一事不再罚原则
一事不再罚原则是法理学上的概念,是指对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上的处罚。一事不再罚作为行政处罚的原则,目的在于防止重复处罚,体现过罚相当的法律原则,以保护行政相对人的合法权益。 当前我国贯彻一事不再罚原则还存在一定问题：
一、《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律；
二、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适用法规时的冲突没有提供合适的冲突适用规则。相信随着行政法治的发展与完善，这些问题都会得到解决 。
行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚作为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段。目的是使相对人今后不再重犯同一违法行为。 我国《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。也就是说，行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下，仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了一事不再罚原则理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾及其协调。但我们不能据此来否认一事不再罚原则的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神，只是由于理论上不成熟。 对一事不再罚原则的理解首先是对“一事”即“同一个违法行为”的理解和认识。所谓“违法行为”指当事人违反行政法规范的行为或者说违反行政管理秩序的行为，而非其他违法或违纪行为。“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。理解这一概念需要注意以下几点：第一，同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。第二，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。第四，同一个违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致处罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚
《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这样的规定，使一事不再罚成为行政机关实施行政处罚和人民法院审查具体行政行为时所必须遵循的重要原则。笔者就一事不再罚原则以及适用的一些问题谈点粗浅看法，以期抛砖引玉。
一、一事不再罚原则的涵义
什么是一事不再罚，在理论界仁者见仁，智者见智，有多种观点。笔者认为，《行政处罚法》第二十四条的规定，虽然不是完全意义上的一事不再罚，但对我们理解和界定一事不再罚提供了法律上的依据。根据这条规定和执法实践，笔者认为，一事不再罚应有以下3个方面的涵义：①同一行政机关对行为人同一违法行为不得给予两次及以上的处罚；②不同机关依据不同理由和法律规范对行为人同一违法行为不得给予两次及以上同种类（如罚款）的行政处罚；③违法行为已受到刑罚后，除法律规定或特殊情况外，不得再给予行为人行政处罚。以上三个方面内容不能分割，互为前提，互为补充，缺一不可。
二、一事不再罚的界定及要求
（一）一事与不再罚内容的界定
1、“一事”的理解和界定。“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。准确地界定“一事”是正确适用一事不再罚原则的基础和前提。要把握以下几个方面：⑴在违法构成上界定。一事在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属一事。⑵对违法既遂、未遂的界定。违法既遂指行为人实施的行为已经具备某种违法行为构成的全部要件。如违法占地建房，从准备材料到施工直至建成。对既遂行为，应将整个过程视为“一事”，不能再分预备，实施数个行政处罚；违法未遂指已着手实施违法行为，但由于行为人意志以外的原因，而没有完成违法行为。如违法建房，已着手清理现场开始施工被发现制止。由于行为人已开始实施行为，构成违法，也应定“一事”处罚。⑶对连续违法行为的界定。连续违法行为指出于同一违法故意，连续实施数个独立的、符合数个违法构成的同一性质的违法行为，触犯同一法律规范规定的行为。如出租车司机连续违章载客。对连续行为以行政机关发现并处罚为界限来界定是否属“一事”。行政机关发现违法行为连同以前数次连续行为，界定在“一事”范围内。如行为人受处罚后再实施连续违法行为，则按上述原则界定为新的“一事”。⑷对继续行为的界定。继续行为指某种违法行为从开始到终止前，在时间上一直处于继续状态。如某饭店一年内一直无照经营。对继续行为，不分时间长短，都界定为“一事”；⑸对牵连行为的界定。牵连行为指出于一个违法目的，而违法方式或结果又牵连地构成其他违法，对牵连行为也宜界定为“一事”作出处罚。
2、“不再罚”的界定。不再罚指对行为人的同一违法行为进行处罚后，不得给予第二次及以上的处罚。界定不再罚，应把握以下几点：⑴对行为人同一违法行为进行处罚后，没有法律规定，不得再对行为人作出第二次及以上的处罚；⑵对行为人同一违法行为处罚时，如没有法律规定和特殊情况，应在法律相应规定的诸处罚种类中选择一种处罚形式进行处罚，不得给两种以上的处罚；⑶不再罚指不得给予行为人两次以上的罚款，不包括在一次处罚中给予行为人两种以上的处罚 。
（二）一事不再罚原则的要求
基于以上论述，正确适用一事不再罚原则应遵循以下要求：
1、同一行政机关的不再罚。即同一行政机关对行为人同一违法行为处罚时的要求。⑴不得依据同一理由和法律依据给予当事人两次及以上同种类的处罚。如给行为
人两次罚款。⑵不得依据同一理由和法律依据给予行为人两次以上不同种类的处罚。如给予罚款后，又决定吊销执照。如需并处的，应在一次处罚中作出决定，不得两次决定。⑶不得依据同一理由不同依据或不同理由同一依据给予行为人两次以上的处罚。⑷对行为人同一性质的连续行为，应定一事处罚，不得作出数个处罚。同一机关的不再罚应为绝对不再罚。
2、不同行政机关的不再罚。即同一违法行为同时触犯多个法律规范，各有权处罚机关进行处罚时的要求。⑴违法行为已经受到一次处罚后，其他机关不得依据同一事实、理由和法律依据再给予行为人行为罚以外的行政处罚。如《劳动法》第九十四条规定“用人单位非法招用未满十六周岁的未成年人的，由劳动行政部门责令改正，处以罚款；情节严重的，由工商部门吊销营业执照。”按照上述规定，在劳动部门对违法单位责令改正或罚款后，由执照专属管辖的工商部门依据同一事实、理由和法律依据再吊销其营业执照则不属再罚，但工商部门不得再作出责令改正或罚款的处罚。⑵违法行为受到处罚后，其他机关根据不同法律依据对行为人处罚时，不得给予除行为罚以外的同种类处罚。《行政处罚法》规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。笔者认为，除不得重复罚款外，对其他处罚种类除行为罚外也不得重复适用。如行为人已受到没收违法所得或非法财物处罚，其他机关就不得再科以该处罚。因为从两机关各自处罚看，并不违反法律规定，但综合分析，行为人的违法所得和非法财物是固定的、有限额的，一机关已处以没收，另一机关再处没收，行为人再次上缴的钱物已不再是违法所得或非法财物，等于给行为人课以了新的义务，违反了过罚相当原则。再如行为人受到停产停业的处罚，其他机关再处以停产停业的处罚再则失去实际意义。但属于行为罚则可重复适用，如某饭店违法经营又不符合卫生条件，工商部门和食品卫生部门同时吊销其营业执照和卫生许可证，则不属重复处罚。
3、违法行为构成犯罪，行为人已经受到刑罚后，没有法律的特别规定，行政机关不得再给予行政处罚。
三、不属一事再罚的情况
正确地适用一事不再罚原则，要研究哪些情况不能再罚，同时也要明确哪些情况允许再罚。根据法律规定和执法实践，不列情况不属一事再罚：
1、行为人数个违法行为应分别处罚。行为人实施了不同性质的两个以上的违法行为，可按前述原则分别处罚，这是原则。
2、行为人同一违法行为触犯两个以上的法律规范，各有权处罚机关可同时给予行为罚或其他不同种类的处罚。如一机关给予行为人罚款后，另一机关依据不同法律规定给予罚款以外的其他处罚。
3、行为人同一违法行为同时触犯一个法律规范的两个法条，行政机关可一次作出两个处罚。如《治安管理处罚条例》第十三条规定：“一人有两种以上违反治安管理行为的，分别裁决，合并执行。”虽然分别裁决，但属于一次处罚。
4、对共同违法人，可以同时处罚。《治安管理处罚条例》第十四条规定：“二人以上共同违反治安管理的，根据情节轻重，分别处罚。”属一次作出两个或两个受罚个体处罚。
5、行为人受处罚后，又实施同性质违法行为，可再次处罚。主要指连续违法行为，处罚原则是追溯以前数次行为从一处罚，如处罚后行为人又实施连续行为，按上述原则再给予处罚。
6、并处。指法律规定对行为人同一违法行为同时适用两种及以上的行政处罚形式。行政处罚中，在法律没有并处规定和特殊情况时，原则上只能对行为人适用一种处罚形式，法律明确规定并处时，可同时适用两种及以上的处罚形式。如《治安管理处罚条例》规定，对有赌博行为的，处十五日以下拘留，可以兼处或并处三千元以下罚款。
7、两罚。指法人或组织实施违法行为时，既处罚直接行为人或主管人员，也要处罚法人或组织。
8、执行罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其课以财产上新的给付义务，以促使其履行。如《行政处罚法》第五十一条第（一）项规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。
9、易科，也称换罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其转处其他形式的处罚。如《外国人入境出境管理法实施细则》第四十八条第二款规定：“外国人无力缴纳罚款的，可以改处拘留。”
10、受申诫罚后，行为人拒不改正违法行为，可再处较重的处罚。警告、通报批评等申诫罚是对行为人精神上、名誉 的惩戒，不涉及财产上利益，如行为人拒不改正违法行为，可再给予其他较重的处罚。
11、责令改正违法行为，行为人拒不改正的，可再适用其他较重的处罚。如《公司登记管理条件》第七十条规定：“未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的，由公司登记机关责令改正，拒不改正的，处以一千元以上，五千元以下的罚款。”
12、并处两种处罚，以全部消除违法状态。有的法律规范并未明确规定并处，但在给予行为人一次处罚不足以全部消除违法状态时，可以同时给予两种处罚。如《食品卫生法》有关吊销卫生许可证、没收违法所得的规定，如果不论是单独使用吊销或没收违法所得，都不能全部消除违法状态，可以同时使用，属一次处罚。
13、并处两种处罚，以全部消除违法的危险状态。法律规范虽未明确规定并处，但给予行为人一种处罚不足以消除违法的社会危害性时，可以同时给予两种及以上的处罚。如《食品卫生法》有关没收违法所得，处以罚款，强制销毁食品的并用，不应视为再罚。
14、对违法行为进行行政处罚的，又裁决由行为人承担民事责任。如《治安管理处罚条例》第八条规定：“违反治安管理造成的损失或者伤害，由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用。”公安机关可以同时责令行为人承担行政、民事两种法律责任。
15、行为人受到刑事处罚后，在刑罚功能不够，不足以全部纠正违法行为时，由行政机关再给予行政处罚。如交通肇事犯罪分子被追究刑事责任，交警部门根据交通管理法律规范吊销其驾驶执照。
16、其他可以再罚的情况。指依据法律规定而本文没有讨论到的可以再罚的情况。
析行政处罚一事不再罚原则
我国行政法“一事不再罚”原则，体现在行政处罚法第二十四条的“一行为不得两次以上罚款”原则，由于不能涵盖禁止重复处罚的复杂情形和具体要求，实践操作中极易步入误区。
首先，这里的“事”非法言法语，准确说应该叫“行为”。由此，判断是否属于重复处罚的关键是确认是不是一个行为。借鉴犯罪构成理论，一旦行为主体、主观方面、客体、客观方面同时具备，就可以认定一个行为成立。但必须注意：（1）根据行政处罚法第二条关于行政处罚的涵义界定，主观过错不是行政处罚的前提条件，这与国家赔偿法第二条关于国家赔偿归责原则采纳客观违法标准的立法精神是一致的。因此，主观过错不是行政违法行为当罚与否的条件，但可以作为从轻或者从重处罚的参考因素。（2）有连续或者继续状态的行为应该认定为一个行为，但这里仅指行为自身的状态，不包括行为结果的状态。（3）行为连续或者继续过程中，行政主体依法作出处罚并责令改正违法行为后，行为人继续违法的，应当构成一个新的违法行为，并可再次处罚。行政主体作出处罚时未依照行政处罚法第二十三条规定同时责令改正违法行为的，不影响行为人新的违法行为的成立，只不过增加了行政主体及其公务员的违法不作为或者渎职责任。但是，如果行为人在接受处罚的同时，并没有停止违法行为，且行政主体处罚的同时已依法责令改正违法行为的，行政主体应依法强制执行其责令改正的行政决定，而不应对行为人继续进行的违法行为实施新的处罚。如此处理不仅符合行为构成理论，而且有利于敦促行政主体执法到位。
其次，一行为不再罚原则应在四个层面上运作。（1）一行为不再理。行政主体对行为人的第一个处理尚未失去效力时，不能基于同一事实和理由给予第二次处理，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。如果第一个处理违法不当，行政主体应当先撤销，再重新处理。如果第一个处理合法正确但未达行政目标，行政主体应充分考虑信赖保护原则，必须撤销的，应依法给受损失的相对人一定的补偿。一行为不再理原则与人民法院诉讼程序中的一事不再理之间存在理论上的内在关联性和法律规则上的共性。（2）一行为不再罚。除了法律有明确规定或者依基本法理和法律规则合理推定，如合并处罚、一事多层罚、一事罚多人、一事多行为等情形以外，行政主体应严格遵循一个行为一次处罚的原则。（3）一行为不再同种罚。对于行为人的同一个违法行为，行政主体不能给予两个以上相同种类的处罚。这主要指一个违法行为触犯几个法律条文的情形，即法理上所称法条竞合或者规范竞合。对于此种竞合的情形，刑法上采用吸收原则，按一个行为定罪量刑。然而，行政法上对于行政权的分配采用权力统一、分工负责的体制，行政事务的分工非常具体细密，经常出现同一事务由不同行政主体从不同环节以不同理由实施管理的情形，法律条文也相应地呈现缜密细致的特点。一旦出现规范竞合，尽管行为人的违法行为是同一的，但是，其造成的不同社会后果却是相互独立存在的，其所侵害的社会关系也是彼此不同的。如果确立由一个行政主体
实施一次处罚，不仅有悖于行政分工，并导致未作出处罚的行政主体构成失职，而且在立法设计时会带来技术性困难。据此，当出现一个违法行为触犯几个不同法律条文时，应当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同理由分别作出处罚。但为体现相对公平和公正，各行政主体不能对行为人采取相同种类的处罚。应该说，这里不排除为确保权力到位而牺牲权利的因素。（4）一行为不得两次以上罚款。对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。该规则的根本目的是为了防范因利益驱动而导致的滥罚款现象，但是，在具体操作过程中会带来技术性困难。第一，如果几个行政主体对涉案违法行为都有权罚款，由谁罚款？根据效力优先原则，应该是谁先罚款谁有效。但如此做法对违法行为人最为有利，因为根据行政处罚程序的法律规定，小额罚款可以通过简易程序作出，即当场罚，或者通过无听证的一般程序作出。小额罚款的事先存在，使得需要经过听证程序的大额罚款运作完毕后，已失去了对外作出的法定资格，导致行政浪费。应该说，这是一个立法当中难以周密设计、实践中又不好合理操作的问题。第二，如果某一行政主体对涉案违法行为依法只拥有罚款权，而当它准备实施罚款时，已有其他行政主体对同一违法行为作出了罚款处罚，如此只能将该行政主体置于两难境地：要么依法罚款，并构成违反一行为不得两次以上罚款原则的违法行政行为；要么不罚款，并构成不作为违法。
避免一行为不再罚原则在第三、第四层面运作所带来的尴尬境地的最好办法是，行政法上对于法条竞合或者规范竞合的情形，同样采用刑法上的吸收原则。
再次，一行为不再罚不是一个恒定的法律原则，它有以下几个例外：（1）合并处罚。在法定并处的情况下，因可以并处的处罚种类极有可能在程序尤其是时限上不一致，故并处的几种处罚可以在时间上有先有后，并可以采用几个不同的处罚决定书。（2）一事多层罚。对于法人或者其他组织违法的，如果法律有明确规定，行政主体可以采用不同的处罚决定书，分别对法人或者其他组织、法定代表人或者主要负责人以及直接责任人进行处罚。（3）一事罚多人。几个违法行为人共同违法的，行政主体可以以不同处罚决定书，对各该违法行为人分别处罚。（4）一事多行为。某一个违法事件涵盖多个违法行为时，如果各该违法行为性质不同，在法律上应构成不同处罚理由，行政主体可以以违法行为为单位分别作出处罚；如果各该违法行为性质相同，则构成法律上的连续行为，行政主体只能以一个违法行为作出一个处罚。
