结的组织能力。
国际组织：
国际组织通过形成行动主体的偏好及实现偏好的工具来影响公共政策。
由于源自国际制度的限制，政府若想在边界阻止外来的影响几乎是不可能的。 政府能够在多大程度上维护其权力，取决于国际压力的严峻性，问题争端以及政府本身的特点。
罗伯特*基奥恩和约瑟夫*奈将“体制”定义为“一系列的管理协议”，或“调整行为并控制其效果的规则，标准和程序系统。”“体制”确定了是什么构成适当的行为，从而为一个散乱的系统带来一点确定性。这样，它们不仅影响了政府的国际行为，并且影响了其在国内施政的能力。
关于体制的起源和其影响的程度，争论非常激烈。一些人认为体制的起源是霸权
为自己及他国利益寻求建立国际体系中的秩序而产生的，还有一些人则认为体制的形成是对寻求繁荣，安全和只有通过与他国合作才能实现得最好的国家的共同需求的回应。本书的论点是，在建立能够管理各国之间关系的良好国际体制方面，上述两种因素都发挥了重要的作用。
从其形式，覆盖面，凝聚力水平以及实施手段等方面来看，国际体制有着很大的差异。一些体制是以明确的条款为基础的，而另一些体制则是建立在由不断重复的行为而形成的惯例的基础上。一些体制适用于各种相关问题，而另一些体制的覆盖面则相对较窄。一些体制得到严格的遵守，而另一些受到了轻视。
国际贸易体制：
建立的基础是《关税和贸易总协定》
承认关贸总协定/世界贸易组织并作出承诺，其承担的义务所带来的主要后果是，国家失去了其支持国内生产商的自主决定权。
评估国家组织的影响：
政府能够控制国际压力的程度依赖于多种因素，包括军事和经济实力和政府在国内的影响力。因此，像美国，俄罗斯和中国这样的拥有强大军事力量的国家，它们有很强的能力保护自己的公民免受外部压力。同样地，像美国，日本和欧盟等大的经济实体也能做到这一点。一般来讲，大多数工业化国家和许多正在工业化的国家对外国贸易和投资的开放，正在弱化对本国政府政策能力的影响。然而，即便是这样的弱化也可以抵消，并且可以转化为一种力量，其方法是，在国内有能力使其经济理性化的政府，通过策略性干预使他们的生产商能够在国际市场上竞争。
国际经济体系并没有对政府政策能力产生全面的侵蚀。相反地，在不同的政策部门，国际经济体系产生的影响也不同。它们在宏观经济水平上最具权威性，在这里政府有能力参与到由国际势力严格限制的需求管理中。由于商品，服务和资本市场越来越多地走出国门，原来熟悉的推进或减缓经济发展的财政和金融工具不再如过去一样有效。国内需求管理措施的效果，可以很快地被来自于外部国际市场力量决定的利率和汇率变化抵消。
与宏观经济政策相反，政府继续在操纵微观经济事物上享有广阔的空间。不同的政府采取不同的策略，例如在促进工业调整和国际竞争方面，一些政府的干预水平是非常高的。然而，政府成功地干预微观经济的程度，则取决于它们国内力量。有着强权政府的国家拥有很大的自主性和能力，处于最佳的地位来利用全球化经济所提供的机会执行微观经济干预。相反，过去能够运用宏观经济杠杆的软弱的政府，却发现自己由于无法将微观经济干预作为一项可供选择的方案而处于不利的地位。
结论
政策制定过程既包括政府也包括社会参与者，其中最重要的是构成政策的子系统。一个子系统的成员是由宪法和法律的条文，以及所涉及参与者的权力和知识资源决定的。主管政策领域的部长和官员们是所涉及领域政策制定1过程的主要政府参与者，立法人员则扮演了次要角色。他们的社会搭档主要选自利益群体和研究组织，而媒体只是在制定议程时参与进来。所有这些参与者都有着自己的通过政策制定过程寻求达成的目标。
然而，他们所追求的目标，追求过程所运用的方式以及他们努力实现的程度，在很大程度上都有赖于他们身处其中的国内和国际制度背景。在国内层面上，影响行政和官僚机构的自主性和能力的政治制度，拥有对参与者的利益，行为和政策制定过程结果最具决定性的影响。然而，由于普遍适用于各部门，各国以及所有可能的情境相当困难，因此，即使必须考虑一些相关联的因素，政府力量的概念也仅在政府一级才有意义。
第四章 政策工具
政府赖以推行政策的手段------也可以称为政策工具或控制手段。他们是政府在部署和贯彻政策时拥有的实际方法和手段，在政策实施过程中，政府要在其中选择合适的手段。
根据政府提供物品和服务的水平，将不同的公共政策工具放在一条以完全自愿和完全强制为两端的轴上。绝对自愿的政府政策工具几乎是不存在的，完全强制的工具则没有留给私人任何回旋余地。这两种极端情况之间，按照政府或公众参与程度的高低，依次排列不同的政策工具。
基尔申：按照政府的介入逐渐升高的程序排序，它们是家庭和社区，自愿性组织，私人市场，信息和劝诫，补贴，产权拍卖，税收和使用费，管制，公共事业和直接提供。
政府面临的制定公共政策的任务就是选择一种或一组最适合的政策工具，既考虑到每一种工具的局限性和可行性，又考虑到所使用的政策工具在政治上的前后一致性。
虽然多数政策工具在技术上是可替代的，但实际上这些工具在很多方面存在差异，这些差异使得政策的选择十分复杂。
萨拉蒙和伦德认为不同的工具在影响程度，效果，公平程度，传统性以及政党支持程度等诸多方面都存在差异。这些差异影响着政策工具在特定情况下的适用性。
自愿性工具
不受或很少受政府影响是自愿性政策工具的主要特征：期望中的任务是在自愿的基础上完成的。
自愿性政策工具是经济政策和社会政策的重要补充。21世纪以来，伴随着政府
作用的加强，强制性政策工具层出不穷，但是无论如何，许多公共问题都是以自愿性政策工具来解决的。而且因为近些年的私有化迅速扩展，自愿性政策工具的作用可能会显著增加。由于这些工具成本低，与个人自由主义的社会文化相适应，许多社会都愿意采用这样的政策工具，况且，这种自愿性政策工具对于家庭和社区联系而言，非常重要。
家庭与社区
在所有的社会关系中，朋友和邻居成为公共政策工具之一的主要优越性是，他们不需要政府支出什么，除非政府选择对家庭和社区的这些行动进行授权或提供补贴。缺陷：在解决复杂的经济问题时，基于家庭和社区的政策通常显得乏力。由政府集中提供服务则比家庭和社区分散提供服务更具有规模效应。
只能做其他工具的补充和调节工具。
自愿性组织
指“既不是强迫成立也不是以赢利为目的的行为组织。”由于政府受困于预算危机，许多国家都不得不扩大志愿部门的作用。
自愿性组织具有灵活性和迅速反应能力，还能提供实验的机会。是平等的工具，因为通常他们只有在真正需要的时候才存在。在推动社区精神，社会团结以及政治参与方面发挥着积极的作用。
缺陷：无法为解决经济和社会问题付诸努力。大量的自愿性组织演变为官僚机构或事实上与政府组织没有什么区别，他们的效率和效果受到了影响。
市场
