2008年6月学习论坛
TRIBUNEOFSTUDY
Jun12008Vol124 No16
第24卷 第6期
试论我国现行国家权力结构与权威资源的关系
杨光斌
(中国人民大学国际关系学院,北京100872)
[摘 要]我国的国家权力体系是党通过民主集中制原则而组织起来的,,不合理的“条条关系”造成部门利益的冲突,,二者都从不同方面分割着国家权威。,收放有度,该集权的集权,该分权的分权。
[关键词]国家权力;民主集中制;;”
[中图分类号]D251]1003-7608(2008)06-0040-04 ,而权威是一种让人自愿服从的力量;,便转化为权威。毫无疑问,将权力转化为权威,是任何一个国家都致力以求的,因为权威可以大大节省政治统治的成本。在马克斯・韦伯看来,权威的来源或服从权威的对象不外有三种:因领袖的个人魅力而产生的宗教式服从;因君权神授的信念而产生的自愿服从;为解决利益分配的现代理性立法而形成的法律的至高无上性即对法律的自觉服从。在现代政治中,无论是在工具主义立法中还是在权利主义立法中,法律在很大程度上就是一套分配利益而设计的制度体系即本文所指的国家权力结构。也就是说,法律是权威的重要资源。法律是一套成熟的制度设计,国家行为的法律性是重要的,但是当法律不成熟或法律不能指达时,国家行为就以政策的形式表现出来。因此,国家权力往往以法律和政策的形式来实现,而对法律和政策的自愿服从程度也就成为衡量权威资源的重要标准。在这里我们还难于以绝对科学化的标准来对权威进行量化分析,但是国家权力结构的设置状况却直接关系到国家法律与政策的实现程度。在上述分析框架内,本文对我国权力结构与权威的关系进行宏观的总体性考察。
众所周知,我国国家权力组织的基本原则是民主集中制原则,我们将会看到,在中央层面,权力结构的集中性能够保障和维护权威资源。但是,作为国家权力最终代表者的中央政府只是法律和政策的制定者,而不是执行者。中央意志的执行者有两类,一是中央政府的行政
[收稿日期]2008-03-22
[基金项目]本文为教育部“新世纪优秀人才支持计划”课题“转型时期中国中央—地方关系研究”的阶段性成果[作者简介]杨光斌(1963— ),男,河南省桐柏县人,中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师。
机关,二是各级地方政府。作为代理人的行政机关和地
方政府是如何执行中央意志的?国家的权威能否得到有效维护?这就需要具体考察作为国家权力组织的“条条关系”和“条块关系”的设置及其在政治过程中的行为。
一、我国国家权力结构的民主集中制原则我国国家行政机关、国家权力机关和党的领导机关的组织原则都是民主集中制。我国宪法第三条规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。即“一府两院”都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法第八十九条规定,中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。上述两条以“民主集中制”原则表述了国家权力机关与国家行政机关的关系以及中央政府与地方政府的政治单一制性质。
那么国家权力机关和国家行政机关与共产党是什么关系呢?我国现行宪法关于党的规定就是“序言”中提到的“坚持共产党的领导”。而党的组织原则就是每一个党员耳熟能详的“下级服从上级,全党服从中央”这样一个民主集中制原则。而党政关系是什么样的呢?这就要求我们不但要熟悉宪法,更要熟读党章。党章及其相关文件规定了党委制、党组制、党管干部制度和归口管理制度。这些既是法定的权力结构,又是事实上的
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权力程序。在党的上述领导制度中,如果说归口管理制度最终体现了党与人大、党与政府、党与军队和党与社会的政治权力关系上的民主集中制原则,那么党委制、党组制和党管干部原则则是实现归口管理的制度性保障。尽管如此,这里对于归口管理制度的考察将能够充分地说明我国国家权力结构的民主集中制性质。
归口管理是在特殊的历史时期形成的党的一元化领
[1]
