山东城镇化发展问题对策研究
日期：
2010年08月13日
引 言
城镇化作为一种经济现象，是人类社会发展到较高级阶段的产物，是世界和地区经济社会发展的必由之路；伴随着工业化和现代化的不断发展，城镇化也因之产生、发展和加速。城镇是人类聚落的高级形式，在世界各国特别是发达国家广泛存在，时至今日，城镇已成为社会经济活动的主体力量，在国民经济运行和社会发展进程中发挥着决定性的主导作用。
所谓城镇化就是指农村人口不断向城镇转移，第二产业不断向城镇聚集，从而带动第三产业不断发展壮大的历史过程，在这一过程中城镇数量日益增加，城镇规模不断扩大。城镇化这一历史进程包括四个方面，首先是农村人口和劳动力向城镇转移；其次是第二产业向城镇聚集（空间聚集性是城市经济的本质特征），第三产业在城镇发展；再次是地域性质和景观的转化；最后是城市文明、城市意识等在内的城市生活方式的扩散和传播。总的来说城镇化作为一种历史发展过程，既表现为城镇人口和城镇数量的增加，城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高，也表现为由此引发的城镇结构和功能的转变以及人因为地理位置的转移和职业的改变所引起生产方式与生活方式的高级演变。城镇化是生产力发展到一定阶段的必然产物，是历史发展的必然趋势。
中国城镇化是我国也是全球21世纪最重要的事件，将与美国主导的信息化成为当今全球经济发展的双引擎。中国城镇化的未来发展无疑将为全球和中国的诸多领域带来机遇与挑战。同时城镇化又是工业化的伴侣，是不以人的意志为转移的自然历史进程。分析城镇化发展的基本趋势和途径，把握其发展规律和特点，无论对于区域经济、地方政府、企业或非盈利机构、投资者、居民，进行前瞻性的科学决策都具有重要意义。
一、山东城镇化发展的客观必要性
（一）全面实现小康社会目标要求
十七大把
实现中国现代化和提升社会发展水平的主要途径，有利于缩小城乡差距，提高农民生活水平和质量，让老百姓享受到经济发展成果。我国城镇化发展已经调动起亿万农民对城市文明生活方式的追求热情，他们渴望过上像城里人一样的生活，改变传统的、落后的、封闭的生活方式。全面实现小康社会的关键是农民，只有农民过上了小康生活，全面小康社会才会实现。在构建社会主义和谐社会进程中我们必须顺应农民要求和发展潮流，和谐推进城镇化发展。这是我省城镇化科学发展的目标和方向，是全面建设小康社会的重大举措。
城镇化不只是农民实惠，全体国民都会得实惠。前三十年以出口为导向的经济活动结果是国富（25000亿美金），那么今后几十年的城镇化是培育消费和需求的过程，这个过程是民富的过程，最终实现国强民富，有利于推动小康社会的全面建成。
（二）贯彻落实科学发展观的客观要求
经过三十多年的改革开放和高速发展，我国已经基本实现小康。按照国际一般规律，当人均收入超过3000美元时，城镇化将进入加速期;国际经验还告诉我们当城镇化水平超过30%之后，城镇化也将进入快速增长期。我省人均GDP已超过5000美元，当前两项指标均显示，我省正处于城镇化快速发展的关键阶段，省委省政府按照十七大关于城镇化发展总体要求，始终高度重视城镇化工作，顺应历史发展的特点，把城镇化作为全省经济社会发展的四大战略之一，牢固树立以人为本、科学发展的理念，按照高起点规划、高水平建设、高效能管理的原则，科学谋划，大力推进城镇化进程，先后出台实施了《关于加快城镇化进程的意见》等一系列措施，取得了显著成就，城镇化已成为我省经济增长的重要带动力量。
当前，随着我国工业化外向型、外延式扩张模式走到尽头，我省正面临着外需不稳和传统工业转型的新形势。推进城镇化有利于为经济发展提供广阔的内需市场和持久的动力，还可以为扩大城市的投资和消费需求，拉动经济增长，提供巨大的效益、消费市场，并且有效的释放被传统经济结构扭曲压抑的潜在生产力。加快城镇化进程也必将成为我省经济发展的战略性转变选择，它将成为新时期经济发展的带动力量和效益力量。
（三）经济结构转型的迫切要求
从发达国家的经济布局和结构来看，内需比重不断扩大，服务业比重不断增加。山东半岛城市群经济发展对外贸易依存度平均超过61.5%，内生性需求市场一直不振。我省一、二、三产业比例（以2008年数据）是9.6：57：33.4，二产业比例明显偏高，重化工业、制造业偏重，三产业比例明显偏低、偏轻，三产比发达国家低30多个百分点，比世界平均低26个百分点，产业结构明显不合理，产业附加值偏低，同时，产业集聚和产业集群水平较低。经济结构转型发展十分迫切；另外，我省钢铁、水泥、有色金属等十大产能过剩行业均是国家限制性行业，宏观调控首当其冲，传统的重化工业高投入、高消耗、高污染、低效益的模式
代价太高，而且资源、环境、社会已不可支撑和承受，传统工业增长带动经济发展空间有限，受到了极大制约，必须突破原来的传统发展模式，寻求发展新型城镇化提供新动力。
新型城镇化也是调结构、转方式的迫切需求，是宏观调控的政治要求。调结构、转方式不能停下来进行，必须是在发展中进行，在传统的发展模式下功夫、找办法解决不了调结构、转方式这个症结，必须跳出来，站在推动城镇化高度，也唯有依托城镇化这个发展平台解决，而且是要走新型城镇化发展的路子才行。工业化创造供给，城镇化创造需求和投资，二者结合相得益彰，能改变单纯的出口带动发展的畸形经济模式。培育城镇化发展启动了内需和消费，转变了投资方向，三驾马车有二架是好的，解决了出口这套马车不行的问题，经济照样发展，彻底摆脱依靠出口的单一渠道局面。新型城镇化必须与经济转型结合起来，与调整经济结构、保障和改善民生、推动社会和谐稳定紧密结合起来。新型城镇化要由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，由偏重经济发展向注重经济社会协调发展转变，由偏重城市发展向注重城镇一体化发展转变，走资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐的新型城镇道路。我省城镇化也只有把握好结构调整和转型发展方式这条主线才能发展的更快、更好、更健康、更有生命力。
（四）经济可持续发展的要求
城市经济是城镇化发展的核心和基础。近年来我省城市经济增速明显提高，城市功能不断完善，带动城市要素不断向周边扩散，辐射作用日益增强，促进了国民经济的不断繁荣。据统计分析，我省城镇化水平每增长一个百分点，GDP就增加10%，城镇化推动经济发展作用十分明显。我省城镇化水平与发达国家
70%~80%多的水平相比空间还很大，预计我省城镇化在未来20年之内仍将保持年均1个百分点左右的增长速度，经济规模在现有
3.3万亿基础上翻三番达到26万亿元多，届时人均GDP达到4.3万美元。可以说城镇化在今后二十年之内对经济的可持续推动作用巨大，因此新型城镇化是我省发展新征程的发动机。对于保增长、促就业、促发展具有重要意义。另外新型城镇化也是人民群众的新期待，改革开放30年来人民群众在经济、政治、文化及社会生活各方面必然产生新的期待，特别是亿万农民对城市生活方式产生了巨大热情和期盼。全面把握满足人民群众的新期待，根本途径就是推进新型城镇化，加快城镇扩容提质，只有城市容量不断扩大，承载能力不断提升，人居环境不断改善，社会保障不断健全，才能实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。我省有4000多万农村居民，在过去的年代里他们被排斥在现代工业文明和城市文明之外，享受改革开放带来的成果滞后，限制了农民的全面发展。农民全面发展的途径就是推进新型城镇化，农民变市民。现在国家实行
扩大了城镇消费市场，又促进了生产。推动城镇化顺应了农民利益，促进了社会和谐，实现了城乡统筹发展、创新发展和可持续发展。
二、我省城镇化发展现状及存在的问题
十一届三中全会通过了《关于加快农村发展若干问题的决定》，决定明确指出
第一阶段是从1978年到1984年。家庭联产承包为主的责任制和乡镇企业的发展成为我省经济体制改革的主要标志，家庭联产承包责任制极大地解放了农民生产力，促进了农村经济的繁荣发展，乡镇企业开始突破所有制形式，异军突起，焕发出蓬勃的生机，成为我省小城镇发展的主要动力，农民自发建设小城镇的积极性高涨。第二阶段是从1984年到1992年。十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着国家将经济体制改革的重点转向城市。城市工业恢复性增长，工业经济在国民经济中的比重迅速攀升，相应的第三产业也发展起来，这在带动农村剩余劳动力转移的同时，还推动了大中城市和小城镇的发展，一定程度上加速了我省的城镇化进程。第三个阶段是从1992年到2002年。这一阶段城镇化以市场化改革和体制转轨为主要动力。1994年国家推行城镇住房改革，1998年我省率先取消了住房福利制度，实行住房分配货币化。我省房地产市场也发展起来，并成为城市居民的消费热点。房地产市场迅速发展带动了城市改造，改变了城市面貌，是我省城镇化发展的较快时期。第四个阶段是从2003年至今。这一阶段是国家经济社会发展的转折时期，也是中国特色和谐城镇化道路思想初步形成和发展的时期。2003年十六届三中全会上，中央提出加快城镇化进程的同时，强调五个统筹，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，这是城镇化发展的科学观。我省出台了若干城镇化政策意见，特别是对中小城市和小城镇发展引起高度重视，并逐步纳入省财政支持范围，小城镇发展迎来发展高潮期。在科学发展观的指引下，有中国特色的城镇化发展道路卓有成效的逐步推进。
城镇化从1978年到现今，我省城乡居民的数量比例逐渐出现向中值方向靠近的趋势，全省城镇与农村人口的差距处于不断收敛的过程中。城镇化进程导致人口分布结构发生了巨大变化。
（一）我省城镇化发展现状
我省作为东部沿海经济大省，伴随着国家城镇化的快速发展，在城镇建设发展方面取得了瞩目的成就。城市经济加快发展，辐射带动作用日益增强，城市基础设施加快完善，城镇化质量呈持续上升趋势。城乡统筹加快推进，一体化新格局正在形成；山东半岛城市群加速融合，区域增长极进一步显现；县域城镇加快崛起，综合竞争实力明显提高。据统计，全省城镇化水平由1949
年的6.6%提高到2008年的47.6%，提高了41个百分点，年均提高0.7个百分点，城镇化水平比全国平均水平高1.9个百分点；城镇人口由1949年的299万人增加到2008年的4480.27万人，增加14倍；设市城市和县城建成区面积由84平方公里增加到4386平方公里；设市城市由建国初的9个发展到目前的48个，增加4.33倍；建制镇由141个发展到目前的1111个，增加了6.88倍；特大城市从无到有，发展到目前的6个，大城市由建国初期的2个发展到目前的10个，30个中等城市、62个小城市；全省梯次明显、层级合理的城镇体系初步形成；民生保障加快健全，和谐社会建设成效显著。为加快新型城镇化发展奠定了坚实的基础。综合分析有下列方面特点：
1.城镇化处于快速发展阶段，城镇化发展速度呈现快中趋稳。按照城镇化发展的一般规律，人口城镇化率在30%以上为加速发展阶段，2008年我省城镇化率达到47.6%，可以说我省正处于城镇化发展的加速时期。自2000年以来我省人口城镇化率年增速分别为1.0、1.1、1.5、1.7、1.5、1.1、0.65、0.85，自2000年以来城镇化年均增速1.18个百分点。到2008年底城镇人口、城镇建成区域面积分别达到4480万人、7170平方公里，分别比2000年增长30.5%、71.2%。
城镇化发展方式加快转变，城镇化质量呈上升趋势，城镇各要素之间发展的协调性明显增强，人口就业、经济发展、城市建设、居民生活、社会发展、生态环境六大要素指数均有所提高，2009年全省城镇化质量指数达到59.14%，比2008年检测指数高
2.63个百分点。城镇化发展呈现快中趋稳的特征和快中求质的良好趋势。
2.大中小城市和小城镇协调发展，城镇体系明显优化。我省大中小城市和小城镇协调发展，体现了国情、省情的要求，反映了时代特征。没有特大城市就没有经济社会发展的龙头，没有中小城市就没有城镇体系的骨干，没有小城镇就没有连接城乡协调发展的纽带，大中小城市和小城镇在我省城镇化发展中都起着不可或缺的重要作用。近几年我省大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点镇，发展城市群，凸显城市带。目前全省有100万人口以上的特大城市6个，50万-100万人口的大城市10个，30个20万-50万人口的中等城市，20万人口以下的小城市有62个，有1111个建制镇，有10个区域中心城市位列全国城市综合实力前100名，26个县市位居全国百强，95个小城镇跨入全国千强。在全国各省区中，我省大中城市数量最多而且分布较为均衡，中等城市实力较强，省域城镇体系梯次明显，布局合理、功能完善、结构理想，形成了较为合理的
3.从点状带动到集群发展，半岛城市群地位凸现。伴随着城市规模扩大和城际之间交通条件的改善，尤其是高速公路迅猛发