市场是消费者和生产者之间自发互动的场所，前者追求的是用有限的资金购买最多的商品，后者追求的则是利润最大化，双方相互作用的结果是市场提供了使双方都满意的产出。至少在理论上，因为无论社会需要什么，市场都能以最低价格提供出来，所以，整个社会都将从消费者和生产者的相互作用中获利。
市场是特定社会环境下备受推荐的工具。它是有效提供绝大多数私人物品并能有效配置资源的最有效的途径，它能保证资源按照私人支付意愿所反映出来的社会价值分配到相应的物品和劳务上。当供应商之间存在竞争时，它还能保证物品和劳务以最低价格提供给社会。
缺陷：市场不适合于提供公共物品。是一个十分不公平的工具。
市场本身是自愿性组织，但它却是以政府的强制权力作为后盾的。
强制性工具
也被称为直接工具，强制或直接作用于目标个人或公司，后者在响应措施时只有很少的或没有自由裁量的余地。
规制
迈克尔*里根：将规制定义为政府要求一部分个人或机构履行一定行为的程序或行动方案。政府通过全程管理来贯彻规则，一般由特定的职能机构进行管理。 一些规制实际上就是法律，其执行包含了警察和司法系统。然而，多数规制是由立法机关制定的管理性法令，并且由政府部门或特定的政府机构监督管理，该机构是拥有自主权的日常政府管理机构规制，规制有多种形式，包括规则，标准，特许，禁令，法令和执行令等。
经济规制是纠正市场力量运行所导致的不平衡问题。
社会规制指那些针对健康，安全和社会惯例方面的管理法规。
社会规制没有像经济规制那样聚集于任何具体产业，而是集中地解决共性问题或职能问题。
规制的优越性：
1. 政府不必事先弄清政策对象的偏好，所以制定规制所需的信息少。
2. 当出现预料之外的情形时，简单的处理办法是发布规制禁止拥有类似产品，而不必设法劝阻生产商和分销商。
3. 只要政府完全掌握了相关信息并且目标明确，规制的管理比其他政策工具的管理更有效率。
4. 规制有较强的可预见性，使得执行当局和计划当局共同颁布规制成为可能。
5. 规制的明确性使得它们更适于应对危机状态而且做出快速反应。
6. 与补贴和税收激励措施相比，规制的政策成本更低。
缺陷：
1. 规制经常扭曲自愿和私人行为并导致经济低效率。价格规制和直接分配限制了供求双方的交易，影响了价格机制，有时还会引起市场上不可预见的经济混乱。
2. 有时候规制还会遏制创新和技术进步，因为规制关于市场保险的规定保护了现存的公司，而限制了试验的机会。
3. 规制往往缺乏灵活性，不允许随机应变，導致決定和結果與政策目標相左。
4. 從管理角度而言，不可能对任何不受欢迎的行为制定规制。
5. 规制委员会的强制成本比较高，因为信息成本，调查成本和诉讼成本等可能使得政策制定过分法制化和敌对化。
公共企业
是规制的一种极端形式，“在那里规则制定得十分详尽，乃至囊括了所有活动，成为组织管理的内部指令。”因为通过所有权赋予政府的权力，政府可以做任何想做的事情，使得国企的规制比一般的规制更具有指令性。
公共企业的三大特征：
A一定程度的公共所有权。
B受到政府不同程度的控制或直接管理。
C公共企业生产的产品是用来销售的。
优越性：
1. 当由于资本成本过高或预期收入低的原因，使私人企业不能提供社会所需的足够的某些物品与劳务时，公共企业就是一个很有效率的经济政策工具。
2. 建立公共企业所需的信息成本比使用自愿性工具和规划要低一些
3. 从管理角度而言，如果规制已经被广泛使用，公共企业可能会简化管理
4. 公共企业创造的利润可以充实公共基金，并用来支付公共支出。
缺陷：
1. 因为公共企业的管理者可以采取很多规避手段，所以政府往往发现自己很难控制公共企业。
2. 破产风险小，所以低效运行。
3. 很多公共企业拥有垄断地位，使他们得以将低效率的成本转嫁给消费者。
直接提供
政府可以直接履行职能，解决问题，比如动用公共财政资金，通过政府雇员直接向社会提供物品与服务而不是等待私人部门去做政府希望他们做的事，也不必发布规制要求私人部门或者通过半自治性质的公共企业来完成相应的任务。 优势：
1. 与其他强制性政策工具相类似，因为信息成本低，所以直接提供政策易于建立
2. 大量机构要求直接提供以使他们得以获得高效运转所需的资源技能和信息。
3. 直接提供避免了间接提供下的很多麻烦，比如讨论，协商等，需要大量信息，往往使人们过多地将注意力集中于讨价还价而不是事情的结果。
4. 直接提供允许交易的国际化，这使得很多事情不必间接执行，使得交易成本最小化。
缺陷：
1. 民主，自由社会中官僚机构做事往往以缺乏灵活性为特征，他们注重法律规则的价值，信守正规的操作程序。
2. 凌驾于机构与官员之上的政治控制会影响到社会物品与服务的提供，使政府往往采取干预的手段为政府的再次选举服务而不是为公共服务。
3. 由于官僚机构并不是竞争主体，他们往往不会充分重视成本问题，而这些成本最终将由纳税人承担。
4. 项目的执行可能会因为政府内部机构
混合型工具
混合型工具允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。
信息与劝诫
信息发布是一种温和地工具，它向私人和公司传递信息，希望他们按照政府的意愿改变他们的行为。信息通常具有普遍性特征，目的是给予民众更多的知识，使他们能遵照建议做出选择。
劝诫或说服教育仅仅比发布信息略多了一些政府行为色彩。它要求付出努力改变目标主体的偏好或行为，而不是告知他们，鼓励他们按照希望的方式改变行为。 劝诫的优势：
1. 当政府面对那些没有明确解决方案的问题时，劝诫是一个好的开始
2. 在人力和财力的消耗方面也是节约的
3. 劝诫还与民主解放的社会道义相一致，后者崇尚讨论，劝告，个人责任感以及自由。
补贴
补贴是指政府主导下的由政府，私人，公司或组织向其它私人，公司或组织提供的各种形式的财政转移。目的是为了对一种鼓励的行为进行奖励，从而影响社会主体在采取不同行动时的预计成本，收益。
补贴最突出的形式之一是赠款，“赠款是为了支持某些有最终价值的活动而提供的资金援助，是肯定成绩，提供以奖励或以资奖励的一种形式，与达到目的所需的成本没有必然的联系。”
另一种典型形式是税收激励“包括某种形式的税收减免，比如延期缴税，削减税收，提供信贷，税收豁免或降低税率，部分免税等。”税收激励是放弃了部分税收收入，而不是任何形式的政府支出。政府乐于使用税收激励工具，因为它隐蔽在税收的条款中，可以避开人们的注意。不必为此成立专门的官僚机构，现有的税务机构通常就可以执行激励政策，因此，它还易于管理和执行，这是其它许多政策工具所部具备的。
票证是标有货币面额的纸质凭证，有政府提供给消费者，消费者凭这些票证去消费相应的商品或服务，消费者可以选择自己喜欢的厂商购买物品与劳务，厂商随后可以持票证向政府索取相应金额。