导制度。为了避免“不看就签字”,直接领导“大跃进”,在1958年1月发动“大跃进”动员的南宁会议上,毛泽东严厉批评国务院和其部委搞分散主义,不让中央参加对经济工作的“设计”,为此中共中央成立了财政、政法、外事、科学、文教各小组,具体领导对应的政府职能部门。毛泽东说这些小组是党中央的,直属中央政治局和书记处,向它们直接报告。由于党中央各小组直接领导国家各大口的业务工作,因而党中央各工作部门的职能也随之扩展,这样,管理机构,成了对应关系。至此,这一党和国家
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1958年党政关系的变动使国家权力机关职能发生
转移,共产党组织国家化了。具体地说,其一,把宪法规定向国家权力机关负责的政府(即国务院)变成了党中央的执行机关,因而党中央取代了国家权力机关;其二,它把本来属于政府的“具体部署”权收归党中央,因而党
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包办了政府的一部分事务。
归口管理制度具有连续性和稳定性,因而具有制度化特征。无论是第一代领导人,还是第二代和第三代领导人,党的一元化领导或者说党对国家权力的主导权主要通过归口管理制度下的领导小组来实现。
以归口管理为中枢的国家权力结构是民主集中制原则在党政关系上的最集中体现,实践中的问题比如权
[3]
力的人格化特征是存在的,但是在正常的政治条件下,归口管理制度不但有效地实现着党的领导与意志,
[4]
也是实现国家意志的一种制度安排。也正是在这个意义上,我们可以说党的权威就是中央的权威,而在实
践中这种权威是通过制定法律和政策来实现的。
从权力组织结构上看,权力高度集中的制度安排所产生的法律和政策在执行中也应该是高效的,因而权威资源是得到充分保障的。确实,在历史上和实践中,这种上下对应、上下齐动的权力结构对于国家意志的贯彻和执行拥有相当的优势,比如在抗洪救灾和社会危机管理中的制度优势。但是,这种最高层的国家权力结构毕竟是一种决策机制,而不是执行机制,执行国家权力的是作为中央政府代理人的行政机关和地方政府。更重要的是,我国的经济制度环境发生了革命性变革。在计划经济条件下,代理人的角色相对纯粹;在向市场经济转轨的过程中,,不但要作为代,这样,,从而侵蚀,权论两类代理人结构与权威资源的关系。
二、“条条关系”与权威资源所谓“条条关系”就是指政府各部门之间的关系。我国的行政部门是一个什么样的状况?笔者认为可以分为以下几大类:第一,和许多国家一样,我们有一般性的法务部门,如外交部、司法部、教育部、民政部等十几个部委,以及宏观经济调控部门如发改委、财政部、央行、商务部等。第二,和许多国家不一样的是,我们有基于产品和产业而设置的专业经济管理部门。比如过去的电力部、石油部、化工部等(今天都改革为国家级公司)和今天的铁道部、信息产业部、水利部等。第三,不仅如此,由于产业、产品有交叉或共同的属性,我们的部门设置必然是交叉或重叠的。比如仅在交通运输领域,至少有5个部级单位直接管理着交通事务,即交通部、铁道部、水利部、民航总局和公安部。在一个领域内同时有那么多部门进行交叉管理,这种状况在世界上并不多见。第四,由于业务范围的模糊性,对于同一个领域必然存在多头共管而又难于协调行动的部门。比如对某种生态保护问题,环保部门、农业部门和水利部门都有权力去管,但可能存在协调行动的困难。
上述部门设置状况在政治生活中意味着什么?首先,作为法律执行者的各种行政部门首先是立法者。我们知道,无论是全国人大制定的法律还是国务院颁布的行政法规,都是一般性的法律规定,如何解释和具体执行国家性法律是行政机关的权限。也就是说,在执行国家法律的过程中,行政部门获得了制定行政规章的授权。这样,不仅国家最高行政机关国务院在行政管理中制定了大量的行政法规,国务院各部门也相应地制定了数以万计的行业性规章,因而行政性法律法规直接制约和影响着中国社会的方方面面。自1979年至今,国家出台了300多部法律、800多部行政法规、3万多部行政规章和地方法规。由于“条条关系”的性质决定了部门