展，我省相邻城市辐射的区域不断接近并有部分迭合，城市之间的经济联系越来越密切，相互影响越来越大，城市间的分工协作、集群发展成为城镇化的必然趋势。我省顺应新形势发展要求，先后研究编制了《山东半岛城市群总体规划》、《山东海岸带规划》、《济宁都市圈规划》和《济南都市圈规划》，特别是制定实施了《山东半岛城市群总体规划》，标志着我省城镇化发展模式已从点状带动向集群发展转变，为城镇化快速发展注入了新的活力。以青岛、烟台、潍坊、威海、日照为主的山东半岛城市群快速崛起，已经成为继长三角、珠三角、京津冀之后的全国第四大城市群。山东半岛城市群2008年实现地区生产总值20302.50亿元，占全省总量的65.34%，人均GDP达47303元比全省平均高43%，地方财政一般预算收入1142.92亿元，占全省总量的58.40%，人口城镇化率为57.24%，比全省平均水平高9.64个百分点。半岛城市群已成为我省发展水平最高、潜力最大、活力最强的区域，具备较强的资源吸附、配置整合和增值的能力，在全省城镇化进程中的地位举足轻重。可谓半岛兴则山东兴，半岛强则山东强。与此同时，济南都市圈、黄河三角洲生态发展区、鲁南城镇带都呈现快速发展态势。
4.东中西区域梯度推进，县域经济发展迅猛。我省东部地区地理位置和交通条件优越，具有较强的经济实力，西部地区经济发展相对落后，但资源比较丰富。基于地域差异，我省在区域发展上实施了东部突破烟台、中部突破济南、西部突破菏泽的发展战略；抓好30个强县和30欠发达县，引导东部率先发展，中部快速崛起，西部跨越式赶上。据2007年统计城镇化率东部为55.8%，中部为49.02%，西部地区为33.3%，反映了东中西部城镇化水平呈阶梯形的发展特征。这与全国的布局也是相吻合的，全国城镇化布局东、中、西分别为56、43、38。从区域发展指标的增速来看，近几年中西部城镇化发展速度明显加快，部分指标增速已超过东部城市。莱芜、滨州、东营三市GDP和地方财政一般预算收入增长率居全省前列，德州、聊城和菏泽等市也超过了全省平均水平。泰安、聊城、菏泽和枣庄第二产业增加值占GDP比重也比东部城市高，增速高于东部城市。
县域强则全省强。近几年县域城镇化加快崛起，综合实力明显增强，全省呈现出强县率先发展，中间县加速崛起，欠发达县跨越追赶的良好趋势。在2009年全国县域百强县中，我省有26个县入围，总数居全国第二，比2002年增加6个；随着县域经济加快发展，2008年县域人口城镇化率已达到36.39%，提高了2.39个百分点，县域城镇人口集聚能力明显上升。26个强县（市）GDP全部超过200亿，总量达到10060.37亿元，占全省的32.37%，比2003年提高2个百分点，人口城镇化达到45.42%，比上年提高0.99个百分点。28个弱县实现地区生产总值3063.46亿，占全省的9.86%，比2003年提高一个百分点，但GDP增速超过14%，高于全省平均增速，也高于强县发展速度。弱县人口城镇化率为29.04%，即将步入城镇化加速发展阶段。
5.城市功能日趋完善，城市承载能力日趋增强。完善的基础设施是城市赖以生存和持续发展的必要条件，又是城市产生聚集效应的基础。近年来我省城市基础设施和社会文化设施建设的力度不断加大，城市的整体功能逐步提升，城市的服务能力和供给能力进一步增强，城镇供水、供热、燃气、公交、城市道路不断完善，大大改善了城镇居民的生产和生活条件。目前全省设市城市、县城和小城镇拥有人均城市道路面积达到18.66平方米，比2000年增长78.7%，人均城市道路在全国排第二位；城区人口自来水普及率97.17%；共有106个设市城市和县城有管道煤气，用气人口为3274.44万人，煤气普及率达到93.3%；燃气普及率在全国排第四位，集中供热面积4.57亿平方米，其中住宅供热面积
3.54亿平方米，比2000年增加276%；拥有出租汽车运营台数6.59万辆，公共汽车3.43万辆，城区人口万人拥有公交车辆数在全国排第九位；市政各种管线比2000年增长122%，交通、电力、通讯等基础设施也都发展迅速。
区域性重大基础设施不断完善，城镇联系更加密切。以铁路和高速公路为骨干，公路、民用航空和管道组成的综合运输网建设成效显著，高速公路、港口、电网等重大基础设施水平均处于全国先进行列。铁路已达3329公里，公路已达22.1万公里，公路密度达140.5公里/百平方公里，高速公路达4284.9公里，这些重大基础设施加快了人口流动，密切了城乡间的联系。
城市生态设施逐步健全，城镇人居环境显著改善。全省连续7年开展城乡环境综合整治，极大地调动起各市、县对城建投入的积极性，各地在城乡环境设施建设力度上出现了跳跃式、超常规的发展局面，多举措推进生态建设，恶补了城市环境设施历史欠账，城乡面貌发生巨大变化。2008年全省城区污水处理厂达168座，设市城市污水处理率达到78.67%，在全国排第三位；生活垃圾无害化处理厂55座，生活垃圾无害化处理率为79.37%，在全国排第十位；市容环境卫生车辆达6650辆，公共厕所达到6835座；城市公园为681个，设市城市人均公园绿地面积14.20平方米，在全国排第一位，建成区绿化覆盖率达到39.8%。目前全省拥有18个国家环保模范城市，17个国家园林城市，青岛、烟台、威海、日照获中国人居环境奖，威海、烟台、日照获联合国人居奖，获奖城市数量全国最多。潍坊市以白浪河为主的三河治理工程，建成了城区的湿地生态系统，赢得世界银行援助建设示范奖；临沂市打造出沂河两岸为景观走廊的新临沂，成为建设山水城市的新模式。与此同时全省相应城镇投资环境、产业发展环境也有较大改善。
6.二、三产业迅速发展为城镇化提供了有力支撑。我省二、三产业的迅速发展，带动了人口和生产要素向城镇集聚。一般认为，工业化是城镇化发展的基本动力，是城镇化的加速器。近年来我省工业化进程明显加快，工业增速每年都在11%以上，工业增加值占GDP得比重已经从2000年的50%提高到2008年的57%。2000年-2008年全省规模以上工业企业主营业务收入、利润总额、
利税总额年均增长29.06%、28.07%和26.57%，高新技术产业总产值占规模以上工业比重由19.56%提高到30.73%。工业化的快速发展，工业效益的稳步提高，吸引了大量农村剩余劳动力，加快了农村劳动力向城镇转移的速度，为城镇化提供了强大动力和支撑。 从城市内部产业分布看，各类开发区和工业园区二、三产业发展很快，已经成为招商引资、发展现代制造业、培育产业集群的重要基地；旧城改造、房地产业、发展服务业成为推进城市产业结构升级的主要途径。小城镇作为推进农业产业化、发展县域经济的重要载体，提供了大量就业机会，推动了产业集聚，带动了人口集聚，促进了城镇发展。
我省服务业近年来发展较快，2008年服务业增加值占GDP的33.4%，服务从业人员1918.6万人比2000年增加了648.8万人，服务业从业人员占全社会从业人员比重达到31%，并且由2000年以来一直保持稳步增长的态势。在三大产业中第三产业就业弹性最高，约为第二产业的1.4倍，服务业新增亿元增加值可以比第二产业多提供1200多个就业机会，在增强城镇吸纳能力的同时，对城镇化的推动作用越来越明显。
据统计，2004年-2007年转移出597万农村劳动力，大约30%集中在镇内，50%在县内，70%在市内，90%在省内，城镇化的加快，也促进了二三产业快速发展和结构提升，2008年我省三大产业比例由2000年的15.2：50：34调整优化为9.6：57：33.4。二三产业的快速发展拓展了城镇发展空间，城市辐射作用进一步增强，城乡产业结构、人口结构和生产力布局加快调整，呈现出城乡互动、一体化发展的态势。
（二）我省城镇化发展中存在的问题
总体而言，近年来我省城镇化取得了显著成效。但制约城镇化水平和质量持续提升的矛盾、问题还不同程度的存在；与经济发展水平先进的兄弟省份相比，还存在差距和问题；城镇化总体水平仍滞后于工业化；城乡差距和东西部区差异还比较大，与科学发展观的要求相比，存在着全面协调可持续与构建和谐社会不相适应的矛盾，在一定程度上影响制约着城镇化的健康发展。主要表现在下列七个方面：
1.城乡差距和区域差距大。城乡、区域不协调的矛盾持续存在，城乡基础设施和公共服务设施水平差距明显。80%以上的新增基础设施集中在城市和县城；小城镇25%的道路还没有硬化，75%的道路没有排水管道，80%的小城镇没有污水处理设施，未经处理的污水直接排放，80%的垃圾没有进行无害化处理。小城镇商业服务、文化娱乐、医疗卫生设施普遍差。2007年城镇居民可支配收入是农民人均收入的2.86倍，比2000年扩大了0.42倍，小城镇居民享受的公共服务远低于城市居民，城乡居民社会保障和公民待遇一体化还有很长的路要走。
东西区域差距不容忽视。一是东中西发展不平衡，区域城镇化水平差距较大；青岛、烟台、威海、潍坊四市2008年达到56.2%，与国家东部地区城镇水平56%相当，高于德州、滨州、聊城、菏
泽四市21.8个百分点。二是从城镇化质量监测情况看，我省城镇化质量总体上呈东高西低的态势。一群一圈一带明显有差距。从人口城镇化率看，山东半岛城市群人均已超过6000美元，济南都市圈达到5000美元，二者已处于工业化中高级阶段，而鲁南经济带人均GDP仅为3000美元，刚刚步入工业化中级阶段。这些差距主要是由于资源禀赋、发展基础、经济实力的差异所造成的。对于西部地区需要引起我们的高度重视和扶持。
2.城镇化水平与先进省份差距明显。2008年我省经济总量已位居全国第二，但城镇化水平仅有47.6%，仅略高于全国平均水平1.9个百分点，居全国第14位。比广东（63.4%）、浙江（57.6%）、江苏（54.7%）分别低了15.8、10、7.1个百分点，与我省经济大省的地位不相称。特别是我省工业化率已达到51.8%，相差4.2个百分点，城镇化明显滞后于工业化，两者也不相匹配。发达国家城镇化率为80%，与我国人均收入差不多的菲律宾、印尼城镇化率也有60%以上。目前我省经济社会发展中的诸多深层次矛盾，如消费需求不足、服务业比重不高、资源环境压力大、城乡就业和农民增收难、地方可支配财力不足等，都与城镇化率不高密切相关。其差距主要体现在我省城市群、中心城市和小城镇实力相对较弱上。一是半岛城市群发展的国家地位还不高；半岛城市群在区域内部资源共享、设施共建、优势互补、分工协作等方面没有实质性的突破。尽管黄河三角洲生态示范区在2009年被国务院上升为国家区域振兴战略，半岛蓝色海洋经济区也在推进，但其地位还需要进一步夯实提高。胶东地区和济南周边的区域实力，既不及江苏的苏锡常、宁镇杨，也不及浙江的甬台温、杭嘉湖。二是中心城市综合实力不够，带动能力不足。与南京、苏州、沈阳 、大连、广州、深圳等中心城市相比，济南市辖区GDP比南京低1061.78亿，2008年济南市区常住人口和地方财政收入是352万人、157亿元，南京市为524万人、330亿元。青岛与广州、深圳相比差距在4000亿以上，2007年青岛市区人口和财政收入是275万人、293亿元，而广州是1005万人、524亿元，深圳是862万人、658亿元。实际年利用外资济南、青岛均不足18亿美元，而苏州、沈阳、大连、广州、深圳等市均在年20亿美元以上，在规模和实力上济南、青岛还处于劣势，2009年最新数字青岛财政收入370亿，苏州已达到700亿元。烟台、淄博、潍坊等区域大城市，同沿海同等级大城市相比，同样存在综合竞争能力弱的问题。县域经济跟江苏比也差距不少，我省2009年县级财政收入前三位是龙口29.2亿、邹平、荣城，过10个亿的只有14个，尚有42个县不能满足基本支出。而江苏的昆山、张家港财政收入都超过了100亿元，就连苏北1/3的县地方财政收入也超过10亿元，现在临沂和济宁跟徐州已不能比了。三是小城镇规模偏小，实力较弱。全国千强镇中江苏275个、浙江266个、广东121个、我省有95个，排名普遍靠后，62个在500名以后；百强镇中广东28个、江苏23个、浙江20个、我省只有2个，最靠前的仅92位。全国千强镇平均财政收入2.41亿，而我省95个强镇仅1.37
亿；江苏昆山玉山、广东东莞虎门、浙江乐青柳市，镇区人口20多万人，财政收入近20亿元，我省镇区人口过5万，财政收入过5亿元的仅有2个乡镇。2008年我省建制镇平均镇区人口只有1万人，镇区人口3万以上的镇只有41个，不足1万的镇有780个，占镇总数的70.20%。财政收入不足5000万元的中心镇有169个，占全部中心镇的70%，人均财政收入不足1000元的镇有179个，占全部中心镇的74%。小城镇规模少、对资源的集聚能力较弱，生产要素市场不发育，在人才引进、项目建设方面受到很大限制，应有的承载和服务功能得不到很好的发挥，不利于城乡统筹协调发展。
3.城镇建设投融资能力不强。城建资金筹措难度加大，城建需求资金有增无减，城市基础设施和公共服务设施远不能满足城镇化快速发展的需要。许多城市的基础设施不够完善，排水截污不畅，大城市交通普遍拥挤，城市综合功能和承载力亟需提高。我省城建资金主要来源于土地招拍挂、银行贷款、政府新增财力和基础设施出让、转让，部分大中型城建项目能争取到国债资金、世行贷款和亚行贷款。但是城建项目建设市场化运作水平不高，吸引社会资本参与基础设施和公共服务设施建设的力度不够大，现行的融资模式对财政的依存度过高，投资方式单一，国内外流行的BOT、TOT、发行市政债券等投资方式还未得到广泛的采用。个别地方超越自身财力搞建设，甚至过度举债，潜伏着政府投资项目大量拖欠工程款的隐忧。随着构建和谐社会的不断深入，用于保障民生和抗震救灾的财政支出大幅度增加，加之经营性城市基础设施大多已经出让转让，城建资金筹措难度进一步加大，城乡环境综合整治和建设城市基础设施资金，公共服务设施及保障性住房，资金需求有增无减，缺口越来越大。融资平台不顺畅，地方政府还要干活出政绩，承诺多项惠民服务项目就出现举债、拖欠工程款、寅吃卯粮等现象，城建处于发展后劲不足状态。今后一段时间，城建资金需求的旺盛与投融资平台不发育、筹资渠道不畅的矛盾日趋尖锐，资金问题仍是制约城镇化发展的瓶颈。加快理顺城建投融资体制改革，培育现代金融水平的地方城建投融资平台更好地吸引社会资本参与城镇建设，已成为当务之急。 具体来说，我省城建投资比例偏低，投资总量不足。根据国际发展的一般经验，城市基础设施投资占国内生产总值和固定资产投资的比例，会随着经济发展程度的提高而有所下降。世界银行曾做过统计,