票证制度补贴了消费者，允许他们在市场上有一定程度的选择自由。它还促进了厂商之间的竞争，这显然提高了服务质量，降低了政府的成本。
政府以低于市场利率的优惠利率提供贷款是补贴的另一种形式。
补贴的优越性：
1. 如果政府的愿望和民众的偏好是一致的，则补贴工具的构建是很容易的。
2. 补贴对管理者而言，是一个具有灵活性的工具，因为，每一个政策作用的主题都可以根据补贴带来的条件改变信号自行决定如何作出反应。
3. 因为允许个人和公司自行选择回应方式，补贴措施还可以鼓励他们进行创新。
4. 管理和贯彻补贴政策的成本也比较低，因为是否领取补贴是由潜在领取者决定的。
5. 补贴政策通常在政治上更易于被接受，因为得益者集中于较小的范围而政策成本却可以分摊在全部人口身上，因为政策受益人群支持，而同时反对者的声音比较弱小。
缺陷：
1. 由于补贴需要现金支持，需从当年或结余收入中列支，这就经常使得补贴工具的建立遇到困难。
2. 实现政策目标所需的补贴的额度相关的信息搜集成本会比较高。通过试错寻找正确额度的做法是一条昂贵的政策贯彻路径。
3. 由于补贴是间接发挥作用的，在达到政策目标之前有时滞，使得这种工具不适合于在危机时期处理问题。
4. 有时即使没有补贴，人们也都采取了相应的行动，这时补贴就成为多余的，补贴的资金就成为接收者的意外收获。
产权拍卖
基于市场是最有效的资源配置方式的假设，政府的产权拍卖就是在没有市场的地方建立市场。通过设置固定数量的可转让消费权证，政府创造了一个市场，购买到消费权证的消费者可得到等量资源的消费权，通过创造稀缺资源消费权市场，使价格机制发挥作用。
控制污染物的使用，政府限定可以使用的污染物总数，然后通过拍卖使用权来分配这些限额资源。
产权拍卖的好处在于允许没有替代资源的厂商继续使用资源的同时，有效限制了环境污染材料的使用。与规制相比，产权拍卖不需要政府决定允许谁使用，不允许谁使用，避免了过高的信息成本。在拍卖的情况下，这种决定由市场通过（认为设定的）供给与需求力量对比来完成。
优势：
1. 易于构建，政府首先确定允许存在的一定物品和劳务的最大数量，然后以此为基础确定上限，其他的事情则交由市场去处理。
2. 产权拍卖还是一项具有灵活性的政策，它使得政府在需要的时候可以对上限作出调整，而市场主体的行为也必然随之作出调整。
3. 拍卖政策给出了政府能够容忍的不受欢迎活动的固定数量，这种信息的确定性在其他自愿性或混合型政策工具里是不可能有的。
缺点：
1. 它可能鼓励投机。投机者可以通过出高价买断并独占所有产权，而后对小型公司设置进入壁垒。
2. 常见的问题还有那些没有能力购买产权的人会因为再也没有购买机会，迫于无奈去行骗，而在收费或补贴政策下，他们还可以有选择的余地。这样，为了避免灰市或黑市的出现，就要付出高昂的强制成本。
3. 拍卖按照购买力分配资源而不是按照需要分配资源存在一定程度的不公平，
因此会招致那些因为支付额外成本而利益受损的人们的反对。
征税和用户收费
征税是由个人或公司依法向政府支付的强制性工具。征税的主要目的是增加政府收入，以满足政府支出的需要。进而，征税还可以作为鼓励或限制一定行为的政策工具。
因为一些风险对社会的影响至关重要，所以政府会强制劳资双方购买这类保险。社会保险基金覆盖了大量的人群，分散了风险，从而使得人们需要支付的保费降低了。
征税是一种消极的刺激工具，它通过对不受欢迎的行为进行惩罚而发挥作用。 征税作为政策工具的一个初始作用是征收费用。政府不是通过补贴来鼓励其他的行为，也不是通过规制提出要求，而是通过对某种行为定价，并要求行为者必须按价支付的方法来体现自己的意愿。
用户收费类似于产权拍卖，是兼有规制和市场工具特征的政策工具。最常见的效果是控制外部性。
亚政府，铁三角和议题网络
美国早期多元论批评者提出了小政府的概念，指一些以常规方式相互影响的社会和政府主体的集团。
休*赫克罗提出了议题网络，美国一些地区的政治生活以一些利益代言人组成的制度化系统为组织形式，而另一些地区则不同。
优越性：
1. 这两种工具易于构建，因为它们允许公司与个人为了降低成本而逐步寻求替代品，公司没有什么理由反对这样的政策，当他们可以在缴纳费用后维持现有水平的行为时，它们不会宣称无法减少这种行为。
2. 征税和用户收费制度对那些不受欢迎的行为的行为而言是一种的财政刺激，因为公司减少费用的支付就可以降低价格或增加收益，将这类行为最小化是符合他们自身利益的。相反，规制在将某种行为限定在一定标准值内的时候，没有激励作用。
3. 用户收费政策则促进了公司的创新，因为寻求更廉价的替代品与公司的利益直接相关。
4. 它们是灵活的工具，为了使目标行为维持在合理的水平，政府可以不断地调整用户收费水平或费率。在使用规制工具时，新的技术发明要求规制随之进行调整，而人们对用户收费的反应则是自觉行动。
5. 从管理角度而言，它们也是受欢迎的工具，因为减少目标行为的责任落在了公司与个人身上，官方机构不必过多地发挥强制作用。
缺陷：
1. 为了合理地应用到人们的行为中，需要大量的信息帮助政府来制定正确的征税与用户收费水平。
2. 在寻求适度收费水平的实验中，资源配置可能被扭曲。
3. 面临危机需要快速反应的时候，它们的政策效果不好。同时，因为政策效果依赖于私人决策，所以该政策工具也不适于安排计划。
4. 执行起来不方便，并且可能导致管理成本过高。
第五章 议程设定：政策决定因素和政策窗口
议程的设定就是从政府角度认识问题的过程
政策决定因素：政策问题来源的定义
经济和技术决定论：
认为公共政策是社会发展到一定水平的产物。在发展水平相当的社会中，其政府面临的社会问题也是相似的。
国家的经济结构决定了政府所采取的政策类型-------趋同论
趋同论指出，不同的国家在实现工业化的时候，政府倾向于推出相同的政策组合。而当工业化国家都出现了类似的福利政府时，该理论的追随者认为，这种现象是它们相近的经济财富水平和技术发展水平直接导致的结果。、那些经济发展水平和财富水平都比较高的国家会产生相似的问题和机会，而不管这些国家是否存在社会和政治结构的差异，他们的政府都会采取相同的方式来应对出现的问题。 韦伦斯基，议程设定实质上就是摆在政府面前的工业和经济现代化的压力和张力共同作用导致的自发过程。
政治和经济的互动
政治-----商业周期论：经济的内在动力学偶尔会被以公共政策为形式的政治干扰所改变。商业周期论认为，经济增长按照投资和消费行为的周期性波动而相应波动。应用到公共政策领域，现代政府经常会干扰市场，以达到减缓商业周期带来的波动的目的。在民主国家，以执政党的政治信仰（倚重政府或倚重市场）为基础，这种干预会预先告知公众，而干预市场的时机则要看是否临近政治选举。 政治-----经济学分析方法指出，就像工业化产生了对经济资源的需求（因为生产力的提高）一样，工业化还产生了对社会保险的需求（因为老龄化和城市化）。工业化还产生了工人阶级，这也需要社会保险，就像需要政治资源（因为相当多的选举人属于这个阶层）一样，他们会给政府施加压力来满足这些需要。
