【摘 要】行政指导作为一种新型的灵活的行政管理方式，因其所特有的非强制性、意志自由性、柔软性等特征使得行政指导被许多西方发达国家采用。目前，对于这种管理方式，我国采用得还比较少。尽管使用很少，但是从实践来看也存在不少问题。 【关键词】行政指导；特征；问题 一、行政指导的含义 近年来，“暴力执法”事件频见于报端，与此相对应的便是“暴力抗法”。这不仅损害政府的公信力，加剧政府与社会公众的矛盾，更可怕的是无形中传播了一种对立情绪和“暴力文化”。显然，这与当前的和谐社会建设是背道而驰的。频繁出现这样的事件，使我们不得不对既有的执法行为进行深刻的反思。如何避免暴力执法事件再次发生，引导行政机关文明执法，一直以来是学术界和实务界所关注和探讨的课题。进入21世纪，民主、法治、人权已成为当今世界的潮流，逆历史潮流的行为，必遭世人所唾弃。暴力执法是传统的行政管理方式―命令与服从―异化的表现形式。然传统的行政管理方式是依靠国家强制力保障的，当行政相对人拒绝履行义务时，行政制裁便应运而生，同时会引起受到制裁的民众更多的抵触、反感，激化政府与民众之间的矛盾，暴力执法的概率将大大增加。这是我们所不愿意看到的。它也不合乎法治政府的内在要求。要改变目前行政执法的困境，则需变革行政管理方式。实践证明，仅依靠过去的单一的权力强制调节与规制社会关系已经凸显许多弊端。现在社会是多元的，不同社会主体有不同的利益诉求，因而行政管理方式也应追求多元化以适应复杂、易变的社会关系。而行政指导作为其中之一，强调的是非强制性和自愿性。它的最大特色在于行政的民主性，即政府与民众的协商与合作，从而到达实现行政目标的目的。所谓的行政指导是指，国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性的手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。[1]行政指导作为政府管理社会和经济的一种新型的行为方式，在实践中具有良好的实效性，得到了当今世界各国政府的普遍采用。与传统的行政管理方式相比，它淡化权力色彩，尊重公众的自由意志，不产生直接的法律效果，易于被相对人接受。 二、行政指导的基本特征 从上述行政指导的定义可以看出其具有以下特征：第一，非强制性。针对行政命令而言，行政命令最大特点是以强制力为保证，如果社会公众不服从行政命令，行政机关有权力对其进行制裁。因此，行政命令立足于强制的命令――服从。从某种意义上也说明了，政府与相对人的关系以权力本位为特征，行政权处于绝对的单向支配地位。与行政命令不同的是，行政指导主要以劝告、建议、鼓励、帮助、协商等温和柔性的不具有国家强制力的活动形式进行，向相对人施加作用与影响，以谋求其作为或不作为，从而达到一定的行政目的。正由于它的非强制性，为实现行政目标，行政指导需要相对人的配合与合作。因而，行政指导趋向于柔性的协商――合作。第二，意志自由性。行政机关作出行政指导之后，该行政指导的内容是否得到实施，完全取决于相对人的自由意志，即只能由相对人来决定是否认同该行政指导。行政机关不得以任何形式强迫相对人接受其指导，也不得对相对人不接受指导予以任何不利益制裁。如果行政指导不被接受，行政机关应尊重相对人的选择，所谓“强扭的瓜不甜”说的就是这个道理。若行政机关一意孤行，反而会激化矛盾，加剧社会的不稳定。第三，利益诱导性。从经济学的角度来看，每一个人都是“理性经济人”，追求自身利益的最大化。相对人会选择行政指导无疑是因为其可以满足自身利益的最大化需求。缺乏利益诱导的行政指导则不会令相对人产生兴趣，相对人也就不会予以接受。正因为如此，在行政指导的过程中，行政机关需要以说理的方式向相对人展示这种利益，使相对人自愿接受指导而实现“双赢”。第四，事实行为性。一般的行政行为一经作出后，即对相对人的权利义务产生实质性影响。而行政指导行为对相对人不产生任何法律效果，不拘束相对人。相对人有自主选择权，行政机关不得强制相对人接受。正是如此，才使得因违法的、不当或错误的行政指导行为得不到有效的救济，致使相对人的利益受到损害。 三、行政指导面临的问题 行政指导在我国实践的同时它也暴露出许多问题。主要表现为：第一，行政指导性质异化。我国经历了相当长的计划经济时期，这使得在当下急剧转型时期我国的行政指导实践不免深深地被打上传统的计划思维方式和强制权力惯性的烙印，甚至异化为行政命令。从经济学的角度讲，这就是典型的“路径依赖”症。[2]在传统计划经济惯性的影响下，我国的行政指导在实施过程中更倾向于诉诸“事实上的强制力”。有时政府部门打着“行政指导”的旗号，行行政命令之实，甚至恣意专横而致损害社会公众权利的结果发生。