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规章在法律地位上又是平行的,因此,当行政规章之间出现冲突时,法院无所适从。按照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,可以提请国务院解释或裁决,但是提请国务院的程序是:受理案件的法院通过一定的程序上报最高人民法院,再由最高人民法院提请国务院解释。这种程序所造成的代价不是一般的当事人或作为微观市场主体的企业所能承受的。这种部门利益上的冲突和以规章形式对部门利益的分割,实际上是对国家权威的侵蚀和分割。为此,国务院319号令宣布废止800多部行政法规中的151部,并指导和监督各部门必须废除大量的与WTO规则不一致的规章。其中的难度可想而知。
其次,政策执行中的自由裁量权问题。根据公共选择理论,就是那些作为中央政府代理人的部门在执行政策的过程中也存在因委托人—代理人之间的信息不对称而扩展自己的权限,(bureaucraticdiscretion),的地位和职能,,[5]
—代理人之间的信息不对称,[6]
授权而拓展自己的权力。应该说,这些理论是关于一般政务部门行为的规律性总结,而在存在以产业和产品为基础的专业经济管理部门和部门利益交叉存在的条件下,行政部门的自由裁量权就更加不受约束,有的甚至到了违法滥用的程度,从而大大增加市场经济中的交易成本和制度费用,实际上也在分割国家的权威资源。
再次,作为“条条关系”的必然结果,就是部门主义
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的制度化权利的形成。所谓部门主义的权利制度化就是各个享有事实上立法权的部门以法律的形式而规定、保护本部门的权力,进而使这种部门权力成为法定的当然的权利即制度化权利。前述的行政部门的立法权和执法过程中的自由裁量权既是部门主义的制度化权利的原因,又是部门主义的制度化权利的结果。事实上,不仅行政部门的立法在扩张本部门的权力和利益,就是一般性法律也在保护部门主义。我国《公司法》第八条规定,“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的,在公司登记前依法办理审批手续”。与此相对应,《中华人民共和国公司登记管理条例》第十四条规定:“法律、行政法规规定设立公司必须报经审批或者公司经营范围中有法律、行政法规规定必须报经审批的项目的,应当在报送审批前办理公司名称预先核准,并以公司登记机关核准的公司名称报送审批。”这就意味着,微观市场主体从事任何由政府部门主管的经营活动,几乎都需要得到相应的主管部门的审批。中国经济的审批范围是如此之广,审批项目是如此之多,因此,中国的经济体制又可以称之为审批制经济。
[8]
这种管制被称为腐败的权利或“印度综合症”。在印度,不同的交易方式与不同的排他性腐败权利是联系在一起的,腐败的权力一经制度化,改革这种制度的交易成本就极其巨大。在我国,权利制度化下的审批制的直接后果是:第一,使进入市场的成本异常高昂,从而加大了正常的交易费用,降低了制度的竞争能力。但是产权的性质决定了审批式的政府规制又是别无选择的一种制度安排。第二,使得非生产性社会资源浪费异常惊人,这是中国腐败问题的主要体制性病源。这样,在结构上高度集中的国家权力在运转过程中则存在被其代理人分散的倾向,从而直接消耗着国家的权威资源。
三、“条块关系”与权威资源
在我国经济转型的过程中,尤其是最近10年来,老“条条”遇到了新“块块”,府。大锅饭”的财政包干,,我国的财政体:在中央—地方关系上,中央直接管理经济的作用下降而宏观调控能力增强,地方政府的作用加强;在政治—市场关系上,
[9]
削弱了政府的作用,加强了市场的作用。
这样,地方政府从过去的单纯的代理人角色演变为今天的财政联邦化的利益主体,而这样的或类似的制度安排所导致的理论话语就是“维护市场型联邦主义”即“经济联邦主义”。在国内政治生活中,分权不等于联邦主义,或者说联邦主义也不是简单地等于分权。但是,分权是联邦主义的重要基础,当地方政府通过法律规定而获得一定程度的地方性政策的自主权和自主的财政权时,中央—地方关系就可能演变成以契约为基础的合作和讨价还价关系,而这些就符合前述的联邦主义的内涵。所以,联邦主义与财政分权、政策分权和政治分权的举措呈正比例关系。因此,把分税制下的中央—地方经济关系描述为财政联邦主义,并非是经济学家的心血
[10]