观念和意识形态
20世纪80年代，关于“政府为什么解决某些社会问题”的唯物论解释存在的问题，引发了另外一系列的研究。这些研究关注的焦点：社会和政治观念对政府决定哪种问题必须要解决的影响。
在最初的形式中，政治演进的概念是作为认识社会历史演变的工具。分析历史和一般社会理论的任务是认识一段时期中最初的和演化的社会结构的本质，并将当前的政治演进置于历史长河之中来看待。
因果关系漏斗的研究方法回顾并综合了许多现存的政策形成方面的文献。它没有把物质和意识形态变量看成是割裂的或一切零和游戏，而是认为这些要素在社会和政策问题的产生过程中都发生了作用。它区分了一系列诱致变量，包括那些与社会经济学和物质环境相关的变量，社会权力的分配，流行的观念和意识形态，政府的制度框架，以及政府内部的决策过程。这些变量相互缠结在一个相互作用的“环环相套型”的格局中。在这个格局中，决策产生于制度中，制度存在于流行的观念和意识形态中，意识形态有处于社会的权力关系中，而权力关系则存在于更广泛的社会和物质环境之中。
因果关系漏斗模型没有说清楚，诸如环境，观念，经济利益等的共同力量是如何透过政策主体反映在议程设定过程中的。
议程设定的关键因素紧紧围绕着政治垄断的产生，在政治垄断的情况下，一定的政策子系统获得了问题阐述的控制能力，于是也掌握了问题被接受或讨论的方式。
典型的议程设定过程
系统性的/公共议程与制度性的/正式议程
系统性议程包括所有政治社区成员共同持有的所有议案，这些议案是值得公众关注的议案，也是现存政府当局合法管辖范围内涉及的事件。
一旦政府承认需要对某个问题做些什么时，该问题就已经进入制度性议程了。 公共议程是一个可供讨论的议程，而制度性议程则是一个行动方针，表示针对该问题的政策议程已经启动。
议案从系统性议案转为制度性议案要经历四个主要阶段。分别是议案的初始化，议案解决方案描述，问题展开的支持，最终成功地进入制度性议程。
外部推动模式被界定为自由主义的多元化社会的模式。在这种模式中，问题由非政府组织提出，接着充分扩展，首先成为公共，系统性议程，最终进入制度性议程。该模式中发挥关键作用的是社会团体。当某个团体明确表达不满并向政府提出解决问题的要求时，议案就首先确立了。有共同愿望的团体会力求为他们的要求寻求更广泛的支持，在这个过程中，这些不满可能在更大的团体内或在不同的团体之间扩散。最终，这种支持者的团体越来越大，他们都力图将议案推广到正式议程中去。如果他们拥有必要的政治资源和技巧并能以谋略战胜反对者或其他议案的支持者，他们就能成功地推动他们的议案进入正式议程。
动员模式则十分不同，是集权主义的政体模式。决策者努力将某个议案从正式议程提升到公共议程。在动员模式中，政府直接将议案置于正式议程之中，不必经
由公众普遍意识到不满然后逐步扩展的过程。关于议案在政府内不可能会有激烈的讨论，但直到政府正式宣布之前，关于政府及其制定过程，公众一直都蒙在鼓里。政府可能在某些方面描述的比较具体，也有可能只是简要的描述，详细内容则在以后说明。不过，为新的政策赢得广泛支持是十分重要的，因为政策的成功贯彻有赖于公众的积极配合。为了达到这个最终目标，政府领导会主持召开会议，安排部署公开活动来动员公众支持新政策。动员模式下的议程建立过程可以描述为：政治领导创建一个政策，但要求广大公众对政策的实施给与支持。。。。。关键问题是将议案从正式议程推广到公共议程。
在内部推动模式下，有影响力的团体拥有影响决策的专门通道，政策最初是由他们提出的，并且不需要在公共中寻求支持及其他的议案竞争。这可以归功于技术原因和政治原因，这种模式多见于社团主义的政体。在这种模式下，问题的提出和陈述与团体或政府机关阐述不满以及提出可能的解决方法是同步进行的。议案的扩展范围仅限于特定的了解相关信息或有利益相关的团体或机构。议程的进入完全取决于有决策愿望的组织地位的优越程度。
议程设定的方式不是以政府形态来划分的，是由问题本身的性质决定的。金登关于美国议程设定的研究中说，涉及三套参数（问题流，政策流和政治流）。问题流指的是，作为公共问题需要政府采取行动并通过政府努力加以解决的问题的概述。按照金登的观点，通常问题引起决策者的注意，或者是因为突发事件比如危机，或者通过现行制度的反馈。
政策流由问题专家，问题分析人士以及解决措施构成。
政治流是由诸如国民情绪的转变，管理或法规的变迁，以及利益集团的施压活动等因素组成的。
以上三个流沿着不同的路径流动，或偏离或接近过程，直到在某一特定的时点上，即政策窗口上，他们的路径相交了。解决办法与问题以及适当的政治压力会聚在一起。
金登指出议程设定最终决定于一定的偶然条件，包括巧合的非关联的外部条件，突发事件，政府内外的政策提倡者的出席或缺席，诸如定期选举或预算周期。
议程设定的核心问题不是有关的政体，而是解决问题的政策子系统的特征，它决定着是由政府还是由社会首先提出政策程序，以及解决问题的公众支持程度。
公众支持的特征
问题的提出者 高 低
社会主题 外部推动 内部推动
政府 加强民意 动员
第六章 政策规划：政策社群和政策网络
查尔斯*琼斯：政策论证的突出特征就是为了应对社会上人们的需要而提出方法。当问题及其解决措施同时被置于政府的议程之上时，这些提议可以在议程制定阶段提出，或者也可以在政府同意解决问题之后提出。在所有情形下，可选范围内的办法就应该认真考察并筛选出决策者可以接受的办法。这个定义，考察，接受或拒绝可选方案的过程就是政策循环的第二个阶段。问题的解决方案的搜寻将会是充满争议的，需要有来自各方面的压力来促成，这要胜过仅仅是以理性的方式来思考政策选择的做法。
琼斯总结了政策规划过程的其它主要特点：
1. 政策规划过程不必局限于一批主体。有两个或更多的组团形成竞争性提议，效果会更好。
2. 政策规划过程可能在对问题没有清晰的定义或者在没有与相关的利益群体充分接触的情况下完成。
3. 尽管政策规划是官方机构的常见行为，但没必要将政策规划与特定的机构一一对应。
4. 任何一个提议如果没有赢得足够的支持，那么将会用很长的时间来反复规划。
5. 那些在任何层次的规划过程中落败的人往往能提出若干个抗议规定。
6. 这个过程本身从来没有中庸的结果。即使在科学工作中也会有人胜利有人失败。
政策子系统
与议程制定不同，议程制定阶段公众成员已经被包括在内，在政策规划阶段，政策子系统的成员则限制在那些至少掌握一定程度的相关知识的人的范围之内，允许他们就可选方案在解决政策问题的可行性方面展开讨论。
