✪ 李磊 / 华东师范大学历史系
《文化纵横》微信：whzh_21bcr
［导读］本刊于2017年8月号“探索二十一世纪问题”专栏刊发了曹锦清先生《以制度研究推进话语体系建设》一文，其中指出：中国传统政治蕴含丰富的治理经验，但受制于西方政治理论及学术分科体系所造成的认知局限，国内学界多将关注点集中在“政体”讨论上，而对中国历史形成的治理体系与经验缺乏系统研究。为此，我们特设“治道”栏目，主要刊发历史学、社会学、政治学等领域学者对中国国家治理体系及经验的研究成果，希望不同领域学者能研究深植于传统又深刻影响现代社会结构的制度，研究其背后的历史与观念之间的关系，研究其在当前面临的挑战及我们的应对之道。
本文选自《文化纵横》10月新刊，作者李磊先生在文中对中国古代地方治理的核心制度——郡县制的起源做了历史考察，揭示出郡县制源于商周并在春秋时期承担了重要的政治性功能，进而分析郡县制与皇帝制、官僚制的关系，为我们理解中国的基本政治形态提供了有益参考。特此编发，以飨读者。
▍商周政治传统中郡县制的起源
秦始皇的暴君之名，一定程度上来源于“焚书坑儒”。焚书之举的缘由，则是因一场有关地方行政制度的辩论而引发的。秦始皇三十四年（公元前213年），秦始皇在咸阳宫中置酒，70博士祝酒。来自齐地的博士淳于越说：殷周之所以能够延续千余年，是因为分封子弟功臣作为枝辅，而秦始皇拥有四海，子弟却为没有封地的匹夫，有事时期，秦之子弟无法相救，像这样不学习古人制度则无法长久。
秦始皇让群臣讨论淳于越的意见。丞相李斯并未针对郡县制、分封制优劣问题进行讨论，而是认为淳于越等诸生无权议论已经实行了的秦朝制度，将其言论看作是“不师今而学古，以非当世，惑乱黔首”，建议焚书，以从根源上断绝诸生对秦朝制度的质疑。
郡县制度的产生，并不始自秦国或秦朝，但在全国范围内在制度层面予以整齐划一，是由秦始皇始。博士淳于越的建议反映了秦制与治理传统之间的某种断裂。在淳于越心目中，即使秦始皇确立了皇帝制度，在皇帝制度下，殷周的治理传统仍有其合理性与有效性——其与秦制之间的互济方式，是限制皇帝的直接治理区域、发挥边远地区的自治传统。
如果我们跳出“家天下”等习见的思维方式重新解读这一场辩论，便会发现这其间蕴含着关于国家治理方式的政治思想内容：第一，如何划分权力层次实现有效治理？第二，如何在地缘关系基础上建构治理体系？权力层次的划分，近乎现代政治中“主权”与“治权”的区别；而以地缘关系建构治理体系的讨论，则牵涉中国传统治理思想的核心精神——即以因地制宜为政治运作的基本原则。
如果以历史主义的眼光来看，淳于越的建议并非没有道理。在秦朝以前，君主虽然无法对全国的领土实行直接统治，但是早于秦朝1400年的商朝，却在近600年的时间里维系了这个当时世界上最大国家的长期存在。商朝地域非常广大，领土最大时东北已达辽宁、西北进入黄土高原的渭水下游，南抵长江流域（湖北黄陂盘龙城），其领土涵盖寒温带、亚热带等多种地带，高原、山地、平原等多种地貌。
因而，将生活于不同地理环境中、具有不同生计的不同人群，纳入到同一个政治空间中，必然要依靠有效的政治体制。在历史学界，商朝的政治体制通常被称为以“大邑商”为中心的方国联盟。
“大邑商”，又称为“天邑商”“商邑”“王邑”，是商王的直接控制区；“大邑商”之外，是方国。商代方国数量很多，仅见于卜辞的方国便60有余。方国是一个相对独立的政治体，在其内部存在“都邑”与“鄙邑”的结构性区分，也有各自的附属族群。
按照传世文献所述，商朝取代夏朝统治时，许多夏的方国被纳入商的政治体系，比如商朝南方较为重要的方国“大彭”原来即是夏朝的方国；有些方国是受“大邑商”的支持而形成，比如周人以其与戎狄的战功而被商王赐予土地、玉器和马匹，周人领袖季历（周文王之父）被任命为商之“牧师”；还有一些方国是商王分封亲近宗族而形成。
在制度层面，商代实行内外服制度，管理商王直接控制的王畿地区的职官称为内服，管理“四土”“四方”的方国邦伯称为外服。方国与“大邑商”之间的关系较为松散，“大邑商”常以军事征服、政治联姻、册封等方式控制方国。“大邑商”与方国之间，在地域上呈现犬牙交错的状态。有些方国叛服不常。维系方国的向心力，是保持商朝国力强盛的直接原因。商朝末年，周武王试探性地东伐，诸侯赶至盟津会周者达800之多。这次会盟标志着商朝政治体系的瓦解，基本上决定了商亡周兴的历史走向。
继商而兴的西周，周天子通过“授民授疆土”的礼仪与诸侯之间确定君臣关系，明确诸侯朝觐、贡赋、出兵的义务。原本一些商朝的方国，经由分封成为西周的封国。如虞舜的后代被西周封为陈国，夏禹的后代被分封为杞国，殷商贵族微子所率商人宗族被封为宋国。那些被西周直接军事征服的地区，则由西周贵族以武力为后盾建立新的统治中心，形成封国。
经过武王、成王、康王三世的分封，西周完成了对中原地区的控制。从黄土高原到山东丘陵这条自西向东的交通要道上，周人封国最多最密：晋（成王弟叔虞的封国）、卫（武王弟康叔的封国）、蔡（武王弟叔度的封国）、曹（武王弟叔振铎的封国）、鲁（周公子伯禽的封国）、齐（协助武王灭商的吕尚封国）都在这条交通线上。在商人兴起的河北之地，周王分封了西周开国重臣召公、建立燕国；在南方江汉之地，周王则分封汉阳诸姬以监视南土。春秋时代的争霸格局、战国时代的列雄格局，其地缘政治构造皆基于西周的封国格局，秦郡的设置分布也是这一格局的自然延续。
西周的封国格局
如果说商朝形成的“治理”体系是大邑商与方国的分权体系的话，那么周朝则进一步在此基础上导入地缘控制原则，以关中之宗周、洛邑之成周控制东方诸侯，基于地缘控制的治理体系基本形成。只是周天子对天下的控制要经由“封国”，而非由周天子直属。《诗经》中所说的“溥天之下，莫非王土”只是法理上的存在，它需要“率土之滨”的“王臣”来予以实现。秦始皇以郡县制的方式将“治权”集中于皇帝，其实正是实现了“溥天之下，莫非王土”的政治理想。
淳于越阐释商、周史实为真，但是他却选择性地无视了商、周治理体系的失效。与淳于越的观点相反，现代史学的一种惯常理解方式是将分封制视为西周治理体系崩溃的原因。