《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这样的规定，使一事不再罚成为行政机关实施行政处罚和人民法院审查具体行政行为时所必须遵循的重要原则。笔者就一事不再罚原则以及适用的一些问题谈点粗浅看法，以期抛砖引玉。
一、一事与不再罚内容的界定
１．“一事”的理解和界定。“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。准确地界定“一事”是正确适用一事不再罚原则的基础和前提。要把握以下几个方面： １ 在违法构成上界定。一事在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属一事。 ２ 对违法既遂、未遂的界定。违法既遂指行为人实施的行为已经具备某种违法行为构成的全部要件。对既遂行为，应将整个过程视为“一事”，不能再分预备，实施数个行政处罚；违法未遂指已着手实施违法行为，但由于行为人意志以外的原因，而没有完成违法行为。 ３ 对连续违法行为的界定。连续违法行为指出于同一违法故意，连续实施数个独立的、符合数个违法构成的同一性质的违法行为，触犯同一法律规范规定的行为。如出租车司机连续违章载客。对连续行为以行政机关发现并处罚为界限来界定是否属“一事”。
行政机关发现违法行为连同以前数次连续行为，界定在“一事”范围内。如行为人受处罚后再实施连续违法行为，则按上述原则界定为新的“一事”。 ４ 对继续行为的界定。继续行为指某种违法行为从开始到终止前，在时间上一直处于继续状态。对继续行为，不分时间长短。都界定为“一事”； ５ 对牵连行为的界定。牵连行为指出于一个违法目的，而违法方式或结果又牵连地构成其他违法，对牵连行为也宜界定为“一事”作出处罚。
２．“不再罚”的界定。不再罚指对行为人的同一违法行为进行处罚后，不得给予第二次及以上的处罚。界定不再罚，应把握以下几点： １ 对行为人同一违法行为进行处罚后，没有法律规定，不得再对行为人作出第二次及以上的处罚； ２ 对行为人同一违法行为处罚时，如没有法律规定和特殊情况，应在法律相应规定的诸处罚种类中选择一种处罚形式进行处罚，不得给两种以上的处罚；（３）不再罚指不得给予行为人两次以上的罚款，不包括在一次处罚中给予行为人两种以上的处罚。
二、一事不再罚原则的要求
基于以上论述，正确适用一事不再罚原则应遵循以下要求：
１．同一行政机关的不再罚。即同一行政机关对行为人同一违法行为处罚时的要求。 １ 不得依据同一理由和法律依据给予当事人两次及以上同种类的处罚。如给行为人两次罚款。 ２ 不得依据同一理由和法律依据给予行为人两次以上不同种类的处罚。如给予罚款后，又决定吊销执照。如需并处的，应在一次处罚中作出决定，不得两次决定。 ３ 不得依据同一理由不同依据或不同理由同一依据给予行为人两次以上的处罚。 ４ 对行为人同一性质的连续行为，应定一事处罚，不得作出数个处罚。同一机关的不再罚应为绝对不再罚。
２．不同行政机关的不再罚。即同一违法行为同时触犯多个法律规范，各有权处罚机关进行处罚时的要求。
１．违法行为已经受到一次处罚后，其他机关不得依据同一事实、理由和法律依据再给予行为人行为罚以外的行政处罚。
２．违法行为受到处罚后，其他机关根据不同法律依据对行为人处罚时，不得给予除行为罚以外的同种类处罚。《行政处罚法》规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。笔者认为，除不得重复罚款外，对其他处罚种类除行为罚外也不得重复适用。如行为人已受到没收违法所得或非法财物处罚，其他机关就不得再科以该处罚。因为从两机关各自处罚看，并不违反法律规定，但综合分析，行为人的违法所得和非法财物是固定的、有限额的，一机关已处以没收，另一机关再处没收，行为人再次上缴的钱物已不再是违法所得或非法财物，等于给行为人课以了新的义务，违反了过罚相当原则。但属于行为罚则可重复适用，如某饭店违法经营又符合卫生条件，工商部门和食品卫生部门同时吊销其营业执照和卫生许可证，则不属重复处罚。
３．违法行为构成犯罪，行为人已经受到刑罚后，没有法律的特别规定，行政机关不得再给予行政处罚。
４．对共同违法人，可以同时处罚。《治安管理处罚条例》第十四条规定：“二人以上共同违反治安管理，根据情节轻重，分别处罚。”属一次作出两个或两个受罚个体处罚。
５．行为人受处罚后，又实施同性质违法行为，可再次处罚。主要指连续违法行为，处罚原则是追溯以前数次行为从一处罚，如处罚后行为人又实施连续行为，按上述原则再给予处罚。
６．并处。指法律规定对行为人同一违法行为同时适用两种及以上的行政处罚形式。行政处罚中，在法律没有并处规定和特殊情况时，原则上只能对行为人适用一种处罚形式，法律明确规定并处时，可同时适用两种及以上的处罚形式。如《治安管理处罚条例》规定，对有赌博行为的，处十五日以下拘留，可以兼处或并处三千元以下罚款。
７．两罚。指法人或组织实施违法行为时，既处罚直接行为人或主管人员，也要处罚法
人或组织。
８．执行罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其课以财产上新的给付义务，以促使其履行。如《行政处罚法》第五十一条第 一 项规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。
９．易科，也称换罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其转处其他形式的处罚。如《外国人入境出境管理法实施细则》第四十八条第二款规定：“外国人无力缴纳罚款的，可以改处拘留。”
１０．受申诫罚后，行为人拒不改正违法行为，可再处较重的处罚。警告、通报批评等申诫罚是对行为人精神上、名誉的惩戒，不涉及财产上利益，如行为人拒不改正违法行为，可再给予其他较重的处罚。
1１．责令改正违法行为，行为人拒不改正的，可再适用其他较重的处罚。如《公司登记管理条件》第七十条规定：“未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的，由公司登记机关责令改正，拒不改正的，处以一千元以上，五千元以下的罚款。”
１２．并处两种处罚，以全部消除违法状态。有的法律规范并未明确规定并处，但在给予行为人一次处罚不足以全部消除违法状态时，可以同时给予两种处罚。如《食品卫生法》有关吊销卫生许可证、没收违法所得的规定，如果不论是单独使用吊销或没收违法所得，都不能全部消除违法状态，可以同时使用，属一次处罚。
１３．并处两种处罚，以全部消除违法的危险状态。法律规范虽未明确规定并处，但给予行为人一种处罚不足以消除违法的社会危害性时，可以同时给予两种及以上的处罚。如《食品卫生法》有关没收违法所得，处以罚款，强制销毁食品的并用，不应视为再罚。
１４．对违法行为进行行政处罚的，又裁决由行为人承担民事责任。如《治安管理处罚条例》第八条规定：“违反治安管理造成的损失或者伤害，由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用。”公安机关可以同时责令行为人承担行政、民事两种法律责任。
１５．行为人受到刑事处罚后，在刑罚功能不够，不足以全部纠正违法行为时，由行政机关再给予行政处罚。如交通肇事犯罪分子被迫究刑事责任，交警部门根据交通管理法律规范吊销其驾驶执照。
１６．其他可以再罚的情况。指依据法律规定而本文没有讨论到的可以再罚的情况。
该案是否违反“一事不再罚”原则
原告：河北华诚运业股份有限公司
被告：山东省章丘市交通局
案由：交通行政处罚
[基本案情]
2006年6月2日，原告河北华诚运业股份有限公司司机王某驾驶该公司冀D –58899号牌汽车往淄博市运石子，当行至国道308线山东省高唐县时因其车辆货物超限运输，被高唐公路管理局以超限运输当场处罚500元，处罚决定书规定，当事人应对违法行为立即或在3日内予以纠正。王某缴纳罚款后未卸载超限货物，超限车辆由该车的另一司机黄某驾驶，继续前行。当行至济青路章丘市境内时，被章丘市交通局查处。章丘市交通局认为该车辆超限101%运输，对58吨超限货物进行了卸载，并于同日作出0501C[1**********]号《交通行政处罚决定书》，对司机黄某罚款10000元。黄某缴纳罚款后于2006年8月23日以章丘市交通局违反“一事不再罚”原则为由向法院提起行政诉讼，请求依法撤销章丘市交通局作出的0501C[1**********]号《交通行政处罚决定书》。
诉讼中，被告以处罚主体不当为由，于2006年10月27日自行撤销0501C[1**********]号《交通行政处罚决定书》。同时向原告河北华诚运业股份有限公司送达行政处罚听证告知书和交通违法通知书，并于2006年11月3日举行听证会，于2006年11月6日作出
0501C[1**********]号《交通行政处罚决定书》，内容为：2006年6月2日河北华诚运业股份有限公司所属冀D-58899货车在济青路明水段无超限运输通行证擅自超限运输，车辆超限101%，依据《中华人民共和国公路法》第七十六条、中华人民共和国交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》第十三条、第十四条、第二十三条、《山东省超限运输车辆行驶公路管理规定实施办法》第十一条第一款之规定，对河北华诚运业股份有限公司罚款10000元。原告不服，于2006年11月27日以被告违反“一事不再罚”原则为由向法院提起行政诉讼。
[审理情况]
原告河北华诚运业股份有限公司诉称，2006年6月2日8点我单位号牌为冀D-58899的货车从济南市明水路段经过时因超限被章丘市交通局罚款，被处罚的人为黄某；在当日的凌晨该车已在高唐县也因超限被处罚过，被告的处罚属于两次处罚，依据《行政处罚法》第三条、第二十四条、第二十七条、第三十四条、第三十七条、第四十条的规定，对当事人的
同一违法行为，不得给予两次以上的行政处罚。为此，请求人民法院依法撤销被告作出的0501C[1**********]号《交通行政处罚决定书》。
被告章丘市交通局辩称， 2006年6月2日原告所属的冀D-58899号货车未办理超限运输通行证运输石子，车辆超限101%，我局对其进行的处罚，与高唐公路局的处罚事实是两个不同的违法事实，且被处罚主体不同，不存在就同一当事人同一违法行为一事再罚的问题。被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法，请求法院查明事实，维持被诉具体行政行为，驳回原告起诉。
一审法院经审理认为，被告作为章丘市行政区域内的交通主管部门有权依照《中华人民共和国公路法》的规定，对违反该法律的行为进行调查、处理。中华人民共和国交通部令2000年第2号《超限运输车辆行驶公路管理规定》第十三条规定：“超限运输车辆未经公路管理机构批准，不得在公路上行驶。”第十四条规定：“承运人必须持有效〈通行证〉，并悬挂明显标志，按公路管理机构核定的时间、路线和时速行驶公路。”原告车辆未经批准超限运输，违反了上述规定，被告依职权查明事实，履行了告知、组织听证、送达等法定程序，根据相关法律规定，作出交通行政处罚，该具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。原告认为被告再次对同一违法事实进行处罚，违反了一事不再罚的原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”原告的违法超限车辆，在经过山东省高唐县境内时，高唐公路管理局适用简易处罚程序对司机王某进行了处罚，被处罚人交纳了罚款500元，超限运输的该个违法行为被处罚完毕,之后该车由另一司机黄某继续超限驾驶，系同一车辆实施的又一违法行为，被告对此违法行为进行处罚，不属于一事再罚。因此对原告的该项主张，法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）款之规定，判决维持被告章丘市交通局于2006年11月6日作出的0501C[1**********]号交通行政处罚决定书。
一审判决后，原、被告均未上诉，一审判决已经生效。
[评析意见]
该案争议的焦点是被告的处罚行为是否违反“一事不再罚”原则。所谓“一事不再罚”原则，即《行政处罚法》第二十四条规定的“对当事人的同一个违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚”。掌握这一原则的关键就是对“同一个违法行为”的认定和理解。笔者认为，“同一个违法行为”可以从以下几个方面理解：
（1）“同一个违法行为”是指一个独立的违法行为。所谓独立，是指行为从开始到终结的一个完整的过程。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”由此可见，这里有两种情况，一是对可以当场改正的违法行为处罚完毕后，这一违法行为便告终结。例如某人骑车带人的违法行为，因为是可以马上纠正的，所以被交警罚款后，就是一个独立的违法行为的终结。如以后再出现此种违法行为，无论相隔时间长短，都应认定为另一违法行为。二是立即改正确有困难的违法行为，处罚完毕后应限期改正，只有当限期结束，此违法行为才告终结。例如交警对某人驾驶无牌照摩托车的违法行为实施处罚后，因为该违法行为不能立即改正，应要求其限期改正。在限期改正期间，交警不能对该违法行为再次罚款处罚。如限期改正期限届满，此人再驾驶无牌照摩托车，则应认定为又一违法行为，对此行为进行处罚，不违反“一事不再罚”。
（2）“同一个违法行为”是指一个违法行为，而非一次违法事件。一次违法事件可能只有一个违法行为，也可能包含几个违法行为。为彻底纠正违法行为，对一次事件中的几个违法行为应单独分别进行处罚。例如某人在赌博过程中将他人打成轻微伤。在这一违法事件中包含了赌博和打伤人两个违法行为，应分别给予处罚。在此事件中就会出现被处罚人受到两次处罚的情况，但这是基于两个不同的违法行为而产生的，并未违反“一事不再罚”原则。
（3）“同一个违法行为”是指“同一个”违法行为，而不是指“同样的”违法行为。当事人作出的违法行为被处罚完毕后，又作出了与之相同的违法行为，实际上是又实施了新的违法行为，是与被处罚行为“同样的”的违法行为，是必须受到两次处罚的行为，而不能认定为“同一个”违法行为。
（4）“同一个违法行为”的实施主体是同一违法行为人。本案中，原告的违法超限车辆，在经过山东省高唐县境内时，高唐公路管理局适用简易处罚程序对司机王某进行了处罚，处罚决定书规定立即改正违法行为，此时王某超限运输车辆的违法行为属停止运行、立即改正的行为，在王某交纳了罚款，超限运输的该个违法行为即被处罚完毕。但该超限运输车辆并未纠正违法行为，而由该车的另一司机黄某驾驶继续超限行驶，实际上是实施了又一个违法行为，这样原告的同一车辆先后实施了两个同样的违法行为，而不是同一个违法行为，被告继高唐公路管理局对该车司机进行罚款处罚以后，就该车继续超限行驶的新的违法行为对原告进行罚款处罚，不违反“一事不再罚”原则。
作者单位：山东省章丘市人民法院
关于一事不再罚原则的“一事”再思考
——以行政权目的为视野
刘中杰
[摘要] 学界长期对一事不再罚原则中的“一事”存在多种学说，但讨论多着墨于事实层面而未引入价值层面。笔者试借暑期实习心得及资料从行政权目的出发对相关学说提出反思，并提出“一事”合理的判断标准。
[关键词] 一事不再罚原则 行政权目的 行政违法行为
我国《行政处罚法》中确立的一事不再罚原则在成为保障相对人合法权益亮点的同时，作者实习单位：重庆市安全生产检查监督局
也在实践认定中争议重重。在2007年暑假学院安排的集体实习中，我在重庆市安全生产监督管理局政策法规处接触到了大量对于行政处罚的行政复议案件，而在这些案件中，一事不再罚原则诸多概念的实务认定困难尤其突出。例如，近期重庆市开展的“安全生产大督查”中，渝中区某食品加工厂的生产车间便因食品生产问题，同时被渝中区卫生局、工商局以及区安全生产监督管理局行政处罚，争议就此发生。而这也引起了我的颇多思考。
一、一事不再罚原则的理论梳理及评析
（一） 一事不再罚原则的内容
《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该原则的设立是为了规制在行政处罚实施过程中长期存在的重复罚款、多头执法的现象，防止滥罚对相对人合法权益的侵害，体现过罚相当精神。该原则的基本含义是，对同一个行政违法行为，任何行政机关不得给予两次以上罚款的行政处罚，该行为构成犯罪的，人民法院在判处罚金时，行政机关已经给予当事人的罚款应折抵罚金。该原则予以特别限制的是行政机关的罚款处罚行为，因此对同一行政违法行为行政机关在给予罚款的同时并处没收违法所得、吊销证照等其他处罚措施并不违背一事不再罚原则。上述原则内容的理解学界并无二致，争议焦点集中于如何对“同一个违法行为”即“一事”界定。
（二） 界定“一事”的现有学说
目前，学界相关学说基本如下：法规构成说认为一个违法行为违反了一类同一性质的法律法规即构成“一事”。对同一行为被不同性质法律法规规制的构成法条竞合，由最先处罚的机关行使罚款处罚权。[1]四要件构成说认为行政违法行为的构成应类同于刑法的犯罪行为构成。一个行政违法行为的构成应包括主体、主观方面、客体、客观方面。[2]三要件构成说认为一个违法行为的构成仅应包括主体、客体、客观方面。此外，还有认为其构成仅包括主体、客观方面的二要件构成说。[3]不难发现，上述学说都有一定的合理性，但由于都只着眼于其起点而未明确其终点，因此在实践中都将遇到难以克服的障碍。以该领域经典案例——超载货车被交警查获为例。一超载货车在路口一被交警查获，该交警对其进行罚款但并未要求其卸载超载货物。货车行至路口二时又被交警查获，再对其进行罚款是否违反一事不再罚原则？依照上述理论都很难明确界定超载货车从路口一行至路段口时是否构成一个新的违法行为。