亚政府，铁三角和议题网络
美国的利益集团，国会委员会和政府机构在讨论法律法规事物中存在一种稳定的相互影响关系，在长期相互影响的过程中，这些主体之间建立了一种相互支持的系统，在考察这种现象的过程中，这些主体之间建立了一种相互支持的系统，在考察这种现象的基础上，他们提出了亚政府的概念。
休*赫克罗：议题网络。铁三角和议题网络的不同：
铁三角和亚政府是赢得独立自主权力的小范围参与者。另一端的议题网络则是由大量有着不同程度共识并在同一环境中相互依赖的参与者组成的。铁三角和亚政府是一些稳定的参与者联盟，控制相当窄范围内的对联盟成员有着直接经济利益的共同项目。议题网络在很多方面与之相反。参与者不断地进入或退出网络。不是组成集团专门应对某一个项目，相反地，就目前所知没有人控制着政策和议案。与智力或情感上的投入相比，任何直接的物质利益往往是次要的。
倡导联盟
政府倡导联盟指的是政府子系统中的子集合。倡导联盟由来自各级政区的公众和私人机构组成，这些人持有共同政见，都希望控制规则，预算和政府机构的人事，以求逐步达到自己的政治目的。
倡导联盟包括政府主体和社会主体。行为主体因为共同的认识走到一起，经由他们都掌握的关于公共问题的信息和共同利益为基础。对人类本质的共同认识和对事物发展的共同愿望构成了他们信仰体系的核心，该核心十分稳定，联盟因此得到巩固。
政策网络
彼得*卡曾斯坦将政策网络定义为把政府和社会主体连接在一起共同参与政策程序的网络。罗兹认为，网络因集成程度不同而不同，集成程度即网络成员资格的稳定性，成员的约束性，以及与其他网络，公众和他们所控制资源的隔离程度。 强调共同物质利益这一点，使得政策网络的研究不同于政策社团的研究。
政策社群
用社群来代表更宽泛的分类，即涉及政策制定过程的所有内容。而将网络的内容限定为社群成员中的一个子集，这些成员定期地相互交流。政策社群指的是政策领域中那些共同关注某些政策问题的主体或潜在主体。网络是政策社群内部或两个和两个以上社群之间的联络过程。
这种概念上的区别最大的优越性在于，将政策制定过程中两种不同的行为动机----专门知识和物质利益-----进行了综合。通过将政策社群与特定知识基础联系起来，把政策网络与追求物质利益相联系。
政策子系统分类
政策社群的成员是以共同的信息或价值为基础联系在一起的，而政策网络的成员之间的协调关系则不仅要有共同的价值基础，而且还要有一定的物质利益来支撑。
按照子系统中是否存在占支配地位的人生观或世界观，以及是否绝大多数政府成员和社会成员都共同信仰某一种价值观或世界观，可以区分为不同的政策社群。
主流价值观
是 否
政府-----社会相一致 是 强权社群 无领袖社群
否 强制性社群 无政府主义社群
科层型网络：子系统成员之间发生的主要互动孤立发生在政府内部的情况。 议题型网络：主要互动发生在大量的社会主体之间。
参与式国家主义网络：那些大量主体被包含在子系统中但政府主体处于支配地位的网络。
当只有一个社会主体面对政府时，则有两种普通的网络形式。在委托型网络中，政府支配着社会主体，而在获得型网络中，情况相反。
当两个社会主体面对政府时，如果政府处于支配地位，则成为三合一网络，如果社会主体处于支配地位，则子系统为传统的社团主义网络。
第七章 公共政策决策：超越理性主义，渐进主义和非理性主义
1. 每一种模型都承认相关政策决策人的数量随着公共政策过程的推进而减少，制定议事日程包括形形色色的国家与社会参与者。
2. 在现代政府中，每一个决策者所享有的自由度应受到一系列规则的约束，这些规则约束政治目的，行政办公的以及每个办公人员的行为。
明确了能够做出何种决策，也描述了必须遵循的操作过程。
行为路径------一种做出某种决策的制度化程序。
理性模型
一个理想的理性决策模型包含一个“里性的个体”，
1. 设立一个解决问题的目标
2. 考察和列出所有达到这个目标的可供选择的策略
3. 预测每一个可供选择策略的所有重要结果，并估计这些发生的概率。
4. 最后选择出最能解决问题的策略或解决问题花费最少的策略。
之所以理性，在于它规定了做决策的过程，这一过程将有利于选择达到政策目的的最有效方法。
基于理念，即社会问题应该通过收集所有与问题相关的信息以及可供选择的解决办法，然后选择一个最佳方法，从而“科学的”或“理性的”解决问题。 人类做决策时存在有限理性，在寻找替代方案以及计算成本收益的活动中，人们的能力是有限的。
批评：
1. 决策者们考虑各种可能的选择的能力存在认知限制，从而迫使他们选择性地考虑可行的方法。
2. 理性模型假定决策者可能事先知道每一决策的结果，而这在现实中是罕见的。
3. 每一政策选择预期了大量的有利与不利的结果，这使其难以进行比较，因为同一选择是否有效取决于周围的情况，决策者们就何种选择出最出色的问题取得一个明确的结论，是不可能的。
在实际公共决策中并不会使收益减去成本的值最大化，而是仅仅倾向于满足决策者们在有关事件中为自己设定的任何标准。
渐进模型
以自我利益为主的决策者之间谈判与妥协的政治过程。其中最终做出的决策代表了政治上可行的而不是可取的东西。
1. 把分析范围限制在一些较熟悉的政策选择的分析限制。
2. 政策目标等价值观的分析与问题的实证方面扭结在一起（也就是说，没有要求首先确定价值观，然后才找到途径来推行它）。
3. 在分析时比较注重需要纠正的弊端，而不是需努力实现的积极目标。
4. 一系列尝试，错误，修正后的尝试
5. 对一项考虑中的选择进行分析时仅探讨其部分可能的重要结果，而非全部。
6. 在许多参与政策决策参与者当中将分析工作分配分析与筛选
决策方法：以现实为基础，，不断地一步步逐渐地向外扩展
决策之所以通常不会与现状有很大区别的原因：
1. 因为要进行谈判就必须在各参与者之间分配有限的资源，所以延续现有的分配格局要比赋予崭新的建议以价值容易一些。政策决策者熟知现有安排的得失，而新的安排却捉摸不定，这使得对改变很难达成共识。其结果就是要么对继续维持现状，要么就是有一点改变。
2. 成为官僚机构标志特征的标准操作程序往往主张推行现行做法。在大多数政策中，结果与方法是无法分离的，追求何种目标取决于是否有可行的方法保证目标的实现。因为很难使一种政策选择达成一致的共识，所以决策者避免重新提出老问题或者考虑与现行做法不同的选择，以至于难以达成共识，由此使政策决策只是逐渐与过去的政策不同。
在渐进模型里，被用来解决问题的方法是通过反复试验发现的，而不是通过全面评价所有可能的方法得到的。决策者只考虑一些熟悉的方法，看看是否合适，而当他们找到一个可行的方法时，便会停止寻觅更好的方法。