来潮,已经是我国经济学界的一种分析框架。
财政联邦化的地方政府在制度创新的作用是有目[11]
共睹的,已经深深嵌入市场经济中的地方政府,对于
[12]
形成均衡的中央—地方关系有着积极的作用。问题是,地方政府的角色和行为方式变了,但是计划经济体制下形成的“条块结构”并没有任何变化。为了保证国家意志的实现,我国的单一制体制往往是各种职能部门的垂直对应,从中央、省、市最后到县,存在一一对应的职能相同的党政部门。中央与地方的职能部门之间存在三种管理模式:中央直接管理的部门如银行;中央和地方双管的部门即中央管业务而地方管党务和人事;地方管理的部门即地方政府的各种职能部门。这样,我们看到,每一个部门都存在多头管理的现象,既要执行上一级主管部门的命令,又要执行同级政府的政策,而每一个干部的管理权则来自上级或同级党委。也就是说,受到多重制约的政府部门很有可能执行多重意志,从而大大降低其行政效能。
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更为严重的是,按照政府层级而一一对应的部门设置原则,在经济联邦主义大大加强了地方政府行政管理权限的情况下,有些部门则有可能成为地方保护主义的工具,从而直接耗散作为国家权力基础的经济资源甚至是作为国家意志的法律权威。最典型的司法体制和行政执法部门,由于按照政府等级设置各级法院、检察院和行政执法部门,司法部门的地方保护主义现象尽人皆知。当企业与银行发生债务纠纷的时候,法院往往执行当地政府的意志而偏袒企业,因为企业是地方的,银行是国家的。当本地企业与外地企业发生纠纷时,法院总是倾向保护本地企业的利益,因而新时期地方保护主义的一个重要表现是地方政府鼓励当地企业“逃废债”。作为一级政府职能部门的行政执法部门更不可能监督政府。在现有的制度安排下,作为国家意志的法律因地方保护主义而被不同程度地虚化。
四、调整权力结构与维护权威资源
笔者曾经提出这样的观点,不必然是强大的,,[13]
题。称性。要维护国家的权威资源,就需要根据变化了的经济体制而对代理人结构进行改革和完善。
第一,在“条条关系”上,进一步推进行政体制改革,逐步废除基于计划经济体制而产生的专业经济主管部门,合理划分和分配行政执法部门之间的权限,尽量减少部门之间的利益重叠、职能交叉现象;进一步清理与国家法律法规相冲突的行政规章;加强对代理人的监管,尽量减少因信息不对称而泛滥的自由裁量权。
第二,在“条块关系”上,改变计划经济体制下机构设置上的一竿子插到底的做法。在市场经济条件下,地方尤其是市县一级的经济管理部门已经没有存在的必要。一则是因为市县两级的国有企业已经微乎其微,因而基于行业和产品而设置的部门形同虚设;二则是经济的运行越来越依靠国家的宏观调控政策。因此,地方政府的职能部门有很大的空间去“瘦身”。遗憾的是,由于传统思维的影响,一些新设的系统如国家农业开发银行也实行一竿子插到底的做法,居然把它办到县一级。一竿子插到底的做法不但膨胀了政府机构,使很多地方政府的财政变成了吃饭财政,也使很多地方职能部门事实上成为地方保护主义的工具。
第三,收放有度。该放权的放权,如地方行政管理权;该集权的集权,如作为执行国家意志的司法和执法系统。我们的改革是以分权为逻辑起点的,而且分权贯穿始终,但是对有些领域而言,并不是越分权越好,而是需要集权。在经济分权和行政管理权放权的时候,司法和执法系统就需要集权。行政管理权更多的具有地方性,因而需要放;而法律则更多的是国家性,因而需要集
权。不要说在政治单一制的中国,就是在典型的联邦制的美国,司法和执法权力都是集权的,体现了更多的国家性,而不应该是地方性。由于我国是一个强行政弱法律的体制,在现行的司法和执法体制下,国家性的法律很容易为地方行政权所操纵,因此,必须重组我国的司法和执法体制,至少应该像人民银行系统一样重新建构,还应该参照其他国家的成熟经验。
维护国家权威资源的办法在理论上似乎很简单,在实践中却很复杂。我们相信,每一项改革都是艰难的,虽然难易程度不同。国家治理就没有容易的事,尤其是对于中国这样转型中的大国。然而,它们又毕竟都是属于行政体制的范畴,,因而至多算,,,年改革开放得出的基本[ 参 考 文 献 ]
[1]薄一波.若干重大决策与事件的回顾(下卷)
[M].北京:人民出版社,1997.650.