从历史进程来看，春秋时期是分封制进一步发展的时期，这一时期分封的主体是诸侯国。随着经济的发展、人口的繁衍、兼并战争的进行，各诸侯国均在新扩张的土地上，以周制为模板，分封卿、大夫。卿、大夫及其宗族、宾客在分封地形成新的邑落。“诸侯有国”的情形出现于西周，“卿大夫有家”的情形主要出现于春秋。
可以说，春秋时代的诸侯国是借助西周的治理体制完成了自身的国制建设，在原来西周的政治空间中，出现了许多小型的“西周”样式的政治体。如同西周分封的诸侯一样，诸侯国分封的卿大夫，多数为公族出身。他们按照等级高低来受田。据《左传》“襄公二十七年”记载，卫国规定卿可得百邑之封。《国语·晋语》记载晋国规定卿受“一旅之田”（五百顷），上大夫受“一卒之田”（一百顷）。
但与西周政治环境不同的是，春秋列国的争霸战争此起彼伏，这使得原本“西周”样式的治理体系须应付更大的外部危机。诸侯对卿、大夫的分封，在某种程度上，就是遵循原来周制的精神，以酬赏功劳的方式，增强政治体对外争夺土地与人口的能力。
但是“卿大夫有家”的体制又有着内在分权的要求，这又明显不利于诸侯国应对争霸的政治态势。卿大夫在自己的封地内，任命家臣为邑宰管理采邑，任命司马或马正组织军队。
比如晋国的韩氏、羊舌氏两家都能动员900乘兵车的军队——“千乘之国”已经是春秋时代的中等诸侯国了。由此可见晋国内部卿大夫势力之大。在这种情形下，必须从治理的实际效率出发，对“西周”样式的治理体系进行制度创新。这种制度创新的路径，就是增强国君对土地与人口直接治理的能力。这正是郡县制出现的背景。
▍郡县制的制度性成长
春秋中期开始，争霸战争的几个主角，东方的齐国、南方的楚国、西方的秦国、北方的晋国，已经开始设“县”。县，原意为悬挂。在《周礼·地官》和《礼记·王制》中均指王畿附近，由周天子用以赏赐的土地。《左传》“昭公十九年”记载郑国子产的话，所提到的“县”是指“鄙”，也就是国都以外的郊野之地。“县”的原始含义并无行政区划的意义，但是已经具有国君直属土地的含义。
齐桓公之所以能够成为春秋首霸，与其对治下社会资源的效率化掌控关系甚大。齐国通过管仲改革，行“制鄙之制”：“三十家为邑；十邑为卒；十卒为乡；三乡为县；十县为属；属有大夫，故立五大夫。”县为乡之上的行政区划组织，管理9000家，人口规模相当大。
与齐国按照人口编制县不同，楚国、秦国、晋国是在新扩张的土地上设置县。
楚国自公元前8世纪便开始灭国设县，楚武王灭权国、楚文王灭申国、息国，楚庄王、楚灵王灭陈国、蔡国，皆将这些国家改为县。
秦国设县始自公元前7世纪早期，秦武公征伐戎人，在戎人的地方设县。
晋国设县要晚于楚国、秦国，公元前7世纪，晋景公灭赤狄潞氏，设置瓜衍县。以后晋国设置的县非常多，仅《左传》“昭公五年”所记载的晋县便有49个。在边境灭国之地设县，由国君直接掌控、委派官员进行管理，主要是以此为军事基地，出于战略上的考虑。
楚灵王灭陈国、蔡国，将其改为陈县、蔡县时，有人责备楚王贪图二地的财富，楚灵王回答说：“以御北方，召讨诸侯。”显然，在陈、蔡设县的军事意义至少是考虑的目标之一。
此外，诸侯国还考虑在经济发达地区设县，以此控制经济，增强国家力量。比如晋国的平阳、杨二县，战国时代发展成重要的商业都会。吴国的朱方县设置在镇江，这里是交通枢纽地区。
由上文可见，县的出现与春秋时代军事化的竞争环境有关，是诸侯国应对内外危机的产物。对内，设县的集权趋向与“卿大夫有家”的分权趋向形成对冲，使政治体内部得以上下相维；对外，设县能够有效进行军事动员、控制战略要冲。在这一轮治理体系的革新中，县制的出现与稳定，成为诸侯国能否长期存在的重要基石。
在诸侯国中，能够将新的治理体系很好贯彻执行的，往往会在新的竞争中脱颖而出。我们可以对比一下秦、楚与晋国对县的不同政策及其对国家发展的影响。秦、楚设县，由国君委派官员管理，晋国设县，后来多用作赏赐卿大夫。经过春秋时期的发展，进入到公元前5世纪时，秦、楚仍然为强国，而晋国则被国内的卿大夫势力所瓜分，经过国内的激烈斗争，最后分裂成韩、赵、魏三国。秦、楚与晋国历史命运的不同，在一定程度上反映出县制对于国家稳定的作用。到春秋晚期时，后世行政区划意义上的县制基本上已经成型。发展到战国晚期，“县”已经成为各国较为普遍的地方行政区划。只是各国的县，大小不一，制度还非整齐划一。
同样是在春秋时期，“郡”也出现了，但是出现时间晚于县。郡制的发展主要在战国时期。“郡”通常设置于边境经济不发达地区，主要用以军事防御。比如，楚国核心地区在江汉平原，所以在北边设汉中郡，在西南设黔中郡、巫郡。秦国设置北地、陇西等郡。燕国设置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东等郡。赵国设代、雁门、云中、上党等郡。上述这些郡，一直到秦汉时代仍然是非常重要的边郡或战略要地。秦汉王朝与匈奴的战争即围绕着战国时代秦、赵、燕这些郡展开。在战国诸侯中，只有齐国没有设置“郡”。
春秋战国时代，郡与县之间并不相统摄。由于“郡”所在为经济不发达地区，“县”所在基本为经济发达地区，所以“郡”的地位要低于“县”。春秋末年，赵简子誓师时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”就反映了郡、县之间这种地位的差别。经过战国200多年的发展，韩、赵、魏三国首先发展出以郡统县的制度。即在一郡之内分作数县。在设县的地区，则在数县之上新设郡以统辖之。如韩、赵、魏三国皆有上党郡，均统辖十余县。以后楚、秦、燕随之效法，也形成郡县统辖的制度。
秦国在统一天下的过程中，在关东六国地区推行郡县制的方式是：对于六国已经存在的郡县予以继承、确认，在六国都城地区普遍设郡。比如，在韩国都城阳翟设置颍川郡；在魏国都城安邑设置河东郡；在赵国都城邯郸设置邯郸郡；在齐国都城临淄设置齐郡。按照《汉书·地理志》的说法，秦有三十六郡。六国为秦国的新占区，在此设郡正符合在边远地区设郡的原则。统一天下后，秦始皇继续开疆拓土，在南方设置桂林、南海、象三郡，在北方设置九原郡。此外在关东地区又拆分薛、邯郸、临淄、琅邪、河东、九江等几个郡，新置鄣、庐江等郡，加上秦朝都城归内史所辖，共计50个郡。