辨别出决策的四种类型具体情况要看决策者可以调用知识的多少，以及决策所包含的与前面决策不同的程度。
可获得知识的水平
高 低
变化量 高 革命性的 分析性的
低 理性的 渐进分离的
渐进主义的核心是，力求实现决策系统化，强调政治共识的必要性，并通过“不断试错”来加强学习。而不是胡乱地做出随意的决策。
批评：
1. 缺乏任何一种目标倾向而遭到严厉的批评。会使我们反复跨越结合部，然而却不知道自己正走向何方。
2. 具有内在保守性，缺乏大规模变化和创新。
3. 渐进模型是不民主的，因为它在某种程度上把决策限制于在一群特选的高级政策决策者当中讨价还价。
4. 通过阻止系统分析和计划，破坏寻求有希望的新选择的需要，它可能引起短视的决策，从而在短期里会给社会带来不利的后果。
5. 只有在政策工具试图解决的问题具有很大的连续性，而现有的解决方式也具有很强的连续性时，渐进主义才会奏效。
垃圾桶模型
最适宜的决策包含仓促地寻求选择的方法，然后通过详细的探索找到最有希望的选择。
对决策者而言，结果往往是未知的，就像一种随机关系。
公共决策的子系统模型
在决策时理性模型的产生必须具备以下条件：
1. 限制参与者的人数，即决策者要尽可能的少。
2. 决策的组织环境必须简单，不受其他政策和决策者的影响。
3. 问题必须清楚，应当充分理解它的范围/时间/价值尺度以及一连串后果。
4. 信息必须是完备的而且是能够理解的。
5. 给决策者需要的时间来考虑所有的可能偶发事件以及目前和预期的结果。 政策子系统的复杂性
高 低
限制的严格性 高 渐进调整 充分探索
低 优化调整 理性探索
第八章 政策执行：政策设计与政策工具选择
把执行的过程看作是一种把各种政府工具应用到政策设计中的具体案例的过程。该领域地研究倾向于把注意放在政府对特定工具选择的原因和原理及其在未来环境中使用的潜力。
政策执行的现状
由于问题的特性，周围的环境，或者主管任务的行政组织等方面相关的诸多原因计划可能并不像当初设想的那样得到执行。
问题的特性本身会以若干种方式影响那些为解决这些问题而设计的计划的执行：
1. 政策决策在其执行过程中存在着不同程度的技术性困难，其中一些比其他的更难以处理。有些问题具有复杂性，异常性，或者相互依存性，也因为在政府政策的执行上，它们牵涉到一系列的决策而非单一的决策。
2. 政府想着手解决的问题可能由于其多样性而使其执行变得困难。
3. 目标群体的规模也是一个因素，群体越庞大，越多样，要想用预想的方式来影响这个群体的行为就越难。
4. 政策要求目标群体的行为改变的程度，决定了其执行时遭遇的难度。
社会，经济，技术以及政治环境也在影响着政策的执行
1.
2.
3.
4.
社会条件的改变可能会影响到对问题的解读，从而影响到计划执行的方式。 经济条件的改变对政策实施的影响 可利用的新技术 政治环境的变化，政府的更迭导致政策执行方式的变化而无需改变政策本身。
负责政策执行的行政机构组织的影响：
政策的执行无意中受制于公共政策过程所特有的组织内部与组织之间的矛盾。政府内部经常有不同的官僚机构以及其他层级的政府牵涉到政策的执行中，它们都有其各自的利益，意图以及传统，这些都能够阻碍政策的执行过程，影响政策的执行后果。
目标群体掌握的政治和经济资源：
受政策影响的群体可以通过支持或者反对来使政策的执行符合自己的意愿。因此，执行者为了减轻执行阻力，经常和这些群体达成妥协。对一项政策的公共支持也能影响其执行。许多政策在被采纳之后发现支持度降低，这就给执行者以更大的机会改变其初衷。当然，当决策者或群体需要改变政策时，执行者本身可以通过投票调查的方法证明其将计划继续下去的正确性。
为了便于政策的执行，决策者可以用以改进政策设计的措施如下：
1. 决策者应尽可能明确的提出政策的目标以及各个目标的优先顺序。这样可以2.
3.
4.
5.
清楚地告诉执行者，究竟希望他们做什么以及应该优先做什么。 对于给出的措施为什么能够解决问题，政策应该有或隐含，或明确的可行的理论说明其理由。 应该给政策划拨出足够多的资金以供其顺利执行 政策应该给出明确的程序以供执行机构在执行政策时严格遵守 任务的执行应该交给相对较有经验且较为负责的机构。
关于政策执行的不同视角
“自上而下”的研究方法：假设我们可以从实用的角度把政府过程看作是一系列的指挥链，在这个链条中，政治领袖作出政策选择的指示，这项指示在穿过政府部门的行政机构时，在越来越多的层级中得到具体的执行。“自上而下”研究方法的起点是政府的决策，它考察了行政人员在多大程度上执行决策或未能执行决策，并试图找到这种执行程度背后的原因。重点研究的两个方面：对提出的目标的实现程度以及经合法授权的执行机构的行为，清楚地表明了执行及都理解了什么以及他们到底在想什么。然而，这种方法假设政策有着清晰地目标，但我们知道这些目标并非清晰地甚至是矛盾的。这种方法最严重的缺陷是，它把重点放在了高层的决策者身上。而在政策的执行上，高层的决策者与底层的官员及公众成
员相比之下，仅仅在扮演一个边缘化的角色。
“自下而上”的研究方法：研究的起点是，在计划的执行中所有公开的和私下的行动主体考察他们的个人和组织目标，他们的战略，以及他们所建立的联系网络。然后沿着这条思路往上走，去发现那些在计划的设计，筹资及执行中的相关人员的目标，战略及其联系。以“自下而上”方法展开的研究表明，许多计划的成功与失败经常取决于直接介入到计划的执行中的底层行动主体的责任心和技巧。 “自下而上”方法的主要优点是，它把注意力放在了那些在政策的制定和执行中，构成政策网络的正式和非正式的关系。在政策过程中，由政策部门关键的私下和公开行动主体所构成的政策子系统扮演着极其重要的角色。与在政策的规划过程中一样，这在政策的执行过程中也是如此。“自下而上”方法把执行研究的方向从决策中解脱出来，引回到政策问题中去，从而引发了对问题中涉及的所有私下和公开的行动主体和机构的研究。
政策工具选择的基本原理
政策的执行在很大程度上涉及把政府的一种或多种基本工具应用到政策问题中去。
经济学家在很大程度上是倾向于把政策工具的选择解释为，至少在理论上是一种技术上的操作，这种操作把特定工具的特征同他们最近的工作联系起来。
政治学家倾向于认为，从纯技术角度，工具或多或少都是可替代的，并且将焦点转而放在他们认为支配了工具选择的政治力量上。
经济学模型：
经济学家的研究受到理论上的辩论影响。这种辩论是新古典主义经济学家和福利经济学家对于国家在经济中的恰当的作用的辩论。虽然两家都倾向于自发调节的工具，但福利经济学家允许更大范围的强制干预的使用，以及用于纠正市场失灵的混合工具。相反，新古典经济学家只赞成把这样的工具用在提供纯公共产品上，任何基于其他原因的使用都被视为扭曲了市场过程并导致了次优的结果。福利经济学家对国家干预的更大程度的认同使得他们对工具选择有了更系统的分析。然而，他们倾向于把工具选择当成一种严格的技术上的操作，它由以下几部分构成：评价各项工具的特征，将它们与不同类型的市场失灵匹配，估计他们的相对成本，选择能够最有效地克服所面对的市场失灵的工具。
