公安局民警在为群众办理户籍手续。如今，户籍改革大幕已经开启，小步迈进、先易后难成为这场破冰改革的最佳选择。图 / 新华 试点七年后，中国户籍改革开始进入“深水区”。 继黑龙江省宣布自11月1日起取消全省农业和非农业户口划分，统一为居民户口后，河南省紧随其后，提出取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。 作为人口大省、农业大省，河南城镇化率长期低于全国平均水平，因此，河南推行全面的户籍改革意义重大。
户籍改革路线图
11月12日，河南省正式出台《关于深化户籍制度改革的实施意见》，计划到2020年实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，全省常住人口城镇化率达到56%。 在河南大学中原发展研究院院长耿明斋看来，河南出台户籍改革政策背后，一方面是补城市化不足的短板，另一方面逐步释放农村劳动力，使得人口红利得以延续。 根据《意见》，一张按照建制镇和小城市、人口50万至100万的中等城市、人口100万以上的大城市以及省会城市四个层次实施相应落户政策的户籍改革路线图清晰呈现出来。 四种落户方式中，建制镇及城市综合承载能力压力小的城市落户门槛最低，几乎全面放开。农民工只需拥有合法稳定住所（含租赁），本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在县政府驻地镇申请登记常住户口。 以巩义、兰考、汝州、长垣等直管县及部分大县为代表的中等城市，合法稳定就业，并有合法稳定住所（含租赁），按照国家规定参加城镇社会保险满一年的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可在当地申请登记常住户口。 除省会郑州和济源以外的其他16个省辖市，滑县、邓州、永城等直管县，则要求合法稳定就业达到一定年限，有合法稳定住所（含租赁），按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可在当地申请登记常住户口。 《意见》要求各地可根据城市综合承载能力，对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等做出具体规定，但对合法稳定住所（含租赁）不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险的年限要求不得超过2年。 省会郑州落户门槛最高，《意见》首次明确将采用积分落户制度。主要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。 据《中国新闻周刊》了解，郑州目前尚未公布积分细则，各指标在积分中的占比权重尚不得而知。但是，接受采访的多位河南学者均提到广州的积分入户模式。有迹象表明，郑州将参照广州的积分体系，涵盖包括文化程度、参加社保、社会贡献、住房、纳税等12项指标。 “今后，落户郑州的指标以合法稳定就业、合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限为主。”河南省社科院副院长谷健全告诉《中国新闻周刊》，有可能增加社保年限在积分中的权重。 对于四种落户方式，谷建全认为，要基于农民意愿和落户难易程度，按照城市规模，实施差异化的落户政策加以引导。他进一步解释说，河南全省总人口为1.06亿，2013年全省城镇常住人口4123万人。若不加引导，近7000万农民中的十分之一涌入大城市，对城市交通、教育等公共设施的挑战可想而知。 “自愿原则是《意见》的一大亮点，在制度设计上考虑到农民的利益和意愿，通过市场化手段和利益赎买选择来保障农民的自由选择权，而不是采取强制性和强迫性措施。”多次参与调研和田野调查的耿明斋认为，多年的试点表明，附加条件、强迫农民进城上楼扭曲了城市化，偏离了户籍改革的正确轨道。
难题接踵而至