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[13]杨光斌.中国经济转型中的国家权力[M].北京:当代世界出版社,2003.68.
[责任编辑:薛瑞汉]
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试论我国现行国家权力结构与权威资源的关系
杨光斌
(中国人民大学国际关系学院,北京100872)
[摘 要]我国的国家权力体系是党通过民主集中制原则而组织起来的,,不合理的“条条关系”造成部门利益的冲突,,二者都从不同方面分割着国家权威。,收放有度,该集权的集权,该分权的分权。
[关键词]国家权力;民主集中制;;”
[中图分类号]D251]1003-7608(2008)06-0040-04 ,而权威是一种让人自愿服从的力量;,便转化为权威。毫无疑问,将权力转化为权威,是任何一个国家都致力以求的,因为权威可以大大节省政治统治的成本。在马克斯・韦伯看来,权威的来源或服从权威的对象不外有三种:因领袖的个人魅力而产生的宗教式服从;因君权神授的信念而产生的自愿服从;为解决利益分配的现代理性立法而形成的法律的至高无上性即对法律的自觉服从。在现代政治中,无论是在工具主义立法中还是在权利主义立法中,法律在很大程度上就是一套分配利益而设计的制度体系即本文所指的国家权力结构。也就是说,法律是权威的重要资源。法律是一套成熟的制度设计,国家行为的法律性是重要的,但是当法律不成熟或法律不能指达时,国家行为就以政策的形式表现出来。因此,国家权力往往以法律和政策的形式来实现,而对法律和政策的自愿服从程度也就成为衡量权威资源的重要标准。在这里我们还难于以绝对科学化的标准来对权威进行量化分析,但是国家权力结构的设置状况却直接关系到国家法律与政策的实现程度。在上述分析框架内,本文对我国权力结构与权威的关系进行宏观的总体性考察。
众所周知,我国国家权力组织的基本原则是民主集中制原则,我们将会看到,在中央层面,权力结构的集中性能够保障和维护权威资源。但是,作为国家权力最终代表者的中央政府只是法律和政策的制定者,而不是执行者。中央意志的执行者有两类,一是中央政府的行政
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[基金项目]本文为教育部“新世纪优秀人才支持计划”课题“转型时期中国中央—地方关系研究”的阶段性成果[作者简介]杨光斌(1963— ),男,河南省桐柏县人,中国人民大学国际关系学院教授、博士生导师。
机关,二是各级地方政府。作为代理人的行政机关和地
方政府是如何执行中央意志的?国家的权威能否得到有效维护?这就需要具体考察作为国家权力组织的“条条关系”和“条块关系”的设置及其在政治过程中的行为。
一、我国国家权力结构的民主集中制原则我国国家行政机关、国家权力机关和党的领导机关的组织原则都是民主集中制。我国宪法第三条规定,“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。即“一府两院”都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法第八十九条规定,中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。上述两条以“民主集中制”原则表述了国家权力机关与国家行政机关的关系以及中央政府与地方政府的政治单一制性质。
那么国家权力机关和国家行政机关与共产党是什么关系呢?我国现行宪法关于党的规定就是“序言”中提到的“坚持共产党的领导”。而党的组织原则就是每一个党员耳熟能详的“下级服从上级,全党服从中央”这样一个民主集中制原则。而党政关系是什么样的呢?这就要求我们不但要熟悉宪法,更要熟读党章。党章及其相关文件规定了党委制、党组制、党管干部制度和归口管理制度。这些既是法定的权力结构,又是事实上的
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权力程序。在党的上述领导制度中,如果说归口管理制度最终体现了党与人大、党与政府、党与军队和党与社会的政治权力关系上的民主集中制原则,那么党委制、党组制和党管干部原则则是实现归口管理的制度性保障。尽管如此,这里对于归口管理制度的考察将能够充分地说明我国国家权力结构的民主集中制性质。
归口管理是在特殊的历史时期形成的党的一元化领