新古典主义经济学家总体来说依靠公共选择理论来解释工具使用的模式。他们认为，在一个民主政体中，选民，政治家和官僚的动态的自利行为会越来越趋向于增加税收和开支，以及对私人活动的管制和国有化。他们认为民主政治会导致国家选择的工具的获益者集中在少数的选民身上，而同时又把成本分摊给全国的人口。为了选举的缘故，政府要选择一个并不反映选民真是成本的工具，而这些选
民最终还是要为这个成本买单。虽然把政治因素结合起来分析可以对福利经济方法的某些方面作出改进，但这样的分析对于系统的工具选择模式的进一步解释贡献甚微。比如，要把不同类型的工具与成本和收益的分布模式匹配起来是相当困难的，因为人们必须首先知道政府是愿意举债，还是要避免此举而受到批评。大多数工具都可以用于这两种目的，但选择哪一个目的取决于非常特殊的因素，并且受当时环境因素的影响也很大。对于工具选择的经济学理论存在很强的演绎色彩，而对政府的实际决策缺乏一个坚实的经验基础。他们提出的工具选择的基本原理基于他们对政府做什么和应该做什么的理论假设之上，而非对于政府实际做什么的经验调查。而政治学者的研究倾向于表现得更加多样，总体上说其本质也具有经验性。
政治学模型
在一个自由的民主社会，政府倾向于使用最没有强制性的可用工具，但为了克服社会对于有效管制的抵制，在必要的时候会将其“升级”。
工具使用的一个典型模式是：政府开始时采取最低限度的行动。比如劝告，如果根本无效，会缓慢地转向直接提供。
这里，对工具间的可替代性和工具选择的基本原理的理解有严重的问题：
1. 没有哪个政府拥有可用的全套工具：社会和政治的约束有利于某些工具的选择而抑制其他的选择。
2. 工具选择的改变随着强制的程度而缓慢变动，这样的概念与经验证据不符。比如，许多政府为了应对新技术即将出现的新形势，建立公共事业的规模达到极致，而在此之前并未尝试过强制性较小的工具。
3. 社会抵制惹恼政府，从而转向更有强制性的工具的想法也是有问题的。虽然在经济方面，可能确实经常有社会的抵制导致政府采取进一步地行动，但在许多其他领域并非如此。如在社会政策领域，社会压力就刚好相反，会迫切要求政府采取更强的管制，花费更大的开支，而政府可能反而要考虑财政问题和意识形态问题。
第二个被广泛引用的政治学模型胡德提出：工具选择并非是一种技术上的操作，而是“一种信仰上或是政治上的事物”。他指出，选择的形成决定于资源约束，政治压力，法律约束，以及从过去的工具的失败中得到的教训。
1. 从基于信息的工具转变为基于其他资源的工具。
2. 从仅仅依靠强制转变为借助金融和组织资源的使用
技术变迁可能会弱化旧工具的使用，并导致新工具的应用，这通常要基于历史环境和当前环境的类比。
胡德承认工具选择过程本质上的偶然性，但他认为驱动这个过程的是可以确认的力量，这些力量基于政府对各种工具的试验以及这些工具对社会行动主体的效果。不同的工具的效果因其所影响的社会群体的性质的不同而不同。目标群体的
规模有重要作用，因为受影响的群体越大，政府就会更多地使用被动而非主动地工具。
工具选择取决于国家目标和国家资源的性质，以及作为对象的社会行动主体的组织和能力。最优先使用的资源是基于网络结节性和信息的影响，只有基于这种资源的工具才无穷无尽，而且给公民最少的约束。当需要强制的时候，这首先是因为迫切需要对目标群体的行动有更高的要求。即使在这时，权威也更优先于组织，因为前者不那么资源密集。
林德，彼得斯
第三套模型将经济学和政治学著作中提出的工具选择的许多不同的概念整合到一起。
第一，政策工具的特征对于选择来说是重要的。工具依四大类特征而不同，
每一种在范围上由低到高变化：
1. 资源密集度，包括行政成本和操作上的简单性
2. 目标，包括准确性和选择性
3. 政治风险，包括支持和反对势力的特点，公共知名度及失败的概率
4. 对国家行为的约束，包括强制的困难以及限制政府行为的意识形态原则。 第二，国家的政策风格，政治文化以及社会分裂的程度，对工具的选择有决
定性的影响。
第三，受限制于所关心的机构的组织文化及其与客户和其他机构的联系 第四，问题所处的环境，它的时机以及它包括的行动主体的范围也会影响工
具的选择。
第五，工具选择仍然是决策者的一种主观选择，这种选择基于他们的专业背
景，制度关系以及认知因素。
综合考虑这三种政治学模型，政策选择取决于工具的特征，所面对问题的性质，政府过去在处理相同或类似问题的经验，决策者的主观偏好，以及受影响群体对于改选择的可能的反应。
政策工具选择的综合模型
工具选择的研究要想对政策执行提出有意义的观点，就需要一个把特定的工具选择和特定的基本原理结合起来的模型。
政策工具的范围可以减到四种类别：
市场 家庭或社区 管制，公共企业或直接规定 混合工具 在着手理论框架时，依赖于两个相互联系的总体变量：
1，国家计划能力的大小，或者说国家可以影响社会行动主体的组织能力的大小
2，子系统的复杂性，特别是政府在执行其计划和政策时，所面对的行动主
体的数量和类型。
政策子系统的复杂性
高 低
国家能力 高 市场工具 受管制的公共企业或是直接规定的工具 低 自调的，基于社区或家庭的工具 混合工具
尽管过程复杂，但在国家和政策部门中还是可以辨认出政策执行的总体模式，而这些模式可以对这个阶段的政策循环的理解给以很大的帮助。
结论：工具选择所涉及的远远甚于简单的执行先前所得出的决策或是把目标和方法相匹配。公共政策只有在行动主体做出其决策的现存理念和制度中，才能得到有意义的理解和评估。
第九章 政策评估：政策分析与政策学习
政策评估，泛指找出关于实施的政策所使用的方法及其所服务的目标的过程。评估的深度或彻底性，取决于安排其开始的人以及那些实际操作的人。 在一项政策得到评估以后，问题和方案可能会被彻底地重新考虑，循环可能要回转到议程设置或者循环中地其他阶段，或者回转到可能被维持的现状中。
倾向性：必须是客观的，系统的，经验性地
政策评估的最大好处是伴随它的政策学习过程。
政策评估类型
行政评估：简化绩效和预算制度
在政府内部得到执行，偶尔由专门评估政策的专业机构执行，但更为常见的是由财政的，法律的以及政治的主管来执行。
政府机构所承担的按最低限度估计成本的工作大致可以分为五种不同类型：
1. 投入努力度评估：测度计划所投入的数量，也就是政府为实现其目标而投入的努力程度的大小。以涉及的货币成本来计算。目的是确立一个数据的基线，用来对服务提供的效率或质量做进一步提供。