尽管河南省的《意见》较黑龙江省的户籍改革文件增加了一些细则，但财经评论人士叶檀毫不客气地认为，河南的户籍制度改革方案缺乏可操作性，比如，在进城农民原有权益处置上，大而化之。 如《意见》提出的“土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利（简称“三权”），要依法依规予以维护”“支持建立农村宅基地有偿退出机制”“探索集体收益分配权市场化的有效形式”等，这些缺乏细则的规定必定让基层操作困难重重，怎么操作都会让双方觉得吃亏。 耿明斋则坚持认为，取消农业和非农业户口区分，不会导致农民失去土地。他告诉《中国新闻周刊》，目前河南省正在推行农村土地承包经营权、宅基地用益物权的确权、登记、颁证工作。“确权给你之后，就永久是你的，土地的权益和户籍是分开的，不管你的户籍转到哪儿，因土地产生的利益都是你的。” 而国家行政学院教授竹立家则认为，推行户籍制度改革就是为了公共服务均等化，变成城市居民，国家就要收回土地，如果在城市有住房有工作，还占有农村土地，就成了另外一种不公平。 不过，为让进城农民能稳定地扎下根，政府设置了缓冲期，“城乡两头都占”不失为一种过渡性的制度安排。谷健全认为，这是河南省户籍改革的核心所在。“如果农民把承包地、宅基地都处理了，进城两三年生存情况还不好，再回到农村去，那就是更大的失地农民问题。”他说。 农民变市民不只是户籍登记的变化，它涉及社会保障、教育、医疗、就业等各个方面，需要全面的配套政策落实。图 /CFP 从《意见》全文来看，凡涉及农民“三权”的表述显得小心翼翼。《意见》特别提出，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。 尽管《意见》有关条款旨在打消农民进城落户的顾虑，但政策出台后，并未出现农民集中申请变更户口的现象，更多的则是在观望。 值得关注的是，就在农民进城落户的政策细则尚未配套之际，一股“逆城镇化”的现象开始出现，此前进城的农民因各种原因无法立足开始返乡，甚至有些城市居民亦考虑向农村流动。虽然不是主流，但依然引起各方的关注。 农民变市民不只是户籍登记的变化，它涉及社会保障、教育、医疗、就业等各个方面，需要全面的配套政策落实。 这些问题不解决，加之此前以农民宅基地，土地承包经营权、集体土地收益分红权换得一纸有名无实的城市居民户口，农民进城自然顾虑重重。 而在另一方面，“农转居”的实际投入成本亦令政府感到压力不小。 按照规划，到2020年，郑州市中心城区常住人口将达到700万左右，洛阳市达到350万左右，10个地区性中心城市达到100万以上，13个左右城市（县城）达到50万～100万，争取全省新增1100万左右农村转移人口。 实现如此庞大的人群在城镇落户，绝非易事。要在接下来的6年内为这些即将新增的1100多万人口，提供一个城市居民应该享受的教育、医疗乃至水电气等基础设施，官方智库给出了上万亿元投入的估算。 今年早些时候，河南省社科院发布了《河南社会发展蓝皮书（2014）》。该蓝皮书以2013年河南省常住人口近44%的城镇化率、户籍人口26.6%的城镇化率测算，以44%减去26.6%，意味着目前居住在城市的居民中，有将近1635万为农民身份的市民，处于半城市化状态。如果要把这些农民转化为市民，以户籍制度改革为例，实现一个农民工的完全市民化，需要投入10万～20万元，以1600万流动人口计算，则至少需要投入1.6万亿元。 “尽管这是静态的测算，实际支出可能没这么庞大，但这与我省城市的承受力、经济发展水平不相适应、难以匹配。”谷健全说，河南省现有的城镇化配套体制正面临极大考验。 显然，落户成本高是决策者最大的顾虑。 城市基础设施的配套也成为户籍改革后城镇化面临的突出问题。以自来水供给为例，今年以来，郑州城区因干旱问题已发生两次供水危机。按照规划到2020年，郑州市中心城区人口要达到700万，而目前仅为300多万。郑州市自来水公司的规划显示，为了配套人口增长，郑州市将新建7个水厂，供水能力达到214万立方米，为目前郑州市供水能力的数倍。但一个尴尬的现实是，目前仅有一座水厂在建，其余规划仅停留在纸面。 河南省电力公司亦反映，随着人口向城镇集聚，郑州等大城市和县域农电的迎峰供给也都日渐紧张，大城市限电和农村超负荷区域存在扩大化趋势。而庞大的电网新建和扩容投资以及供地等问题都日渐凸显。 此外，教育配套问题也极为迫切。在短时期建立一批合格的教师队伍、能够提供合格教育质量的学校非一朝一夕之事。 由于配套改革成本很高，致使各部门的配套政策一时难以到位。“钱从哪里来”仍是户籍改革的主要掣肘因素。
仍处探索阶段