在战国时代，与郡县制同时存在的还有封君制。战国时代各诸侯国的治理体系虽有创新，但并未能脱离周制。博士淳于越在秦建国之初，重提分封的主张，从商、周、春秋、战国以来的历史背景来看，可以说这一认识是与当时大多数人的历史经验相符。
但从秦国的立场上看，六国故地为新占区、边疆区，秦始皇在吞并六国后，在六国故地推行郡县制，并将郡县制推行于全国，亦是遵循春秋战国以来在新占区、边疆区设郡县的传统。尽管相对于周制而言，秦的郡县制是一种新传统，但毕竟仍然是遵循了传统。在天下新统一之时，“遵循旧制”的话语的现实意义在于借助传统的权威、创造出容纳利益受损阶层反抗欲望的话语权力。在此意义上，淳于越的批评其实是忽略了秦制所遵循的新传统，并将周制与秦制截然对立。因而，在秦朝君臣关于“郡县制”的讨论中，制度之争转变成了“真理的标准”之争，然后再转为话语权之争。
▍以皇帝制、官僚制为构成要素的郡县制
在历代实践中，郡县制一直发挥着加强君主权力、保持国家力量的作用。
从制度建设而言，秦制所依赖的郡县制，其实也是源自于周制的变革。郡县制作为治理机制的出现，取决于统治技术的革新，这一革新的关键内容是官僚制的成长。从制度渊源上看，新官僚制度与列国任人唯贤的客卿制相关；而新官僚制度的发展，需要大量的士人来充任各类官职，这种需求又刺激了战国士人阶层的扩大，并推动了士人在列国间的流动。
官僚制的特点是官僚从君主手上领取俸禄，对君主负责，官僚职位有任期限定、有职权范围、要接受考核，官僚之间以科层制形成官僚体系。就郡县内部而言，郡设有郡守、郡尉和监御史。郡尉是郡守的副职，监御史直接属于中央的御史大夫。县一级，大县设令，小县设长，领有县丞、县尉。郡县主要官僚由朝廷直接任命。县下设乡，乡有三老（掌教化）、啬夫（掌赋税诉讼）、游檄（掌治安）。乡下设里，里有里典（后称为里正、里魁），每隔十里设一亭，亭有亭长，主管治安、缉拿盗贼。
然而，在新的治理传统中，官僚制并非独立自存，它是君主制成长的伴生物。嬴政以“皇帝”自称，改变的并不仅仅是政治名号，也意味着重塑了政权权威以及重新界定了君主角色。在秦朝的政治体制中，皇帝是最高的立法者，也是最高行政长官、军事统帅、司法裁决者，官僚体系围绕着皇帝的这几种角色而展开。秦始皇一统天下后，在原来秦国官制的基础上，进一步形成新的官僚体系。《通典》对秦始皇官制的评价是：“立百官之职，不师古。”强调的正是秦始皇对官制的创制作用。
首先，在秦代制度中，区分了文官与武将两个系统，分别对应皇帝的行政权力与军事权力。文官领袖为丞相，设左、右丞相，丞相率领百官，对皇帝负责。御史大夫为丞相之副，掌管图籍秘书，也兼监察百官之职。太尉为武将领袖，但是不常设置，调兵权与发兵权都由皇帝直接掌握。根据《通典》的记载，秦朝还设置了前、后、左、右将军，位上卿。
在秦国制度上，君主对军事行动有着严密控制。考古发现秦国军符，形状为虎形，其上铸有文字，规定调动50人以上的军队，都须有皇帝的军符。只有皇帝使者所持军符与将领所持军符相合，才能调动军队。文官、武将两个系统的分立，在制度层面能够形成彼此间的牵制，降低了官僚集团侵夺皇帝权力的可能性。因而，该制度一直为以后历代王朝所沿用。
值得关注的是，文、武两个系统均从朝廷贯彻到郡县之上。秦、西汉的郡县设尉，东汉郡太守领兵。魏晋南北朝时，凡是州刺史，例加将军号，否则为“单车刺史”，即被看作职权不完整者。唐代，文武官吏分途逐步形成，某人若入武职，则在武将系统内部升迁，若入文职，则在文官系统内部升迁。宋代体系接近现代文官政府，军事系统为文官政府之下的一个部门，接受文官政府的领导与指挥。明代继承宋代以文官政府控制军事系统的制度。宋、明时期，地方军事能力之所以弱化，不止是“削藩”造成的问题，更是官僚制度的体系性变化在地方治理能力上的表现。
其次，在文官系统内部，形成了为皇帝家事服务与为国事服务的两个职官类型。为皇帝家事服务的官僚，来源于前代的家臣制，在性质上为皇帝家臣。如太仆掌管皇帝舆马，宗正掌管皇室属籍，将作少府掌管宫室建筑，郎中令掌管宫殿门户。值得注意的是，国家财政与皇帝财产由不同机构掌管，治粟内史掌管谷、货，即国家税收，少府掌管山海池泽之税、官府手工业制造，以供应皇室。虽然淳于越认为皇帝“有海内”，但是在实际运作层面，皇帝的财产占有，仍然受到制度的硬性约束，这表明“公天下”的观念一直影响着制度的设定。正是在这个意义上，超越于皇帝、乃至朝廷之上的国家意识、天下观念，才有生根之处。
郡县官僚与上述朝廷官僚，均接受丞相的领导。丞相在官僚制度中的顶端位置，使其在秦汉政治史上扮演着举足轻重的角色。秦始皇死于东巡的路上，赵高谋立胡亥的阴谋正是因为得到丞相李斯的支持才得逞。汉初丞相萧何死后，曹参继任为丞相，汉惠帝责怪曹参每日饮酒无所请事，曹参认为汉惠帝比不上汉高祖，自己也不如萧何贤良，故而要萧规曹随，汉惠帝也只有尊重丞相曹参垂拱而治的执政方式。吕后死后，丞相陈平与太尉周勃诛杀吕氏，迎立汉文帝。这些史实都表明丞相在官僚体系中的地位之高与权势之重。
丞相因其权柄之重，可能在一定程度上成为皇帝的对立面。上述汉惠帝与曹参关系即为一例。再如汉武帝时田蚡为相，推荐人为官，权移主上，有一次汉武帝忍无可忍地说：“你任用官吏完了没有？完了的话，我也想任用官吏了。”皇帝与丞相在权力行使过程中的矛盾，使得皇权有抑制相权的冲动。
自汉武帝以后，丞相的决策权开始被侵夺。在汉武帝的宫廷内，以加侍中、给侍中、常侍等官称的方式，令贤良文学、上书言事者中的严助、朱买臣、吾丘寿王、主父偃、严安等人出入禁省、随侍左右、顾问应对、参与大事，形成与丞相相对的皇帝决策班子。汉武帝还让严助在朝廷上与大臣辩论，使大臣言讷。侍中等官职文属少府，汉武帝以身边家臣型的低秩官僚，来制衡外朝高秩的丞相。
自此以后，皇帝以身边秘书型的官僚来侵夺宰相之权，就成为中国古代宰相制度演变的最重要动力。东汉皇帝以内朝尚书夺外朝宰相之权，发展到魏晋时代，尚书省成为新的宰相机构。此时，皇帝又以身边掌管文书、顾问的官僚组成门下省、中书省制衡尚书省。明清时代执掌大权的内阁、司礼监、军机处等机构莫不是由皇帝身边的近臣或侍从发展而来。