第四种观点似乎可以解决这种矛盾。该观点在确定行政违法行为的起点时赞同三要件构成说，同时认为应当以该违法行为受到行政机关的处罚为判断该行为终结的终点。[4]但事实上，这个观点从根本上违背了一事不再罚原则，以此为标准将导致以罚代管的弊端，并在
实践中使一事不再罚原则名存实亡。同样以前例为证，依此观点则超载货车在某路口接受罚款后继续超载前行即构成另一违法行为，则下一路口交警对其罚款不违背一事不再罚原则。这个过程中货车的同一个违法状态持续存在，却人为地被划分成多个违法行为，不符合行政法的价值取向，对此笔者将在后文详细阐述
（三） “一事”在行政权目的论下的再思考
纵观诸学说，鲜有以行政目的论为角度进行的论证。笔者以为，在行政权目的论缺位的情况下进行的讨论都仅仅是就事论事，在抽象行为层面上进行的界定很难得出与立法本意相符合的标准。其他学科的界定标准固然可以提供有益借鉴，但若将其生搬硬套地拉入行政法领域，则等于放弃了行政法研究自身的指针。行政权目的论是指引行政行为运作的价值标杆，只有在它的指导下才有可能对行政行为的运作进行科学地规范，对行政法律规范予以合理地解释，使其符合民主、宪政的要求。
对行政权的内涵，学界有不同观点，存在着“控权论”、“管理论”、“平衡论”、“公共利益本位说”等多种学说。[5]但任何学说都未否认行政权的根本目的包括维护公共秩序、保障公共利益，增进社会福利。在此大前提下，行政处罚权的行使目的也应当以保障公共利益、维持社会秩序为归依，行政处罚行为“应被看作是政府在公众参与下所作的为社会提供安定秩序的服务行为”。[6]行政处罚权不是一种单纯的主权者对被管理对象进行管理、制裁的权力，而更多具有服务性质，它的根本目的之一尽快恢复被侵犯的社会秩序，同时警示潜在秩序违反者。马克思曾语：“我只是由于表现我自己，只是由于踏入现实的领域，我才收到立法者的支配的范围。对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象”。[7]如果接受“一个违法行为接受一次行政处罚即为行为终点”这样的标准，行政处罚权无疑将异化为一种纯粹的制裁权；换言之，行政处罚的重点就让位于如何有效地处罚相对人，而不是如何有效地终结违法状态、恢复社会秩序。
其次，从立法者制定《行政处罚法》时，在一事不再罚原则上的态度可以看出，立法者只对罚款处罚予以特别限制，目的就是要遏制行政机关以罚代管，促使其通过其他的处罚措施尽快恢复社会秩序。而以“一个违法行为接受一次行政处罚即为行为终点”作为执法标准，将根本上背离这样的立法精神，放任行政机关滥用罚款权，而对制止违法状态，保护相对人合法利益置之不理。
综上，笔者认为对一事不再罚原则中的“一事”有必要以行政目的论为视角予以重新界定。
二、“一事”的合理界定
（一）“一事”的可罚性
要科学、合理的界定一事不再罚原则中的“一事”，首先应当解决何种行为要纳入行政处罚对象的问题，即行为的可罚性问题。行为的可罚性包括行为主体具有责任能力，行为已经现实发生，行为违反行政法律法规，行为的实施不具有紧急避险等免责事由。对于这一问题学界论证颇为详尽，不再赘述。[8]
（二）“一事”的起始点
笔者赞成二要件构成说：以行为的主体，行为的客观方面为必要要件，以行为人的主观状态，行为的结果为选择要件。若行为主体的活动符合法律规范规定的违法行为构成就成立一个违法行为，对一个行为符合数个不同性质的法律法规的构成要件的属于法条竞合，对其处理后文详述。
之所以把行为人主观状态只作为选择要件是基于如下考虑：从价值层面而言，行政权目的的有自身特点，是以维护社会秩序的安定，及时纠正违法状态为主要目标。在这种目标价值引导下，行政处罚权在实施时并不过多地考虑相对人的主观过错状态，它是以维持秩序为己任而非着重于惩罚相对人。因此在行政法领域盲目地照搬刑法上的主观要件不但不合时宜，甚至有害。另外，从实证层面上，有学者作过统计：截止1991年，现行有效的233件具体规定了行政处罚的法律、行政法规(不包括法规性文件)中80%以上的法律、法规只要公民、法人和其他组织实施了违反现行行政法律规范的行为，就应该受到行政处罚；4.4%的法律法规规定，公民、法人和其他组织实施了违法行为还应具有主观过错才受行政处罚；15.2%的法律法规规定，公民、法人和其他组织还应具备一定的情节和后果才受行政处罚。
[10]综上，笔者认为行为人主观状态只应作为违法行为构成的选择要件。
（三）“一事”的终结点
笔者认为，原则上应以违法状态的终结为判断标准，即以性质同一的法律法规作为参照系，行为主体的活动不再具有违法性为其终结。终结有两种情况：一是自然终结，即行为人实施违法行为过程中未被发现，结束后被发现而受处罚。另一是非自然终结，即在实施过程中，违法行为因行政主体介入而终结。但《行政处罚法》第23条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的情况也可以一定的期限作为终结的判断标准。
三、“一事”特殊问题的处理
（一）法条竞合
在判断“一事”问题上往往还会碰到一些特殊情况，如本文开头所述案例，此时各部门
的分别罚款是否违反一事不再罚原则？事实上此情况仅构成法条竞合，即同一个违法行为同时符合两个或两个以上的行政法律法规的违法构成要件。对该行为实施罚款处罚时应当遵循“从一重处”的原则。实践中可由先行发现的行政机关对违法行为予以先行处置，当现行处置机关发现其他法规对该行为有更严厉的处罚，或经其他机关请求，可以将罚款处罚权移交给拥有最重处罚权的机关。建立起这样的处理原则一方面可以保障行政处罚遵守一事不再罚原则，另一方面也可以确保行政处罚权的平等适用。
（二）连续性违法行为
连续性违法行为是指行为人连续实施数种性质相同的违法行为，行为间隔时间很短，且数个行为均触犯同一类行政法律法规。对于连续性行为机械地按照法律法规界定，是可以不违反一事不再罚原则而对数个违法行为予以分别罚款的。但是笔者认为，以行政处罚权的目的为逻辑起点，为了实现更好的社会效果，对连续性违法行为也应当实行“从一重处”的原则。有些违法行为仅依靠一个罚款处罚不足以消除行为的危害后果及其危险性的，行政机关应当依照法律法规的规定并处其他种类的行政处罚，而不是继续追加罚款。
如何理解和适用一事不再罚原则
一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的处罚。在行政处罚制度中规定这样一个原则。目的在于防止重复处罚。体现过罚相当的法律原则，以保护当事人的合法权益。
现实生活中，行政管理活动十分复杂，违反行政管理秩序的行为也是错综复杂的，因此，同一违法行为可能同时违反两个以上不同方面的行政管理秩序，触犯两个以上的法律规范。在这种情况下，即要对违法行为作出处罚，保护社会利益和公共秩序，又要保护当事人的合法权益，也不能违背过罚相当的原则，如何规定对同一违法行为的处罚原则就成为十分重要的问题。如果简单地规定对同一违法行为只能处罚一次，就有可能会使违法者逃脱应受的处罚；但如果对同一违法行为几个行政机关轮番处罚，又必然会侵害当事人的合法权益，影响行政处罚的合理性和合法性，同时也会损害行政机关的形象。一事不再罚的原则从理论上讲是完备的，但是在实际工作中如何运用，行政处罚法又如何规定得更具有操作性，则是颇费周折的。
掌握一事不再罚原则，必须对什么是“同一事实和同一依据”有一全面的理解，只有对
“同一事实和同一依据”有明确的认识，才能准确地把握和适用这一原则，同时也才能在实施行政处罚时即维护当事人的合法权益，又保证行政违法行为得到应有的处罚。一事不再罚原则中“一事”有同一行政违法行为的涵义，但又不能简单的理解为一事不再罚就是同一违法行为只能处罚一次。正确理解这一原则，要从同一违法行为侵犯行政管理秩序的具体情况进行具体分析。同一违法行为侵犯行政管理秩序的情况大致有这样几种：
第一，一个违法行为违反了一个行政法律规范，侵害了一个行政管理客体，如：纳税人以暴力拒不缴纳应缴税款，情节显著轻微危害不大，没有构成抗税罪的，但侵犯了国家税收征管秩序，构成了抗税的行政违法行为，在实践中，由税务机关依照“税收征管法” 的有关规定进行处罚。类似这种一个违法行为违反了一个行政法律规范，只需要依照规定由一个行政机关或者组织实施处罚就可以了，这种情况在实践中比较普遍的。
第二，一个违法行为违反了一个或者数个行政法律规范，是由不同的行政机关分别处罚还是由一个行政机关处罚。这就需要作具体分析：
１、同一违法行为违反的是同一个法律或者法规的规定，而法律或者法规规定是由两个或者两个以上行政机关处罚，但行政处罚的种类相同。如：发行了水污染事故，侵犯了环境管理秩序和航运管理秩序，《水污染防治法》第三十九条规定，造成水污染事故的企业事业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款。根据这一规定，对于造成水污染事故的违法者，环境保护部门和航政都有权给其罚款处罚。这样的情况如何处理？根据一事不再罚的原则，同一违法行为，同一依据，只能处罚一次，尽管两个行政机关依法都有处罚权，也不能分别作出罚款决定，只能由先查处的机关作出处罚。这是因为，行政处罚的目的首先是为了纠正行政违法行为，同时对违法行为人进行必要的惩戒。对同一违法行为一机关已经给以适当的处罚，其他机关还要依同样的理由实施同一种类的处罚就没有任何意义了，在实践中只会造成重复处罚，损害行政相对人的合法权益，因此是不允许的。
２、同一违法行为违反的是同一个法律或者法规的规定，法律或者法规规定由两个或者两个以上的行政机关对处罚，但行政处罚的种类不同。如：某单位生产国家明令淘汰的产品，《产品质量法》第三十九条规定，生产国家明令淘汰的产品的，责令停止生产，没收违法生产的产品和违法所得，并处罚违法所得一倍以上五倍以下的罚款，可以吊销营业执照。该法第四十五条规定，吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，其他行政处罚由管理产品质量监督工作的部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。这样的情况，是否允许不同的机关依法分别作出不同种类的处罚呢？应当说是允许的，是不违反一事不再罚的原则的。因为，行政管理活动涉及到社会生活的方方面面，法律赋予各行政机关不同的职责，从不同方面管理社会，由此保证社会生活的正常运转，也就必须赋予它们不同的行政管理手段。这些手段有的是相同的，如警告、罚款等；有的则是特定的，只有特定的行政机关才有权实施。如：公安机关的行政拘留权、工商行政机关吊销营业执照的权力等等。也正因为如此，对同一违法行为，有的法律或者法规同时规定两个或者两个以上的行政机关可以分别作出几种行政处罚时，往往是该违法行为同时触犯了两个以上的行政管理秩序，而且需要运用不同的行政处罚手段来进行制裁方能彻底纠正违法行为，这时，如果只允许一个行政机关依据这一规定进行处罚，很可能会造成违法行为得不到有效制止和纠正，损害了公共利益和社会秩序。
第三、一个违法行为违反了数个行政法律规范，应当由不同的行政机关分别处罚还是由一个行政机关处罚？同一违法行为侵犯的是不同的客体，违反的是两个或者两个以上法律、法规，依照法律或者法规的规定两个或者两个以上的行政机关都有处罚权。这种情况是法律规范之间的竞合问题。如果简单根据处罚法定的原则，对这种违法行为分别依照不同的法律规范作出处罚是无可非议的。但是，如果按照所有触犯的法律规范分别实施处罚，就会造成
重复处罚和处罚过重。如何解决更为合理，需要对法律规范之间的竞合作一个分析。所谓法规竞合是指由于各种行政管理的法律、法规的复杂、交错规定，致使行为人的一个行为同时触犯了数个法律、法规条文，从而构成数个违法行为。这种情况在我国的行政法律、法规以及实际工作中并不少见。造成法律规范之间的竞合的原因大致有两类：一类法规竞合不是适用法律本身的问题，而是立法的问题；另一类竞合是违法行为牵连的问题。不同法律规范对同一领域的社会关系进行交叉调整，造成同一行为违反不同的法律规范的情形。如非法贩运、销售爆炸物品的行为，既违反了民用爆炸物品管理规定，又违反了投机倒把行政处罚暂行规定；制作、销售淫秽书刊的行为，既违反了治安管理规定，又违反了新闻出版管理规定，还违反了投机倒把行政处罚的规定等等。对于这种情况，我们认为应本着在有效的制止违法行为的前提下，对于同一种类的行政处罚不得重复作出。如对于制作、销售淫秽书刊的行为，公安部门已经作出行政拘留或者其他处罚的，新闻出版部门原则上就不宜再对同一违法行为给予行政处罚，因为，前一个处罚已经足以制止违法行为，并对违法者已经起到了必要的惩戒作用，在这种情况下，新闻出版部门再对同一违法行为实施处罚就不适当了。
法律规范之间的竞合的第二类情况是违法行为牵连的问题。牵连行为是指行为人所实施的行为已构成违法，但是实施该行为的目的、手段、对象和结果等又触犯了其他法律、法规条文的规定，从而构成了两个或者两个以上的违法行为。这种违法行为也称为违法行为的法条竞合。如：某人到湖边去炸鱼，炸死了国家保护动物中华鲟，造成了湖水的污染，这就是一个牵连行为。某人以非法获鱼为目的，实施了炸鱼这一违法行为，违反了国家有关渔业管理的有关规定，构成了违法。同时其违法行为又污染了湖水、杀害了野生动物，违反了环境保护、野生动物保护的有关规定，两个或者两个以上的违法行为触犯了其他法律的规定，而构成了两个或者两个以上的违法行为。又如汽车超载，既违反了公安机关关于交通安全的有关规定，危胁到人身安全，又因超载给路面造成损害违反了交通部门关于道路管理的有关规定由于这种情况较复杂，在处罚适用问题上与刑事处罚有相似之处，但也存在着许多不同，如行政处罚不可能象刑事处罚那样由同一个机关实施，因而刑罚中一些做法不能照般到行政处罚中来，如象刑罚适用中的重刑吸收轻刑的原则，数罪并罚的原则等等。德国《违反程序法》第十九条规定：“如果同一行为违反数个法律，根据这些法律该行为均或作为违反秩序行为处罚，或者数次违反一项可将该行为作为违反秩序行为处罚的法律，则只科处一项罚款。如果违反数个法律，则依照罚款数额最高的法律科处罚款，可以处以其他法律中规定的附加措施。”这就说，对同一行为违反数个法律，如果罚种相同，则按其最重的一项，只处罚一次，如果还有其他的罚种，则可以分别处罚。
参考国外关于行政处罚的规定和从我国行政处罚的实际出发，在进行行政处罚处理的规范竞合时是否应把握这样几个原则：一是同行为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律规范分别处罚，这是处罚法定原则决定的；二是如果一个行政机关或者组织对违法行为人已经给予处罚的，其他行政机关或者组织在通常情况下不得再科处同种类的处罚，如已经对其实施了罚款的，原则上不宜再对其实施罚款处罚，考虑到行为人已受到了经济制裁，可以依法科以其他种类的处罚。三是在给予其他种类的处罚时；可以考虑违法行为人已受处罚的事实，从轻或者减轻处罚。这主要是参考刑法关于重吸轻和数罪并罚的原则，考虑前一个处罚情节，以保护行政相对人的合法权益。
第四，行为人实施的违法行为，看似一个违法行为，实际上是同时或者连续发生了数个违法行为，侵犯了不同的行政法律规范，这样的违法行为本身，就是两个或者两个以上的违法行为，而不是“同一个行为”，不能适用一事不再罚原则，应依照处罚法定的原则，分别处罚。如在道路上摆摊设点，无照销售不合格食品的行为，其销售是一种违法行为，未经交通管理部门批准在道路上摆摊设点也是违法行为，这种情况是数个违法行为，而不是一个违法行为，在其实施目的行为的过程中，产生了其他违法行为。对于这种连续实施的数个行为，
不应作为“一事”来处理，而应分别处罚。再如，某歌厅违法进行“三陪”服务，公安机关依照治安管理的有关规定对违法行为情节严重的三陪小姐实施行政拘留，工商机关依照工商管理的有关规定吊销了歌厅的营业执照。有些同志认为这属于一事两罚，实际上这是针对不同主体实施的违法行为作出的分别处罚。一个违法行为主体是三陪小姐，另一个违法行为主体是歌厅法人，因此，对于这种不同主体实施的违法行为不能简单地视为一事，是可以依法分别处罚的。
一事不再罚原则，作为行政处罚的原则，意在解决实践中存在的管辖冲突和滥罚款、乱处罚问题，保障当事人的合法权益。立法者谋略通过对这一规定的贯彻执行，在纠正违法行为的前提下，有效地防止重复处罚，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益。行政处罚法适用一事不再罚的原则，在第二十四条规定：“对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。它是针对当前行政处罚实践中存在的多头处罚，重复罚款问题作出的规定，是对行政处罚一事不再罚理论的进一步具体化。在行政处罚法的起草过程中，对于如何表述一事不再罚的原则，颇费周折。如果规定对同一违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。则在实施行政处罚时，必然造成许多事实上的两次以上的处罚。因此，针对当前在行政处罚实践中，存在的乱罚款的现象，明确规定：对同一违法行为，只能给予一次罚款处罚。无论有多少法律规范对这一个违法行为都规定予以处罚，但是罚款只能罚一次。现在有些行政机关不是从维护正常的社会秩序出发，而是从本部门的利益出发，滥用罚款这一行政处罚形式，给公民、法人以及其他组织造成了损害，也严重影响了政府机关在人民群众中的威信。为了制止乱罚款，解决行政处罚实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十分必要，也是切实可行的。实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十分必要，也是切实可行的。实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十分必要，也是切实可行的。实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十分必要，也是切实可行的。 “一事不再罚”原则适用规则