快速城市化阶段到2007年，国内城市基础设施建设投资欠账累计达9万亿元。粗略估算我省城市基础设施欠账累计达9000亿元，我省2009年城镇基础设施固定资产投资823.4亿，占全社会固定资产投资的4.33%，低于全国平均水平。
依托金融市场的融资模式单一，以间接融资为主。改革开放以来，虽然我省融资渠道不断多元化，但金融体系仍不发达，间接融资占比过高一直是我省金融市场长期面临的突出问题之一。在城市建设融资领域，间接融资比重近50%，直接融资比重基本不到1%，而且绝大部分是债券。1999-2007年间，我国城市建设资金来源中财政拨款、国内贷款和自筹资金各占1/3，考虑到自筹资金中有相当一部分实际是银行贷款，金融支持城市建设的融资比重大概有50%，其中绝大部分是银行信贷。在资本市场尚不发达的阶段，银行信贷成为城市建设的主要资金来源是必要的，但同时也使得银行体系与地方经济发展产生了更加复杂的关联和风险因素。
4.户籍改革配套滞后。尽管我省已经实行统一的户籍登记制度，但城市对外来人员落户仍然存在学历、房产、固定工作等方面加以限制，大中专毕业生和农民进城定居的门槛仍未拆除。受政府支付能力的制约和现行保障政策的限制，不仅对城乡居民无法实行标准统一的社会保障，而且对城镇居民的保障大多仍按原非农业人口划户保障范围，导致农民市民化进程慢。我省4480万城镇人口中，包含着近千万的暂住人口和流动人口，其中的大多数户口仍在农村，他们虽然在统计上已被划为城镇人口，但因户籍限制并没有享受到与城镇市民同等的教育、住房、社会保障等权利，农民市民化的任务还很艰巨。这使得在城镇务工经商的农户大部分成为来往于城乡之间的
因为户籍改革配套不到位的原因，大量人口拥在农村进不了城，被束缚在本就不多的土地上，影响了农村劳动生产率的提高和农民收入的增加，影响了建设用地集约利用水平，制约了农业产业化进程，抑制了农民的消费需求。2008年我省农村人均生活消费支出4077.05元，仅为城镇居民的37.04%，即三个农民的消费才相当于一个城镇居民。大量人口滞留在农村，不利于扩大内需，影响了经济的可持续性发展。农民工和失地农民进城存在的户籍配套政策障碍，是一种不公平的现象，给社会稳定和城镇化健康发展均带来不利的深层影响。
5.城镇建设与资源矛盾大。我省是一个人口众多但人均资源相对贫乏的大省。多年平均水资源总量占全国水资源总量的
1.19%，人均水资源占有量322立方米，不足全国人均占有的1/6，属于人均水资源量小于500立方米的绝对贫水区；耕地面积不足全国的7%，2007年底全省耕地面积1.126亿亩，人均耕地面积
1.21亩，有6个市、47个县人均耕地面积已逼近或低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。能源方面2009年从省外进煤15000万吨，对省外煤依赖度50%。就土地资源来看，2008年中国耕地
为18.26亿亩，到2020年将减少到18.05亿亩，这也就是说在未来10年全国能够农转非的耕地是2100万亩，平均每年210万亩。城镇发展用地与耕地保护之间的矛盾比较突出。在国家实现最严厉的土地政策管制的形势下，许多市县镇都反映二三产业项目无法落地，城镇化发展严重受困，要求增加建设用地指标。然而与东南部沿海广东、浙江、江苏、福建等省相比，我省单位建设用地产出率最低，在城镇特别是县以上城市建设用地紧缺的同时，相当数量的开发区、工业园区征而不用，批而不用，城区破产倒闭企业土地闲置，城中村、棚户区土地利用低效；小城镇建设还存在着马路城镇、广场城镇现象；村镇建设用地集约化程度低，撤并的乡镇驻地土地未有效利用，空心村现象普遍存在。在严格保护耕地、集约节约用地的前提下，如何满足二三产业的发展和城镇建设对土地的需求，防止城市产业和人口过度密集，提高人居环境质量，乃至转变城镇化粗放发展方式到集约化发展方式，走以提高城镇化质量内涵为主的新型城镇化道路，是今后一个时期全省各地面临解决的重大课题。
6.城镇就业能力不强，农村劳动力转移出口不畅。就业是城镇化进程中的大事，随着技术进步和产业结构调整升级，我省劳动密集型企业相对增加不多；部分出口加工型企业受金融危机影响亏损甚至倒闭，我省劳动力需求不振。再加上我省服务业增加值占GDP比重只有33.4%，在全国排第29位，从业人员比重36%，在全国排名第26位，服务业短期内不可能突飞猛进，劳动力转移渠道狭窄。2005年-2007年我省转移农村劳动力分别为162.2万、159.2万、155.6万，农村劳动力转移速度趋缓。当前我省农村承包地流转市场不健全，农村内部劳动力消化能力也较低，而城镇吸收就业能力不强，农村劳动力向城镇转移的压力将进一步增大。 另一方面，大部分农村劳动力素质较低，全省具有高中以上学历的农村劳动力仅有560.26万人，占农村劳动力总数的
11.52%，而且具有大专及以上学历的仅有50.65万人，占1.04%，大多数不能胜任城镇就业岗位的素质要求，转移就业的压力客观性也非常大。
7.城镇生态环境脆弱，节能减排压力大。城镇人口快速集聚，给原本脆弱的城镇环境带来了更大的压力，一些城镇的排水、污水处理、垃圾处理设施和公共绿地建设，远远不适应城镇发展和环境保护的需求，城镇污染控制力总体上还比较弱，对新出现的一些环境问题，缺乏足够的应对措施。2007年小清河流域河流断面水环境功能区水质达标率为9.1%，属于重度污染，海河流域（德州、聊城）水环境功能区水质达标率为零，大环境污染十分严重。根据2008年全省水功能区水质监测全省142个水功能区中，水质达到I类标准的水功能区只有1个，水质为劣V类的水功能区有50个，比重达到35.2%；评价河长5967.8公里，达标河长2280.3公里，仅占38.2%；评价湖区面积1551平方公里，达标面积272平方公里，仅占17.5%。全省还有60个县（市）没有建生活垃圾无害化处理厂，特别是中西部县城 没有规范的卫生填埋垃圾处理
厂，大量城镇垃圾简易填埋，
三、加快山东城镇化发展的对策
纵观国内外城镇化发展历程，因为政体和经济体制不同而分别走出了不同模式的城镇化过程。西方发达国家的城镇化基本上经历了城镇化、郊区化、再城镇化阶段。世界城镇化进程大致可以概括为三种发展模式。首先是以西欧为代表的在政府调控下以市场为主导的城镇化；其次是以美国为代表的自由放任的城镇化；美国城市规划及管理属于地方事务，联邦政府调控手段薄弱，导致政府没能对以资本为导向的城镇化加以有效的引导，城镇化发展自由放任，突出表现是过度郊区化，城市土地资源浪费严重，资源能耗消耗大。再次是以拉美和非洲部分国家为代表的发展中国家的城镇化，主要表现为工业化赶不上城镇化进程，外来资本主导的工业化与传统农业并存，属于过度城镇化。国内城镇化发展模式也呈现出多样性。有集体经济推动型的
当前，我省城镇化正处于快速发展的关键阶段，既有新型工业化提供的强大动力支撑，也面临着资源、环境、资金等诸多因素的多重约束。根据十七大、十七届三中、四中全会精神的总体部署，新形势下我们要积极落实国务院推动内需的总体计划，按照省委、省政府提出的加快建设经济文化强省的目标要求及新型城镇化的决策部署，我省城镇化发展要与新型工业化、信息化、市场化、全球化相促进，要与经济社会发展相适应，与新农村建设相协调；要解放思想，深入发展民营经济，锐意改革进取，引
导农业人口向城镇有序转移；做好五个统筹，促进经济社会科学发展，构建环境友好型和资源节约型社会主义新城镇，坚定不移地走符合山东情况的新型城镇化道路。为此必须破解当前制约我省城镇化发展瓶颈的各个矛盾，这是推动我省城镇化科学发展的必然选择，不容回避。
（一）坚持城乡统筹和区域统筹战略
城乡经济社会一体化发展是新型城镇化的重要内容，要紧紧抓住城乡统筹发展这条主线，坚持
区域统筹要大力实施
推进区域统筹，势必打破原有的利益格局和行政区划界限，
要加强对各地的协调，尤其是在
（二）强化产业结构协调发展，积极发展城镇第三产业 产业结构的调整与城镇化发展存在着密切的互动关系。推进新型城镇化，必须优化产业结构，推动一二三产业协调发展。大力发展二三产业的快速发展，增强二、三产业对城镇化的带动能力。要大力发展强化服务业，特别要大力发展现代服务业，在国有、集体工业企业吸纳就业能力弱化的形势下，必须多渠道、多样化的大力发展第三产业，把发展服务业作为调整产业结构、增加地方财政收入、扩大劳动就业的重要举措来抓，争取服务业增加值占GDP的比重、从业人员占全社会人员比重年均提高一个百分点以上。我省与广东、江苏一二三产业的差距主要就是在第三产业的比例不够突出，像广州、深圳、南京等沿海开放城市的2007年三产比例分别是60.4、49.8、51，我省2007年三产比例为32.55，而广东为42.70，浙江为40.1，江苏为36.30，比全国平均低8.5个点，与发达国家70%以上的比例相比还是有着很大的发展提升空间。我省2009年财政收入6000多亿，地方财政收入仅有2200亿左右比江苏少了800亿元，2010年比江苏差距更大，最新数据是每月差120亿财政收入，今年差距能扩大到1400亿左右。主要差距就是三产税收少；三产税收归地方财政，三产业不发达导致我省多数城市财政是吃饭财政，财政政策调控能力弱。因此，要认真贯彻落实《我省促进服务业发展的若干意见》，大力发展生产性和技术服务业，依托大型批发市场，发展现代物流基地及中介、技术咨询、金融等服务；要以提高人们群众生活质量为重点，积极发展生活性服务业，重点搞好卫生保健、文化旅游、休闲娱乐、房地产、楼宇经济等综合性服务设施规划与建设，要把精力和财力集中到第三产业上来，为到2020年全省实现经济结构向以服务型经济为主转变奠定基础。现代化服务主要是金融和房地产业。房地产业要千方百计培育支持本省的地产航空母舰，推动本省房地产公司上市做大做强，提高开发水平和配套物业服务水准。我省每年房地产竣工面积与江苏差不多，但销售额为2623亿元，占全社会总消费额的21%，但销售额比广东、江苏的低一半多，均价格相比分别低4200元/ m2 、3400元/ m2 。说到底就是缺少实力雄厚的本土房地产龙头型企业带动建设了高标准的房地产开发。2009年全省房地产投资2429亿占社会总投资的13%，贡献税收241亿元仅占地方财政收入16%；开发标准低，配套能力差，严重影响到房地产税收。
积极发展先进制造业，要借助信息化和技术创新加快推进工业产业结构升级，走新型工业化道路。抓好骨干企业、重点产品、技术创新、品牌培育和区域布局五个环节，以重大项目为载体，
大力发展支柱产业，扩充产业链，建设产业群，形成产业层次高、核心竞争能力强、带动作用大的新型工业支柱产业格局。要做大做强电子信息、生物技术、新材料、新能源和海洋综合开发等高技术产业，发展壮大家电、机械设备、化工、食品、材料、纺织等优势产业，强力提升造纸、化肥、轮胎、水泥、墙体材料等传统产业。中小城市和小城镇要利用土地、劳动力、资源等要素成本优势，因地发展特色产业和劳动密集型产业，大力扶持培育现代农业产业、现代物流体系。总之没有大生产，就没有大就业，就不会有大消费，也不会有大发展，生产决定发展。
（三）解放思想，大力发展城镇民营经济
解放思想，大力发展城镇民营经济。这是解决劳动力与转移渠道不畅的主要途径。要进一步推动经济体制改革和开放，加快民营经济发展，防止国进民退现象。我国民营经济始于1978年，中国农民包产到户的伟大创举提高了农业生产的效率，为农业人口向城镇的转移奠定了基础。到上世纪80年代，城镇个体萌生，民营化迈出新的一步，城乡经济的民营化突破了僵硬的计划体制的束缚，为个人致富开辟了崭新的空间，极大地激发了民营经济活动的积极性。通过各种形式的劳动，包括开办企业、尝试新的生产组织方式，改善经营管理，研究与开发以及每个人在自己岗位上勤奋工作，民营经济以前所未有的速度创造和积累着财富。经过30年的发展，中国民营经济的产出从几乎为零增加到接近GDP的一半，民营经济功不可没，城镇化指标从18%升到46%。可以说民营经济的迅速发展，吸纳了2亿多的农村剩余劳动力进城，推进了城镇化进程。据全国工商联统计数字，民营经济贡献了70%的劳动力工作岗位，是保就业的生力军，发展民营经济对保就业有着重要带动意义。