再次，秦代的诸卿，发展到东汉，逐步形成三个系统，太常、光禄勋、卫尉属太尉；太仆、廷尉、大鸿胪属司徒；宗正、大司农、少府属司空。司徒为秦汉时代的丞相改称，司空为此前的御史大夫改称。如上文所述，东汉尚书台侵夺三公权势，魏晋时发展成尚书省。尚书省中有列曹处置各类政务，如西晋尚书省有三十六曹，故而在具体政务上，九卿与尚书之间权责难以划清。当时有人提议或省尚书列曹、或省九卿，但是都没有得到执行。九卿在整个魏晋南北朝时代都保留下来。发展到唐代，尚书省内部形成固定六部，九卿则对口六部，由原本的行政型职官演变成为事务型职官。九卿地位的下移是与尚书六部的成长相一致的。这一制度演变是皇权与相权关系演变的一个副产品。
以上所述正是郡县制得以展开的制度环境。总括起来，我们可以看到，官僚制度与皇帝制度相互配合，借由郡县制度将皇帝的直接控制贯彻到全部领土之上。皇帝制度、中央官僚制度、地方行政制度三者的配合，建立了中央集权化的官僚体系，从而，国家治理能够渗透到基层社会，在制度法理层面排除了派系政治的合法性。
▍基于皇帝制度的“郡县制”与“分封制”的分立与统一
问题的另一面是，皇帝制度又带来了否定官僚制度的因素。
如果将皇帝视为国家最高决策者，郡县制是以皇帝为首的治理体系的一部分；如果将皇帝视为国家所有者，按照古典私有制的社会伦理，皇帝亲族及有功之臣也应分享其财产。皇帝制度的这种内在矛盾，导致随后两千年历史上的分封制并未完全断绝。更加具体地说，在官僚体制之外，一直都还存在着一个封爵体制。
公元前207年，秦取消皇帝之称号，此后五年中，皇帝之位空缺。直到公元前202年，汉高祖刘邦即皇帝位。西汉采取的是郡县制与分封制并存的体制。作为对有功之臣的酬劳，汉高祖将关东的22个郡分封给7个诸侯，建立起韩、赵、梁、燕、楚、淮南、长沙七国，而皇帝则自领24郡。
这一郡国并行体制是分封制与郡县制的折中方案。在形式上，似乎与西周占据镐京，将关东分封诸侯的格局相同。只是汉高祖与其东方诸侯彼此间缺乏信任，从次年（公元前201年）起，汉高祖开始着手剪除异姓诸侯，并以刘姓子弟取代异姓诸侯，并杀白马盟誓“非刘姓王者，天下共击之”。异姓诸侯仅保留了长沙国。汉高祖试图以血缘关系稳定郡国并行的体制。刘氏为王的9个诸侯国，赵、代、梁、燕、齐、楚、吴、淮南、淮阳，加上异姓的长沙国，共为10个诸侯国，占据了40个郡，它们称为“内诸侯”。秦朝原来在南方的统治地区，因秦末战乱，形成闽越、南越、南海三国，它们被称为“外诸侯”。为了克服分封制与郡县制之间的矛盾，汉朝制度规定，皇帝节制郡县、诸侯国，尤其是内诸侯。
需要特别说明的是，诸侯国内部实行的也是郡县制，比如吴国有3郡53县，楚国有3郡36县，齐国有6郡73县。汉初皇帝的直属领土、内诸侯、外诸侯之分，其实都是在郡县制基础之上的高层政区的划分。秦朝“皇帝-郡县”关系，演变成汉初的“皇帝-诸侯-郡县”及“皇帝-郡县”两种关系。这两种关系在时间与空间上并存。其实，郡县制的实质内容没有发生变化，基于血缘关系的分封制只是历史的表象。
正是由于郡县制是集权体制的产物，一旦皇帝直接控制诸侯国的郡县，诸侯王将会成为形式的爵位，并无实质上的内容。关东的诸侯国在汉文帝、汉景帝、汉武帝三代与中央政府之间的矛盾与冲突，本质上不是郡县制与分封制之间的矛盾与冲突，而是分封制内部的不稳定带来的冲突。
西汉初年政局在经历了汉高祖、吕后执政后，汉文帝是由诸侯之一的代王继位的，在关东诸侯面前，汉文帝的皇帝地位并不稳固。特别是齐王曾经与汉文帝争过皇帝之位。故而在汉文帝即位后，在贾谊的“以亲制疏、众建诸侯而少其力”的策略下，将齐国划分为七国，将淮南国分为三国。皇帝与诸侯王之间的矛盾开始尖锐化。继任的汉景帝采用晁错的《削藩策》，“请诸侯之最国，削其支郡”，直接剥夺诸侯王所辖的郡县。这就激起以吴、楚为首，赵、济南、淄川、胶西、胶东七国的连兵反叛。七国之乱结束后，汉景帝尽收诸侯支郡，除了江都国之外，其他诸侯国的大小仅为一郡之地。所以，七国之乱后，可以将“郡”与“国”并称呼。西汉的统治结构演化成“皇帝-郡、国”。皇帝直接控制的郡由汉高祖时代的15郡上升至43郡。
公元前127年，汉武帝采用主父偃的建议，施行“推恩令”，允许诸侯王将土地分给子弟，并封诸侯王子弟为列侯。按照汉朝制度，侯国隶属于别郡，或封一县，或封一乡。这一政策推行后，诸侯国日益狭小，在地域上小于一郡。汉武帝还规定诸侯国“员职皆朝廷为署，不得自置”，剥夺了诸侯王对郡县的直接控制，诸侯王仅得食租税而已。王国实际上就是汉朝之一郡，仅仅享有“国”的名称而已。汉成帝时，废王国内史，由王国的相来理政，但是相的地位低于郡守。这样，经历了汉高祖、汉文帝、汉景帝、汉武帝四代人的制度变更，郡县制便成为唯一的地方行政制度，它与皇帝制度、官僚制度互为结构性支撑，成为中国古代最重要的制度。
▍结语
周、秦之变历来被视作中国历史的重要转折，封建、郡县之辨更是其间最重要的内容。然而，郡县制并非是商、周之制的断裂，它仍然处于商、周传统的延长线上。郡县制的出现是春秋战国时代治理效率化竞争的结果，并有赖于官僚制度的成长——更确切地说，郡县制的出现是“治权”发展的结果。
秦汉以后，郡县的功能与范围大致不变，因为郡县作为地方政区，主要任务是劝课农桑、征收赋税、维持治安。“县”的名称一直沿用至今。郡一级的行政区划，唐宋多称“州”，明清多称“府”，但其性质相近。由于郡（州、府）数量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上还编有更高一级的政区，东汉末年至魏晋南北朝是“州”，唐代为“道”，宋代为“路”，元、明、清为“省”。
自秦始皇在全国范围内推行单一的郡县制、中间经由汉武帝予以稳定，在两千多年的历史中，郡县制一直是中国古代国家的基石。在今天中国学界讨论的治理体系创新的议题中，郡县制仍然是可资解读的重要历史资源。
✪ 李磊 / 华东师范大学历史系