所谓“一事不再罚”，是指行政机关不得以同一事实和同一依据，对当事人的同一个违法行为给予两次罚款的行政处罚。“一事不再罚”原则是行政处罚的一个基本原则，《行政处罚法》第二十四条是这一原则在法律中的具体体现，正确理解本条规定应当特别注意和着重掌握以下几点：
1.同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。实践中，有的违法行为由行为人连续实施数个性质相同的违法行为构成，有的违法行为的方法和结果往往又同时侵害了法律所保护的其他社会关系。因此，确定其是一个违法行为，还是数个违法行为，是正确适用“一事不再罚”规定的前提。
2.同一依据是指同一法律依据。实践中，有的违法行为可能同时触犯两个或者两个以上的法律规范，由于它们之间所规定的行政处罚，尤其是罚款幅度不一样，因而会产生行政法律规范冲突现象。对于这种情况，行政机关应当依据不同的法律规范分别实施处罚，不违反
“一事不再罚”的规定。当事人的一个行为违反一个法律、法规规定，该法律、法规同时规定施罚机关可以并处两种处罚，如没收并处罚款，罚款并吊销生产许可证等。并处是行政机关对行为人的某一违法行为依法同时适用两种或两种以上的行政处罚形式，是对违法行为人的从重处罚，在具备法定条件下实施并处同样也不违背“一事不再罚”原则。
3.“一事不再罚”的核心是“不再罚款”。当同一违法行为触犯两个以上法律规范时，行政机关可以分别依据不同的法律规范实施处罚，也就是说行为人的一个行为，同时违反了两个以上法律、法规的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果处罚是罚款则只能罚一次，另一次处罚可以是依法吊销许可证、责令停产停业、没收财产等，只是不能再罚款。
如何正确适用一事不再罚原则
我国《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。行政法学界简称“一事不再罚”原则。一事不再罚”原则是近些年来争论较多、分歧较大的一个问题。甚至理论界迄今对此原则的具体涵义都未形成共识。《行政处罚法》对这个问题也作了一些规定，只是明确了对同一个违法行为“一事不再罚款”的原则，但并没有弥合分歧，解决争论。实际上等于默认了由执法部门在此问题上行使自由裁量权。本文结合理论界的不同观点，谈一下自己的看法。
一、理论界的不同观点
理论界对一事不再罚原则的理解存在不同的观点。概括起来，主要有以下几种：
第一种观点：认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。 第二种观点：认为一事不再罚系指同一行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并不排除违法者还应承担行政处罚的法律责任。 第三种观点：认为一事不再罚系指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作过行政处罚的，不应再实施处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规范，构成了几种违法名称，可以分别由几个行政机关来处罚，其中一个行政机关先行处罚了，别的行政机关不应再处罚，即“先罚有效，后罚无效。”
第四种观点：认为一事不再罚系指行政相对人的一个行为违反了一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一次处罚。它要求，已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范再受处罚。
综上所述，学者的争论主要在以下几个方面：（1）什么是同一违法行为既何谓“一事”；
（2）对同一违法行为在什么样的情况下， 可以实施两次以上的行政处罚，在什么样的情况下，不得实施两次以上行政处罚，或者都不得实施两次以上的行政处罚；（3 ）不再罚中的“罚”的涵义和范围，
二、对“一事不再罚”原则含义的分析
（一）同一违法行为的含义
对一事不再罚原则的理解首先是对“同一违法行为”即“一事”的理解和认识。所谓“违法行为”指当事人违反行政法规范的行为，而非其他违法或违纪行为。“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。准确地界定“同一违法行为”是正确适用一事不再罚原则的基础和前提。理解这一概念需要注意以下几点：第一，同一违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。既一个事实一次违法行为。所谓独立，是指行为从开始到终结的一个完整过程。第二，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。第四，同一个违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致处罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。上述几点都属于一个事实一次违法行为和一个事实多个违法行为。而一个事实连续违法行为和多次一类违法行为不属于“一事不再罚”的适用范围。
安徽来京务工人员杜宝良在极其偶然的情况下得知，他在北京真武庙路同一地点违反禁行标志１０５次，均被“电子眼”拍摄记录在案，须交罚款10500元、交通违章记分210分。这意味着，起早贪黑、以贩菜谋生的他一年白干了。此事经媒体披露后引起广泛关注，舆论称之为“杜宝良现象”。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”由此可见：如果当事人因一个违法行为受到罚款等行政处罚后，对行政机关责令当场改正的违法行为拒不改正或行政机关责令限期改正的期限届满后仍拒不改正，继续实施同一违法行为，则应认定为又一次违法行为。对此行为构成处罚，并不构成重复处罚。也就是对多次一类违法行为的处罚并不构成重复处罚。但“杜宝良现象”中的交通管理部门实行的是非现场执法。即人们俗称的“电子眼”或“电子警察”，不可能当场责令改正违法行为。由此看来，交管部门的105张罚单似乎无可非议，因为处罚的是同一类违法行为而非同一个违法行为。但是否有悖《行政处罚法》所规定的教育与处罚相结合的原则呢？而且执法部门的告知责任是否很好的履行了呢？是否存在着程序违法？这都是一些需要研究的问题。
（二）对“一事不再罚”适用主体的分析
同一个违法行为对行政法规范的违反会出现以下三种情况：第一，同一行为违反了一个行政法律规范，受一个行政主体管辖，这种情况比较普遍；第二，同一行为违反一个行政法律规范，由两个以上行政主体管辖。第三，一个行为违反了两个以上行政法律规范，依法分别由两个以上行政主体管辖，即所谓“竞合违法”或“规范竞合行为”。可见，同一个违法行为也并非是违反一个法律规范。如上所述，同一个违法行为对行政法规范的违反会出现三种情况。对于前两种情况，即一行为违反一规范，由一个主体管辖，一行为违反一规范由两个以上主体管辖，适用一事不再罚，不得以任何理由处罚两次或多次。学术界的看法比较一致。分歧比较大的是第三种情况，即“规范竞合行为”或者说“竞合违法行为”。
对于同一个违法事实，同时符合了两个以上行政法律规范的情形，学者们称之为“规范竞合行为”。例如，某个体户在禁止摆摊设点的公共厕所附近卖食品，此一行为同时触犯了工商、卫生、市容三个行政法规范。对于这一行为有学者主张可以给予不同处罚，否则“处
罚太轻”，不足以制裁违法，不能保护受到侵害的不同的行政法律秩序。也有学者主张不能给予不同处罚，其理由是该违法行为社会危害性有限，如此多头处罚，于法有据却于理不容。笔者认为，之所以实践中会有两个以上行政法律规范对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国行政法律规范的日益增加，其后果不堪设想。说到底，违法行为人毕竟只作了一次行为，因此，不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次处罚。一事不再罚也主要是针对同一个违法行为有可能涉及几个行政主体的管辖权，或者受多种规范约束，多个规范又由多个主体适用可能造成的多头处罚、重复处罚而提出来的。因此，笔者认为对于“竞合违法”同样适用不再罚的规则。
（三）对“不再罚”含义的分析
“不再罚”即不得处罚两次或两次以上。对此没有太多争议。理解不尽一致的是这里“罚”的涵义和范围，尤其是行政处罚和刑罚的关系问题。笔者认为：这里的“罚”是指行政处罚，并不排除其他法律责任，不同性质的法律责任是不能互相代替的。笔者这里重点分析一下行政处罚和刑罚的关系问题。对于行政处罚不能代替刑罚，即不能“以罚代刑”，理论界的观点比较一致，争议颇多的是行政违法行为同时又构成犯罪的能否同时适用行政处罚和刑罚，即刑事责任是否完全排除行政处罚的适用。由于刑罚与行政处罚的质与量的不同，以及种类和功能上的差异，决定了二者应并用，使行政处罚弥补刑罚上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影响，有效打击犯罪和预防犯罪。我国单行法律中大量存在“双重适用”的条款；如我国《食品卫生法》第39条规定：对生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒或者其他食源性恶疾的违法行为，除由司法机关依法追究刑事责任外，还要由有关行政机关（卫生行政机关）给予吊销卫生许可证的行政处罚。我国《行政处罚法》第28条规定了刑罚对行政处罚的吸收制度，行政拘留应当依法折抵相应刑期，罚款折抵罚金，意在限制行政处罚和刑罚的重复适用，但所针对的仅仅是能够为刑罚所吸收的同种类的人身罚和财产罚。对于行政处罚和刑罚的不同罚则，如吊销许可证执照、责令停产停业等，如何衔接则未作规定。笔者认为对此情况应依据单行法律中的“双重适用条款”，分别由行政主体和人民法院同时适用。 一事不再罚在实践中应如何操作呢？有人建议与刑罚相同，重罚吸收轻罚。这在刑罚中可行，因为判决刑罚的只是一个机关-法院。在行政处罚中却不可行，因决定不同行政处罚的是几个不同的行政主体，总不能把这些机关或授权组织都集中在一起来开会协调。因此，笔者赞同这样的原则：谁先发现就归该主体管辖，后发现者不再有管辖权。也许不同机关的处罚理由和轻重不一致，那也无防实现行政处罚的目的。同时，一事不再罚也应指导立法，力求将法律、法规之间的重叠、交叉压缩在尽量小的范围内。从源头上解决重复处罚，多头处罚的问题。此外，建立综合性的行政执法机构，落实罚款决定与罚款缴纳相分离的制度，也是贯彻实施一事不再罚，克服行政处罚中“乱”与“滥”的现象的重要措施。可见，在实践中实现这一原则，需要完善行政处罚的立法，需要多种具体制度和措施配套实施。
根据以上分析，笔者认为所谓一事不再罚是指行政主体对当事人的同一个违反行政法规范的行为，不得给予两次以上的行政处罚。这种限制既适用于同一事实同一理由（一行为违反一规范），也适用于同一事实不同理由（一行为违反数规范）。只要当事人客观上只有一个
违法事实，只能给予一次行政处罚，不能两次或多次，其中一个行政主体处罚了，其他行政主体就不能再罚，已实施行政处罚的主体也不能再次处罚，否则无效，即“先罚有效，后罚无效”。一事不再罚限制的是所有行政处罚种类的重复，多次适用，并不排除在法定情形下行政处罚和刑罚等其他不同性质的法律责任的同时适用。
三、解决问题的对策
1、从立法上，减少不必要的“一权多授”和“多部门授权”。从而在立法设计上防止、杜绝此种不符合立法科学的缺陷。
2、新法优于旧法，专职部门优于一般职能部门，低层部门优于高层部门。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特点。由专门的职能部门管理、处罚更有利于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性。而基层行政管理部门的分布面较广，更有利于及时发现、处理违反行政法律法规的行为，也便利于当事人依事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处理与裁判。
3、设立联合执法机构或加强沟通来解决“规范竞合行为”。通过行政程序法的规定，将法律法规中所有出现几个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以共同名义做出处罚决定。此方法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。
四、一事不再罚原则的例外
1、重新作出的行政处罚决定。如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。
2、行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施罚主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。
3、行政处罚的转处（换罚或易科）。 在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另外一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。
4、执行罚与行政处罚的并处。 执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而且这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。
5、行政处罚中的专属管辖。 行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一个违法行为在有关部门处罚后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可依据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。
6、一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的， 由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。
7、多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的， 可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。
综上所述，“一事不再罚”可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。也就是说， 行为人的一个行为无论是违反一个规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用。这条规定反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神。即对当事人的同一违法行为，只能给予一次罚款的行政处罚，不包括罚款之外的其他行政处罚。 行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下，仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了一事不再罚原则理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾及其协调。但我们不能据此来否认一事不再罚原则的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神，只是由于理论上不成熟，争议较多，所以没有作出更全面的规定。它是针对当前行政处罚实践中存在的多头处罚，重复罚款问题作出的规定，是对行政处罚一事不再罚理论的进一步具体化。因此，针对当前在行政处罚实践中，存在的乱罚款的现象，明确规定：对同一违法行为，只能给予一次罚款处罚。无论有多少法律规范对这一个违法行为都规定予以处罚，但是罚款只能罚一次。现在有些行政机关不是从维护正常的社会秩序出发，而是从本部门的利益出发，滥用罚款这一行政处罚形式，给公民、法人以及其他组织造成了损害，也严重影响了政府机关在人民群众中的威信。为了制止乱罚款，解决行政处罚实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十分必要，也是切实可行的。
笔者认为，行政处罚中的重复处罚、多头处罚问题一定要解决，所以关于一事不再罚原则的讨论还将继续下去。经过浪里淘金般的过程，那些经得住实践推敲、检验的内容必将成为人们的共识，得到普遍的承认，并将被充实到法律中去，使之更加全面和完善。
一事不再罚原则