在实践中，当相对人拒绝接受指导时或者与其唱反调，政府以其拥有的公权力为背景，往往会在其他毫不相关的事务上遭受责难或者报复，有时甚至还利用各种手段惩罚那些不听从行政指导者，或者同时利用几种方法迫使他们服从行政指导。政府实施行政指导时，所谓接受与否只是一种表面现象而已，实质是行政指导行为“必须执行”。第二，行政指导程序不健全。邓小平曾经指出：“制度好可以使坏人无法横行，制度不好使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” [3]纵观我国目前的立法现状，关于行政指导，大多是原则性或者概括性的规范，没有对其作出详尽的、具体的和具有可操作性的规定。我国目前几乎所有的行政指导性文件，全都由政府部门内部制定，从未与公众沟通、交换意见。有时这些文件还不被公诸于社会，使公众无法获知其内容，这显然不利于行政指导功能的发挥。在这种情况下，易导致对政府的不信任感，行政指导的目标也就难以实现。行政指导的不透明，容易诱发腐败行为。因为各种利益主体为了争取更多的利益，便会采取各种手段对实施行政指导者进行拉拢腐蚀。在日本，金钱政治、权钱交易现象层出不穷，因行政指导而导致的政治腐败是当今日本社会政治经济“系统生锈、制度疲劳”的集中体现。[4]第三，行政指导救济机制和责任追究机制的缺失。有损害必有救济，是法治国家的客观要求。完善的救济制度是当事人合法权益的保障的前提。由于行政指导行为是一种“非强制性”的行为，社会公众对指导有异议时，不接受即可，缺乏启动救济程序的必要条件；即使指导造成了损害，人们普遍的观点是一旦接受行政指导行为，就已视为接受该指导行为所产生的一切后果，指导者不承担任何责任。正是在这种理念的影响下，导致目前的行政指导救济和责任规范严重匮乏。有权必有责，用权当负责。如果权力脱离责任而单独运行，这种权力行使产生的恶果是难以想象的。因而，很有必要设计相应的行政问责机制，只有如此才能对政府及其公务人员起到制约作用，提高违法成本，进而促使他们遵循依法行政的原则，更好的保障公众的权益。 【参考文献】 [1] 张正钊，韩大元.比较行政法[M].中国人民大学出版社，1998：388. [2] 路径依赖，是指人们一旦选择了某一体制，由于受既得利益因素约束，会导致该体制沿着既定方向不断得以自我强化。 [3] 邓小平文选（第二卷）[M].北京人民出版社，1994：168. [4] 曹静晖.论中国行政指导的完善与强化[M].中国经济出版社，2007：101.
【摘 要】行政指导作为一种新型的灵活的行政管理方式，因其所特有的非强制性、意志自由性、柔软性等特征使得行政指导被许多西方发达国家采用。目前，对于这种管理方式，我国采用得还比较少。尽管使用很少，但是从实践来看也存在不少问题。 【关键词】行政指导；特征；问题 一、行政指导的含义 近年来，“暴力执法”事件频见于报端，与此相对应的便是“暴力抗法”。这不仅损害政府的公信力，加剧政府与社会公众的矛盾，更可怕的是无形中传播了一种对立情绪和“暴力文化”。显然，这与当前的和谐社会建设是背道而驰的。频繁出现这样的事件，使我们不得不对既有的执法行为进行深刻的反思。如何避免暴力执法事件再次发生，引导行政机关文明执法，一直以来是学术界和实务界所关注和探讨的课题。进入21世纪，民主、法治、人权已成为当今世界的潮流，逆历史潮流的行为，必遭世人所唾弃。暴力执法是传统的行政管理方式―命令与服从―异化的表现形式。然传统的行政管理方式是依靠国家强制力保障的，当行政相对人拒绝履行义务时，行政制裁便应运而生，同时会引起受到制裁的民众更多的抵触、反感，激化政府与民众之间的矛盾，暴力执法的概率将大大增加。这是我们所不愿意看到的。它也不合乎法治政府的内在要求。要改变目前行政执法的困境，则需变革行政管理方式。实践证明，仅依靠过去的单一的权力强制调节与规制社会关系已经凸显许多弊端。现在社会是多元的，不同社会主体有不同的利益诉求，因而行政管理方式也应追求多元化以适应复杂、易变的社会关系。而行政指导作为其中之一，强调的是非强制性和自愿性。它的最大特色在于行政的民主性，即政府与民众的协商与合作，从而到达实现行政目标的目的。所谓的行政指导是指，国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性的手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。[1]行政指导作为政府管理社会和经济的一种新型的行为方式，在实践中具有良好的实效性，得到了当今世界各国政府的普遍采用。与传统的行政管理方式相比，它淡化权力色彩，尊重公众的自由意志，不产生直接的法律效果，易于被相对人接受。 二、行政指导的基本特征 从上述行政指导的定义可以看出其具有以下特征：第一，非强制性。针对行政命令而言，行政命令最大特点是以强制力为保证，如果社会公众不服从行政命令，行政机关有权力对其进行制裁。