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［导读］本刊于2017年8月号“探索二十一世纪问题”专栏刊发了曹锦清先生《以制度研究推进话语体系建设》一文，其中指出：中国传统政治蕴含丰富的治理经验，但受制于西方政治理论及学术分科体系所造成的认知局限，国内学界多将关注点集中在“政体”讨论上，而对中国历史形成的治理体系与经验缺乏系统研究。为此，我们特设“治道”栏目，主要刊发历史学、社会学、政治学等领域学者对中国国家治理体系及经验的研究成果，希望不同领域学者能研究深植于传统又深刻影响现代社会结构的制度，研究其背后的历史与观念之间的关系，研究其在当前面临的挑战及我们的应对之道。
本文选自《文化纵横》10月新刊，作者李磊先生在文中对中国古代地方治理的核心制度——郡县制的起源做了历史考察，揭示出郡县制源于商周并在春秋时期承担了重要的政治性功能，进而分析郡县制与皇帝制、官僚制的关系，为我们理解中国的基本政治形态提供了有益参考。特此编发，以飨读者。
▍商周政治传统中郡县制的起源
秦始皇的暴君之名，一定程度上来源于“焚书坑儒”。焚书之举的缘由，则是因一场有关地方行政制度的辩论而引发的。秦始皇三十四年（公元前213年），秦始皇在咸阳宫中置酒，70博士祝酒。来自齐地的博士淳于越说：殷周之所以能够延续千余年，是因为分封子弟功臣作为枝辅，而秦始皇拥有四海，子弟却为没有封地的匹夫，有事时期，秦之子弟无法相救，像这样不学习古人制度则无法长久。
秦始皇让群臣讨论淳于越的意见。丞相李斯并未针对郡县制、分封制优劣问题进行讨论，而是认为淳于越等诸生无权议论已经实行了的秦朝制度，将其言论看作是“不师今而学古，以非当世，惑乱黔首”，建议焚书，以从根源上断绝诸生对秦朝制度的质疑。
郡县制度的产生，并不始自秦国或秦朝，但在全国范围内在制度层面予以整齐划一，是由秦始皇始。博士淳于越的建议反映了秦制与治理传统之间的某种断裂。在淳于越心目中，即使秦始皇确立了皇帝制度，在皇帝制度下，殷周的治理传统仍有其合理性与有效性——其与秦制之间的互济方式，是限制皇帝的直接治理区域、发挥边远地区的自治传统。
如果我们跳出“家天下”等习见的思维方式重新解读这一场辩论，便会发现这其间蕴含着关于国家治理方式的政治思想内容：第一，如何划分权力层次实现有效治理？第二，如何在地缘关系基础上建构治理体系？权力层次的划分，近乎现代政治中“主权”与“治权”的区别；而以地缘关系建构治理体系的讨论，则牵涉中国传统治理思想的核心精神——即以因地制宜为政治运作的基本原则。
如果以历史主义的眼光来看，淳于越的建议并非没有道理。在秦朝以前，君主虽然无法对全国的领土实行直接统治，但是早于秦朝1400年的商朝，却在近600年的时间里维系了这个当时世界上最大国家的长期存在。商朝地域非常广大，领土最大时东北已达辽宁、西北进入黄土高原的渭水下游，南抵长江流域（湖北黄陂盘龙城），其领土涵盖寒温带、亚热带等多种地带，高原、山地、平原等多种地貌。
因而，将生活于不同地理环境中、具有不同生计的不同人群，纳入到同一个政治空间中，必然要依靠有效的政治体制。在历史学界，商朝的政治体制通常被称为以“大邑商”为中心的方国联盟。
“大邑商”，又称为“天邑商”“商邑”“王邑”，是商王的直接控制区；“大邑商”之外，是方国。商代方国数量很多，仅见于卜辞的方国便60有余。方国是一个相对独立的政治体，在其内部存在“都邑”与“鄙邑”的结构性区分，也有各自的附属族群。
按照传世文献所述，商朝取代夏朝统治时，许多夏的方国被纳入商的政治体系，比如商朝南方较为重要的方国“大彭”原来即是夏朝的方国；有些方国是受“大邑商”的支持而形成，比如周人以其与戎狄的战功而被商王赐予土地、玉器和马匹，周人领袖季历（周文王之父）被任命为商之“牧师”；还有一些方国是商王分封亲近宗族而形成。
在制度层面，商代实行内外服制度，管理商王直接控制的王畿地区的职官称为内服，管理“四土”“四方”的方国邦伯称为外服。方国与“大邑商”之间的关系较为松散，“大邑商”常以军事征服、政治联姻、册封等方式控制方国。“大邑商”与方国之间，在地域上呈现犬牙交错的状态。有些方国叛服不常。维系方国的向心力，是保持商朝国力强盛的直接原因。商朝末年，周武王试探性地东伐，诸侯赶至盟津会周者达800之多。这次会盟标志着商朝政治体系的瓦解，基本上决定了商亡周兴的历史走向。
继商而兴的西周，周天子通过“授民授疆土”的礼仪与诸侯之间确定君臣关系，明确诸侯朝觐、贡赋、出兵的义务。原本一些商朝的方国，经由分封成为西周的封国。如虞舜的后代被西周封为陈国，夏禹的后代被分封为杞国，殷商贵族微子所率商人宗族被封为宋国。那些被西周直接军事征服的地区，则由西周贵族以武力为后盾建立新的统治中心，形成封国。
经过武王、成王、康王三世的分封，西周完成了对中原地区的控制。从黄土高原到山东丘陵这条自西向东的交通要道上，周人封国最多最密：晋（成王弟叔虞的封国）、卫（武王弟康叔的封国）、蔡（武王弟叔度的封国）、曹（武王弟叔振铎的封国）、鲁（周公子伯禽的封国）、齐（协助武王灭商的吕尚封国）都在这条交通线上。在商人兴起的河北之地，周王分封了西周开国重臣召公、建立燕国；在南方江汉之地，周王则分封汉阳诸姬以监视南土。春秋时代的争霸格局、战国时代的列雄格局，其地缘政治构造皆基于西周的封国格局，秦郡的设置分布也是这一格局的自然延续。
西周的封国格局
如果说商朝形成的“治理”体系是大邑商与方国的分权体系的话，那么周朝则进一步在此基础上导入地缘控制原则，以关中之宗周、洛邑之成周控制东方诸侯，基于地缘控制的治理体系基本形成。只是周天子对天下的控制要经由“封国”，而非由周天子直属。《诗经》中所说的“溥天之下，莫非王土”只是法理上的存在，它需要“率土之滨”的“王臣”来予以实现。秦始皇以郡县制的方式将“治权”集中于皇帝，其实正是实现了“溥天之下，莫非王土”的政治理想。
淳于越阐释商、周史实为真，但是他却选择性地无视了商、周治理体系的失效。与淳于越的观点相反，现代史学的一种惯常理解方式是将分封制视为西周治理体系崩溃的原因。