一事不再罚原则是法理学上的概念,是指对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上的处罚。一事不再罚作为行政处罚的原则,目的在于防止重复处罚,体现过罚相当的法律原则,以保护行政相对人的合法权益。 当前我国贯彻一事不再罚原则还存在一定问题：
一、《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律；
二、《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对适用法规时的冲突没有提供合适的冲突适用规则。相信随着行政法治的发展与完善，这些问题都会得到解决 。
行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为，属行政制裁范畴。行政处罚作为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段。目的是使相对人今后不再重犯同一违法行为。 我国《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。也就是说，行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下，仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了一事不再罚原则理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾及其协调。但我们不能据此来否认一事不再罚原则的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神，只是由于理论上不成熟。 对一事不再罚原则的理解首先是对“一事”即“同一个违法行为”的理解和认识。所谓“违法行为”指当事人违反行政法规范的行为或者说违反行政管理秩序的行为，而非其他违法或违纪行为。“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。理解这一概念需要注意以下几点：第一，同一个违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。第二，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。第四，同一个违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致处罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚
《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这样的规定，使一事不再罚成为行政机关实施行政处罚和人民法院审查具体行政行为时所必须遵循的重要原则。笔者就一事不再罚原则以及适用的一些问题谈点粗浅看法，以期抛砖引玉。
一、一事不再罚原则的涵义
什么是一事不再罚，在理论界仁者见仁，智者见智，有多种观点。笔者认为，《行政处罚法》第二十四条的规定，虽然不是完全意义上的一事不再罚，但对我们理解和界定一事不再罚提供了法律上的依据。根据这条规定和执法实践，笔者认为，一事不再罚应有以下3个方面的涵义：①同一行政机关对行为人同一违法行为不得给予两次及以上的处罚；②不同机关依据不同理由和法律规范对行为人同一违法行为不得给予两次及以上同种类（如罚款）的行政处罚；③违法行为已受到刑罚后，除法律规定或特殊情况外，不得再给予行为人行政处罚。以上三个方面内容不能分割，互为前提，互为补充，缺一不可。
二、一事不再罚的界定及要求
（一）一事与不再罚内容的界定
1、“一事”的理解和界定。“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。准确地界定“一事”是正确适用一事不再罚原则的基础和前提。要把握以下几个方面：⑴在违法构成上界定。一事在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属一事。⑵对违法既遂、未遂的界定。违法既遂指行为人实施的行为已经具备某种违法行为构成的全部要件。如违法占地建房，从准备材料到施工直至建成。对既遂行为，应将整个过程视为“一事”，不能再分预备，实施数个行政处罚；违法未遂指已着手实施违法行为，但由于行为人意志以外的原因，而没有完成违法行为。如违法建房，已着手清理现场开始施工被发现制止。由于行为人已开始实施行为，构成违法，也应定“一事”处罚。⑶对连续违法行为的界定。连续违法行为指出于同一违法故意，连续实施数个独立的、符合数个违法构成的同一性质的违法行为，触犯同一法律规范规定的行为。如出租车司机连续违章载客。对连续行为以行政机关发现并处罚为界限来界定是否属“一事”。行政机关发现违法行为连同以前数次连续行为，界定在“一事”范围内。如行为人受处罚后再实施连续违法行为，则按上述原则界定为新的“一事”。⑷对继续行为的界定。继续行为指某种违法行为从开始到终止前，在时间上一直处于继续状态。如某饭店一年内一直无照经营。对继续行为，不分时间长短，都界定为“一事”；⑸对牵连行为的界定。牵连行为指出于一个违法目的，而违法方式或结果又牵连地构成其他违法，对牵连行为也宜界定为“一事”作出处罚。
2、“不再罚”的界定。不再罚指对行为人的同一违法行为进行处罚后，不得给予第二次及以上的处罚。界定不再罚，应把握以下几点：⑴对行为人同一违法行为进行处罚后，没有法律规定，不得再对行为人作出第二次及以上的处罚；⑵对行为人同一违法行为处罚时，如没有法律规定和特殊情况，应在法律相应规定的诸处罚种类中选择一种处罚形式进行处罚，不得给两种以上的处罚；⑶不再罚指不得给予行为人两次以上的罚款，不包括在一次处罚中给予行为人两种以上的处罚 。
（二）一事不再罚原则的要求
基于以上论述，正确适用一事不再罚原则应遵循以下要求：
1、同一行政机关的不再罚。即同一行政机关对行为人同一违法行为处罚时的要求。⑴不得依据同一理由和法律依据给予当事人两次及以上同种类的处罚。如给行为
人两次罚款。⑵不得依据同一理由和法律依据给予行为人两次以上不同种类的处罚。如给予罚款后，又决定吊销执照。如需并处的，应在一次处罚中作出决定，不得两次决定。⑶不得依据同一理由不同依据或不同理由同一依据给予行为人两次以上的处罚。⑷对行为人同一性质的连续行为，应定一事处罚，不得作出数个处罚。同一机关的不再罚应为绝对不再罚。
2、不同行政机关的不再罚。即同一违法行为同时触犯多个法律规范，各有权处罚机关进行处罚时的要求。⑴违法行为已经受到一次处罚后，其他机关不得依据同一事实、理由和法律依据再给予行为人行为罚以外的行政处罚。如《劳动法》第九十四条规定“用人单位非法招用未满十六周岁的未成年人的，由劳动行政部门责令改正，处以罚款；情节严重的，由工商部门吊销营业执照。”按照上述规定，在劳动部门对违法单位责令改正或罚款后，由执照专属管辖的工商部门依据同一事实、理由和法律依据再吊销其营业执照则不属再罚，但工商部门不得再作出责令改正或罚款的处罚。⑵违法行为受到处罚后，其他机关根据不同法律依据对行为人处罚时，不得给予除行为罚以外的同种类处罚。《行政处罚法》规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。笔者认为，除不得重复罚款外，对其他处罚种类除行为罚外也不得重复适用。如行为人已受到没收违法所得或非法财物处罚，其他机关就不得再科以该处罚。因为从两机关各自处罚看，并不违反法律规定，但综合分析，行为人的违法所得和非法财物是固定的、有限额的，一机关已处以没收，另一机关再处没收，行为人再次上缴的钱物已不再是违法所得或非法财物，等于给行为人课以了新的义务，违反了过罚相当原则。再如行为人受到停产停业的处罚，其他机关再处以停产停业的处罚再则失去实际意义。但属于行为罚则可重复适用，如某饭店违法经营又不符合卫生条件，工商部门和食品卫生部门同时吊销其营业执照和卫生许可证，则不属重复处罚。
3、违法行为构成犯罪，行为人已经受到刑罚后，没有法律的特别规定，行政机关不得再给予行政处罚。
三、不属一事再罚的情况
正确地适用一事不再罚原则，要研究哪些情况不能再罚，同时也要明确哪些情况允许再罚。根据法律规定和执法实践，不列情况不属一事再罚：
1、行为人数个违法行为应分别处罚。行为人实施了不同性质的两个以上的违法行为，可按前述原则分别处罚，这是原则。
2、行为人同一违法行为触犯两个以上的法律规范，各有权处罚机关可同时给予行为罚或其他不同种类的处罚。如一机关给予行为人罚款后，另一机关依据不同法律规定给予罚款以外的其他处罚。
3、行为人同一违法行为同时触犯一个法律规范的两个法条，行政机关可一次作出两个处罚。如《治安管理处罚条例》第十三条规定：“一人有两种以上违反治安管理行为的，分别裁决，合并执行。”虽然分别裁决，但属于一次处罚。
4、对共同违法人，可以同时处罚。《治安管理处罚条例》第十四条规定：“二人以上共同违反治安管理的，根据情节轻重，分别处罚。”属一次作出两个或两个受罚个体处罚。
5、行为人受处罚后，又实施同性质违法行为，可再次处罚。主要指连续违法行为，处罚原则是追溯以前数次行为从一处罚，如处罚后行为人又实施连续行为，按上述原则再给予处罚。
6、并处。指法律规定对行为人同一违法行为同时适用两种及以上的行政处罚形式。行政处罚中，在法律没有并处规定和特殊情况时，原则上只能对行为人适用一种处罚形式，法律明确规定并处时，可同时适用两种及以上的处罚形式。如《治安管理处罚条例》规定，对有赌博行为的，处十五日以下拘留，可以兼处或并处三千元以下罚款。
7、两罚。指法人或组织实施违法行为时，既处罚直接行为人或主管人员，也要处罚法人或组织。
8、执行罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其课以财产上新的给付义务，以促使其履行。如《行政处罚法》第五十一条第（一）项规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。
9、易科，也称换罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其转处其他形式的处罚。如《外国人入境出境管理法实施细则》第四十八条第二款规定：“外国人无力缴纳罚款的，可以改处拘留。”
10、受申诫罚后，行为人拒不改正违法行为，可再处较重的处罚。警告、通报批评等申诫罚是对行为人精神上、名誉 的惩戒，不涉及财产上利益，如行为人拒不改正违法行为，可再给予其他较重的处罚。
11、责令改正违法行为，行为人拒不改正的，可再适用其他较重的处罚。如《公司登记管理条件》第七十条规定：“未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的，由公司登记机关责令改正，拒不改正的，处以一千元以上，五千元以下的罚款。”
12、并处两种处罚，以全部消除违法状态。有的法律规范并未明确规定并处，但在给予行为人一次处罚不足以全部消除违法状态时，可以同时给予两种处罚。如《食品卫生法》有关吊销卫生许可证、没收违法所得的规定，如果不论是单独使用吊销或没收违法所得，都不能全部消除违法状态，可以同时使用，属一次处罚。
13、并处两种处罚，以全部消除违法的危险状态。法律规范虽未明确规定并处，但给予行为人一种处罚不足以消除违法的社会危害性时，可以同时给予两种及以上的处罚。如《食品卫生法》有关没收违法所得，处以罚款，强制销毁食品的并用，不应视为再罚。
14、对违法行为进行行政处罚的，又裁决由行为人承担民事责任。如《治安管理处罚条例》第八条规定：“违反治安管理造成的损失或者伤害，由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用。”公安机关可以同时责令行为人承担行政、民事两种法律责任。
15、行为人受到刑事处罚后，在刑罚功能不够，不足以全部纠正违法行为时，由行政机关再给予行政处罚。如交通肇事犯罪分子被追究刑事责任，交警部门根据交通管理法律规范吊销其驾驶执照。
16、其他可以再罚的情况。指依据法律规定而本文没有讨论到的可以再罚的情况。
析行政处罚一事不再罚原则
我国行政法“一事不再罚”原则，体现在行政处罚法第二十四条的“一行为不得两次以上罚款”原则，由于不能涵盖禁止重复处罚的复杂情形和具体要求，实践操作中极易步入误区。
首先，这里的“事”非法言法语，准确说应该叫“行为”。由此，判断是否属于重复处罚的关键是确认是不是一个行为。借鉴犯罪构成理论，一旦行为主体、主观方面、客体、客观方面同时具备，就可以认定一个行为成立。但必须注意：（1）根据行政处罚法第二条关于行政处罚的涵义界定，主观过错不是行政处罚的前提条件，这与国家赔偿法第二条关于国家赔偿归责原则采纳客观违法标准的立法精神是一致的。因此，主观过错不是行政违法行为当罚与否的条件，但可以作为从轻或者从重处罚的参考因素。（2）有连续或者继续状态的行为应该认定为一个行为，但这里仅指行为自身的状态，不包括行为结果的状态。（3）行为连续或者继续过程中，行政主体依法作出处罚并责令改正违法行为后，行为人继续违法的，应当构成一个新的违法行为，并可再次处罚。行政主体作出处罚时未依照行政处罚法第二十三条规定同时责令改正违法行为的，不影响行为人新的违法行为的成立，只不过增加了行政主体及其公务员的违法不作为或者渎职责任。但是，如果行为人在接受处罚的同时，并没有停止违法行为，且行政主体处罚的同时已依法责令改正违法行为的，行政主体应依法强制执行其责令改正的行政决定，而不应对行为人继续进行的违法行为实施新的处罚。如此处理不仅符合行为构成理论，而且有利于敦促行政主体执法到位。
其次，一行为不再罚原则应在四个层面上运作。（1）一行为不再理。行政主体对行为人的第一个处理尚未失去效力时，不能基于同一事实和理由给予第二次处理，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。如果第一个处理违法不当，行政主体应当先撤销，再重新处理。如果第一个处理合法正确但未达行政目标，行政主体应充分考虑信赖保护原则，必须撤销的，应依法给受损失的相对人一定的补偿。一行为不再理原则与人民法院诉讼程序中的一事不再理之间存在理论上的内在关联性和法律规则上的共性。（2）一行为不再罚。除了法律有明确规定或者依基本法理和法律规则合理推定，如合并处罚、一事多层罚、一事罚多人、一事多行为等情形以外，行政主体应严格遵循一个行为一次处罚的原则。（3）一行为不再同种罚。对于行为人的同一个违法行为，行政主体不能给予两个以上相同种类的处罚。这主要指一个违法行为触犯几个法律条文的情形，即法理上所称法条竞合或者规范竞合。对于此种竞合的情形，刑法上采用吸收原则，按一个行为定罪量刑。然而，行政法上对于行政权的分配采用权力统一、分工负责的体制，行政事务的分工非常具体细密，经常出现同一事务由不同行政主体从不同环节以不同理由实施管理的情形，法律条文也相应地呈现缜密细致的特点。一旦出现规范竞合，尽管行为人的违法行为是同一的，但是，其造成的不同社会后果却是相互独立存在的，其所侵害的社会关系也是彼此不同的。如果确立由一个行政主体
实施一次处罚，不仅有悖于行政分工，并导致未作出处罚的行政主体构成失职，而且在立法设计时会带来技术性困难。据此，当出现一个违法行为触犯几个不同法律条文时，应当允许各个法律条文对应的相关行政主体依据不同理由分别作出处罚。但为体现相对公平和公正，各行政主体不能对行为人采取相同种类的处罚。应该说，这里不排除为确保权力到位而牺牲权利的因素。（4）一行为不得两次以上罚款。对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。该规则的根本目的是为了防范因利益驱动而导致的滥罚款现象，但是，在具体操作过程中会带来技术性困难。第一，如果几个行政主体对涉案违法行为都有权罚款，由谁罚款？根据效力优先原则，应该是谁先罚款谁有效。但如此做法对违法行为人最为有利，因为根据行政处罚程序的法律规定，小额罚款可以通过简易程序作出，即当场罚，或者通过无听证的一般程序作出。小额罚款的事先存在，使得需要经过听证程序的大额罚款运作完毕后，已失去了对外作出的法定资格，导致行政浪费。应该说，这是一个立法当中难以周密设计、实践中又不好合理操作的问题。第二，如果某一行政主体对涉案违法行为依法只拥有罚款权，而当它准备实施罚款时，已有其他行政主体对同一违法行为作出了罚款处罚，如此只能将该行政主体置于两难境地：要么依法罚款，并构成违反一行为不得两次以上罚款原则的违法行政行为；要么不罚款，并构成不作为违法。
避免一行为不再罚原则在第三、第四层面运作所带来的尴尬境地的最好办法是，行政法上对于法条竞合或者规范竞合的情形，同样采用刑法上的吸收原则。
再次，一行为不再罚不是一个恒定的法律原则，它有以下几个例外：（1）合并处罚。在法定并处的情况下，因可以并处的处罚种类极有可能在程序尤其是时限上不一致，故并处的几种处罚可以在时间上有先有后，并可以采用几个不同的处罚决定书。（2）一事多层罚。对于法人或者其他组织违法的，如果法律有明确规定，行政主体可以采用不同的处罚决定书，分别对法人或者其他组织、法定代表人或者主要负责人以及直接责任人进行处罚。（3）一事罚多人。几个违法行为人共同违法的，行政主体可以以不同处罚决定书，对各该违法行为人分别处罚。（4）一事多行为。某一个违法事件涵盖多个违法行为时，如果各该违法行为性质不同，在法律上应构成不同处罚理由，行政主体可以以违法行为为单位分别作出处罚；如果各该违法行为性质相同，则构成法律上的连续行为，行政主体只能以一个违法行为作出一个处罚。