城镇经济比农业有着更高的效率，城镇就业人员因此获得比农民更高的收入，高收入又带来更多的需求和更大的消费市场，吸引更多的农民进城，民营化和城镇化相互作用，形成了良性循环。专家统计分析认为，哪个省的民营经济搞的好，哪个省的GDP增长就越快，城镇化水平就越高。广东、浙江、江苏的民营经济发展活跃，而我省一直受到重官轻商等传统文化的影响，民营经济一直处于落后水平。我们应该进一步解放思想，坚持改革开放的积极做法，在做大做强的基础上，培育活跃发展民营经济，争取达到半壁江山甚至更强的水平。当前随着市场化改革的不断深入，要出台更积极的扶持政策，要创造更加有利于民营经济和大学生创业发展的环境，让民营经济保持更强劲的增长动力；要把城市商业银行做大做强，地方财政政策要发挥作用，要组织成立高新技术及中小企业风险投资公司和创业基金加大对它们的金融支持，因为对民营经济这一块国有银行受年度效益考核的限制不感兴趣。同时，政府在要素市场、行业和产业管制方面进一步开放，减少干预，不与民争利，同时要加快推进政企分开、政资分开、政事分开，从各个层次、领域扩大民营经济有序参加。 据中国银行济南分行存款统计我省2009年存款比江苏少1
万亿，比广东少1.6万亿。老百姓不富裕，财政人均在全国排第26位，必须要创新环境，让百姓富裕，政府不能跟老百姓争利，要做到致富于民，让老百姓有钱，经济活动才能发育。必须在干事创业、解放思想上营造环境，允许敢闯、敢试、敢冒，甚至敢于犯错，反对求稳、怕出错的不作为现象。要继续组织支持机关干部停薪留职等多种形式下海经商办企业，营造经商、致富、创新、创业光荣的社会氛围，彻底打破重官轻商的落后封建意识。通过鼓励机关干部下海经商带动全社会劳动人员主动自谋职业和自主创业，使更多劳动者成为创业者、创新者。同时要加快发展各类职业教育，提高劳动者创业技能和创新职业素养。
（四）突出城镇规划优先和生态环保优先的建设原则
规划是城镇化发展的先导，是推进新型城镇化的基础工作，只有规划好未来城镇建设，才能科学的建设好。城镇化要坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理的三高原则，特别是要增强规划引导城镇发展的纲领性作用，优化城镇空间布局，防止拆了建、建了又拆的粗放式发展现象，集约建设、精品工程建设就是最大的节约和低碳。坚持节约土地集约发展，合理安排用地，发挥出土地资源应有的效率。城镇规划要完善功能、突出特色，充分利用各自的自然条件、资源优势、文化传统，对城镇发展进行准确定位，充分保护和挖掘地方文化，展现城镇特色面貌，防止千城一面、千镇一面、马路城镇、广场城镇的呆板现象，避免
突出规划对城镇建设的先导、统筹作用，一是要坚持速度和质量并重，要推进城乡规划全覆盖。不断完善城乡规划体系，组织编制和深化完善市域、县域体系规划，有条件的县、市要编制城乡总体规划，要加强城市控制性详细规划编制工作，确保所有市县建成区和近期建设用地控规覆盖率达到100%。要下大力气抓好城镇总体规划，进一步提高小城镇详细规划覆盖率。二是发挥规划对公共设施职能的调控引导作用，编制好统筹建设规划和计划，着眼于解决群众出行、购物、就业、医疗、子女上学等公共设施规划与落实。三是加强规划监管，维护规划权威性，依法查处违法建设和不按规划行事的违规现象。
围绕建设生态友好型城镇，把环境保护和生态建设放在推行新型城镇化的突出位置，彻底杜绝先污染后治理的老路子。在城镇建设中努力做到先保护后开发，先配套后施工。为此一要突出抓好节能减排，积极构建城市节能减排产业体系，遏制高耗能、高污染行业，加快重点能源消耗企业的节能技术改造。把大气污染、水污染、垃圾污染作为防治重点，加大环境整治力度，严控主要污染物排放总量，提高污水、垃圾、废气的处理能力。完善
垃圾收集和处理方式，建立健全污水处理和生活垃圾处理收费制度，促进垃圾和周围废弃物的减量化、无害化和资源化。要加强城镇空气质量监测，加大二氧化硫、机动车尾气等废气和烟尘、粉尘和扬尘的污染物治理力度。全面提高城镇大气环境质量，开展城市噪声综合整治营造清净的人居环境。二要努力改善生态环境，结合城镇规划，根据功能定位以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制；加强城镇湿地生态系统、绿地生态系统和城镇绿化建设，着重抓好自然生态系统的完整性保护，搬迁生态敏感区有污染的工矿企业，广泛开展人居环境奖、园林城市、生态县、生态示范区、环境优美乡镇和生态文明村创建活动。黄河三角洲生态示范区建设要坚持环保生态第一的理念，为新型城镇化树起样板示范作用。总之，就是要构建行之有效的污染防治体系、山川秀美的自然生态体系、打造舒适宜人的宜居环境体系，构建紧凑型城市结构与开放生态空间相结合的城乡形态，构建城市园林与乡村农田、林网相联通的生态网络，进一步激发农民进城生活热情，实现人与自然和谐发展。
（五）突破城乡户籍束缚
以二元户籍结构为基础的城乡二元管理体制是城乡发展统筹的最大障碍，必须深化户籍配套改革，省政府已决定逐步推行
打破城乡二元结构，要突破社保制度障碍。户籍改革是基础，就业、医疗、养老、社会保障相配套的措施是内生性核心。要创造条件为进城务工的农民建立社会保障体系，按照低费率、广覆盖、可转移、保障水平适当、确保待遇发放的原则，推行以个人账户为核心的养老、医疗保险办法。教育资源要在中心城市和小城镇对农民工无条件开放。通过完善保障机制等，降低农民进城的成本和门槛。
居住是农民融入城市社会、完成农民向市民转化的关键环节，要千方百计的帮助农民解决。总的原则是农民入城，政府要补贴。据统计，农民工进城全国有2亿多，其中异地流动的有1.49亿，原因是这些流动人员在城中的住宿条件没解决好。城市应向农民工提供公共住房租赁，可以制定专门的
和经济适用房等城镇住房保障政策在中小城市和小城镇应向农民工全面开放。地方政府应逐步将农民工住房需求纳入保障规划，中央和省级住房保障补助资金相应也要配套支持，给予农民进城购房的补贴，就像家电下乡对农民补贴一样，这会激发调动农民入城高涨的积极性。
（六）深化投融资体制改革，构建科学的城镇投资机制 我国自上世纪90年代中期进入快速城市化阶段以来，初步估算，每年新增加1500万左右的城市人口，这就需要大量的基础设施、公共服务设施建设来满足新增城市人口巨大的需求。关于城市化带动的投资需求，谢晶晶等（2004）根据1985－2001年我国城市化率与城镇固定资产投资之间的关系，得出短期内城市化水平每提高1个百分点，将带动8.9931%的城镇固定资产投资需求增加。李通屏、成金华（2005）基于1980－2004全国30个省份的截面数据计算，投资相对于城市化率的弹性系数是1.97，即每增加1万城市人口相应的全社会固定资产投资增加1.97亿元。王建（2009）估算，从2003－2008年，每增加一个城市人口大约会引出50万元的城镇基础设施和公共服务固定资产投资。根据以上有关城市化率提高与城镇固定资产投资增加之间的定量关系，考虑到
我国正处于经济转型时期，经过30余年的改革开放，已建立起以各类商业银行、证券公司和保险公司为主体的多元金融体系，金融发展水平取得了长足进步，但是城市化发展需要集中、长期、大额的资金支持，我国在中长期金融支持领域还很不成熟。
充分发挥调动中长期金融机构的信贷支持。由于城市建设项目普遍具有超前性、社会性、公益性, 并且投入量大、沉淀成本高、需求弹性小等特点，这种特征与储蓄类商业银行追求短期盈利性的特点并不符合。城市建设的融资周期往往在10年以上,与储蓄类商业银行以吸收居民储蓄和企业存款为主的资金来源期限也不匹配。在目前金融体制下，短期内资本市场还无法解决城市建设所需要的集中大额资金，
要加快基础设施资产证券化运行的速度。在资本市场发达的美国，结构金融有很多复杂的产品模式，但长期以来，资产证券
化是结构金融的基础与核心模式。由于很多经营性的城建基础设施具有稳定的现金流特征，成为优良的可证券化资产，在我国资本市场还较为不发达的情况下，通过资产证券化解决城市建设资金短缺问题，发展潜力很大。将基础设施资产进行证券化，可以加快资金周转速度，改善银行资产负债结构，提高资金使用效率，分散金融风险。对金融机构而言，资产证券化真正始于2005年12月两项试点交易的成功发行，分别是国家开发银行的现金流抵押贷款证券（CLO）和中国建设银行的住房抵押贷款支持证券（RMBS）。目前来看，资产证券化在我国还只是起步阶段，与国外普遍对不良资产进行证券化增强流动性不同，我国优质资产证券化还是主流，但是市场仍然对资产证券化产品反应冷淡，2级市场流动性较差。因此
提高基础设施投资基金管理专业性。基础设施投资基金作为一种权益性资本投资，是对基础设施融资渠道的有益补充。目前基础设施产业投资基金还处于试点阶段，基金和管理公司都需要特批。2006年在天津成立的渤海产业投资基金是国家发改委批复同意的第1支人民币产业基金，总规模200亿元，主要投资领域是环渤海地区的交通、能源等基础设施建设。虽然现阶段法律体系不完善、监管机制不健全、退出机制不畅等都是制约我国发展基础设施投资基金发展的重要因素，但是基金设立、管理的专业性是目前我国需要面对和解决的首要问题。国际经验表明，在基金结构中，最重要的主体是基金管理人，基金管理人对基金的运作具有至关重要的影响，通过专业管理人的增值服务，才能创造高额稳定的回报。因此，
发行市政债券是解决我省城市建设融资问题的根本途径。从国外发达国家的经验来看，无论是市场主导的金融体系，还是银行主导的金融体系，发行市政债券为基础设施建设融资都是最为重要的市场化融资手段。世界银行（1994）在分析发展中国家基础设施融资问题后得出的结论是，随着政府行政管理能力和国内资本市场日益成熟，基础设施投融资呈现出由项目融资向专业性金融机构融资，再向资本市场融资的发展趋势。所以，长期来看，推行市政债券既是我国资本市场发展的重要方向，也是支持城市化发展所必需的金融基础要素，并对促使地方政府行为理性化有积极的推动作用。市政债券的推行要从深层次的制度安排进行变
革，包括改革中央、地方的财权、事权划分，使地方政府成为真正
城镇基础设施能力与老百姓日益增长的需求矛盾仍是当前主要矛盾，必须千方百计加大城镇基础设施能力建设。一是公共财政体制应加大对城镇基础设施和公共服务的倾斜式投入，特别是扩大财政在中小城镇财政支持覆盖范围，加大对中小城镇基础设施和社会公共事业的财政投入，二是发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，对城镇基础设施、经营性项目、准经营性项目全面开放，吸引社会资本全面参与城市建设，形成政府引导，市场运作和多元化投融资机制，进一步激活内需。加大招商力度，创新招商方式。政府招商要由工业向市政设施导引，鼓励和支持外商、国内民营企业、港澳台企业、中央企业和国内大型民营企业，特别是世界500强企业，投资我省城镇基础设施建设和文化、教育、卫生、体育等社会公共事业。开展排污权、水权交易试点，建立环境资源化、资源货币化的有效良性循环机制。积极支持培育市县城市建设投资公司法人治理结构，集中经营、统筹运作、滚动增值、实现规模效益，采取注入资本金和优质城镇资产捆绑上市等方式；做实做大各级城市建设投资公司融资平台。三是大力发展现代金融业，当前，金融市场并不缺钱，流动性充沛，缺的是有效益的好项目，金融行业也不知如何积极支持各级城镇发展。中小城市要借激发内需金融创新的契机，迅速组建成立中小城镇发展银行，为中小城镇建设进行面对面的服务；中小城镇需要把优质资产和项目捆绑起来，形成更大的市场愿景，吸引金融机构更大的支持，实现双赢。
（七）突破土地资源制约，推动集体土地市场流转
全国建设用地约2.7亿亩（主要是宅基地和建设用地），每年1500万人进城，按用地每人100M2计算，全国需要225万亩土地配合城镇化进程。国家土地规划到2020年要保持18亿亩耕地红线，在未来10年里能够农转非用于城镇化及建设项目的只有2100万亩，平均每年只有210万亩。未来城市发展从土地资源角度来看，肯定是趋向紧张与严重不足，中国城镇今后不可能再像以前进行粗放式发展。从1978年到2008年中国城镇人口翻了近
一倍，中国城区的面积增加了7倍，达到3.5万平方公里。未来诸多年里城镇人口还要增加近一番，但城区面积已不具备翻番的土地条件了，城镇发展必须要破解土地瓶颈制约的矛盾难题。解决土地制约的着力点，一是存量土地挖潜，加大对闲置土地的处理力度，优化土地利用结构；二是城镇建设走集约、节地、提高土地利用率的道路。三是推动集体建设用地使用权进入市场流转，建立城乡统一的建设用地市场流转机制，建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、新增城市建设用地指标与当地土地开发和整理数量相挂钩的机制。建立集体土地流转市场核心是土地货币化，只有货币化才能使农民土地权益得到保护。如果没有集体土地流转市场，那么农民的利益就会受到侵害，这样的城镇化是不公平的，不科学的。据统计全国7.5亿农民户籍人口宅基地占地面积为16.8万平方公里，远高于城镇3.5万平方公里建成区面积，我省5200万农民宅基地面积为1.21万平方公里，而城镇4480万人占地只有7085平方公里（其中镇占2700平方公里，县域城市占地4386平方公里），农村和乡镇土地利用水平低，浪费现象严重。在18亿耕地红线不能碰的情况下，盘活农村和乡宅基地是唯一的对象和办法。要利用社会主义新农村建设和小城镇建设契机，借鉴我省马桥、南山、栖霞口的经验，加大刺激迁村并镇的实施力度，盘活农村宅基地。借助集体土地流转市场允许农民以土地使用权换取城镇居民居住权和保障权，让农民得到实惠和长远保障。对此，要加大土地货币化力度，加快集体土地交易市场建设和流转速度，允许农民以转包、出租、互换、转让、入股等形式进行土地经营性交易。以规模经营推动农业产业化，提高土地利用水平，提高土地收益。土地出让收入可重点向中小城镇建设倾斜。
王相夏