从历史进程来看，春秋时期是分封制进一步发展的时期，这一时期分封的主体是诸侯国。随着经济的发展、人口的繁衍、兼并战争的进行，各诸侯国均在新扩张的土地上，以周制为模板，分封卿、大夫。卿、大夫及其宗族、宾客在分封地形成新的邑落。“诸侯有国”的情形出现于西周，“卿大夫有家”的情形主要出现于春秋。
可以说，春秋时代的诸侯国是借助西周的治理体制完成了自身的国制建设，在原来西周的政治空间中，出现了许多小型的“西周”样式的政治体。如同西周分封的诸侯一样，诸侯国分封的卿大夫，多数为公族出身。他们按照等级高低来受田。据《左传》“襄公二十七年”记载，卫国规定卿可得百邑之封。《国语·晋语》记载晋国规定卿受“一旅之田”（五百顷），上大夫受“一卒之田”（一百顷）。
但与西周政治环境不同的是，春秋列国的争霸战争此起彼伏，这使得原本“西周”样式的治理体系须应付更大的外部危机。诸侯对卿、大夫的分封，在某种程度上，就是遵循原来周制的精神，以酬赏功劳的方式，增强政治体对外争夺土地与人口的能力。
但是“卿大夫有家”的体制又有着内在分权的要求，这又明显不利于诸侯国应对争霸的政治态势。卿大夫在自己的封地内，任命家臣为邑宰管理采邑，任命司马或马正组织军队。
比如晋国的韩氏、羊舌氏两家都能动员900乘兵车的军队——“千乘之国”已经是春秋时代的中等诸侯国了。由此可见晋国内部卿大夫势力之大。在这种情形下，必须从治理的实际效率出发，对“西周”样式的治理体系进行制度创新。这种制度创新的路径，就是增强国君对土地与人口直接治理的能力。这正是郡县制出现的背景。
▍郡县制的制度性成长
春秋中期开始，争霸战争的几个主角，东方的齐国、南方的楚国、西方的秦国、北方的晋国，已经开始设“县”。县，原意为悬挂。在《周礼·地官》和《礼记·王制》中均指王畿附近，由周天子用以赏赐的土地。《左传》“昭公十九年”记载郑国子产的话，所提到的“县”是指“鄙”，也就是国都以外的郊野之地。“县”的原始含义并无行政区划的意义，但是已经具有国君直属土地的含义。
齐桓公之所以能够成为春秋首霸，与其对治下社会资源的效率化掌控关系甚大。齐国通过管仲改革，行“制鄙之制”：“三十家为邑；十邑为卒；十卒为乡；三乡为县；十县为属；属有大夫，故立五大夫。”县为乡之上的行政区划组织，管理9000家，人口规模相当大。
与齐国按照人口编制县不同，楚国、秦国、晋国是在新扩张的土地上设置县。
楚国自公元前8世纪便开始灭国设县，楚武王灭权国、楚文王灭申国、息国，楚庄王、楚灵王灭陈国、蔡国，皆将这些国家改为县。
秦国设县始自公元前7世纪早期，秦武公征伐戎人，在戎人的地方设县。
晋国设县要晚于楚国、秦国，公元前7世纪，晋景公灭赤狄潞氏，设置瓜衍县。以后晋国设置的县非常多，仅《左传》“昭公五年”所记载的晋县便有49个。在边境灭国之地设县，由国君直接掌控、委派官员进行管理，主要是以此为军事基地，出于战略上的考虑。
楚灵王灭陈国、蔡国，将其改为陈县、蔡县时，有人责备楚王贪图二地的财富，楚灵王回答说：“以御北方，召讨诸侯。”显然，在陈、蔡设县的军事意义至少是考虑的目标之一。
此外，诸侯国还考虑在经济发达地区设县，以此控制经济，增强国家力量。比如晋国的平阳、杨二县，战国时代发展成重要的商业都会。吴国的朱方县设置在镇江，这里是交通枢纽地区。
由上文可见，县的出现与春秋时代军事化的竞争环境有关，是诸侯国应对内外危机的产物。对内，设县的集权趋向与“卿大夫有家”的分权趋向形成对冲，使政治体内部得以上下相维；对外，设县能够有效进行军事动员、控制战略要冲。在这一轮治理体系的革新中，县制的出现与稳定，成为诸侯国能否长期存在的重要基石。
在诸侯国中，能够将新的治理体系很好贯彻执行的，往往会在新的竞争中脱颖而出。我们可以对比一下秦、楚与晋国对县的不同政策及其对国家发展的影响。秦、楚设县，由国君委派官员管理，晋国设县，后来多用作赏赐卿大夫。经过春秋时期的发展，进入到公元前5世纪时，秦、楚仍然为强国，而晋国则被国内的卿大夫势力所瓜分，经过国内的激烈斗争，最后分裂成韩、赵、魏三国。秦、楚与晋国历史命运的不同，在一定程度上反映出县制对于国家稳定的作用。到春秋晚期时，后世行政区划意义上的县制基本上已经成型。发展到战国晚期，“县”已经成为各国较为普遍的地方行政区划。只是各国的县，大小不一，制度还非整齐划一。
同样是在春秋时期，“郡”也出现了，但是出现时间晚于县。郡制的发展主要在战国时期。“郡”通常设置于边境经济不发达地区，主要用以军事防御。比如，楚国核心地区在江汉平原，所以在北边设汉中郡，在西南设黔中郡、巫郡。秦国设置北地、陇西等郡。燕国设置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东等郡。赵国设代、雁门、云中、上党等郡。上述这些郡，一直到秦汉时代仍然是非常重要的边郡或战略要地。秦汉王朝与匈奴的战争即围绕着战国时代秦、赵、燕这些郡展开。在战国诸侯中，只有齐国没有设置“郡”。
春秋战国时代，郡与县之间并不相统摄。由于“郡”所在为经济不发达地区，“县”所在基本为经济发达地区，所以“郡”的地位要低于“县”。春秋末年，赵简子誓师时说：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”就反映了郡、县之间这种地位的差别。经过战国200多年的发展，韩、赵、魏三国首先发展出以郡统县的制度。即在一郡之内分作数县。在设县的地区，则在数县之上新设郡以统辖之。如韩、赵、魏三国皆有上党郡，均统辖十余县。以后楚、秦、燕随之效法，也形成郡县统辖的制度。
秦国在统一天下的过程中，在关东六国地区推行郡县制的方式是：对于六国已经存在的郡县予以继承、确认，在六国都城地区普遍设郡。比如，在韩国都城阳翟设置颍川郡；在魏国都城安邑设置河东郡；在赵国都城邯郸设置邯郸郡；在齐国都城临淄设置齐郡。按照《汉书·地理志》的说法，秦有三十六郡。六国为秦国的新占区，在此设郡正符合在边远地区设郡的原则。统一天下后，秦始皇继续开疆拓土，在南方设置桂林、南海、象三郡，在北方设置九原郡。此外在关东地区又拆分薛、邯郸、临淄、琅邪、河东、九江等几个郡，新置鄣、庐江等郡，加上秦朝都城归内史所辖，共计50个郡。