《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这样的规定，使一事不再罚成为行政机关实施行政处罚和人民法院审查具体行政行为时所必须遵循的重要原则。笔者就一事不再罚原则以及适用的一些问题谈点粗浅看法，以期抛砖引玉。
一、一事与不再罚内容的界定
１．“一事”的理解和界定。“一事”指行为人的一个违法行为或同一违法行为。准确地界定“一事”是正确适用一事不再罚原则的基础和前提。要把握以下几个方面： １ 在违法构成上界定。一事在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，如果符合两个及以上违法行为的构成，则不属一事。 ２ 对违法既遂、未遂的界定。违法既遂指行为人实施的行为已经具备某种违法行为构成的全部要件。对既遂行为，应将整个过程视为“一事”，不能再分预备，实施数个行政处罚；违法未遂指已着手实施违法行为，但由于行为人意志以外的原因，而没有完成违法行为。 ３ 对连续违法行为的界定。连续违法行为指出于同一违法故意，连续实施数个独立的、符合数个违法构成的同一性质的违法行为，触犯同一法律规范规定的行为。如出租车司机连续违章载客。对连续行为以行政机关发现并处罚为界限来界定是否属“一事”。
行政机关发现违法行为连同以前数次连续行为，界定在“一事”范围内。如行为人受处罚后再实施连续违法行为，则按上述原则界定为新的“一事”。 ４ 对继续行为的界定。继续行为指某种违法行为从开始到终止前，在时间上一直处于继续状态。对继续行为，不分时间长短。都界定为“一事”； ５ 对牵连行为的界定。牵连行为指出于一个违法目的，而违法方式或结果又牵连地构成其他违法，对牵连行为也宜界定为“一事”作出处罚。
２．“不再罚”的界定。不再罚指对行为人的同一违法行为进行处罚后，不得给予第二次及以上的处罚。界定不再罚，应把握以下几点： １ 对行为人同一违法行为进行处罚后，没有法律规定，不得再对行为人作出第二次及以上的处罚； ２ 对行为人同一违法行为处罚时，如没有法律规定和特殊情况，应在法律相应规定的诸处罚种类中选择一种处罚形式进行处罚，不得给两种以上的处罚；（３）不再罚指不得给予行为人两次以上的罚款，不包括在一次处罚中给予行为人两种以上的处罚。
二、一事不再罚原则的要求
基于以上论述，正确适用一事不再罚原则应遵循以下要求：
１．同一行政机关的不再罚。即同一行政机关对行为人同一违法行为处罚时的要求。 １ 不得依据同一理由和法律依据给予当事人两次及以上同种类的处罚。如给行为人两次罚款。 ２ 不得依据同一理由和法律依据给予行为人两次以上不同种类的处罚。如给予罚款后，又决定吊销执照。如需并处的，应在一次处罚中作出决定，不得两次决定。 ３ 不得依据同一理由不同依据或不同理由同一依据给予行为人两次以上的处罚。 ４ 对行为人同一性质的连续行为，应定一事处罚，不得作出数个处罚。同一机关的不再罚应为绝对不再罚。
２．不同行政机关的不再罚。即同一违法行为同时触犯多个法律规范，各有权处罚机关进行处罚时的要求。
１．违法行为已经受到一次处罚后，其他机关不得依据同一事实、理由和法律依据再给予行为人行为罚以外的行政处罚。
２．违法行为受到处罚后，其他机关根据不同法律依据对行为人处罚时，不得给予除行为罚以外的同种类处罚。《行政处罚法》规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。笔者认为，除不得重复罚款外，对其他处罚种类除行为罚外也不得重复适用。如行为人已受到没收违法所得或非法财物处罚，其他机关就不得再科以该处罚。因为从两机关各自处罚看，并不违反法律规定，但综合分析，行为人的违法所得和非法财物是固定的、有限额的，一机关已处以没收，另一机关再处没收，行为人再次上缴的钱物已不再是违法所得或非法财物，等于给行为人课以了新的义务，违反了过罚相当原则。但属于行为罚则可重复适用，如某饭店违法经营又符合卫生条件，工商部门和食品卫生部门同时吊销其营业执照和卫生许可证，则不属重复处罚。
３．违法行为构成犯罪，行为人已经受到刑罚后，没有法律的特别规定，行政机关不得再给予行政处罚。
４．对共同违法人，可以同时处罚。《治安管理处罚条例》第十四条规定：“二人以上共同违反治安管理，根据情节轻重，分别处罚。”属一次作出两个或两个受罚个体处罚。
５．行为人受处罚后，又实施同性质违法行为，可再次处罚。主要指连续违法行为，处罚原则是追溯以前数次行为从一处罚，如处罚后行为人又实施连续行为，按上述原则再给予处罚。
６．并处。指法律规定对行为人同一违法行为同时适用两种及以上的行政处罚形式。行政处罚中，在法律没有并处规定和特殊情况时，原则上只能对行为人适用一种处罚形式，法律明确规定并处时，可同时适用两种及以上的处罚形式。如《治安管理处罚条例》规定，对有赌博行为的，处十五日以下拘留，可以兼处或并处三千元以下罚款。
７．两罚。指法人或组织实施违法行为时，既处罚直接行为人或主管人员，也要处罚法
人或组织。
８．执行罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其课以财产上新的给付义务，以促使其履行。如《行政处罚法》第五十一条第 一 项规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。
９．易科，也称换罚。指行为人不履行行政处罚规定的义务时，对其转处其他形式的处罚。如《外国人入境出境管理法实施细则》第四十八条第二款规定：“外国人无力缴纳罚款的，可以改处拘留。”
１０．受申诫罚后，行为人拒不改正违法行为，可再处较重的处罚。警告、通报批评等申诫罚是对行为人精神上、名誉的惩戒，不涉及财产上利益，如行为人拒不改正违法行为，可再给予其他较重的处罚。
1１．责令改正违法行为，行为人拒不改正的，可再适用其他较重的处罚。如《公司登记管理条件》第七十条规定：“未将营业执照置于住所或者营业场所醒目位置的，由公司登记机关责令改正，拒不改正的，处以一千元以上，五千元以下的罚款。”
１２．并处两种处罚，以全部消除违法状态。有的法律规范并未明确规定并处，但在给予行为人一次处罚不足以全部消除违法状态时，可以同时给予两种处罚。如《食品卫生法》有关吊销卫生许可证、没收违法所得的规定，如果不论是单独使用吊销或没收违法所得，都不能全部消除违法状态，可以同时使用，属一次处罚。
１３．并处两种处罚，以全部消除违法的危险状态。法律规范虽未明确规定并处，但给予行为人一种处罚不足以消除违法的社会危害性时，可以同时给予两种及以上的处罚。如《食品卫生法》有关没收违法所得，处以罚款，强制销毁食品的并用，不应视为再罚。
１４．对违法行为进行行政处罚的，又裁决由行为人承担民事责任。如《治安管理处罚条例》第八条规定：“违反治安管理造成的损失或者伤害，由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用。”公安机关可以同时责令行为人承担行政、民事两种法律责任。
１５．行为人受到刑事处罚后，在刑罚功能不够，不足以全部纠正违法行为时，由行政机关再给予行政处罚。如交通肇事犯罪分子被迫究刑事责任，交警部门根据交通管理法律规范吊销其驾驶执照。
１６．其他可以再罚的情况。指依据法律规定而本文没有讨论到的可以再罚的情况。
该案是否违反“一事不再罚”原则
原告：河北华诚运业股份有限公司
被告：山东省章丘市交通局
案由：交通行政处罚
[基本案情]
2006年6月2日，原告河北华诚运业股份有限公司司机王某驾驶该公司冀D –58899号牌汽车往淄博市运石子，当行至国道308线山东省高唐县时因其车辆货物超限运输，被高唐公路管理局以超限运输当场处罚500元，处罚决定书规定，当事人应对违法行为立即或在3日内予以纠正。王某缴纳罚款后未卸载超限货物，超限车辆由该车的另一司机黄某驾驶，继续前行。当行至济青路章丘市境内时，被章丘市交通局查处。章丘市交通局认为该车辆超限101%运输，对58吨超限货物进行了卸载，并于同日作出0501C[1**********]号《交通行政处罚决定书》，对司机黄某罚款10000元。黄某缴纳罚款后于2006年8月23日以章丘市交通局违反“一事不再罚”原则为由向法院提起行政诉讼，请求依法撤销章丘市交通局作出的0501C[1**********]号《交通行政处罚决定书》。
诉讼中，被告以处罚主体不当为由，于2006年10月27日自行撤销0501C[1**********]号《交通行政处罚决定书》。同时向原告河北华诚运业股份有限公司送达行政处罚听证告知书和交通违法通知书，并于2006年11月3日举行听证会，于2006年11月6日作出
0501C[1**********]号《交通行政处罚决定书》，内容为：2006年6月2日河北华诚运业股份有限公司所属冀D-58899货车在济青路明水段无超限运输通行证擅自超限运输，车辆超限101%，依据《中华人民共和国公路法》第七十六条、中华人民共和国交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》第十三条、第十四条、第二十三条、《山东省超限运输车辆行驶公路管理规定实施办法》第十一条第一款之规定，对河北华诚运业股份有限公司罚款10000元。原告不服，于2006年11月27日以被告违反“一事不再罚”原则为由向法院提起行政诉讼。
[审理情况]
原告河北华诚运业股份有限公司诉称，2006年6月2日8点我单位号牌为冀D-58899的货车从济南市明水路段经过时因超限被章丘市交通局罚款，被处罚的人为黄某；在当日的凌晨该车已在高唐县也因超限被处罚过，被告的处罚属于两次处罚，依据《行政处罚法》第三条、第二十四条、第二十七条、第三十四条、第三十七条、第四十条的规定，对当事人的
同一违法行为，不得给予两次以上的行政处罚。为此，请求人民法院依法撤销被告作出的0501C[1**********]号《交通行政处罚决定书》。
被告章丘市交通局辩称， 2006年6月2日原告所属的冀D-58899号货车未办理超限运输通行证运输石子，车辆超限101%，我局对其进行的处罚，与高唐公路局的处罚事实是两个不同的违法事实，且被处罚主体不同，不存在就同一当事人同一违法行为一事再罚的问题。被诉具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法，请求法院查明事实，维持被诉具体行政行为，驳回原告起诉。
一审法院经审理认为，被告作为章丘市行政区域内的交通主管部门有权依照《中华人民共和国公路法》的规定，对违反该法律的行为进行调查、处理。中华人民共和国交通部令2000年第2号《超限运输车辆行驶公路管理规定》第十三条规定：“超限运输车辆未经公路管理机构批准，不得在公路上行驶。”第十四条规定：“承运人必须持有效〈通行证〉，并悬挂明显标志，按公路管理机构核定的时间、路线和时速行驶公路。”原告车辆未经批准超限运输，违反了上述规定，被告依职权查明事实，履行了告知、组织听证、送达等法定程序，根据相关法律规定，作出交通行政处罚，该具体行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。原告认为被告再次对同一违法事实进行处罚，违反了一事不再罚的原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”原告的违法超限车辆，在经过山东省高唐县境内时，高唐公路管理局适用简易处罚程序对司机王某进行了处罚，被处罚人交纳了罚款500元，超限运输的该个违法行为被处罚完毕,之后该车由另一司机黄某继续超限驾驶，系同一车辆实施的又一违法行为，被告对此违法行为进行处罚，不属于一事再罚。因此对原告的该项主张，法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）款之规定，判决维持被告章丘市交通局于2006年11月6日作出的0501C[1**********]号交通行政处罚决定书。
一审判决后，原、被告均未上诉，一审判决已经生效。
[评析意见]
该案争议的焦点是被告的处罚行为是否违反“一事不再罚”原则。所谓“一事不再罚”原则，即《行政处罚法》第二十四条规定的“对当事人的同一个违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚”。掌握这一原则的关键就是对“同一个违法行为”的认定和理解。笔者认为，“同一个违法行为”可以从以下几个方面理解：
（1）“同一个违法行为”是指一个独立的违法行为。所谓独立，是指行为从开始到终结的一个完整的过程。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”由此可见，这里有两种情况，一是对可以当场改正的违法行为处罚完毕后，这一违法行为便告终结。例如某人骑车带人的违法行为，因为是可以马上纠正的，所以被交警罚款后，就是一个独立的违法行为的终结。如以后再出现此种违法行为，无论相隔时间长短，都应认定为另一违法行为。二是立即改正确有困难的违法行为，处罚完毕后应限期改正，只有当限期结束，此违法行为才告终结。例如交警对某人驾驶无牌照摩托车的违法行为实施处罚后，因为该违法行为不能立即改正，应要求其限期改正。在限期改正期间，交警不能对该违法行为再次罚款处罚。如限期改正期限届满，此人再驾驶无牌照摩托车，则应认定为又一违法行为，对此行为进行处罚，不违反“一事不再罚”。
（2）“同一个违法行为”是指一个违法行为，而非一次违法事件。一次违法事件可能只有一个违法行为，也可能包含几个违法行为。为彻底纠正违法行为，对一次事件中的几个违法行为应单独分别进行处罚。例如某人在赌博过程中将他人打成轻微伤。在这一违法事件中包含了赌博和打伤人两个违法行为，应分别给予处罚。在此事件中就会出现被处罚人受到两次处罚的情况，但这是基于两个不同的违法行为而产生的，并未违反“一事不再罚”原则。
（3）“同一个违法行为”是指“同一个”违法行为，而不是指“同样的”违法行为。当事人作出的违法行为被处罚完毕后，又作出了与之相同的违法行为，实际上是又实施了新的违法行为，是与被处罚行为“同样的”的违法行为，是必须受到两次处罚的行为，而不能认定为“同一个”违法行为。
（4）“同一个违法行为”的实施主体是同一违法行为人。本案中，原告的违法超限车辆，在经过山东省高唐县境内时，高唐公路管理局适用简易处罚程序对司机王某进行了处罚，处罚决定书规定立即改正违法行为，此时王某超限运输车辆的违法行为属停止运行、立即改正的行为，在王某交纳了罚款，超限运输的该个违法行为即被处罚完毕。但该超限运输车辆并未纠正违法行为，而由该车的另一司机黄某驾驶继续超限行驶，实际上是实施了又一个违法行为，这样原告的同一车辆先后实施了两个同样的违法行为，而不是同一个违法行为，被告继高唐公路管理局对该车司机进行罚款处罚以后，就该车继续超限行驶的新的违法行为对原告进行罚款处罚，不违反“一事不再罚”原则。
作者单位：山东省章丘市人民法院
关于一事不再罚原则的“一事”再思考
——以行政权目的为视野
刘中杰
[摘要] 学界长期对一事不再罚原则中的“一事”存在多种学说，但讨论多着墨于事实层面而未引入价值层面。笔者试借暑期实习心得及资料从行政权目的出发对相关学说提出反思，并提出“一事”合理的判断标准。
[关键词] 一事不再罚原则 行政权目的 行政违法行为
我国《行政处罚法》中确立的一事不再罚原则在成为保障相对人合法权益亮点的同时，作者实习单位：重庆市安全生产检查监督局
也在实践认定中争议重重。在2007年暑假学院安排的集体实习中，我在重庆市安全生产监督管理局政策法规处接触到了大量对于行政处罚的行政复议案件，而在这些案件中，一事不再罚原则诸多概念的实务认定困难尤其突出。例如，近期重庆市开展的“安全生产大督查”中，渝中区某食品加工厂的生产车间便因食品生产问题，同时被渝中区卫生局、工商局以及区安全生产监督管理局行政处罚，争议就此发生。而这也引起了我的颇多思考。
一、一事不再罚原则的理论梳理及评析
（一） 一事不再罚原则的内容
《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。该原则的设立是为了规制在行政处罚实施过程中长期存在的重复罚款、多头执法的现象，防止滥罚对相对人合法权益的侵害，体现过罚相当精神。该原则的基本含义是，对同一个行政违法行为，任何行政机关不得给予两次以上罚款的行政处罚，该行为构成犯罪的，人民法院在判处罚金时，行政机关已经给予当事人的罚款应折抵罚金。该原则予以特别限制的是行政机关的罚款处罚行为，因此对同一行政违法行为行政机关在给予罚款的同时并处没收违法所得、吊销证照等其他处罚措施并不违背一事不再罚原则。上述原则内容的理解学界并无二致，争议焦点集中于如何对“同一个违法行为”即“一事”界定。
（二） 界定“一事”的现有学说
目前，学界相关学说基本如下：法规构成说认为一个违法行为违反了一类同一性质的法律法规即构成“一事”。对同一行为被不同性质法律法规规制的构成法条竞合，由最先处罚的机关行使罚款处罚权。[1]四要件构成说认为行政违法行为的构成应类同于刑法的犯罪行为构成。一个行政违法行为的构成应包括主体、主观方面、客体、客观方面。[2]三要件构成说认为一个违法行为的构成仅应包括主体、客体、客观方面。此外，还有认为其构成仅包括主体、客观方面的二要件构成说。[3]不难发现，上述学说都有一定的合理性，但由于都只着眼于其起点而未明确其终点，因此在实践中都将遇到难以克服的障碍。以该领域经典案例——超载货车被交警查获为例。一超载货车在路口一被交警查获，该交警对其进行罚款但并未要求其卸载超载货物。货车行至路口二时又被交警查获，再对其进行罚款是否违反一事不再罚原则？依照上述理论都很难明确界定超载货车从路口一行至路段口时是否构成一个新的违法行为。