山东城镇化发展问题对策研究
日期：
2010年08月13日
引 言
城镇化作为一种经济现象，是人类社会发展到较高级阶段的产物，是世界和地区经济社会发展的必由之路；伴随着工业化和现代化的不断发展，城镇化也因之产生、发展和加速。城镇是人类聚落的高级形式，在世界各国特别是发达国家广泛存在，时至今日，城镇已成为社会经济活动的主体力量，在国民经济运行和社会发展进程中发挥着决定性的主导作用。
所谓城镇化就是指农村人口不断向城镇转移，第二产业不断向城镇聚集，从而带动第三产业不断发展壮大的历史过程，在这一过程中城镇数量日益增加，城镇规模不断扩大。城镇化这一历史进程包括四个方面，首先是农村人口和劳动力向城镇转移；其次是第二产业向城镇聚集（空间聚集性是城市经济的本质特征），第三产业在城镇发展；再次是地域性质和景观的转化；最后是城市文明、城市意识等在内的城市生活方式的扩散和传播。总的来说城镇化作为一种历史发展过程，既表现为城镇人口和城镇数量的增加，城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高，也表现为由此引发的城镇结构和功能的转变以及人因为地理位置的转移和职业的改变所引起生产方式与生活方式的高级演变。城镇化是生产力发展到一定阶段的必然产物，是历史发展的必然趋势。
中国城镇化是我国也是全球21世纪最重要的事件，将与美国主导的信息化成为当今全球经济发展的双引擎。中国城镇化的未来发展无疑将为全球和中国的诸多领域带来机遇与挑战。同时城镇化又是工业化的伴侣，是不以人的意志为转移的自然历史进程。分析城镇化发展的基本趋势和途径，把握其发展规律和特点，无论对于区域经济、地方政府、企业或非盈利机构、投资者、居民，进行前瞻性的科学决策都具有重要意义。
一、山东城镇化发展的客观必要性
（一）全面实现小康社会目标要求
十七大把
实现中国现代化和提升社会发展水平的主要途径，有利于缩小城乡差距，提高农民生活水平和质量，让老百姓享受到经济发展成果。我国城镇化发展已经调动起亿万农民对城市文明生活方式的追求热情，他们渴望过上像城里人一样的生活，改变传统的、落后的、封闭的生活方式。全面实现小康社会的关键是农民，只有农民过上了小康生活，全面小康社会才会实现。在构建社会主义和谐社会进程中我们必须顺应农民要求和发展潮流，和谐推进城镇化发展。这是我省城镇化科学发展的目标和方向，是全面建设小康社会的重大举措。
城镇化不只是农民实惠，全体国民都会得实惠。前三十年以出口为导向的经济活动结果是国富（25000亿美金），那么今后几十年的城镇化是培育消费和需求的过程，这个过程是民富的过程，最终实现国强民富，有利于推动小康社会的全面建成。
（二）贯彻落实科学发展观的客观要求
经过三十多年的改革开放和高速发展，我国已经基本实现小康。按照国际一般规律，当人均收入超过3000美元时，城镇化将进入加速期;国际经验还告诉我们当城镇化水平超过30%之后，城镇化也将进入快速增长期。我省人均GDP已超过5000美元，当前两项指标均显示，我省正处于城镇化快速发展的关键阶段，省委省政府按照十七大关于城镇化发展总体要求，始终高度重视城镇化工作，顺应历史发展的特点，把城镇化作为全省经济社会发展的四大战略之一，牢固树立以人为本、科学发展的理念，按照高起点规划、高水平建设、高效能管理的原则，科学谋划，大力推进城镇化进程，先后出台实施了《关于加快城镇化进程的意见》等一系列措施，取得了显著成就，城镇化已成为我省经济增长的重要带动力量。
当前，随着我国工业化外向型、外延式扩张模式走到尽头，我省正面临着外需不稳和传统工业转型的新形势。推进城镇化有利于为经济发展提供广阔的内需市场和持久的动力，还可以为扩大城市的投资和消费需求，拉动经济增长，提供巨大的效益、消费市场，并且有效的释放被传统经济结构扭曲压抑的潜在生产力。加快城镇化进程也必将成为我省经济发展的战略性转变选择，它将成为新时期经济发展的带动力量和效益力量。
（三）经济结构转型的迫切要求
从发达国家的经济布局和结构来看，内需比重不断扩大，服务业比重不断增加。山东半岛城市群经济发展对外贸易依存度平均超过61.5%，内生性需求市场一直不振。我省一、二、三产业比例（以2008年数据）是9.6：57：33.4，二产业比例明显偏高，重化工业、制造业偏重，三产业比例明显偏低、偏轻，三产比发达国家低30多个百分点，比世界平均低26个百分点，产业结构明显不合理，产业附加值偏低，同时，产业集聚和产业集群水平较低。经济结构转型发展十分迫切；另外，我省钢铁、水泥、有色金属等十大产能过剩行业均是国家限制性行业，宏观调控首当其冲，传统的重化工业高投入、高消耗、高污染、低效益的模式
代价太高，而且资源、环境、社会已不可支撑和承受，传统工业增长带动经济发展空间有限，受到了极大制约，必须突破原来的传统发展模式，寻求发展新型城镇化提供新动力。
新型城镇化也是调结构、转方式的迫切需求，是宏观调控的政治要求。调结构、转方式不能停下来进行，必须是在发展中进行，在传统的发展模式下功夫、找办法解决不了调结构、转方式这个症结，必须跳出来，站在推动城镇化高度，也唯有依托城镇化这个发展平台解决，而且是要走新型城镇化发展的路子才行。工业化创造供给，城镇化创造需求和投资，二者结合相得益彰，能改变单纯的出口带动发展的畸形经济模式。培育城镇化发展启动了内需和消费，转变了投资方向，三驾马车有二架是好的，解决了出口这套马车不行的问题，经济照样发展，彻底摆脱依靠出口的单一渠道局面。新型城镇化必须与经济转型结合起来，与调整经济结构、保障和改善民生、推动社会和谐稳定紧密结合起来。新型城镇化要由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，由偏重经济发展向注重经济社会协调发展转变，由偏重城市发展向注重城镇一体化发展转变，走资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐的新型城镇道路。我省城镇化也只有把握好结构调整和转型发展方式这条主线才能发展的更快、更好、更健康、更有生命力。
（四）经济可持续发展的要求
城市经济是城镇化发展的核心和基础。近年来我省城市经济增速明显提高，城市功能不断完善，带动城市要素不断向周边扩散，辐射作用日益增强，促进了国民经济的不断繁荣。据统计分析，我省城镇化水平每增长一个百分点，GDP就增加10%，城镇化推动经济发展作用十分明显。我省城镇化水平与发达国家
70%~80%多的水平相比空间还很大，预计我省城镇化在未来20年之内仍将保持年均1个百分点左右的增长速度，经济规模在现有
3.3万亿基础上翻三番达到26万亿元多，届时人均GDP达到4.3万美元。可以说城镇化在今后二十年之内对经济的可持续推动作用巨大，因此新型城镇化是我省发展新征程的发动机。对于保增长、促就业、促发展具有重要意义。另外新型城镇化也是人民群众的新期待，改革开放30年来人民群众在经济、政治、文化及社会生活各方面必然产生新的期待，特别是亿万农民对城市生活方式产生了巨大热情和期盼。全面把握满足人民群众的新期待，根本途径就是推进新型城镇化，加快城镇扩容提质，只有城市容量不断扩大，承载能力不断提升，人居环境不断改善，社会保障不断健全，才能实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。我省有4000多万农村居民，在过去的年代里他们被排斥在现代工业文明和城市文明之外，享受改革开放带来的成果滞后，限制了农民的全面发展。农民全面发展的途径就是推进新型城镇化，农民变市民。现在国家实行
扩大了城镇消费市场，又促进了生产。推动城镇化顺应了农民利益，促进了社会和谐，实现了城乡统筹发展、创新发展和可持续发展。
二、我省城镇化发展现状及存在的问题
十一届三中全会通过了《关于加快农村发展若干问题的决定》，决定明确指出
第一阶段是从1978年到1984年。家庭联产承包为主的责任制和乡镇企业的发展成为我省经济体制改革的主要标志，家庭联产承包责任制极大地解放了农民生产力，促进了农村经济的繁荣发展，乡镇企业开始突破所有制形式，异军突起，焕发出蓬勃的生机，成为我省小城镇发展的主要动力，农民自发建设小城镇的积极性高涨。第二阶段是从1984年到1992年。十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着国家将经济体制改革的重点转向城市。城市工业恢复性增长，工业经济在国民经济中的比重迅速攀升，相应的第三产业也发展起来，这在带动农村剩余劳动力转移的同时，还推动了大中城市和小城镇的发展，一定程度上加速了我省的城镇化进程。第三个阶段是从1992年到2002年。这一阶段城镇化以市场化改革和体制转轨为主要动力。1994年国家推行城镇住房改革，1998年我省率先取消了住房福利制度，实行住房分配货币化。我省房地产市场也发展起来，并成为城市居民的消费热点。房地产市场迅速发展带动了城市改造，改变了城市面貌，是我省城镇化发展的较快时期。第四个阶段是从2003年至今。这一阶段是国家经济社会发展的转折时期，也是中国特色和谐城镇化道路思想初步形成和发展的时期。2003年十六届三中全会上，中央提出加快城镇化进程的同时，强调五个统筹，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，这是城镇化发展的科学观。我省出台了若干城镇化政策意见，特别是对中小城市和小城镇发展引起高度重视，并逐步纳入省财政支持范围，小城镇发展迎来发展高潮期。在科学发展观的指引下，有中国特色的城镇化发展道路卓有成效的逐步推进。
城镇化从1978年到现今，我省城乡居民的数量比例逐渐出现向中值方向靠近的趋势，全省城镇与农村人口的差距处于不断收敛的过程中。城镇化进程导致人口分布结构发生了巨大变化。
（一）我省城镇化发展现状
我省作为东部沿海经济大省，伴随着国家城镇化的快速发展，在城镇建设发展方面取得了瞩目的成就。城市经济加快发展，辐射带动作用日益增强，城市基础设施加快完善，城镇化质量呈持续上升趋势。城乡统筹加快推进，一体化新格局正在形成；山东半岛城市群加速融合，区域增长极进一步显现；县域城镇加快崛起，综合竞争实力明显提高。据统计，全省城镇化水平由1949
年的6.6%提高到2008年的47.6%，提高了41个百分点，年均提高0.7个百分点，城镇化水平比全国平均水平高1.9个百分点；城镇人口由1949年的299万人增加到2008年的4480.27万人，增加14倍；设市城市和县城建成区面积由84平方公里增加到4386平方公里；设市城市由建国初的9个发展到目前的48个，增加4.33倍；建制镇由141个发展到目前的1111个，增加了6.88倍；特大城市从无到有，发展到目前的6个，大城市由建国初期的2个发展到目前的10个，30个中等城市、62个小城市；全省梯次明显、层级合理的城镇体系初步形成；民生保障加快健全，和谐社会建设成效显著。为加快新型城镇化发展奠定了坚实的基础。综合分析有下列方面特点：
1.城镇化处于快速发展阶段，城镇化发展速度呈现快中趋稳。按照城镇化发展的一般规律，人口城镇化率在30%以上为加速发展阶段，2008年我省城镇化率达到47.6%，可以说我省正处于城镇化发展的加速时期。自2000年以来我省人口城镇化率年增速分别为1.0、1.1、1.5、1.7、1.5、1.1、0.65、0.85，自2000年以来城镇化年均增速1.18个百分点。到2008年底城镇人口、城镇建成区域面积分别达到4480万人、7170平方公里，分别比2000年增长30.5%、71.2%。
城镇化发展方式加快转变，城镇化质量呈上升趋势，城镇各要素之间发展的协调性明显增强，人口就业、经济发展、城市建设、居民生活、社会发展、生态环境六大要素指数均有所提高，2009年全省城镇化质量指数达到59.14%，比2008年检测指数高
2.63个百分点。城镇化发展呈现快中趋稳的特征和快中求质的良好趋势。
2.大中小城市和小城镇协调发展，城镇体系明显优化。我省大中小城市和小城镇协调发展，体现了国情、省情的要求，反映了时代特征。没有特大城市就没有经济社会发展的龙头，没有中小城市就没有城镇体系的骨干，没有小城镇就没有连接城乡协调发展的纽带，大中小城市和小城镇在我省城镇化发展中都起着不可或缺的重要作用。近几年我省大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点镇，发展城市群，凸显城市带。目前全省有100万人口以上的特大城市6个，50万-100万人口的大城市10个，30个20万-50万人口的中等城市，20万人口以下的小城市有62个，有1111个建制镇，有10个区域中心城市位列全国城市综合实力前100名，26个县市位居全国百强，95个小城镇跨入全国千强。在全国各省区中，我省大中城市数量最多而且分布较为均衡，中等城市实力较强，省域城镇体系梯次明显，布局合理、功能完善、结构理想，形成了较为合理的
3.从点状带动到集群发展，半岛城市群地位凸现。伴随着城市规模扩大和城际之间交通条件的改善，尤其是高速公路迅猛发