在战国时代，与郡县制同时存在的还有封君制。战国时代各诸侯国的治理体系虽有创新，但并未能脱离周制。博士淳于越在秦建国之初，重提分封的主张，从商、周、春秋、战国以来的历史背景来看，可以说这一认识是与当时大多数人的历史经验相符。
但从秦国的立场上看，六国故地为新占区、边疆区，秦始皇在吞并六国后，在六国故地推行郡县制，并将郡县制推行于全国，亦是遵循春秋战国以来在新占区、边疆区设郡县的传统。尽管相对于周制而言，秦的郡县制是一种新传统，但毕竟仍然是遵循了传统。在天下新统一之时，“遵循旧制”的话语的现实意义在于借助传统的权威、创造出容纳利益受损阶层反抗欲望的话语权力。在此意义上，淳于越的批评其实是忽略了秦制所遵循的新传统，并将周制与秦制截然对立。因而，在秦朝君臣关于“郡县制”的讨论中，制度之争转变成了“真理的标准”之争，然后再转为话语权之争。
▍以皇帝制、官僚制为构成要素的郡县制
在历代实践中，郡县制一直发挥着加强君主权力、保持国家力量的作用。
从制度建设而言，秦制所依赖的郡县制，其实也是源自于周制的变革。郡县制作为治理机制的出现，取决于统治技术的革新，这一革新的关键内容是官僚制的成长。从制度渊源上看，新官僚制度与列国任人唯贤的客卿制相关；而新官僚制度的发展，需要大量的士人来充任各类官职，这种需求又刺激了战国士人阶层的扩大，并推动了士人在列国间的流动。
官僚制的特点是官僚从君主手上领取俸禄，对君主负责，官僚职位有任期限定、有职权范围、要接受考核，官僚之间以科层制形成官僚体系。就郡县内部而言，郡设有郡守、郡尉和监御史。郡尉是郡守的副职，监御史直接属于中央的御史大夫。县一级，大县设令，小县设长，领有县丞、县尉。郡县主要官僚由朝廷直接任命。县下设乡，乡有三老（掌教化）、啬夫（掌赋税诉讼）、游檄（掌治安）。乡下设里，里有里典（后称为里正、里魁），每隔十里设一亭，亭有亭长，主管治安、缉拿盗贼。
然而，在新的治理传统中，官僚制并非独立自存，它是君主制成长的伴生物。嬴政以“皇帝”自称，改变的并不仅仅是政治名号，也意味着重塑了政权权威以及重新界定了君主角色。在秦朝的政治体制中，皇帝是最高的立法者，也是最高行政长官、军事统帅、司法裁决者，官僚体系围绕着皇帝的这几种角色而展开。秦始皇一统天下后，在原来秦国官制的基础上，进一步形成新的官僚体系。《通典》对秦始皇官制的评价是：“立百官之职，不师古。”强调的正是秦始皇对官制的创制作用。
首先，在秦代制度中，区分了文官与武将两个系统，分别对应皇帝的行政权力与军事权力。文官领袖为丞相，设左、右丞相，丞相率领百官，对皇帝负责。御史大夫为丞相之副，掌管图籍秘书，也兼监察百官之职。太尉为武将领袖，但是不常设置，调兵权与发兵权都由皇帝直接掌握。根据《通典》的记载，秦朝还设置了前、后、左、右将军，位上卿。
在秦国制度上，君主对军事行动有着严密控制。考古发现秦国军符，形状为虎形，其上铸有文字，规定调动50人以上的军队，都须有皇帝的军符。只有皇帝使者所持军符与将领所持军符相合，才能调动军队。文官、武将两个系统的分立，在制度层面能够形成彼此间的牵制，降低了官僚集团侵夺皇帝权力的可能性。因而，该制度一直为以后历代王朝所沿用。
值得关注的是，文、武两个系统均从朝廷贯彻到郡县之上。秦、西汉的郡县设尉，东汉郡太守领兵。魏晋南北朝时，凡是州刺史，例加将军号，否则为“单车刺史”，即被看作职权不完整者。唐代，文武官吏分途逐步形成，某人若入武职，则在武将系统内部升迁，若入文职，则在文官系统内部升迁。宋代体系接近现代文官政府，军事系统为文官政府之下的一个部门，接受文官政府的领导与指挥。明代继承宋代以文官政府控制军事系统的制度。宋、明时期，地方军事能力之所以弱化，不止是“削藩”造成的问题，更是官僚制度的体系性变化在地方治理能力上的表现。
其次，在文官系统内部，形成了为皇帝家事服务与为国事服务的两个职官类型。为皇帝家事服务的官僚，来源于前代的家臣制，在性质上为皇帝家臣。如太仆掌管皇帝舆马，宗正掌管皇室属籍，将作少府掌管宫室建筑，郎中令掌管宫殿门户。值得注意的是，国家财政与皇帝财产由不同机构掌管，治粟内史掌管谷、货，即国家税收，少府掌管山海池泽之税、官府手工业制造，以供应皇室。虽然淳于越认为皇帝“有海内”，但是在实际运作层面，皇帝的财产占有，仍然受到制度的硬性约束，这表明“公天下”的观念一直影响着制度的设定。正是在这个意义上，超越于皇帝、乃至朝廷之上的国家意识、天下观念，才有生根之处。
郡县官僚与上述朝廷官僚，均接受丞相的领导。丞相在官僚制度中的顶端位置，使其在秦汉政治史上扮演着举足轻重的角色。秦始皇死于东巡的路上，赵高谋立胡亥的阴谋正是因为得到丞相李斯的支持才得逞。汉初丞相萧何死后，曹参继任为丞相，汉惠帝责怪曹参每日饮酒无所请事，曹参认为汉惠帝比不上汉高祖，自己也不如萧何贤良，故而要萧规曹随，汉惠帝也只有尊重丞相曹参垂拱而治的执政方式。吕后死后，丞相陈平与太尉周勃诛杀吕氏，迎立汉文帝。这些史实都表明丞相在官僚体系中的地位之高与权势之重。
丞相因其权柄之重，可能在一定程度上成为皇帝的对立面。上述汉惠帝与曹参关系即为一例。再如汉武帝时田蚡为相，推荐人为官，权移主上，有一次汉武帝忍无可忍地说：“你任用官吏完了没有？完了的话，我也想任用官吏了。”皇帝与丞相在权力行使过程中的矛盾，使得皇权有抑制相权的冲动。
自汉武帝以后，丞相的决策权开始被侵夺。在汉武帝的宫廷内，以加侍中、给侍中、常侍等官称的方式，令贤良文学、上书言事者中的严助、朱买臣、吾丘寿王、主父偃、严安等人出入禁省、随侍左右、顾问应对、参与大事，形成与丞相相对的皇帝决策班子。汉武帝还让严助在朝廷上与大臣辩论，使大臣言讷。侍中等官职文属少府，汉武帝以身边家臣型的低秩官僚，来制衡外朝高秩的丞相。