第四种观点似乎可以解决这种矛盾。该观点在确定行政违法行为的起点时赞同三要件构成说，同时认为应当以该违法行为受到行政机关的处罚为判断该行为终结的终点。[4]但事实上，这个观点从根本上违背了一事不再罚原则，以此为标准将导致以罚代管的弊端，并在
实践中使一事不再罚原则名存实亡。同样以前例为证，依此观点则超载货车在某路口接受罚款后继续超载前行即构成另一违法行为，则下一路口交警对其罚款不违背一事不再罚原则。这个过程中货车的同一个违法状态持续存在，却人为地被划分成多个违法行为，不符合行政法的价值取向，对此笔者将在后文详细阐述
（三） “一事”在行政权目的论下的再思考
纵观诸学说，鲜有以行政目的论为角度进行的论证。笔者以为，在行政权目的论缺位的情况下进行的讨论都仅仅是就事论事，在抽象行为层面上进行的界定很难得出与立法本意相符合的标准。其他学科的界定标准固然可以提供有益借鉴，但若将其生搬硬套地拉入行政法领域，则等于放弃了行政法研究自身的指针。行政权目的论是指引行政行为运作的价值标杆，只有在它的指导下才有可能对行政行为的运作进行科学地规范，对行政法律规范予以合理地解释，使其符合民主、宪政的要求。
对行政权的内涵，学界有不同观点，存在着“控权论”、“管理论”、“平衡论”、“公共利益本位说”等多种学说。[5]但任何学说都未否认行政权的根本目的包括维护公共秩序、保障公共利益，增进社会福利。在此大前提下，行政处罚权的行使目的也应当以保障公共利益、维持社会秩序为归依，行政处罚行为“应被看作是政府在公众参与下所作的为社会提供安定秩序的服务行为”。[6]行政处罚权不是一种单纯的主权者对被管理对象进行管理、制裁的权力，而更多具有服务性质，它的根本目的之一尽快恢复被侵犯的社会秩序，同时警示潜在秩序违反者。马克思曾语：“我只是由于表现我自己，只是由于踏入现实的领域，我才收到立法者的支配的范围。对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象”。[7]如果接受“一个违法行为接受一次行政处罚即为行为终点”这样的标准，行政处罚权无疑将异化为一种纯粹的制裁权；换言之，行政处罚的重点就让位于如何有效地处罚相对人，而不是如何有效地终结违法状态、恢复社会秩序。
其次，从立法者制定《行政处罚法》时，在一事不再罚原则上的态度可以看出，立法者只对罚款处罚予以特别限制，目的就是要遏制行政机关以罚代管，促使其通过其他的处罚措施尽快恢复社会秩序。而以“一个违法行为接受一次行政处罚即为行为终点”作为执法标准，将根本上背离这样的立法精神，放任行政机关滥用罚款权，而对制止违法状态，保护相对人合法利益置之不理。
综上，笔者认为对一事不再罚原则中的“一事”有必要以行政目的论为视角予以重新界定。
二、“一事”的合理界定
（一）“一事”的可罚性
要科学、合理的界定一事不再罚原则中的“一事”，首先应当解决何种行为要纳入行政处罚对象的问题，即行为的可罚性问题。行为的可罚性包括行为主体具有责任能力，行为已经现实发生，行为违反行政法律法规，行为的实施不具有紧急避险等免责事由。对于这一问题学界论证颇为详尽，不再赘述。[8]
（二）“一事”的起始点
笔者赞成二要件构成说：以行为的主体，行为的客观方面为必要要件，以行为人的主观状态，行为的结果为选择要件。若行为主体的活动符合法律规范规定的违法行为构成就成立一个违法行为，对一个行为符合数个不同性质的法律法规的构成要件的属于法条竞合，对其处理后文详述。
之所以把行为人主观状态只作为选择要件是基于如下考虑：从价值层面而言，行政权目的的有自身特点，是以维护社会秩序的安定，及时纠正违法状态为主要目标。在这种目标价值引导下，行政处罚权在实施时并不过多地考虑相对人的主观过错状态，它是以维持秩序为己任而非着重于惩罚相对人。因此在行政法领域盲目地照搬刑法上的主观要件不但不合时宜，甚至有害。另外，从实证层面上，有学者作过统计：截止1991年，现行有效的233件具体规定了行政处罚的法律、行政法规(不包括法规性文件)中80%以上的法律、法规只要公民、法人和其他组织实施了违反现行行政法律规范的行为，就应该受到行政处罚；4.4%的法律法规规定，公民、法人和其他组织实施了违法行为还应具有主观过错才受行政处罚；15.2%的法律法规规定，公民、法人和其他组织还应具备一定的情节和后果才受行政处罚。
[10]综上，笔者认为行为人主观状态只应作为违法行为构成的选择要件。
（三）“一事”的终结点
笔者认为，原则上应以违法状态的终结为判断标准，即以性质同一的法律法规作为参照系，行为主体的活动不再具有违法性为其终结。终结有两种情况：一是自然终结，即行为人实施违法行为过程中未被发现，结束后被发现而受处罚。另一是非自然终结，即在实施过程中，违法行为因行政主体介入而终结。但《行政处罚法》第23条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的情况也可以一定的期限作为终结的判断标准。
三、“一事”特殊问题的处理
（一）法条竞合
在判断“一事”问题上往往还会碰到一些特殊情况，如本文开头所述案例，此时各部门
的分别罚款是否违反一事不再罚原则？事实上此情况仅构成法条竞合，即同一个违法行为同时符合两个或两个以上的行政法律法规的违法构成要件。对该行为实施罚款处罚时应当遵循“从一重处”的原则。实践中可由先行发现的行政机关对违法行为予以先行处置，当现行处置机关发现其他法规对该行为有更严厉的处罚，或经其他机关请求，可以将罚款处罚权移交给拥有最重处罚权的机关。建立起这样的处理原则一方面可以保障行政处罚遵守一事不再罚原则，另一方面也可以确保行政处罚权的平等适用。
（二）连续性违法行为
连续性违法行为是指行为人连续实施数种性质相同的违法行为，行为间隔时间很短，且数个行为均触犯同一类行政法律法规。对于连续性行为机械地按照法律法规界定，是可以不违反一事不再罚原则而对数个违法行为予以分别罚款的。但是笔者认为，以行政处罚权的目的为逻辑起点，为了实现更好的社会效果，对连续性违法行为也应当实行“从一重处”的原则。有些违法行为仅依靠一个罚款处罚不足以消除行为的危害后果及其危险性的，行政机关应当依照法律法规的规定并处其他种类的行政处罚，而不是继续追加罚款。
如何理解和适用一事不再罚原则
一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的处罚。在行政处罚制度中规定这样一个原则。目的在于防止重复处罚。体现过罚相当的法律原则，以保护当事人的合法权益。
现实生活中，行政管理活动十分复杂，违反行政管理秩序的行为也是错综复杂的，因此，同一违法行为可能同时违反两个以上不同方面的行政管理秩序，触犯两个以上的法律规范。在这种情况下，即要对违法行为作出处罚，保护社会利益和公共秩序，又要保护当事人的合法权益，也不能违背过罚相当的原则，如何规定对同一违法行为的处罚原则就成为十分重要的问题。如果简单地规定对同一违法行为只能处罚一次，就有可能会使违法者逃脱应受的处罚；但如果对同一违法行为几个行政机关轮番处罚，又必然会侵害当事人的合法权益，影响行政处罚的合理性和合法性，同时也会损害行政机关的形象。一事不再罚的原则从理论上讲是完备的，但是在实际工作中如何运用，行政处罚法又如何规定得更具有操作性，则是颇费周折的。
掌握一事不再罚原则，必须对什么是“同一事实和同一依据”有一全面的理解，只有对
“同一事实和同一依据”有明确的认识，才能准确地把握和适用这一原则，同时也才能在实施行政处罚时即维护当事人的合法权益，又保证行政违法行为得到应有的处罚。一事不再罚原则中“一事”有同一行政违法行为的涵义，但又不能简单的理解为一事不再罚就是同一违法行为只能处罚一次。正确理解这一原则，要从同一违法行为侵犯行政管理秩序的具体情况进行具体分析。同一违法行为侵犯行政管理秩序的情况大致有这样几种：
第一，一个违法行为违反了一个行政法律规范，侵害了一个行政管理客体，如：纳税人以暴力拒不缴纳应缴税款，情节显著轻微危害不大，没有构成抗税罪的，但侵犯了国家税收征管秩序，构成了抗税的行政违法行为，在实践中，由税务机关依照“税收征管法” 的有关规定进行处罚。类似这种一个违法行为违反了一个行政法律规范，只需要依照规定由一个行政机关或者组织实施处罚就可以了，这种情况在实践中比较普遍的。
第二，一个违法行为违反了一个或者数个行政法律规范，是由不同的行政机关分别处罚还是由一个行政机关处罚。这就需要作具体分析：
１、同一违法行为违反的是同一个法律或者法规的规定，而法律或者法规规定是由两个或者两个以上行政机关处罚，但行政处罚的种类相同。如：发行了水污染事故，侵犯了环境管理秩序和航运管理秩序，《水污染防治法》第三十九条规定，造成水污染事故的企业事业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款。根据这一规定，对于造成水污染事故的违法者，环境保护部门和航政都有权给其罚款处罚。这样的情况如何处理？根据一事不再罚的原则，同一违法行为，同一依据，只能处罚一次，尽管两个行政机关依法都有处罚权，也不能分别作出罚款决定，只能由先查处的机关作出处罚。这是因为，行政处罚的目的首先是为了纠正行政违法行为，同时对违法行为人进行必要的惩戒。对同一违法行为一机关已经给以适当的处罚，其他机关还要依同样的理由实施同一种类的处罚就没有任何意义了，在实践中只会造成重复处罚，损害行政相对人的合法权益，因此是不允许的。
２、同一违法行为违反的是同一个法律或者法规的规定，法律或者法规规定由两个或者两个以上的行政机关对处罚，但行政处罚的种类不同。如：某单位生产国家明令淘汰的产品，《产品质量法》第三十九条规定，生产国家明令淘汰的产品的，责令停止生产，没收违法生产的产品和违法所得，并处罚违法所得一倍以上五倍以下的罚款，可以吊销营业执照。该法第四十五条规定，吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，其他行政处罚由管理产品质量监督工作的部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。这样的情况，是否允许不同的机关依法分别作出不同种类的处罚呢？应当说是允许的，是不违反一事不再罚的原则的。因为，行政管理活动涉及到社会生活的方方面面，法律赋予各行政机关不同的职责，从不同方面管理社会，由此保证社会生活的正常运转，也就必须赋予它们不同的行政管理手段。这些手段有的是相同的，如警告、罚款等；有的则是特定的，只有特定的行政机关才有权实施。如：公安机关的行政拘留权、工商行政机关吊销营业执照的权力等等。也正因为如此，对同一违法行为，有的法律或者法规同时规定两个或者两个以上的行政机关可以分别作出几种行政处罚时，往往是该违法行为同时触犯了两个以上的行政管理秩序，而且需要运用不同的行政处罚手段来进行制裁方能彻底纠正违法行为，这时，如果只允许一个行政机关依据这一规定进行处罚，很可能会造成违法行为得不到有效制止和纠正，损害了公共利益和社会秩序。
第三、一个违法行为违反了数个行政法律规范，应当由不同的行政机关分别处罚还是由一个行政机关处罚？同一违法行为侵犯的是不同的客体，违反的是两个或者两个以上法律、法规，依照法律或者法规的规定两个或者两个以上的行政机关都有处罚权。这种情况是法律规范之间的竞合问题。如果简单根据处罚法定的原则，对这种违法行为分别依照不同的法律规范作出处罚是无可非议的。但是，如果按照所有触犯的法律规范分别实施处罚，就会造成
重复处罚和处罚过重。如何解决更为合理，需要对法律规范之间的竞合作一个分析。所谓法规竞合是指由于各种行政管理的法律、法规的复杂、交错规定，致使行为人的一个行为同时触犯了数个法律、法规条文，从而构成数个违法行为。这种情况在我国的行政法律、法规以及实际工作中并不少见。造成法律规范之间的竞合的原因大致有两类：一类法规竞合不是适用法律本身的问题，而是立法的问题；另一类竞合是违法行为牵连的问题。不同法律规范对同一领域的社会关系进行交叉调整，造成同一行为违反不同的法律规范的情形。如非法贩运、销售爆炸物品的行为，既违反了民用爆炸物品管理规定，又违反了投机倒把行政处罚暂行规定；制作、销售淫秽书刊的行为，既违反了治安管理规定，又违反了新闻出版管理规定，还违反了投机倒把行政处罚的规定等等。对于这种情况，我们认为应本着在有效的制止违法行为的前提下，对于同一种类的行政处罚不得重复作出。如对于制作、销售淫秽书刊的行为，公安部门已经作出行政拘留或者其他处罚的，新闻出版部门原则上就不宜再对同一违法行为给予行政处罚，因为，前一个处罚已经足以制止违法行为，并对违法者已经起到了必要的惩戒作用，在这种情况下，新闻出版部门再对同一违法行为实施处罚就不适当了。
法律规范之间的竞合的第二类情况是违法行为牵连的问题。牵连行为是指行为人所实施的行为已构成违法，但是实施该行为的目的、手段、对象和结果等又触犯了其他法律、法规条文的规定，从而构成了两个或者两个以上的违法行为。这种违法行为也称为违法行为的法条竞合。如：某人到湖边去炸鱼，炸死了国家保护动物中华鲟，造成了湖水的污染，这就是一个牵连行为。某人以非法获鱼为目的，实施了炸鱼这一违法行为，违反了国家有关渔业管理的有关规定，构成了违法。同时其违法行为又污染了湖水、杀害了野生动物，违反了环境保护、野生动物保护的有关规定，两个或者两个以上的违法行为触犯了其他法律的规定，而构成了两个或者两个以上的违法行为。又如汽车超载，既违反了公安机关关于交通安全的有关规定，危胁到人身安全，又因超载给路面造成损害违反了交通部门关于道路管理的有关规定由于这种情况较复杂，在处罚适用问题上与刑事处罚有相似之处，但也存在着许多不同，如行政处罚不可能象刑事处罚那样由同一个机关实施，因而刑罚中一些做法不能照般到行政处罚中来，如象刑罚适用中的重刑吸收轻刑的原则，数罪并罚的原则等等。德国《违反程序法》第十九条规定：“如果同一行为违反数个法律，根据这些法律该行为均或作为违反秩序行为处罚，或者数次违反一项可将该行为作为违反秩序行为处罚的法律，则只科处一项罚款。如果违反数个法律，则依照罚款数额最高的法律科处罚款，可以处以其他法律中规定的附加措施。”这就说，对同一行为违反数个法律，如果罚种相同，则按其最重的一项，只处罚一次，如果还有其他的罚种，则可以分别处罚。
参考国外关于行政处罚的规定和从我国行政处罚的实际出发，在进行行政处罚处理的规范竞合时是否应把握这样几个原则：一是同行为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律规范分别处罚，这是处罚法定原则决定的；二是如果一个行政机关或者组织对违法行为人已经给予处罚的，其他行政机关或者组织在通常情况下不得再科处同种类的处罚，如已经对其实施了罚款的，原则上不宜再对其实施罚款处罚，考虑到行为人已受到了经济制裁，可以依法科以其他种类的处罚。三是在给予其他种类的处罚时；可以考虑违法行为人已受处罚的事实，从轻或者减轻处罚。这主要是参考刑法关于重吸轻和数罪并罚的原则，考虑前一个处罚情节，以保护行政相对人的合法权益。
第四，行为人实施的违法行为，看似一个违法行为，实际上是同时或者连续发生了数个违法行为，侵犯了不同的行政法律规范，这样的违法行为本身，就是两个或者两个以上的违法行为，而不是“同一个行为”，不能适用一事不再罚原则，应依照处罚法定的原则，分别处罚。如在道路上摆摊设点，无照销售不合格食品的行为，其销售是一种违法行为，未经交通管理部门批准在道路上摆摊设点也是违法行为，这种情况是数个违法行为，而不是一个违法行为，在其实施目的行为的过程中，产生了其他违法行为。对于这种连续实施的数个行为，
不应作为“一事”来处理，而应分别处罚。再如，某歌厅违法进行“三陪”服务，公安机关依照治安管理的有关规定对违法行为情节严重的三陪小姐实施行政拘留，工商机关依照工商管理的有关规定吊销了歌厅的营业执照。有些同志认为这属于一事两罚，实际上这是针对不同主体实施的违法行为作出的分别处罚。一个违法行为主体是三陪小姐，另一个违法行为主体是歌厅法人，因此，对于这种不同主体实施的违法行为不能简单地视为一事，是可以依法分别处罚的。
一事不再罚原则，作为行政处罚的原则，意在解决实践中存在的管辖冲突和滥罚款、乱处罚问题，保障当事人的合法权益。立法者谋略通过对这一规定的贯彻执行，在纠正违法行为的前提下，有效地防止重复处罚，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益。行政处罚法适用一事不再罚的原则，在第二十四条规定：“对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。它是针对当前行政处罚实践中存在的多头处罚，重复罚款问题作出的规定，是对行政处罚一事不再罚理论的进一步具体化。在行政处罚法的起草过程中，对于如何表述一事不再罚的原则，颇费周折。如果规定对同一违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。则在实施行政处罚时，必然造成许多事实上的两次以上的处罚。因此，针对当前在行政处罚实践中，存在的乱罚款的现象，明确规定：对同一违法行为，只能给予一次罚款处罚。无论有多少法律规范对这一个违法行为都规定予以处罚，但是罚款只能罚一次。现在有些行政机关不是从维护正常的社会秩序出发，而是从本部门的利益出发，滥用罚款这一行政处罚形式，给公民、法人以及其他组织造成了损害，也严重影响了政府机关在人民群众中的威信。为了制止乱罚款，解决行政处罚实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十分必要，也是切实可行的。实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十分必要，也是切实可行的。实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十分必要，也是切实可行的。实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十分必要，也是切实可行的。 “一事不再罚”原则适用规则