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导制度。为了避免“不看就签字”,直接领导“大跃进”,在1958年1月发动“大跃进”动员的南宁会议上,毛泽东严厉批评国务院和其部委搞分散主义,不让中央参加对经济工作的“设计”,为此中共中央成立了财政、政法、外事、科学、文教各小组,具体领导对应的政府职能部门。毛泽东说这些小组是党中央的,直属中央政治局和书记处,向它们直接报告。由于党中央各小组直接领导国家各大口的业务工作,因而党中央各工作部门的职能也随之扩展,这样,管理机构,成了对应关系。至此,这一党和国家
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1958年党政关系的变动使国家权力机关职能发生
转移,共产党组织国家化了。具体地说,其一,把宪法规定向国家权力机关负责的政府(即国务院)变成了党中央的执行机关,因而党中央取代了国家权力机关;其二,它把本来属于政府的“具体部署”权收归党中央,因而党
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包办了政府的一部分事务。
归口管理制度具有连续性和稳定性,因而具有制度化特征。无论是第一代领导人,还是第二代和第三代领导人,党的一元化领导或者说党对国家权力的主导权主要通过归口管理制度下的领导小组来实现。
以归口管理为中枢的国家权力结构是民主集中制原则在党政关系上的最集中体现,实践中的问题比如权
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力的人格化特征是存在的,但是在正常的政治条件下,归口管理制度不但有效地实现着党的领导与意志,
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也是实现国家意志的一种制度安排。也正是在这个意义上,我们可以说党的权威就是中央的权威,而在实
践中这种权威是通过制定法律和政策来实现的。
从权力组织结构上看,权力高度集中的制度安排所产生的法律和政策在执行中也应该是高效的,因而权威资源是得到充分保障的。确实,在历史上和实践中,这种上下对应、上下齐动的权力结构对于国家意志的贯彻和执行拥有相当的优势,比如在抗洪救灾和社会危机管理中的制度优势。但是,这种最高层的国家权力结构毕竟是一种决策机制,而不是执行机制,执行国家权力的是作为中央政府代理人的行政机关和地方政府。更重要的是,我国的经济制度环境发生了革命性变革。在计划经济条件下,代理人的角色相对纯粹;在向市场经济转轨的过程中,,不但要作为代,这样,,从而侵蚀,权论两类代理人结构与权威资源的关系。
二、“条条关系”与权威资源所谓“条条关系”就是指政府各部门之间的关系。我国的行政部门是一个什么样的状况?笔者认为可以分为以下几大类:第一,和许多国家一样,我们有一般性的法务部门,如外交部、司法部、教育部、民政部等十几个部委,以及宏观经济调控部门如发改委、财政部、央行、商务部等。第二,和许多国家不一样的是,我们有基于产品和产业而设置的专业经济管理部门。比如过去的电力部、石油部、化工部等(今天都改革为国家级公司)和今天的铁道部、信息产业部、水利部等。第三,不仅如此,由于产业、产品有交叉或共同的属性,我们的部门设置必然是交叉或重叠的。比如仅在交通运输领域,至少有5个部级单位直接管理着交通事务,即交通部、铁道部、水利部、民航总局和公安部。在一个领域内同时有那么多部门进行交叉管理,这种状况在世界上并不多见。第四,由于业务范围的模糊性,对于同一个领域必然存在多头共管而又难于协调行动的部门。比如对某种生态保护问题,环保部门、农业部门和水利部门都有权力去管,但可能存在协调行动的困难。
上述部门设置状况在政治生活中意味着什么?首先,作为法律执行者的各种行政部门首先是立法者。我们知道,无论是全国人大制定的法律还是国务院颁布的行政法规,都是一般性的法律规定,如何解释和具体执行国家性法律是行政机关的权限。也就是说,在执行国家法律的过程中,行政部门获得了制定行政规章的授权。这样,不仅国家最高行政机关国务院在行政管理中制定了大量的行政法规,国务院各部门也相应地制定了数以万计的行业性规章,因而行政性法律法规直接制约和影响着中国社会的方方面面。自1979年至今,国家出台了300多部法律、800多部行政法规、3万多部行政规章和地方法规。由于“条条关系”的性质决定了部门