2. 绩效评估：检查计划的产出。目的是确定政策的结果是什么。
3. 绩效充分性评估（效能评估）：用来找出计划是否正在做它应该做的事。一个给定计划的绩效被用于与它原本的目标相比较，以确定计划是否满足了它的目标，并且1计划的完成情况来确定目标是否需要调整。在调查结果的基础上，可以得出变更或改变政策的建议。
4. 效率与评估：估价一项计划的成本，并且判断同样数量和质量的产出能否用更有效率的方式，也就是更低成本的方式来实现。
5. 过程评估：检查用于执行计划的组织方法，包括规则和操作规程。目的通常是看过程能否合理化并且能否更加有效率。
司法评估：司法审查和行政裁量权
关注与政府计划的执行方式相关的法律问题。评估由司法部门执行，主要关注政府部门的行为和宪法的规定或已被确立的行政行为标准以及个人基本权利之间的可能冲突。
政治评估：政策子系统及公众咨询
对政府政策的政治评估是由每一个人承担的，通常来说政治评估既不系统，也不必然在技术上精致。目标很少是为了改进政府的政策，而是为了支持它或是挑战它。
政策评估：政策学习
公共政策评估被认为是政策的行政主体对于政策问题的性质及其解决方案的动态的重复过程。
学习是一种“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标和技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的最终目标。”
学习是一种较为无意识的行为，经常是作为政府对于某些种类的社会或环境激励而做出的反应。
这两种定义都描述了政策学习和政策变迁的关系的性质，但在这一问题的方法上有本质的不同。
霍尔认为学习是正常的公共政策过程的一部分，决策者试图借此理解为什么某些具有开创性的行动得以成功，而其他的为什么失败。如果政策因学习而变迁，变迁的动力则源于正式的政府过程之内。
赫克罗认为政策学习被视为一种由政策制定者进行的，很大程度上是为了应对外部政策环境的改变的行为。当环境1改变时，政策制定者要让其政策成功，就必须适应这种改变。
内生学习 外生学习
学习的主题 小的，技术上专门性的政策网络 大的，公共参与的政策社群 学习的目标 政策背景或政策工具 问题的感知或政策的目标 内生学习发生于小的，集中的政策网络。它的目标是学习政策背景或政策工具。 外生学习发生于广泛的政策社群，并且可能涉及到对问题的解读或者为解决这个问题而制定的政策目标的质疑。
内生学习可以称为“吸取-教训”。此学习源自正式的政策过程内部，并且影响了政策制定者在实现目标的努力中，对使用何种方法或技术所做出的选择。
外生学习又称为社会学习，它源自于政策过程外部并且影响了政策制定者变更或改变社会的约束或能力。
在一个复杂的组织中，学习是一个积累的过程，而且现在的知识储备在很大程度上决定了流入组织的新信息是如何得到处理的。在这个方面关键是介于组织及其环境之间的“跨边界”联系，这种联系善于吸纳新的信息，并且能够将它在组织内部散布开来。
在政策制定的过程中，有两个相关的因素影响评估的潜能，从而导致学习，并进而又导致某种形式的政策变迁。
1. 政府的组织能力，尤其包括它在主题领域的专业知识
2. 政策子系统的性质，尤其是在其国家和社会成员之间的联系是否存在以及在何种程度上存在。
在政策子系统中政府和社会行动主体的联系
高 低
政府的行政能力 高 社会学习 吸取-----教训
低 正式评估 非正式评估
第十章 政策风格，政策范式和政策循环
常规的和范式性的政策变革模式
两种不同的政策变化模式：
1. 常规的模式，涉及在“吸取教训”的基础上对政策和计划相对更加细微的修补
2. 实质性的模式，在社会学习的基础上根本地改变政策，也被称为范式性的政策变革
常规的政策变革：政策风格
公共政策有着惊人的连贯性：大多数政府制定的政策在一定程度上不过是过去政策和实践的继续而已。
政策制定的连贯性归结于：在很长一段时期内通常都是由同一班行动主体参与到政策过程中。
在正常的环境下，政策问题的处理，都是依据被讨论问题已经存在的解决方式来进行的，这在某些研究中被描述为政策风格。
政策风险：政府解决问题的方式与在政策过程中政府与其他行动主体之间的关系，两者间的交互作用。
问题解决的两种普通的方法------前瞻式/主动式以及回应式
两种类型的关系：意见一致性和强迫接受型
对政府解决问题的途径的概念化有个更好的途径，就是根据政策循环每个阶段中所有影响公共政策的变量来考虑它，而不是提前就假定了政策的风格。
政策循环阶段 共同构成政策风格的要素
议程设定 发起者之外 发起者之内 统一的 动员式的 政策社群类型 支配式 强加式 无领导式 无政府主义式 政策网络类型 官僚政治/ 客户型/ 三方/ 多元论者/ 共享的中央计划经济 夺取型 社团主义 问题 决策（风格） 累进式 满意型 最化 理性化 政策执行 市场为基础 管制/直接型 劝告式/补贴式 自调节/社(工具偏好) 团/家庭 政策评估 吸取教训式 正式评估 社会学习式 非正式评估 （学习倾向性）
在政策循环的所有阶段，政策子系统的性质是一个关键的变量。在议程设置方面，公众对政策问题定义的支持程度，是对判定议程设置典型模式十分重要的一个变量，还有，到底是国家还是子系统中社会成员主导或者发起对这个问题的辩论，也是个重要变量。在政策规划中，政策子系统在规定决策者面临的选择权方面起关键的作用。影响它们的作用的因素包括：是否有一套支配式或者霸权式的观念在子系统中传播散布。国家和社会的行动主体是否围绕着某个观点或者一套观念平等地联合在一起，还有，有多少地网络行动主题以及他们是由他们的国家还是社会的成员所引导。在决策阶段，子系统的复杂性，也就是，它是否以多元化的成员组成特点，还有决策者在哪种限制化发挥作用，这些都是说明政府决策典型模式的重要变量。而在执行阶段，重要变量包括政策子系统的复杂性，以及国家的行政管理能力。
很显然，影响政策风格两个最重要的变量是：
1. 相关的政策子系统的结构，包括观念的范围和其中的行动主体，它们相互之间的关系，以及他们对公众支持的喜欢程度。
2. 国家自主权，包括它的行政管理能力，以及它行使职能所受到的资源约束的性质。
范式性政策变革的间断均衡模型
第二种类型的典型政策变革发生得不那么频繁，并且涉及到政策风格的显著改变。范式是某些基于知识的社群成员所共享的一种认识论上的共同愿景，以致知识作为一种重要的因素把他们结合在一起，并塑造他们的行为。
变革的内生来源：异常现象，或是不能被已有范式充分解释的事件观察的日积月累，导致了一些人致力于以一种全新的方式来理解现象，最终导致了新范式的出现。