自此以后，皇帝以身边秘书型的官僚来侵夺宰相之权，就成为中国古代宰相制度演变的最重要动力。东汉皇帝以内朝尚书夺外朝宰相之权，发展到魏晋时代，尚书省成为新的宰相机构。此时，皇帝又以身边掌管文书、顾问的官僚组成门下省、中书省制衡尚书省。明清时代执掌大权的内阁、司礼监、军机处等机构莫不是由皇帝身边的近臣或侍从发展而来。
再次，秦代的诸卿，发展到东汉，逐步形成三个系统，太常、光禄勋、卫尉属太尉；太仆、廷尉、大鸿胪属司徒；宗正、大司农、少府属司空。司徒为秦汉时代的丞相改称，司空为此前的御史大夫改称。如上文所述，东汉尚书台侵夺三公权势，魏晋时发展成尚书省。尚书省中有列曹处置各类政务，如西晋尚书省有三十六曹，故而在具体政务上，九卿与尚书之间权责难以划清。当时有人提议或省尚书列曹、或省九卿，但是都没有得到执行。九卿在整个魏晋南北朝时代都保留下来。发展到唐代，尚书省内部形成固定六部，九卿则对口六部，由原本的行政型职官演变成为事务型职官。九卿地位的下移是与尚书六部的成长相一致的。这一制度演变是皇权与相权关系演变的一个副产品。
以上所述正是郡县制得以展开的制度环境。总括起来，我们可以看到，官僚制度与皇帝制度相互配合，借由郡县制度将皇帝的直接控制贯彻到全部领土之上。皇帝制度、中央官僚制度、地方行政制度三者的配合，建立了中央集权化的官僚体系，从而，国家治理能够渗透到基层社会，在制度法理层面排除了派系政治的合法性。
▍基于皇帝制度的“郡县制”与“分封制”的分立与统一
问题的另一面是，皇帝制度又带来了否定官僚制度的因素。
如果将皇帝视为国家最高决策者，郡县制是以皇帝为首的治理体系的一部分；如果将皇帝视为国家所有者，按照古典私有制的社会伦理，皇帝亲族及有功之臣也应分享其财产。皇帝制度的这种内在矛盾，导致随后两千年历史上的分封制并未完全断绝。更加具体地说，在官僚体制之外，一直都还存在着一个封爵体制。
公元前207年，秦取消皇帝之称号，此后五年中，皇帝之位空缺。直到公元前202年，汉高祖刘邦即皇帝位。西汉采取的是郡县制与分封制并存的体制。作为对有功之臣的酬劳，汉高祖将关东的22个郡分封给7个诸侯，建立起韩、赵、梁、燕、楚、淮南、长沙七国，而皇帝则自领24郡。
这一郡国并行体制是分封制与郡县制的折中方案。在形式上，似乎与西周占据镐京，将关东分封诸侯的格局相同。只是汉高祖与其东方诸侯彼此间缺乏信任，从次年（公元前201年）起，汉高祖开始着手剪除异姓诸侯，并以刘姓子弟取代异姓诸侯，并杀白马盟誓“非刘姓王者，天下共击之”。异姓诸侯仅保留了长沙国。汉高祖试图以血缘关系稳定郡国并行的体制。刘氏为王的9个诸侯国，赵、代、梁、燕、齐、楚、吴、淮南、淮阳，加上异姓的长沙国，共为10个诸侯国，占据了40个郡，它们称为“内诸侯”。秦朝原来在南方的统治地区，因秦末战乱，形成闽越、南越、南海三国，它们被称为“外诸侯”。为了克服分封制与郡县制之间的矛盾，汉朝制度规定，皇帝节制郡县、诸侯国，尤其是内诸侯。
需要特别说明的是，诸侯国内部实行的也是郡县制，比如吴国有3郡53县，楚国有3郡36县，齐国有6郡73县。汉初皇帝的直属领土、内诸侯、外诸侯之分，其实都是在郡县制基础之上的高层政区的划分。秦朝“皇帝-郡县”关系，演变成汉初的“皇帝-诸侯-郡县”及“皇帝-郡县”两种关系。这两种关系在时间与空间上并存。其实，郡县制的实质内容没有发生变化，基于血缘关系的分封制只是历史的表象。
正是由于郡县制是集权体制的产物，一旦皇帝直接控制诸侯国的郡县，诸侯王将会成为形式的爵位，并无实质上的内容。关东的诸侯国在汉文帝、汉景帝、汉武帝三代与中央政府之间的矛盾与冲突，本质上不是郡县制与分封制之间的矛盾与冲突，而是分封制内部的不稳定带来的冲突。
西汉初年政局在经历了汉高祖、吕后执政后，汉文帝是由诸侯之一的代王继位的，在关东诸侯面前，汉文帝的皇帝地位并不稳固。特别是齐王曾经与汉文帝争过皇帝之位。故而在汉文帝即位后，在贾谊的“以亲制疏、众建诸侯而少其力”的策略下，将齐国划分为七国，将淮南国分为三国。皇帝与诸侯王之间的矛盾开始尖锐化。继任的汉景帝采用晁错的《削藩策》，“请诸侯之最国，削其支郡”，直接剥夺诸侯王所辖的郡县。这就激起以吴、楚为首，赵、济南、淄川、胶西、胶东七国的连兵反叛。七国之乱结束后，汉景帝尽收诸侯支郡，除了江都国之外，其他诸侯国的大小仅为一郡之地。所以，七国之乱后，可以将“郡”与“国”并称呼。西汉的统治结构演化成“皇帝-郡、国”。皇帝直接控制的郡由汉高祖时代的15郡上升至43郡。
公元前127年，汉武帝采用主父偃的建议，施行“推恩令”，允许诸侯王将土地分给子弟，并封诸侯王子弟为列侯。按照汉朝制度，侯国隶属于别郡，或封一县，或封一乡。这一政策推行后，诸侯国日益狭小，在地域上小于一郡。汉武帝还规定诸侯国“员职皆朝廷为署，不得自置”，剥夺了诸侯王对郡县的直接控制，诸侯王仅得食租税而已。王国实际上就是汉朝之一郡，仅仅享有“国”的名称而已。汉成帝时，废王国内史，由王国的相来理政，但是相的地位低于郡守。这样，经历了汉高祖、汉文帝、汉景帝、汉武帝四代人的制度变更，郡县制便成为唯一的地方行政制度，它与皇帝制度、官僚制度互为结构性支撑，成为中国古代最重要的制度。
▍结语
周、秦之变历来被视作中国历史的重要转折，封建、郡县之辨更是其间最重要的内容。然而，郡县制并非是商、周之制的断裂，它仍然处于商、周传统的延长线上。郡县制的出现是春秋战国时代治理效率化竞争的结果，并有赖于官僚制度的成长——更确切地说，郡县制的出现是“治权”发展的结果。
秦汉以后，郡县的功能与范围大致不变，因为郡县作为地方政区，主要任务是劝课农桑、征收赋税、维持治安。“县”的名称一直沿用至今。郡一级的行政区划，唐宋多称“州”，明清多称“府”，但其性质相近。由于郡（州、府）数量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上还编有更高一级的政区，东汉末年至魏晋南北朝是“州”，唐代为“道”，宋代为“路”，元、明、清为“省”。
自秦始皇在全国范围内推行单一的郡县制、中间经由汉武帝予以稳定，在两千多年的历史中，郡县制一直是中国古代国家的基石。在今天中国学界讨论的治理体系创新的议题中，郡县制仍然是可资解读的重要历史资源。