耿明斋坦言，户籍改革难点不在户口本身，其背后难题是附着在户籍上的福利保障。 学者们预期，为了给户籍改革提供资金保障，政府不得不改革财税政策。目前来看，人口城市化和市民化需要相应的公共财政支撑，而如何分摊流动人口定居所带来的城市化财政负担，依然是一个尚待解决的难题。 中国人力资源开发研究会会长刘福垣认为，户籍改革是全体国民公民化和财政分配体制变化的过程，突破口在于政府承担社会保障。他建议，“公民的身份证号就是税号，在哪看病，在哪养老，当地政府就得承担社会保障的钱，这部分钱的总平衡最后要靠中央政府转移财政支付。” 这与北京理工大学教授胡星斗倡导的建立国民信息系统异曲同工，只不过后者的管理职能更明显。包括个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况，还有信用情况、犯罪记录，甚至做义工、慈善方面的记录等都纳入其中。 长期关注户籍改革的中国人民公安大学教授王太元则认为，只有卸载捆绑在户口上的利益，改革医疗、教育、就业、住房、社会保障等制度，无须户口就能依法实现自身相关权益，否则勿轻言“改革”。 如今，户籍改革大幕已经开启，小步迈进、先易后难成为这场破冰改革的最佳选择。 谷建全也表示，仅就河南省而言，目前只有省会压力最大，其他城市还有扩张的规模和空间，户即改革的推动难度相对较小。从四种落户方式来看，政府更希望农民选择县级城市落户。一方面成本较低，推进起来难度不大，另一方面是不至于加剧已经出现的“大城市病”。 政府财政捉襟见肘时，谁来补位？谷建全认为，十八届三中全会也提到了市场化根本性作用，可以考虑引入市场化机制，让更多社会资源介入。“未来公共领域的产品与服务逐渐对民间资本开放，以寻得出路。” 河南省委农村工作办公室主任张宇松对媒体谨慎表示，《意见》中提及通过一次性补偿农民退出“三权”的方式，解决农民进城难的资金问题。但在现阶段，这种方式以预案的形式存在，仍处于探索试点阶段。“经过试点成熟后报国务院批准方可推出。”他说。 “三权”是农民普遍固守的底线。以交出土地权益为代价实现进城，农民也有自己的考量。政策制定者也清楚，农民不会因为表面上获得了统一的户口性质，在没有得到在工作、居住的城镇享有相应的各类福利保障而放弃土地权益。 农民“三权”有偿退出机制尚无定论，故《意见》出台后，谷建全有两个担心：一是有些地方念歪了经，侵害农民“三权”；二是由于城市化配套及政策细则制定滞后，户籍改革不能达到预期目标。 对于户籍改革，官方和民众都应该保持足够的耐心。从历史经验来看，如果一项新政推行起来困难重重，则意味着政策本身出了问题，需要修正。若强行推进，往往会变形、走样，必然导致民众抵制，留下诸多后遗症。
公安局民警在为群众办理户籍手续。如今，户籍改革大幕已经开启，小步迈进、先易后难成为这场破冰改革的最佳选择。图 / 新华 试点七年后，中国户籍改革开始进入“深水区”。 继黑龙江省宣布自11月1日起取消全省农业和非农业户口划分，统一为居民户口后，河南省紧随其后，提出取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。 作为人口大省、农业大省，河南城镇化率长期低于全国平均水平，因此，河南推行全面的户籍改革意义重大。
户籍改革路线图
11月12日，河南省正式出台《关于深化户籍制度改革的实施意见》，计划到2020年实现1100万左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，全省常住人口城镇化率达到56%。 在河南大学中原发展研究院院长耿明斋看来，河南出台户籍改革政策背后，一方面是补城市化不足的短板，另一方面逐步释放农村劳动力，使得人口红利得以延续。 根据《意见》，一张按照建制镇和小城市、人口50万至100万的中等城市、人口100万以上的大城市以及省会城市四个层次实施相应落户政策的户籍改革路线图清晰呈现出来。 四种落户方式中，建制镇及城市综合承载能力压力小的城市落户门槛最低，几乎全面放开。农民工只需拥有合法稳定住所（含租赁），本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在县政府驻地镇申请登记常住户口。 以巩义、兰考、汝州、长垣等直管县及部分大县为代表的中等城市，合法稳定就业，并有合法稳定住所（含租赁），按照国家规定参加城镇社会保险满一年的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可在当地申请登记常住户口。 除省会郑州和济源以外的其他16个省辖市，滑县、邓州、永城等直管县，则要求合法稳定就业达到一定年限，有合法稳定住所（含租赁），按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可在当地申请登记常住户口。 