展，我省相邻城市辐射的区域不断接近并有部分迭合，城市之间的经济联系越来越密切，相互影响越来越大，城市间的分工协作、集群发展成为城镇化的必然趋势。我省顺应新形势发展要求，先后研究编制了《山东半岛城市群总体规划》、《山东海岸带规划》、《济宁都市圈规划》和《济南都市圈规划》，特别是制定实施了《山东半岛城市群总体规划》，标志着我省城镇化发展模式已从点状带动向集群发展转变，为城镇化快速发展注入了新的活力。以青岛、烟台、潍坊、威海、日照为主的山东半岛城市群快速崛起，已经成为继长三角、珠三角、京津冀之后的全国第四大城市群。山东半岛城市群2008年实现地区生产总值20302.50亿元，占全省总量的65.34%，人均GDP达47303元比全省平均高43%，地方财政一般预算收入1142.92亿元，占全省总量的58.40%，人口城镇化率为57.24%，比全省平均水平高9.64个百分点。半岛城市群已成为我省发展水平最高、潜力最大、活力最强的区域，具备较强的资源吸附、配置整合和增值的能力，在全省城镇化进程中的地位举足轻重。可谓半岛兴则山东兴，半岛强则山东强。与此同时，济南都市圈、黄河三角洲生态发展区、鲁南城镇带都呈现快速发展态势。
4.东中西区域梯度推进，县域经济发展迅猛。我省东部地区地理位置和交通条件优越，具有较强的经济实力，西部地区经济发展相对落后，但资源比较丰富。基于地域差异，我省在区域发展上实施了东部突破烟台、中部突破济南、西部突破菏泽的发展战略；抓好30个强县和30欠发达县，引导东部率先发展，中部快速崛起，西部跨越式赶上。据2007年统计城镇化率东部为55.8%，中部为49.02%，西部地区为33.3%，反映了东中西部城镇化水平呈阶梯形的发展特征。这与全国的布局也是相吻合的，全国城镇化布局东、中、西分别为56、43、38。从区域发展指标的增速来看，近几年中西部城镇化发展速度明显加快，部分指标增速已超过东部城市。莱芜、滨州、东营三市GDP和地方财政一般预算收入增长率居全省前列，德州、聊城和菏泽等市也超过了全省平均水平。泰安、聊城、菏泽和枣庄第二产业增加值占GDP比重也比东部城市高，增速高于东部城市。
县域强则全省强。近几年县域城镇化加快崛起，综合实力明显增强，全省呈现出强县率先发展，中间县加速崛起，欠发达县跨越追赶的良好趋势。在2009年全国县域百强县中，我省有26个县入围，总数居全国第二，比2002年增加6个；随着县域经济加快发展，2008年县域人口城镇化率已达到36.39%，提高了2.39个百分点，县域城镇人口集聚能力明显上升。26个强县（市）GDP全部超过200亿，总量达到10060.37亿元，占全省的32.37%，比2003年提高2个百分点，人口城镇化达到45.42%，比上年提高0.99个百分点。28个弱县实现地区生产总值3063.46亿，占全省的9.86%，比2003年提高一个百分点，但GDP增速超过14%，高于全省平均增速，也高于强县发展速度。弱县人口城镇化率为29.04%，即将步入城镇化加速发展阶段。
5.城市功能日趋完善，城市承载能力日趋增强。完善的基础设施是城市赖以生存和持续发展的必要条件，又是城市产生聚集效应的基础。近年来我省城市基础设施和社会文化设施建设的力度不断加大，城市的整体功能逐步提升，城市的服务能力和供给能力进一步增强，城镇供水、供热、燃气、公交、城市道路不断完善，大大改善了城镇居民的生产和生活条件。目前全省设市城市、县城和小城镇拥有人均城市道路面积达到18.66平方米，比2000年增长78.7%，人均城市道路在全国排第二位；城区人口自来水普及率97.17%；共有106个设市城市和县城有管道煤气，用气人口为3274.44万人，煤气普及率达到93.3%；燃气普及率在全国排第四位，集中供热面积4.57亿平方米，其中住宅供热面积
3.54亿平方米，比2000年增加276%；拥有出租汽车运营台数6.59万辆，公共汽车3.43万辆，城区人口万人拥有公交车辆数在全国排第九位；市政各种管线比2000年增长122%，交通、电力、通讯等基础设施也都发展迅速。
区域性重大基础设施不断完善，城镇联系更加密切。以铁路和高速公路为骨干，公路、民用航空和管道组成的综合运输网建设成效显著，高速公路、港口、电网等重大基础设施水平均处于全国先进行列。铁路已达3329公里，公路已达22.1万公里，公路密度达140.5公里/百平方公里，高速公路达4284.9公里，这些重大基础设施加快了人口流动，密切了城乡间的联系。
城市生态设施逐步健全，城镇人居环境显著改善。全省连续7年开展城乡环境综合整治，极大地调动起各市、县对城建投入的积极性，各地在城乡环境设施建设力度上出现了跳跃式、超常规的发展局面，多举措推进生态建设，恶补了城市环境设施历史欠账，城乡面貌发生巨大变化。2008年全省城区污水处理厂达168座，设市城市污水处理率达到78.67%，在全国排第三位；生活垃圾无害化处理厂55座，生活垃圾无害化处理率为79.37%，在全国排第十位；市容环境卫生车辆达6650辆，公共厕所达到6835座；城市公园为681个，设市城市人均公园绿地面积14.20平方米，在全国排第一位，建成区绿化覆盖率达到39.8%。目前全省拥有18个国家环保模范城市，17个国家园林城市，青岛、烟台、威海、日照获中国人居环境奖，威海、烟台、日照获联合国人居奖，获奖城市数量全国最多。潍坊市以白浪河为主的三河治理工程，建成了城区的湿地生态系统，赢得世界银行援助建设示范奖；临沂市打造出沂河两岸为景观走廊的新临沂，成为建设山水城市的新模式。与此同时全省相应城镇投资环境、产业发展环境也有较大改善。
6.二、三产业迅速发展为城镇化提供了有力支撑。我省二、三产业的迅速发展，带动了人口和生产要素向城镇集聚。一般认为，工业化是城镇化发展的基本动力，是城镇化的加速器。近年来我省工业化进程明显加快，工业增速每年都在11%以上，工业增加值占GDP得比重已经从2000年的50%提高到2008年的57%。2000年-2008年全省规模以上工业企业主营业务收入、利润总额、
利税总额年均增长29.06%、28.07%和26.57%，高新技术产业总产值占规模以上工业比重由19.56%提高到30.73%。工业化的快速发展，工业效益的稳步提高，吸引了大量农村剩余劳动力，加快了农村劳动力向城镇转移的速度，为城镇化提供了强大动力和支撑。 从城市内部产业分布看，各类开发区和工业园区二、三产业发展很快，已经成为招商引资、发展现代制造业、培育产业集群的重要基地；旧城改造、房地产业、发展服务业成为推进城市产业结构升级的主要途径。小城镇作为推进农业产业化、发展县域经济的重要载体，提供了大量就业机会，推动了产业集聚，带动了人口集聚，促进了城镇发展。
我省服务业近年来发展较快，2008年服务业增加值占GDP的33.4%，服务从业人员1918.6万人比2000年增加了648.8万人，服务业从业人员占全社会从业人员比重达到31%，并且由2000年以来一直保持稳步增长的态势。在三大产业中第三产业就业弹性最高，约为第二产业的1.4倍，服务业新增亿元增加值可以比第二产业多提供1200多个就业机会，在增强城镇吸纳能力的同时，对城镇化的推动作用越来越明显。
据统计，2004年-2007年转移出597万农村劳动力，大约30%集中在镇内，50%在县内，70%在市内，90%在省内，城镇化的加快，也促进了二三产业快速发展和结构提升，2008年我省三大产业比例由2000年的15.2：50：34调整优化为9.6：57：33.4。二三产业的快速发展拓展了城镇发展空间，城市辐射作用进一步增强，城乡产业结构、人口结构和生产力布局加快调整，呈现出城乡互动、一体化发展的态势。
（二）我省城镇化发展中存在的问题
总体而言，近年来我省城镇化取得了显著成效。但制约城镇化水平和质量持续提升的矛盾、问题还不同程度的存在；与经济发展水平先进的兄弟省份相比，还存在差距和问题；城镇化总体水平仍滞后于工业化；城乡差距和东西部区差异还比较大，与科学发展观的要求相比，存在着全面协调可持续与构建和谐社会不相适应的矛盾，在一定程度上影响制约着城镇化的健康发展。主要表现在下列七个方面：
1.城乡差距和区域差距大。城乡、区域不协调的矛盾持续存在，城乡基础设施和公共服务设施水平差距明显。80%以上的新增基础设施集中在城市和县城；小城镇25%的道路还没有硬化，75%的道路没有排水管道，80%的小城镇没有污水处理设施，未经处理的污水直接排放，80%的垃圾没有进行无害化处理。小城镇商业服务、文化娱乐、医疗卫生设施普遍差。2007年城镇居民可支配收入是农民人均收入的2.86倍，比2000年扩大了0.42倍，小城镇居民享受的公共服务远低于城市居民，城乡居民社会保障和公民待遇一体化还有很长的路要走。
东西区域差距不容忽视。一是东中西发展不平衡，区域城镇化水平差距较大；青岛、烟台、威海、潍坊四市2008年达到56.2%，与国家东部地区城镇水平56%相当，高于德州、滨州、聊城、菏
泽四市21.8个百分点。二是从城镇化质量监测情况看，我省城镇化质量总体上呈东高西低的态势。一群一圈一带明显有差距。从人口城镇化率看，山东半岛城市群人均已超过6000美元，济南都市圈达到5000美元，二者已处于工业化中高级阶段，而鲁南经济带人均GDP仅为3000美元，刚刚步入工业化中级阶段。这些差距主要是由于资源禀赋、发展基础、经济实力的差异所造成的。对于西部地区需要引起我们的高度重视和扶持。
2.城镇化水平与先进省份差距明显。2008年我省经济总量已位居全国第二，但城镇化水平仅有47.6%，仅略高于全国平均水平1.9个百分点，居全国第14位。比广东（63.4%）、浙江（57.6%）、江苏（54.7%）分别低了15.8、10、7.1个百分点，与我省经济大省的地位不相称。特别是我省工业化率已达到51.8%，相差4.2个百分点，城镇化明显滞后于工业化，两者也不相匹配。发达国家城镇化率为80%，与我国人均收入差不多的菲律宾、印尼城镇化率也有60%以上。目前我省经济社会发展中的诸多深层次矛盾，如消费需求不足、服务业比重不高、资源环境压力大、城乡就业和农民增收难、地方可支配财力不足等，都与城镇化率不高密切相关。其差距主要体现在我省城市群、中心城市和小城镇实力相对较弱上。一是半岛城市群发展的国家地位还不高；半岛城市群在区域内部资源共享、设施共建、优势互补、分工协作等方面没有实质性的突破。尽管黄河三角洲生态示范区在2009年被国务院上升为国家区域振兴战略，半岛蓝色海洋经济区也在推进，但其地位还需要进一步夯实提高。胶东地区和济南周边的区域实力，既不及江苏的苏锡常、宁镇杨，也不及浙江的甬台温、杭嘉湖。二是中心城市综合实力不够，带动能力不足。与南京、苏州、沈阳 、大连、广州、深圳等中心城市相比，济南市辖区GDP比南京低1061.78亿，2008年济南市区常住人口和地方财政收入是352万人、157亿元，南京市为524万人、330亿元。青岛与广州、深圳相比差距在4000亿以上，2007年青岛市区人口和财政收入是275万人、293亿元，而广州是1005万人、524亿元，深圳是862万人、658亿元。实际年利用外资济南、青岛均不足18亿美元，而苏州、沈阳、大连、广州、深圳等市均在年20亿美元以上，在规模和实力上济南、青岛还处于劣势，2009年最新数字青岛财政收入370亿，苏州已达到700亿元。烟台、淄博、潍坊等区域大城市，同沿海同等级大城市相比，同样存在综合竞争能力弱的问题。县域经济跟江苏比也差距不少，我省2009年县级财政收入前三位是龙口29.2亿、邹平、荣城，过10个亿的只有14个，尚有42个县不能满足基本支出。而江苏的昆山、张家港财政收入都超过了100亿元，就连苏北1/3的县地方财政收入也超过10亿元，现在临沂和济宁跟徐州已不能比了。三是小城镇规模偏小，实力较弱。全国千强镇中江苏275个、浙江266个、广东121个、我省有95个，排名普遍靠后，62个在500名以后；百强镇中广东28个、江苏23个、浙江20个、我省只有2个，最靠前的仅92位。全国千强镇平均财政收入2.41亿，而我省95个强镇仅1.37
亿；江苏昆山玉山、广东东莞虎门、浙江乐青柳市，镇区人口20多万人，财政收入近20亿元，我省镇区人口过5万，财政收入过5亿元的仅有2个乡镇。2008年我省建制镇平均镇区人口只有1万人，镇区人口3万以上的镇只有41个，不足1万的镇有780个，占镇总数的70.20%。财政收入不足5000万元的中心镇有169个，占全部中心镇的70%，人均财政收入不足1000元的镇有179个，占全部中心镇的74%。小城镇规模少、对资源的集聚能力较弱，生产要素市场不发育，在人才引进、项目建设方面受到很大限制，应有的承载和服务功能得不到很好的发挥，不利于城乡统筹协调发展。
3.城镇建设投融资能力不强。城建资金筹措难度加大，城建需求资金有增无减，城市基础设施和公共服务设施远不能满足城镇化快速发展的需要。许多城市的基础设施不够完善，排水截污不畅，大城市交通普遍拥挤，城市综合功能和承载力亟需提高。我省城建资金主要来源于土地招拍挂、银行贷款、政府新增财力和基础设施出让、转让，部分大中型城建项目能争取到国债资金、世行贷款和亚行贷款。但是城建项目建设市场化运作水平不高，吸引社会资本参与基础设施和公共服务设施建设的力度不够大，现行的融资模式对财政的依存度过高，投资方式单一，国内外流行的BOT、TOT、发行市政债券等投资方式还未得到广泛的采用。个别地方超越自身财力搞建设，甚至过度举债，潜伏着政府投资项目大量拖欠工程款的隐忧。随着构建和谐社会的不断深入，用于保障民生和抗震救灾的财政支出大幅度增加，加之经营性城市基础设施大多已经出让转让，城建资金筹措难度进一步加大，城乡环境综合整治和建设城市基础设施资金，公共服务设施及保障性住房，资金需求有增无减，缺口越来越大。融资平台不顺畅，地方政府还要干活出政绩，承诺多项惠民服务项目就出现举债、拖欠工程款、寅吃卯粮等现象，城建处于发展后劲不足状态。今后一段时间，城建资金需求的旺盛与投融资平台不发育、筹资渠道不畅的矛盾日趋尖锐，资金问题仍是制约城镇化发展的瓶颈。加快理顺城建投融资体制改革，培育现代金融水平的地方城建投融资平台更好地吸引社会资本参与城镇建设，已成为当务之急。 具体来说，我省城建投资比例偏低，投资总量不足。根据国际发展的一般经验，城市基础设施投资占国内生产总值和固定资产投资的比例，会随着经济发展程度的提高而有所下降。世界银行曾做过统计,