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规章在法律地位上又是平行的,因此,当行政规章之间出现冲突时,法院无所适从。按照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,可以提请国务院解释或裁决,但是提请国务院的程序是:受理案件的法院通过一定的程序上报最高人民法院,再由最高人民法院提请国务院解释。这种程序所造成的代价不是一般的当事人或作为微观市场主体的企业所能承受的。这种部门利益上的冲突和以规章形式对部门利益的分割,实际上是对国家权威的侵蚀和分割。为此,国务院319号令宣布废止800多部行政法规中的151部,并指导和监督各部门必须废除大量的与WTO规则不一致的规章。其中的难度可想而知。
其次,政策执行中的自由裁量权问题。根据公共选择理论,就是那些作为中央政府代理人的部门在执行政策的过程中也存在因委托人—代理人之间的信息不对称而扩展自己的权限,(bureaucraticdiscretion),的地位和职能,,[5]
—代理人之间的信息不对称,[6]
授权而拓展自己的权力。应该说,这些理论是关于一般政务部门行为的规律性总结,而在存在以产业和产品为基础的专业经济管理部门和部门利益交叉存在的条件下,行政部门的自由裁量权就更加不受约束,有的甚至到了违法滥用的程度,从而大大增加市场经济中的交易成本和制度费用,实际上也在分割国家的权威资源。
再次,作为“条条关系”的必然结果,就是部门主义
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的制度化权利的形成。所谓部门主义的权利制度化就是各个享有事实上立法权的部门以法律的形式而规定、保护本部门的权力,进而使这种部门权力成为法定的当然的权利即制度化权利。前述的行政部门的立法权和执法过程中的自由裁量权既是部门主义的制度化权利的原因,又是部门主义的制度化权利的结果。事实上,不仅行政部门的立法在扩张本部门的权力和利益,就是一般性法律也在保护部门主义。我国《公司法》第八条规定,“法律、行政法规对设立公司规定必须报经审批的,在公司登记前依法办理审批手续”。与此相对应,《中华人民共和国公司登记管理条例》第十四条规定:“法律、行政法规规定设立公司必须报经审批或者公司经营范围中有法律、行政法规规定必须报经审批的项目的,应当在报送审批前办理公司名称预先核准,并以公司登记机关核准的公司名称报送审批。”这就意味着,微观市场主体从事任何由政府部门主管的经营活动,几乎都需要得到相应的主管部门的审批。中国经济的审批范围是如此之广,审批项目是如此之多,因此,中国的经济体制又可以称之为审批制经济。
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这种管制被称为腐败的权利或“印度综合症”。在印度,不同的交易方式与不同的排他性腐败权利是联系在一起的,腐败的权力一经制度化,改革这种制度的交易成本就极其巨大。在我国,权利制度化下的审批制的直接后果是:第一,使进入市场的成本异常高昂,从而加大了正常的交易费用,降低了制度的竞争能力。但是产权的性质决定了审批式的政府规制又是别无选择的一种制度安排。第二,使得非生产性社会资源浪费异常惊人,这是中国腐败问题的主要体制性病源。这样,在结构上高度集中的国家权力在运转过程中则存在被其代理人分散的倾向,从而直接消耗着国家的权威资源。
三、“条块关系”与权威资源
在我国经济转型的过程中,尤其是最近10年来,老“条条”遇到了新“块块”,府。大锅饭”的财政包干,,我国的财政体:在中央—地方关系上,中央直接管理经济的作用下降而宏观调控能力增强,地方政府的作用加强;在政治—市场关系上,
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削弱了政府的作用,加强了市场的作用。
这样,地方政府从过去的单纯的代理人角色演变为今天的财政联邦化的利益主体,而这样的或类似的制度安排所导致的理论话语就是“维护市场型联邦主义”即“经济联邦主义”。在国内政治生活中,分权不等于联邦主义,或者说联邦主义也不是简单地等于分权。但是,分权是联邦主义的重要基础,当地方政府通过法律规定而获得一定程度的地方性政策的自主权和自主的财政权时,中央—地方关系就可能演变成以契约为基础的合作和讨价还价关系,而这些就符合前述的联邦主义的内涵。所以,联邦主义与财政分权、政策分权和政治分权的举措呈正比例关系。因此,把分税制下的中央—地方经济关系描述为财政联邦主义,并非是经济学家的心血
[10]
来潮,已经是我国经济学界的一种分析框架。