《意见》要求各地可根据城市综合承载能力，对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所（含租赁）的范围、条件等做出具体规定，但对合法稳定住所（含租赁）不得设置住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险的年限要求不得超过2年。 省会郑州落户门槛最高，《意见》首次明确将采用积分落户制度。主要以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。 据《中国新闻周刊》了解，郑州目前尚未公布积分细则，各指标在积分中的占比权重尚不得而知。但是，接受采访的多位河南学者均提到广州的积分入户模式。有迹象表明，郑州将参照广州的积分体系，涵盖包括文化程度、参加社保、社会贡献、住房、纳税等12项指标。 “今后，落户郑州的指标以合法稳定就业、合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限为主。”河南省社科院副院长谷健全告诉《中国新闻周刊》，有可能增加社保年限在积分中的权重。 对于四种落户方式，谷建全认为，要基于农民意愿和落户难易程度，按照城市规模，实施差异化的落户政策加以引导。他进一步解释说，河南全省总人口为1.06亿，2013年全省城镇常住人口4123万人。若不加引导，近7000万农民中的十分之一涌入大城市，对城市交通、教育等公共设施的挑战可想而知。 “自愿原则是《意见》的一大亮点，在制度设计上考虑到农民的利益和意愿，通过市场化手段和利益赎买选择来保障农民的自由选择权，而不是采取强制性和强迫性措施。”多次参与调研和田野调查的耿明斋认为，多年的试点表明，附加条件、强迫农民进城上楼扭曲了城市化，偏离了户籍改革的正确轨道。
难题接踵而至
尽管河南省的《意见》较黑龙江省的户籍改革文件增加了一些细则，但财经评论人士叶檀毫不客气地认为，河南的户籍制度改革方案缺乏可操作性，比如，在进城农民原有权益处置上，大而化之。 如《意见》提出的“土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利（简称“三权”），要依法依规予以维护”“支持建立农村宅基地有偿退出机制”“探索集体收益分配权市场化的有效形式”等，这些缺乏细则的规定必定让基层操作困难重重，怎么操作都会让双方觉得吃亏。 耿明斋则坚持认为，取消农业和非农业户口区分，不会导致农民失去土地。他告诉《中国新闻周刊》，目前河南省正在推行农村土地承包经营权、宅基地用益物权的确权、登记、颁证工作。“确权给你之后，就永久是你的，土地的权益和户籍是分开的，不管你的户籍转到哪儿，因土地产生的利益都是你的。” 而国家行政学院教授竹立家则认为，推行户籍制度改革就是为了公共服务均等化，变成城市居民，国家就要收回土地，如果在城市有住房有工作，还占有农村土地，就成了另外一种不公平。 不过，为让进城农民能稳定地扎下根，政府设置了缓冲期，“城乡两头都占”不失为一种过渡性的制度安排。谷健全认为，这是河南省户籍改革的核心所在。“如果农民把承包地、宅基地都处理了，进城两三年生存情况还不好，再回到农村去，那就是更大的失地农民问题。”他说。 农民变市民不只是户籍登记的变化，它涉及社会保障、教育、医疗、就业等各个方面，需要全面的配套政策落实。图 /CFP 从《意见》全文来看，凡涉及农民“三权”的表述显得小心翼翼。《意见》特别提出，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。 尽管《意见》有关条款旨在打消农民进城落户的顾虑，但政策出台后，并未出现农民集中申请变更户口的现象，更多的则是在观望。 值得关注的是，就在农民进城落户的政策细则尚未配套之际，一股“逆城镇化”的现象开始出现，此前进城的农民因各种原因无法立足开始返乡，甚至有些城市居民亦考虑向农村流动。虽然不是主流，但依然引起各方的关注。 农民变市民不只是户籍登记的变化，它涉及社会保障、教育、医疗、就业等各个方面，需要全面的配套政策落实。 这些问题不解决，加之此前以农民宅基地，土地承包经营权、集体土地收益分红权换得一纸有名无实的城市居民户口，农民进城自然顾虑重重。 而在另一方面，“农转居”的实际投入成本亦令政府感到压力不小。 按照规划，到2020年，郑州市中心城区常住人口将达到700万左右，洛阳市达到350万左右，10个地区性中心城市达到100万以上，13个左右城市（县城）达到50万～100万，争取全省新增1100万左右农村转移人口。 实现如此庞大的人群在城镇落户，绝非易事。