快速城市化阶段到2007年，国内城市基础设施建设投资欠账累计达9万亿元。粗略估算我省城市基础设施欠账累计达9000亿元，我省2009年城镇基础设施固定资产投资823.4亿，占全社会固定资产投资的4.33%，低于全国平均水平。
依托金融市场的融资模式单一，以间接融资为主。改革开放以来，虽然我省融资渠道不断多元化，但金融体系仍不发达，间接融资占比过高一直是我省金融市场长期面临的突出问题之一。在城市建设融资领域，间接融资比重近50%，直接融资比重基本不到1%，而且绝大部分是债券。1999-2007年间，我国城市建设资金来源中财政拨款、国内贷款和自筹资金各占1/3，考虑到自筹资金中有相当一部分实际是银行贷款，金融支持城市建设的融资比重大概有50%，其中绝大部分是银行信贷。在资本市场尚不发达的阶段，银行信贷成为城市建设的主要资金来源是必要的，但同时也使得银行体系与地方经济发展产生了更加复杂的关联和风险因素。
4.户籍改革配套滞后。尽管我省已经实行统一的户籍登记制度，但城市对外来人员落户仍然存在学历、房产、固定工作等方面加以限制，大中专毕业生和农民进城定居的门槛仍未拆除。受政府支付能力的制约和现行保障政策的限制，不仅对城乡居民无法实行标准统一的社会保障，而且对城镇居民的保障大多仍按原非农业人口划户保障范围，导致农民市民化进程慢。我省4480万城镇人口中，包含着近千万的暂住人口和流动人口，其中的大多数户口仍在农村，他们虽然在统计上已被划为城镇人口，但因户籍限制并没有享受到与城镇市民同等的教育、住房、社会保障等权利，农民市民化的任务还很艰巨。这使得在城镇务工经商的农户大部分成为来往于城乡之间的
因为户籍改革配套不到位的原因，大量人口拥在农村进不了城，被束缚在本就不多的土地上，影响了农村劳动生产率的提高和农民收入的增加，影响了建设用地集约利用水平，制约了农业产业化进程，抑制了农民的消费需求。2008年我省农村人均生活消费支出4077.05元，仅为城镇居民的37.04%，即三个农民的消费才相当于一个城镇居民。大量人口滞留在农村，不利于扩大内需，影响了经济的可持续性发展。农民工和失地农民进城存在的户籍配套政策障碍，是一种不公平的现象，给社会稳定和城镇化健康发展均带来不利的深层影响。
5.城镇建设与资源矛盾大。我省是一个人口众多但人均资源相对贫乏的大省。多年平均水资源总量占全国水资源总量的
1.19%，人均水资源占有量322立方米，不足全国人均占有的1/6，属于人均水资源量小于500立方米的绝对贫水区；耕地面积不足全国的7%，2007年底全省耕地面积1.126亿亩，人均耕地面积
1.21亩，有6个市、47个县人均耕地面积已逼近或低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。能源方面2009年从省外进煤15000万吨，对省外煤依赖度50%。就土地资源来看，2008年中国耕地
为18.26亿亩，到2020年将减少到18.05亿亩，这也就是说在未来10年全国能够农转非的耕地是2100万亩，平均每年210万亩。城镇发展用地与耕地保护之间的矛盾比较突出。在国家实现最严厉的土地政策管制的形势下，许多市县镇都反映二三产业项目无法落地，城镇化发展严重受困，要求增加建设用地指标。然而与东南部沿海广东、浙江、江苏、福建等省相比，我省单位建设用地产出率最低，在城镇特别是县以上城市建设用地紧缺的同时，相当数量的开发区、工业园区征而不用，批而不用，城区破产倒闭企业土地闲置，城中村、棚户区土地利用低效；小城镇建设还存在着马路城镇、广场城镇现象；村镇建设用地集约化程度低，撤并的乡镇驻地土地未有效利用，空心村现象普遍存在。在严格保护耕地、集约节约用地的前提下，如何满足二三产业的发展和城镇建设对土地的需求，防止城市产业和人口过度密集，提高人居环境质量，乃至转变城镇化粗放发展方式到集约化发展方式，走以提高城镇化质量内涵为主的新型城镇化道路，是今后一个时期全省各地面临解决的重大课题。
6.城镇就业能力不强，农村劳动力转移出口不畅。就业是城镇化进程中的大事，随着技术进步和产业结构调整升级，我省劳动密集型企业相对增加不多；部分出口加工型企业受金融危机影响亏损甚至倒闭，我省劳动力需求不振。再加上我省服务业增加值占GDP比重只有33.4%，在全国排第29位，从业人员比重36%，在全国排名第26位，服务业短期内不可能突飞猛进，劳动力转移渠道狭窄。2005年-2007年我省转移农村劳动力分别为162.2万、159.2万、155.6万，农村劳动力转移速度趋缓。当前我省农村承包地流转市场不健全，农村内部劳动力消化能力也较低，而城镇吸收就业能力不强，农村劳动力向城镇转移的压力将进一步增大。 另一方面，大部分农村劳动力素质较低，全省具有高中以上学历的农村劳动力仅有560.26万人，占农村劳动力总数的
11.52%，而且具有大专及以上学历的仅有50.65万人，占1.04%，大多数不能胜任城镇就业岗位的素质要求，转移就业的压力客观性也非常大。
7.城镇生态环境脆弱，节能减排压力大。城镇人口快速集聚，给原本脆弱的城镇环境带来了更大的压力，一些城镇的排水、污水处理、垃圾处理设施和公共绿地建设，远远不适应城镇发展和环境保护的需求，城镇污染控制力总体上还比较弱，对新出现的一些环境问题，缺乏足够的应对措施。2007年小清河流域河流断面水环境功能区水质达标率为9.1%，属于重度污染，海河流域（德州、聊城）水环境功能区水质达标率为零，大环境污染十分严重。根据2008年全省水功能区水质监测全省142个水功能区中，水质达到I类标准的水功能区只有1个，水质为劣V类的水功能区有50个，比重达到35.2%；评价河长5967.8公里，达标河长2280.3公里，仅占38.2%；评价湖区面积1551平方公里，达标面积272平方公里，仅占17.5%。全省还有60个县（市）没有建生活垃圾无害化处理厂，特别是中西部县城 没有规范的卫生填埋垃圾处理
厂，大量城镇垃圾简易填埋，
三、加快山东城镇化发展的对策
纵观国内外城镇化发展历程，因为政体和经济体制不同而分别走出了不同模式的城镇化过程。西方发达国家的城镇化基本上经历了城镇化、郊区化、再城镇化阶段。世界城镇化进程大致可以概括为三种发展模式。首先是以西欧为代表的在政府调控下以市场为主导的城镇化；其次是以美国为代表的自由放任的城镇化；美国城市规划及管理属于地方事务，联邦政府调控手段薄弱，导致政府没能对以资本为导向的城镇化加以有效的引导，城镇化发展自由放任，突出表现是过度郊区化，城市土地资源浪费严重，资源能耗消耗大。再次是以拉美和非洲部分国家为代表的发展中国家的城镇化，主要表现为工业化赶不上城镇化进程，外来资本主导的工业化与传统农业并存，属于过度城镇化。国内城镇化发展模式也呈现出多样性。有集体经济推动型的
当前，我省城镇化正处于快速发展的关键阶段，既有新型工业化提供的强大动力支撑，也面临着资源、环境、资金等诸多因素的多重约束。根据十七大、十七届三中、四中全会精神的总体部署，新形势下我们要积极落实国务院推动内需的总体计划，按照省委、省政府提出的加快建设经济文化强省的目标要求及新型城镇化的决策部署，我省城镇化发展要与新型工业化、信息化、市场化、全球化相促进，要与经济社会发展相适应，与新农村建设相协调；要解放思想，深入发展民营经济，锐意改革进取，引
导农业人口向城镇有序转移；做好五个统筹，促进经济社会科学发展，构建环境友好型和资源节约型社会主义新城镇，坚定不移地走符合山东情况的新型城镇化道路。为此必须破解当前制约我省城镇化发展瓶颈的各个矛盾，这是推动我省城镇化科学发展的必然选择，不容回避。
（一）坚持城乡统筹和区域统筹战略
城乡经济社会一体化发展是新型城镇化的重要内容，要紧紧抓住城乡统筹发展这条主线，坚持
区域统筹要大力实施
推进区域统筹，势必打破原有的利益格局和行政区划界限，
要加强对各地的协调，尤其是在
（二）强化产业结构协调发展，积极发展城镇第三产业 产业结构的调整与城镇化发展存在着密切的互动关系。推进新型城镇化，必须优化产业结构，推动一二三产业协调发展。大力发展二三产业的快速发展，增强二、三产业对城镇化的带动能力。要大力发展强化服务业，特别要大力发展现代服务业，在国有、集体工业企业吸纳就业能力弱化的形势下，必须多渠道、多样化的大力发展第三产业，把发展服务业作为调整产业结构、增加地方财政收入、扩大劳动就业的重要举措来抓，争取服务业增加值占GDP的比重、从业人员占全社会人员比重年均提高一个百分点以上。我省与广东、江苏一二三产业的差距主要就是在第三产业的比例不够突出，像广州、深圳、南京等沿海开放城市的2007年三产比例分别是60.4、49.8、51，我省2007年三产比例为32.55，而广东为42.70，浙江为40.1，江苏为36.30，比全国平均低8.5个点，与发达国家70%以上的比例相比还是有着很大的发展提升空间。我省2009年财政收入6000多亿，地方财政收入仅有2200亿左右比江苏少了800亿元，2010年比江苏差距更大，最新数据是每月差120亿财政收入，今年差距能扩大到1400亿左右。主要差距就是三产税收少；三产税收归地方财政，三产业不发达导致我省多数城市财政是吃饭财政，财政政策调控能力弱。因此，要认真贯彻落实《我省促进服务业发展的若干意见》，大力发展生产性和技术服务业，依托大型批发市场，发展现代物流基地及中介、技术咨询、金融等服务；要以提高人们群众生活质量为重点，积极发展生活性服务业，重点搞好卫生保健、文化旅游、休闲娱乐、房地产、楼宇经济等综合性服务设施规划与建设，要把精力和财力集中到第三产业上来，为到2020年全省实现经济结构向以服务型经济为主转变奠定基础。现代化服务主要是金融和房地产业。房地产业要千方百计培育支持本省的地产航空母舰，推动本省房地产公司上市做大做强，提高开发水平和配套物业服务水准。我省每年房地产竣工面积与江苏差不多，但销售额为2623亿元，占全社会总消费额的21%，但销售额比广东、江苏的低一半多，均价格相比分别低4200元/ m2 、3400元/ m2 。说到底就是缺少实力雄厚的本土房地产龙头型企业带动建设了高标准的房地产开发。2009年全省房地产投资2429亿占社会总投资的13%，贡献税收241亿元仅占地方财政收入16%；开发标准低，配套能力差，严重影响到房地产税收。
积极发展先进制造业，要借助信息化和技术创新加快推进工业产业结构升级，走新型工业化道路。抓好骨干企业、重点产品、技术创新、品牌培育和区域布局五个环节，以重大项目为载体，
大力发展支柱产业，扩充产业链，建设产业群，形成产业层次高、核心竞争能力强、带动作用大的新型工业支柱产业格局。要做大做强电子信息、生物技术、新材料、新能源和海洋综合开发等高技术产业，发展壮大家电、机械设备、化工、食品、材料、纺织等优势产业，强力提升造纸、化肥、轮胎、水泥、墙体材料等传统产业。中小城市和小城镇要利用土地、劳动力、资源等要素成本优势，因地发展特色产业和劳动密集型产业，大力扶持培育现代农业产业、现代物流体系。总之没有大生产，就没有大就业，就不会有大消费，也不会有大发展，生产决定发展。
（三）解放思想，大力发展城镇民营经济
解放思想，大力发展城镇民营经济。这是解决劳动力与转移渠道不畅的主要途径。要进一步推动经济体制改革和开放，加快民营经济发展，防止国进民退现象。我国民营经济始于1978年，中国农民包产到户的伟大创举提高了农业生产的效率，为农业人口向城镇的转移奠定了基础。到上世纪80年代，城镇个体萌生，民营化迈出新的一步，城乡经济的民营化突破了僵硬的计划体制的束缚，为个人致富开辟了崭新的空间，极大地激发了民营经济活动的积极性。通过各种形式的劳动，包括开办企业、尝试新的生产组织方式，改善经营管理，研究与开发以及每个人在自己岗位上勤奋工作，民营经济以前所未有的速度创造和积累着财富。经过30年的发展，中国民营经济的产出从几乎为零增加到接近GDP的一半，民营经济功不可没，城镇化指标从18%升到46%。可以说民营经济的迅速发展，吸纳了2亿多的农村剩余劳动力进城，推进了城镇化进程。据全国工商联统计数字，民营经济贡献了70%的劳动力工作岗位，是保就业的生力军，发展民营经济对保就业有着重要带动意义。