所谓“一事不再罚”，是指行政机关不得以同一事实和同一依据，对当事人的同一个违法行为给予两次罚款的行政处罚。“一事不再罚”原则是行政处罚的一个基本原则，《行政处罚法》第二十四条是这一原则在法律中的具体体现，正确理解本条规定应当特别注意和着重掌握以下几点：
1.同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。实践中，有的违法行为由行为人连续实施数个性质相同的违法行为构成，有的违法行为的方法和结果往往又同时侵害了法律所保护的其他社会关系。因此，确定其是一个违法行为，还是数个违法行为，是正确适用“一事不再罚”规定的前提。
2.同一依据是指同一法律依据。实践中，有的违法行为可能同时触犯两个或者两个以上的法律规范，由于它们之间所规定的行政处罚，尤其是罚款幅度不一样，因而会产生行政法律规范冲突现象。对于这种情况，行政机关应当依据不同的法律规范分别实施处罚，不违反
“一事不再罚”的规定。当事人的一个行为违反一个法律、法规规定，该法律、法规同时规定施罚机关可以并处两种处罚，如没收并处罚款，罚款并吊销生产许可证等。并处是行政机关对行为人的某一违法行为依法同时适用两种或两种以上的行政处罚形式，是对违法行为人的从重处罚，在具备法定条件下实施并处同样也不违背“一事不再罚”原则。
3.“一事不再罚”的核心是“不再罚款”。当同一违法行为触犯两个以上法律规范时，行政机关可以分别依据不同的法律规范实施处罚，也就是说行为人的一个行为，同时违反了两个以上法律、法规的规定，可以给予两次以上的处罚，但如果处罚是罚款则只能罚一次，另一次处罚可以是依法吊销许可证、责令停产停业、没收财产等，只是不能再罚款。
如何正确适用一事不再罚原则
我国《行政处罚法》第24条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。行政法学界简称“一事不再罚”原则。一事不再罚”原则是近些年来争论较多、分歧较大的一个问题。甚至理论界迄今对此原则的具体涵义都未形成共识。《行政处罚法》对这个问题也作了一些规定，只是明确了对同一个违法行为“一事不再罚款”的原则，但并没有弥合分歧，解决争论。实际上等于默认了由执法部门在此问题上行使自由裁量权。本文结合理论界的不同观点，谈一下自己的看法。
一、理论界的不同观点
理论界对一事不再罚原则的理解存在不同的观点。概括起来，主要有以下几种：
第一种观点：认为一事不再罚系指对于个人或组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。对于违反行政法律规范已构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。 第二种观点：认为一事不再罚系指同一行政机关（含共同行政机关），对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并不排除违法者还应承担行政处罚的法律责任。 第三种观点：认为一事不再罚系指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已作过行政处罚的，不应再实施处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规范，构成了几种违法名称，可以分别由几个行政机关来处罚，其中一个行政机关先行处罚了，别的行政机关不应再处罚，即“先罚有效，后罚无效。”
第四种观点：认为一事不再罚系指行政相对人的一个行为违反了一种行政法规范时，只能由一个行政机关作出一次处罚。它要求，已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由，依同样的法律规范再受处罚。
综上所述，学者的争论主要在以下几个方面：（1）什么是同一违法行为既何谓“一事”；
（2）对同一违法行为在什么样的情况下， 可以实施两次以上的行政处罚，在什么样的情况下，不得实施两次以上行政处罚，或者都不得实施两次以上的行政处罚；（3 ）不再罚中的“罚”的涵义和范围，
二、对“一事不再罚”原则含义的分析
（一）同一违法行为的含义
对一事不再罚原则的理解首先是对“同一违法行为”即“一事”的理解和认识。所谓“违法行为”指当事人违反行政法规范的行为，而非其他违法或违纪行为。“同一个违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。准确地界定“同一违法行为”是正确适用一事不再罚原则的基础和前提。理解这一概念需要注意以下几点：第一，同一违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为。既一个事实一次违法行为。所谓独立，是指行为从开始到终结的一个完整过程。第二，同一个违法行为在实施的主体上，是同一违法行为人。第三，同一个违法行为是指一个违法事实而非一次违法事件。第四，同一个违法行为，指的是该违法行为的全貌，如果违法行为人针对该行为向行政处罚主体作了重大欺瞒，且该欺瞒导致处罚主体对该违法行为的定性和施罚产生重大影响，则处罚主体在第一次处罚后可以根据新查明的事实情况对违法当事人追加处罚。上述几点都属于一个事实一次违法行为和一个事实多个违法行为。而一个事实连续违法行为和多次一类违法行为不属于“一事不再罚”的适用范围。
安徽来京务工人员杜宝良在极其偶然的情况下得知，他在北京真武庙路同一地点违反禁行标志１０５次，均被“电子眼”拍摄记录在案，须交罚款10500元、交通违章记分210分。这意味着，起早贪黑、以贩菜谋生的他一年白干了。此事经媒体披露后引起广泛关注，舆论称之为“杜宝良现象”。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”由此可见：如果当事人因一个违法行为受到罚款等行政处罚后，对行政机关责令当场改正的违法行为拒不改正或行政机关责令限期改正的期限届满后仍拒不改正，继续实施同一违法行为，则应认定为又一次违法行为。对此行为构成处罚，并不构成重复处罚。也就是对多次一类违法行为的处罚并不构成重复处罚。但“杜宝良现象”中的交通管理部门实行的是非现场执法。即人们俗称的“电子眼”或“电子警察”，不可能当场责令改正违法行为。由此看来，交管部门的105张罚单似乎无可非议，因为处罚的是同一类违法行为而非同一个违法行为。但是否有悖《行政处罚法》所规定的教育与处罚相结合的原则呢？而且执法部门的告知责任是否很好的履行了呢？是否存在着程序违法？这都是一些需要研究的问题。
（二）对“一事不再罚”适用主体的分析
同一个违法行为对行政法规范的违反会出现以下三种情况：第一，同一行为违反了一个行政法律规范，受一个行政主体管辖，这种情况比较普遍；第二，同一行为违反一个行政法律规范，由两个以上行政主体管辖。第三，一个行为违反了两个以上行政法律规范，依法分别由两个以上行政主体管辖，即所谓“竞合违法”或“规范竞合行为”。可见，同一个违法行为也并非是违反一个法律规范。如上所述，同一个违法行为对行政法规范的违反会出现三种情况。对于前两种情况，即一行为违反一规范，由一个主体管辖，一行为违反一规范由两个以上主体管辖，适用一事不再罚，不得以任何理由处罚两次或多次。学术界的看法比较一致。分歧比较大的是第三种情况，即“规范竞合行为”或者说“竞合违法行为”。
对于同一个违法事实，同时符合了两个以上行政法律规范的情形，学者们称之为“规范竞合行为”。例如，某个体户在禁止摆摊设点的公共厕所附近卖食品，此一行为同时触犯了工商、卫生、市容三个行政法规范。对于这一行为有学者主张可以给予不同处罚，否则“处
罚太轻”，不足以制裁违法，不能保护受到侵害的不同的行政法律秩序。也有学者主张不能给予不同处罚，其理由是该违法行为社会危害性有限，如此多头处罚，于法有据却于理不容。笔者认为，之所以实践中会有两个以上行政法律规范对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国行政法律规范的日益增加，其后果不堪设想。说到底，违法行为人毕竟只作了一次行为，因此，不管几个法律规范对同一违法行为规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次处罚。一事不再罚也主要是针对同一个违法行为有可能涉及几个行政主体的管辖权，或者受多种规范约束，多个规范又由多个主体适用可能造成的多头处罚、重复处罚而提出来的。因此，笔者认为对于“竞合违法”同样适用不再罚的规则。
（三）对“不再罚”含义的分析
“不再罚”即不得处罚两次或两次以上。对此没有太多争议。理解不尽一致的是这里“罚”的涵义和范围，尤其是行政处罚和刑罚的关系问题。笔者认为：这里的“罚”是指行政处罚，并不排除其他法律责任，不同性质的法律责任是不能互相代替的。笔者这里重点分析一下行政处罚和刑罚的关系问题。对于行政处罚不能代替刑罚，即不能“以罚代刑”，理论界的观点比较一致，争议颇多的是行政违法行为同时又构成犯罪的能否同时适用行政处罚和刑罚，即刑事责任是否完全排除行政处罚的适用。由于刑罚与行政处罚的质与量的不同，以及种类和功能上的差异，决定了二者应并用，使行政处罚弥补刑罚上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影响，有效打击犯罪和预防犯罪。我国单行法律中大量存在“双重适用”的条款；如我国《食品卫生法》第39条规定：对生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒或者其他食源性恶疾的违法行为，除由司法机关依法追究刑事责任外，还要由有关行政机关（卫生行政机关）给予吊销卫生许可证的行政处罚。我国《行政处罚法》第28条规定了刑罚对行政处罚的吸收制度，行政拘留应当依法折抵相应刑期，罚款折抵罚金，意在限制行政处罚和刑罚的重复适用，但所针对的仅仅是能够为刑罚所吸收的同种类的人身罚和财产罚。对于行政处罚和刑罚的不同罚则，如吊销许可证执照、责令停产停业等，如何衔接则未作规定。笔者认为对此情况应依据单行法律中的“双重适用条款”，分别由行政主体和人民法院同时适用。 一事不再罚在实践中应如何操作呢？有人建议与刑罚相同，重罚吸收轻罚。这在刑罚中可行，因为判决刑罚的只是一个机关-法院。在行政处罚中却不可行，因决定不同行政处罚的是几个不同的行政主体，总不能把这些机关或授权组织都集中在一起来开会协调。因此，笔者赞同这样的原则：谁先发现就归该主体管辖，后发现者不再有管辖权。也许不同机关的处罚理由和轻重不一致，那也无防实现行政处罚的目的。同时，一事不再罚也应指导立法，力求将法律、法规之间的重叠、交叉压缩在尽量小的范围内。从源头上解决重复处罚，多头处罚的问题。此外，建立综合性的行政执法机构，落实罚款决定与罚款缴纳相分离的制度，也是贯彻实施一事不再罚，克服行政处罚中“乱”与“滥”的现象的重要措施。可见，在实践中实现这一原则，需要完善行政处罚的立法，需要多种具体制度和措施配套实施。
根据以上分析，笔者认为所谓一事不再罚是指行政主体对当事人的同一个违反行政法规范的行为，不得给予两次以上的行政处罚。这种限制既适用于同一事实同一理由（一行为违反一规范），也适用于同一事实不同理由（一行为违反数规范）。只要当事人客观上只有一个
违法事实，只能给予一次行政处罚，不能两次或多次，其中一个行政主体处罚了，其他行政主体就不能再罚，已实施行政处罚的主体也不能再次处罚，否则无效，即“先罚有效，后罚无效”。一事不再罚限制的是所有行政处罚种类的重复，多次适用，并不排除在法定情形下行政处罚和刑罚等其他不同性质的法律责任的同时适用。
三、解决问题的对策
1、从立法上，减少不必要的“一权多授”和“多部门授权”。从而在立法设计上防止、杜绝此种不符合立法科学的缺陷。
2、新法优于旧法，专职部门优于一般职能部门，低层部门优于高层部门。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特点。由专门的职能部门管理、处罚更有利于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性。而基层行政管理部门的分布面较广，更有利于及时发现、处理违反行政法律法规的行为，也便利于当事人依事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处理与裁判。
3、设立联合执法机构或加强沟通来解决“规范竞合行为”。通过行政程序法的规定，将法律法规中所有出现几个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以共同名义做出处罚决定。此方法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。
四、一事不再罚原则的例外
1、重新作出的行政处罚决定。如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。
2、行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规规定同时施罚主体可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。
3、行政处罚的转处（换罚或易科）。 在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另外一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。
4、执行罚与行政处罚的并处。 执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而且这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。
5、行政处罚中的专属管辖。 行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一个违法行为在有关部门处罚后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可依据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。
6、一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的， 由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。对此，笔者前文已作论述。
7、多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的， 可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。
综上所述，“一事不再罚”可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。也就是说， 行为人的一个行为无论是违反一个规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用。这条规定反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神。即对当事人的同一违法行为，只能给予一次罚款的行政处罚，不包括罚款之外的其他行政处罚。 行为人的一个行为无论是违反一规范，还是数个规范，受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等，只是不能再罚款。由此可以看出，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用，在我国目前法律、法规规定的行政处罚种类繁多、职权交叉重叠的情况下，仍不足以解决多头处罚、重复处罚的问题。可以说，这条规定反映了一事不再罚原则理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾及其协调。但我们不能据此来否认一事不再罚原则的存在，这条规定正反映了一事不再罚原则的立法旨意和精神，只是由于理论上不成熟，争议较多，所以没有作出更全面的规定。它是针对当前行政处罚实践中存在的多头处罚，重复罚款问题作出的规定，是对行政处罚一事不再罚理论的进一步具体化。因此，针对当前在行政处罚实践中，存在的乱罚款的现象，明确规定：对同一违法行为，只能给予一次罚款处罚。无论有多少法律规范对这一个违法行为都规定予以处罚，但是罚款只能罚一次。现在有些行政机关不是从维护正常的社会秩序出发，而是从本部门的利益出发，滥用罚款这一行政处罚形式，给公民、法人以及其他组织造成了损害，也严重影响了政府机关在人民群众中的威信。为了制止乱罚款，解决行政处罚实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十分必要，也是切实可行的。
笔者认为，行政处罚中的重复处罚、多头处罚问题一定要解决，所以关于一事不再罚原则的讨论还将继续下去。经过浪里淘金般的过程，那些经得住实践推敲、检验的内容必将成为人们的共识，得到普遍的承认，并将被充实到法律中去，使之更加全面和完善。