因此，行政命令立足于强制的命令――服从。从某种意义上也说明了，政府与相对人的关系以权力本位为特征，行政权处于绝对的单向支配地位。与行政命令不同的是，行政指导主要以劝告、建议、鼓励、帮助、协商等温和柔性的不具有国家强制力的活动形式进行，向相对人施加作用与影响，以谋求其作为或不作为，从而达到一定的行政目的。正由于它的非强制性，为实现行政目标，行政指导需要相对人的配合与合作。因而，行政指导趋向于柔性的协商――合作。第二，意志自由性。行政机关作出行政指导之后，该行政指导的内容是否得到实施，完全取决于相对人的自由意志，即只能由相对人来决定是否认同该行政指导。行政机关不得以任何形式强迫相对人接受其指导，也不得对相对人不接受指导予以任何不利益制裁。如果行政指导不被接受，行政机关应尊重相对人的选择，所谓“强扭的瓜不甜”说的就是这个道理。若行政机关一意孤行，反而会激化矛盾，加剧社会的不稳定。第三，利益诱导性。从经济学的角度来看，每一个人都是“理性经济人”，追求自身利益的最大化。相对人会选择行政指导无疑是因为其可以满足自身利益的最大化需求。缺乏利益诱导的行政指导则不会令相对人产生兴趣，相对人也就不会予以接受。正因为如此，在行政指导的过程中，行政机关需要以说理的方式向相对人展示这种利益，使相对人自愿接受指导而实现“双赢”。第四，事实行为性。一般的行政行为一经作出后，即对相对人的权利义务产生实质性影响。而行政指导行为对相对人不产生任何法律效果，不拘束相对人。相对人有自主选择权，行政机关不得强制相对人接受。正是如此，才使得因违法的、不当或错误的行政指导行为得不到有效的救济，致使相对人的利益受到损害。 三、行政指导面临的问题 行政指导在我国实践的同时它也暴露出许多问题。主要表现为：第一，行政指导性质异化。我国经历了相当长的计划经济时期，这使得在当下急剧转型时期我国的行政指导实践不免深深地被打上传统的计划思维方式和强制权力惯性的烙印，甚至异化为行政命令。从经济学的角度讲，这就是典型的“路径依赖”症。[2]在传统计划经济惯性的影响下，我国的行政指导在实施过程中更倾向于诉诸“事实上的强制力”。有时政府部门打着“行政指导”的旗号，行行政命令之实，甚至恣意专横而致损害社会公众权利的结果发生。在实践中，当相对人拒绝接受指导时或者与其唱反调，政府以其拥有的公权力为背景，往往会在其他毫不相关的事务上遭受责难或者报复，有时甚至还利用各种手段惩罚那些不听从行政指导者，或者同时利用几种方法迫使他们服从行政指导。政府实施行政指导时，所谓接受与否只是一种表面现象而已，实质是行政指导行为“必须执行”。第二，行政指导程序不健全。邓小平曾经指出：“制度好可以使坏人无法横行，制度不好使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。” [3]纵观我国目前的立法现状，关于行政指导，大多是原则性或者概括性的规范，没有对其作出详尽的、具体的和具有可操作性的规定。我国目前几乎所有的行政指导性文件，全都由政府部门内部制定，从未与公众沟通、交换意见。有时这些文件还不被公诸于社会，使公众无法获知其内容，这显然不利于行政指导功能的发挥。在这种情况下，易导致对政府的不信任感，行政指导的目标也就难以实现。行政指导的不透明，容易诱发腐败行为。因为各种利益主体为了争取更多的利益，便会采取各种手段对实施行政指导者进行拉拢腐蚀。在日本，金钱政治、权钱交易现象层出不穷，因行政指导而导致的政治腐败是当今日本社会政治经济“系统生锈、制度疲劳”的集中体现。[4]第三，行政指导救济机制和责任追究机制的缺失。有损害必有救济，是法治国家的客观要求。完善的救济制度是当事人合法权益的保障的前提。由于行政指导行为是一种“非强制性”的行为，社会公众对指导有异议时，不接受即可，缺乏启动救济程序的必要条件；即使指导造成了损害，人们普遍的观点是一旦接受行政指导行为，就已视为接受该指导行为所产生的一切后果，指导者不承担任何责任。正是在这种理念的影响下，导致目前的行政指导救济和责任规范严重匮乏。有权必有责，用权当负责。如果权力脱离责任而单独运行，这种权力行使产生的恶果是难以想象的。因而，很有必要设计相应的行政问责机制，只有如此才能对政府及其公务人员起到制约作用，提高违法成本，进而促使他们遵循依法行政的原则，更好的保障公众的权益。 【参考文献】 [1] 张正钊，韩大元.比较行政法[M].中国人民大学出版社，1998：388. [2] 路径依赖，是指人们一旦选择了某一体制，由于受既得利益因素约束，会导致该体制沿着既定方向不断得以自我强化。 [3] 邓小平文选（第二卷）[M].北京人民出版社，1994：168. [4] 曹静晖.论中国行政指导的完善与强化[M].中国经济出版社，2007：101.