城镇经济比农业有着更高的效率，城镇就业人员因此获得比农民更高的收入，高收入又带来更多的需求和更大的消费市场，吸引更多的农民进城，民营化和城镇化相互作用，形成了良性循环。专家统计分析认为，哪个省的民营经济搞的好，哪个省的GDP增长就越快，城镇化水平就越高。广东、浙江、江苏的民营经济发展活跃，而我省一直受到重官轻商等传统文化的影响，民营经济一直处于落后水平。我们应该进一步解放思想，坚持改革开放的积极做法，在做大做强的基础上，培育活跃发展民营经济，争取达到半壁江山甚至更强的水平。当前随着市场化改革的不断深入，要出台更积极的扶持政策，要创造更加有利于民营经济和大学生创业发展的环境，让民营经济保持更强劲的增长动力；要把城市商业银行做大做强，地方财政政策要发挥作用，要组织成立高新技术及中小企业风险投资公司和创业基金加大对它们的金融支持，因为对民营经济这一块国有银行受年度效益考核的限制不感兴趣。同时，政府在要素市场、行业和产业管制方面进一步开放，减少干预，不与民争利，同时要加快推进政企分开、政资分开、政事分开，从各个层次、领域扩大民营经济有序参加。 据中国银行济南分行存款统计我省2009年存款比江苏少1
万亿，比广东少1.6万亿。老百姓不富裕，财政人均在全国排第26位，必须要创新环境，让百姓富裕，政府不能跟老百姓争利，要做到致富于民，让老百姓有钱，经济活动才能发育。必须在干事创业、解放思想上营造环境，允许敢闯、敢试、敢冒，甚至敢于犯错，反对求稳、怕出错的不作为现象。要继续组织支持机关干部停薪留职等多种形式下海经商办企业，营造经商、致富、创新、创业光荣的社会氛围，彻底打破重官轻商的落后封建意识。通过鼓励机关干部下海经商带动全社会劳动人员主动自谋职业和自主创业，使更多劳动者成为创业者、创新者。同时要加快发展各类职业教育，提高劳动者创业技能和创新职业素养。
（四）突出城镇规划优先和生态环保优先的建设原则
规划是城镇化发展的先导，是推进新型城镇化的基础工作，只有规划好未来城镇建设，才能科学的建设好。城镇化要坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理的三高原则，特别是要增强规划引导城镇发展的纲领性作用，优化城镇空间布局，防止拆了建、建了又拆的粗放式发展现象，集约建设、精品工程建设就是最大的节约和低碳。坚持节约土地集约发展，合理安排用地，发挥出土地资源应有的效率。城镇规划要完善功能、突出特色，充分利用各自的自然条件、资源优势、文化传统，对城镇发展进行准确定位，充分保护和挖掘地方文化，展现城镇特色面貌，防止千城一面、千镇一面、马路城镇、广场城镇的呆板现象，避免
突出规划对城镇建设的先导、统筹作用，一是要坚持速度和质量并重，要推进城乡规划全覆盖。不断完善城乡规划体系，组织编制和深化完善市域、县域体系规划，有条件的县、市要编制城乡总体规划，要加强城市控制性详细规划编制工作，确保所有市县建成区和近期建设用地控规覆盖率达到100%。要下大力气抓好城镇总体规划，进一步提高小城镇详细规划覆盖率。二是发挥规划对公共设施职能的调控引导作用，编制好统筹建设规划和计划，着眼于解决群众出行、购物、就业、医疗、子女上学等公共设施规划与落实。三是加强规划监管，维护规划权威性，依法查处违法建设和不按规划行事的违规现象。
围绕建设生态友好型城镇，把环境保护和生态建设放在推行新型城镇化的突出位置，彻底杜绝先污染后治理的老路子。在城镇建设中努力做到先保护后开发，先配套后施工。为此一要突出抓好节能减排，积极构建城市节能减排产业体系，遏制高耗能、高污染行业，加快重点能源消耗企业的节能技术改造。把大气污染、水污染、垃圾污染作为防治重点，加大环境整治力度，严控主要污染物排放总量，提高污水、垃圾、废气的处理能力。完善
垃圾收集和处理方式，建立健全污水处理和生活垃圾处理收费制度，促进垃圾和周围废弃物的减量化、无害化和资源化。要加强城镇空气质量监测，加大二氧化硫、机动车尾气等废气和烟尘、粉尘和扬尘的污染物治理力度。全面提高城镇大气环境质量，开展城市噪声综合整治营造清净的人居环境。二要努力改善生态环境，结合城镇规划，根据功能定位以及生态环境容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制；加强城镇湿地生态系统、绿地生态系统和城镇绿化建设，着重抓好自然生态系统的完整性保护，搬迁生态敏感区有污染的工矿企业，广泛开展人居环境奖、园林城市、生态县、生态示范区、环境优美乡镇和生态文明村创建活动。黄河三角洲生态示范区建设要坚持环保生态第一的理念，为新型城镇化树起样板示范作用。总之，就是要构建行之有效的污染防治体系、山川秀美的自然生态体系、打造舒适宜人的宜居环境体系，构建紧凑型城市结构与开放生态空间相结合的城乡形态，构建城市园林与乡村农田、林网相联通的生态网络，进一步激发农民进城生活热情，实现人与自然和谐发展。
（五）突破城乡户籍束缚
以二元户籍结构为基础的城乡二元管理体制是城乡发展统筹的最大障碍，必须深化户籍配套改革，省政府已决定逐步推行
打破城乡二元结构，要突破社保制度障碍。户籍改革是基础，就业、医疗、养老、社会保障相配套的措施是内生性核心。要创造条件为进城务工的农民建立社会保障体系，按照低费率、广覆盖、可转移、保障水平适当、确保待遇发放的原则，推行以个人账户为核心的养老、医疗保险办法。教育资源要在中心城市和小城镇对农民工无条件开放。通过完善保障机制等，降低农民进城的成本和门槛。
居住是农民融入城市社会、完成农民向市民转化的关键环节，要千方百计的帮助农民解决。总的原则是农民入城，政府要补贴。据统计，农民工进城全国有2亿多，其中异地流动的有1.49亿，原因是这些流动人员在城中的住宿条件没解决好。城市应向农民工提供公共住房租赁，可以制定专门的
和经济适用房等城镇住房保障政策在中小城市和小城镇应向农民工全面开放。地方政府应逐步将农民工住房需求纳入保障规划，中央和省级住房保障补助资金相应也要配套支持，给予农民进城购房的补贴，就像家电下乡对农民补贴一样，这会激发调动农民入城高涨的积极性。
（六）深化投融资体制改革，构建科学的城镇投资机制 我国自上世纪90年代中期进入快速城市化阶段以来，初步估算，每年新增加1500万左右的城市人口，这就需要大量的基础设施、公共服务设施建设来满足新增城市人口巨大的需求。关于城市化带动的投资需求，谢晶晶等（2004）根据1985－2001年我国城市化率与城镇固定资产投资之间的关系，得出短期内城市化水平每提高1个百分点，将带动8.9931%的城镇固定资产投资需求增加。李通屏、成金华（2005）基于1980－2004全国30个省份的截面数据计算，投资相对于城市化率的弹性系数是1.97，即每增加1万城市人口相应的全社会固定资产投资增加1.97亿元。王建（2009）估算，从2003－2008年，每增加一个城市人口大约会引出50万元的城镇基础设施和公共服务固定资产投资。根据以上有关城市化率提高与城镇固定资产投资增加之间的定量关系，考虑到
我国正处于经济转型时期，经过30余年的改革开放，已建立起以各类商业银行、证券公司和保险公司为主体的多元金融体系，金融发展水平取得了长足进步，但是城市化发展需要集中、长期、大额的资金支持，我国在中长期金融支持领域还很不成熟。
充分发挥调动中长期金融机构的信贷支持。由于城市建设项目普遍具有超前性、社会性、公益性, 并且投入量大、沉淀成本高、需求弹性小等特点，这种特征与储蓄类商业银行追求短期盈利性的特点并不符合。城市建设的融资周期往往在10年以上,与储蓄类商业银行以吸收居民储蓄和企业存款为主的资金来源期限也不匹配。在目前金融体制下，短期内资本市场还无法解决城市建设所需要的集中大额资金，
要加快基础设施资产证券化运行的速度。在资本市场发达的美国，结构金融有很多复杂的产品模式，但长期以来，资产证券
化是结构金融的基础与核心模式。由于很多经营性的城建基础设施具有稳定的现金流特征，成为优良的可证券化资产，在我国资本市场还较为不发达的情况下，通过资产证券化解决城市建设资金短缺问题，发展潜力很大。将基础设施资产进行证券化，可以加快资金周转速度，改善银行资产负债结构，提高资金使用效率，分散金融风险。对金融机构而言，资产证券化真正始于2005年12月两项试点交易的成功发行，分别是国家开发银行的现金流抵押贷款证券（CLO）和中国建设银行的住房抵押贷款支持证券（RMBS）。目前来看，资产证券化在我国还只是起步阶段，与国外普遍对不良资产进行证券化增强流动性不同，我国优质资产证券化还是主流，但是市场仍然对资产证券化产品反应冷淡，2级市场流动性较差。因此
提高基础设施投资基金管理专业性。基础设施投资基金作为一种权益性资本投资，是对基础设施融资渠道的有益补充。目前基础设施产业投资基金还处于试点阶段，基金和管理公司都需要特批。2006年在天津成立的渤海产业投资基金是国家发改委批复同意的第1支人民币产业基金，总规模200亿元，主要投资领域是环渤海地区的交通、能源等基础设施建设。虽然现阶段法律体系不完善、监管机制不健全、退出机制不畅等都是制约我国发展基础设施投资基金发展的重要因素，但是基金设立、管理的专业性是目前我国需要面对和解决的首要问题。国际经验表明，在基金结构中，最重要的主体是基金管理人，基金管理人对基金的运作具有至关重要的影响，通过专业管理人的增值服务，才能创造高额稳定的回报。因此，
发行市政债券是解决我省城市建设融资问题的根本途径。从国外发达国家的经验来看，无论是市场主导的金融体系，还是银行主导的金融体系，发行市政债券为基础设施建设融资都是最为重要的市场化融资手段。世界银行（1994）在分析发展中国家基础设施融资问题后得出的结论是，随着政府行政管理能力和国内资本市场日益成熟，基础设施投融资呈现出由项目融资向专业性金融机构融资，再向资本市场融资的发展趋势。所以，长期来看，推行市政债券既是我国资本市场发展的重要方向，也是支持城市化发展所必需的金融基础要素，并对促使地方政府行为理性化有积极的推动作用。市政债券的推行要从深层次的制度安排进行变
革，包括改革中央、地方的财权、事权划分，使地方政府成为真正
城镇基础设施能力与老百姓日益增长的需求矛盾仍是当前主要矛盾，必须千方百计加大城镇基础设施能力建设。一是公共财政体制应加大对城镇基础设施和公共服务的倾斜式投入，特别是扩大财政在中小城镇财政支持覆盖范围，加大对中小城镇基础设施和社会公共事业的财政投入，二是发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，对城镇基础设施、经营性项目、准经营性项目全面开放，吸引社会资本全面参与城市建设，形成政府引导，市场运作和多元化投融资机制，进一步激活内需。加大招商力度，创新招商方式。政府招商要由工业向市政设施导引，鼓励和支持外商、国内民营企业、港澳台企业、中央企业和国内大型民营企业，特别是世界500强企业，投资我省城镇基础设施建设和文化、教育、卫生、体育等社会公共事业。开展排污权、水权交易试点，建立环境资源化、资源货币化的有效良性循环机制。积极支持培育市县城市建设投资公司法人治理结构，集中经营、统筹运作、滚动增值、实现规模效益，采取注入资本金和优质城镇资产捆绑上市等方式；做实做大各级城市建设投资公司融资平台。三是大力发展现代金融业，当前，金融市场并不缺钱，流动性充沛，缺的是有效益的好项目，金融行业也不知如何积极支持各级城镇发展。中小城市要借激发内需金融创新的契机，迅速组建成立中小城镇发展银行，为中小城镇建设进行面对面的服务；中小城镇需要把优质资产和项目捆绑起来，形成更大的市场愿景，吸引金融机构更大的支持，实现双赢。
（七）突破土地资源制约，推动集体土地市场流转
全国建设用地约2.7亿亩（主要是宅基地和建设用地），每年1500万人进城，按用地每人100M2计算，全国需要225万亩土地配合城镇化进程。国家土地规划到2020年要保持18亿亩耕地红线，在未来10年里能够农转非用于城镇化及建设项目的只有2100万亩，平均每年只有210万亩。未来城市发展从土地资源角度来看，肯定是趋向紧张与严重不足，中国城镇今后不可能再像以前进行粗放式发展。从1978年到2008年中国城镇人口翻了近
一倍，中国城区的面积增加了7倍，达到3.5万平方公里。未来诸多年里城镇人口还要增加近一番，但城区面积已不具备翻番的土地条件了，城镇发展必须要破解土地瓶颈制约的矛盾难题。解决土地制约的着力点，一是存量土地挖潜，加大对闲置土地的处理力度，优化土地利用结构；二是城镇建设走集约、节地、提高土地利用率的道路。三是推动集体建设用地使用权进入市场流转，建立城乡统一的建设用地市场流转机制，建立城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模相挂钩、新增城市建设用地指标与当地土地开发和整理数量相挂钩的机制。建立集体土地流转市场核心是土地货币化，只有货币化才能使农民土地权益得到保护。如果没有集体土地流转市场，那么农民的利益就会受到侵害，这样的城镇化是不公平的，不科学的。据统计全国7.5亿农民户籍人口宅基地占地面积为16.8万平方公里，远高于城镇3.5万平方公里建成区面积，我省5200万农民宅基地面积为1.21万平方公里，而城镇4480万人占地只有7085平方公里（其中镇占2700平方公里，县域城市占地4386平方公里），农村和乡镇土地利用水平低，浪费现象严重。在18亿耕地红线不能碰的情况下，盘活农村和乡宅基地是唯一的对象和办法。要利用社会主义新农村建设和小城镇建设契机，借鉴我省马桥、南山、栖霞口的经验，加大刺激迁村并镇的实施力度，盘活农村宅基地。借助集体土地流转市场允许农民以土地使用权换取城镇居民居住权和保障权，让农民得到实惠和长远保障。对此，要加大土地货币化力度，加快集体土地交易市场建设和流转速度，允许农民以转包、出租、互换、转让、入股等形式进行土地经营性交易。以规模经营推动农业产业化，提高土地利用水平，提高土地收益。土地出让收入可重点向中小城镇建设倾斜。
王相夏