财政联邦化的地方政府在制度创新的作用是有目[11]
共睹的,已经深深嵌入市场经济中的地方政府,对于
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形成均衡的中央—地方关系有着积极的作用。问题是,地方政府的角色和行为方式变了,但是计划经济体制下形成的“条块结构”并没有任何变化。为了保证国家意志的实现,我国的单一制体制往往是各种职能部门的垂直对应,从中央、省、市最后到县,存在一一对应的职能相同的党政部门。中央与地方的职能部门之间存在三种管理模式:中央直接管理的部门如银行;中央和地方双管的部门即中央管业务而地方管党务和人事;地方管理的部门即地方政府的各种职能部门。这样,我们看到,每一个部门都存在多头管理的现象,既要执行上一级主管部门的命令,又要执行同级政府的政策,而每一个干部的管理权则来自上级或同级党委。也就是说,受到多重制约的政府部门很有可能执行多重意志,从而大大降低其行政效能。
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更为严重的是,按照政府层级而一一对应的部门设置原则,在经济联邦主义大大加强了地方政府行政管理权限的情况下,有些部门则有可能成为地方保护主义的工具,从而直接耗散作为国家权力基础的经济资源甚至是作为国家意志的法律权威。最典型的司法体制和行政执法部门,由于按照政府等级设置各级法院、检察院和行政执法部门,司法部门的地方保护主义现象尽人皆知。当企业与银行发生债务纠纷的时候,法院往往执行当地政府的意志而偏袒企业,因为企业是地方的,银行是国家的。当本地企业与外地企业发生纠纷时,法院总是倾向保护本地企业的利益,因而新时期地方保护主义的一个重要表现是地方政府鼓励当地企业“逃废债”。作为一级政府职能部门的行政执法部门更不可能监督政府。在现有的制度安排下,作为国家意志的法律因地方保护主义而被不同程度地虚化。
四、调整权力结构与维护权威资源
笔者曾经提出这样的观点,不必然是强大的,,[13]
题。称性。要维护国家的权威资源,就需要根据变化了的经济体制而对代理人结构进行改革和完善。
第一,在“条条关系”上,进一步推进行政体制改革,逐步废除基于计划经济体制而产生的专业经济主管部门,合理划分和分配行政执法部门之间的权限,尽量减少部门之间的利益重叠、职能交叉现象;进一步清理与国家法律法规相冲突的行政规章;加强对代理人的监管,尽量减少因信息不对称而泛滥的自由裁量权。
第二,在“条块关系”上,改变计划经济体制下机构设置上的一竿子插到底的做法。在市场经济条件下,地方尤其是市县一级的经济管理部门已经没有存在的必要。一则是因为市县两级的国有企业已经微乎其微,因而基于行业和产品而设置的部门形同虚设;二则是经济的运行越来越依靠国家的宏观调控政策。因此,地方政府的职能部门有很大的空间去“瘦身”。遗憾的是,由于传统思维的影响,一些新设的系统如国家农业开发银行也实行一竿子插到底的做法,居然把它办到县一级。一竿子插到底的做法不但膨胀了政府机构,使很多地方政府的财政变成了吃饭财政,也使很多地方职能部门事实上成为地方保护主义的工具。
第三,收放有度。该放权的放权,如地方行政管理权;该集权的集权,如作为执行国家意志的司法和执法系统。我们的改革是以分权为逻辑起点的,而且分权贯穿始终,但是对有些领域而言,并不是越分权越好,而是需要集权。在经济分权和行政管理权放权的时候,司法和执法系统就需要集权。行政管理权更多的具有地方性,因而需要放;而法律则更多的是国家性,因而需要集
权。不要说在政治单一制的中国,就是在典型的联邦制的美国,司法和执法权力都是集权的,体现了更多的国家性,而不应该是地方性。由于我国是一个强行政弱法律的体制,在现行的司法和执法体制下,国家性的法律很容易为地方行政权所操纵,因此,必须重组我国的司法和执法体制,至少应该像人民银行系统一样重新建构,还应该参照其他国家的成熟经验。
维护国家权威资源的办法在理论上似乎很简单,在实践中却很复杂。我们相信,每一项改革都是艰难的,虽然难易程度不同。国家治理就没有容易的事,尤其是对于中国这样转型中的大国。然而,它们又毕竟都是属于行政体制的范畴,,因而至多算,,,年改革开放得出的基本[ 参 考 文 献 ]
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[责任编辑:薛瑞汉]
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