要在接下来的6年内为这些即将新增的1100多万人口，提供一个城市居民应该享受的教育、医疗乃至水电气等基础设施，官方智库给出了上万亿元投入的估算。 今年早些时候，河南省社科院发布了《河南社会发展蓝皮书（2014）》。该蓝皮书以2013年河南省常住人口近44%的城镇化率、户籍人口26.6%的城镇化率测算，以44%减去26.6%，意味着目前居住在城市的居民中，有将近1635万为农民身份的市民，处于半城市化状态。如果要把这些农民转化为市民，以户籍制度改革为例，实现一个农民工的完全市民化，需要投入10万～20万元，以1600万流动人口计算，则至少需要投入1.6万亿元。 “尽管这是静态的测算，实际支出可能没这么庞大，但这与我省城市的承受力、经济发展水平不相适应、难以匹配。”谷健全说，河南省现有的城镇化配套体制正面临极大考验。 显然，落户成本高是决策者最大的顾虑。 城市基础设施的配套也成为户籍改革后城镇化面临的突出问题。以自来水供给为例，今年以来，郑州城区因干旱问题已发生两次供水危机。按照规划到2020年，郑州市中心城区人口要达到700万，而目前仅为300多万。郑州市自来水公司的规划显示，为了配套人口增长，郑州市将新建7个水厂，供水能力达到214万立方米，为目前郑州市供水能力的数倍。但一个尴尬的现实是，目前仅有一座水厂在建，其余规划仅停留在纸面。 河南省电力公司亦反映，随着人口向城镇集聚，郑州等大城市和县域农电的迎峰供给也都日渐紧张，大城市限电和农村超负荷区域存在扩大化趋势。而庞大的电网新建和扩容投资以及供地等问题都日渐凸显。 此外，教育配套问题也极为迫切。在短时期建立一批合格的教师队伍、能够提供合格教育质量的学校非一朝一夕之事。 由于配套改革成本很高，致使各部门的配套政策一时难以到位。“钱从哪里来”仍是户籍改革的主要掣肘因素。
仍处探索阶段
耿明斋坦言，户籍改革难点不在户口本身，其背后难题是附着在户籍上的福利保障。 学者们预期，为了给户籍改革提供资金保障，政府不得不改革财税政策。目前来看，人口城市化和市民化需要相应的公共财政支撑，而如何分摊流动人口定居所带来的城市化财政负担，依然是一个尚待解决的难题。 中国人力资源开发研究会会长刘福垣认为，户籍改革是全体国民公民化和财政分配体制变化的过程，突破口在于政府承担社会保障。他建议，“公民的身份证号就是税号，在哪看病，在哪养老，当地政府就得承担社会保障的钱，这部分钱的总平衡最后要靠中央政府转移财政支付。” 这与北京理工大学教授胡星斗倡导的建立国民信息系统异曲同工，只不过后者的管理职能更明显。包括个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况，还有信用情况、犯罪记录，甚至做义工、慈善方面的记录等都纳入其中。 长期关注户籍改革的中国人民公安大学教授王太元则认为，只有卸载捆绑在户口上的利益，改革医疗、教育、就业、住房、社会保障等制度，无须户口就能依法实现自身相关权益，否则勿轻言“改革”。 如今，户籍改革大幕已经开启，小步迈进、先易后难成为这场破冰改革的最佳选择。 谷建全也表示，仅就河南省而言，目前只有省会压力最大，其他城市还有扩张的规模和空间，户即改革的推动难度相对较小。从四种落户方式来看，政府更希望农民选择县级城市落户。一方面成本较低，推进起来难度不大，另一方面是不至于加剧已经出现的“大城市病”。 政府财政捉襟见肘时，谁来补位？谷建全认为，十八届三中全会也提到了市场化根本性作用，可以考虑引入市场化机制，让更多社会资源介入。“未来公共领域的产品与服务逐渐对民间资本开放，以寻得出路。” 河南省委农村工作办公室主任张宇松对媒体谨慎表示，《意见》中提及通过一次性补偿农民退出“三权”的方式，解决农民进城难的资金问题。但在现阶段，这种方式以预案的形式存在，仍处于探索试点阶段。“经过试点成熟后报国务院批准方可推出。”他说。 “三权”是农民普遍固守的底线。以交出土地权益为代价实现进城，农民也有自己的考量。政策制定者也清楚，农民不会因为表面上获得了统一的户口性质，在没有得到在工作、居住的城镇享有相应的各类福利保障而放弃土地权益。 农民“三权”有偿退出机制尚无定论，故《意见》出台后，谷建全有两个担心：一是有些地方念歪了经，侵害农民“三权”；二是由于城市化配套及政策细则制定滞后，户籍改革不能达到预期目标。 对于户籍改革，官方和民众都应该保持足够的耐心。从历史经验来看，如果一项新政推行起来困难重重，则意味着政策本身出了问题，需要修正。若强行推进，往往会变形、走样，必然导致民众抵制，留下诸多后遗症。