doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.02.19
作者：王洛忠，北京师范大学政府管理学院副教授 北京 100875；李帆，国务院发展研究中心中国发展研究基金会研究人员 北京 100011；常慧慧，国家图书馆缩微文献部助理馆员 北京 100034
[摘 要]保障性住房管理主体的多元性和目标群体的广泛性决定了政策过程中需要多个部门的协同与合作。我国现行住房保障管理体制存在管理主体机构重叠、职能交叉、决策“碎片化”等问题，导致在中央层面和地方层面都出现了协同失灵的情况。需要建立完善的保障性住房法律体系，构建高规格、跨部门的协调机构，实现政策与管理并轨，搭建信息协同共享平台，提升保障性住房政策中政府协同治理的整体效能。
[关键词]保障性住房政策；政府协同；协同失灵
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0102-05
近年来，我国保障性住房建设在取得重要进展的同时，也暴露出诸多问题。从公共政策角度看，保障性住房政策是公共管理领域典型的诡异问题（Wicked Problem），即“那些跨越部门之间界限并且只是通过单个机构难以解决的问题” 。[1]在保障性住房政策过程中，相关政府部门存在着内在的合作网络，本文总结了我国保障性住房政策中跨部门协同治理的现行机制，分析了保障性住房政策领域协同失灵的表现和成因，在此基础上，从法律、组织、管理和信息等不同维度，研究优化协同治理的总体框架和具体目标，以期为我国保障性住房政策的完善和发展提供参考建议。
一、我国保障性住房政策中跨部门协同治理机制
1.“高层会议”机制
现阶段，以权威为依托的等级制纵向协同是我国跨部门协同的主导模式。不管依托职务权威还是组织权威，共同特征是对权威的高度依赖和信息的纵向流动，呈现出官僚制典型的强制性协调格局。[2]我国各级政府实行的是集体领导、分工负责的首长责任制。一般而言，住房建设、土地、财政、规划是由不同的行政首长分管，跨部门合作往往是通过上一层级集体会议或座谈会的形式来协调（如表1所示）。高层领导参与，实现了多元决策者之间、决策者与执行者之间跨部门的沟通交流与合作互动，便于强化决策的顶层设计和决策的贯彻落实，能够根据执行情况对决策进行反馈调整，从而进一步理清决策思路，强化政策执行。
表1 保障性住房“高层会议”协调形式
资料来源：作者根据相关资料整理。
2.“协调小组”机制
2009年7月，根据《国务院关于同意成立保障性安居工程协调小组的批复》（以下简称《批复》），成立了由住房和城乡建设部牵头，发展改革委、财政部、民政部、国家民委、监察部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、卫生部、人民银行、审计署、林业局、银监会、扶贫办等单位参加的保障性安居工程协调小组。同时，明确了各部委的权责配备和任务分工，要求各部委切实履行本部门职责，主动研究保障性安居工程建设有关问题，认真落实、互通信息、互相配合、形成合力，共同推进保障性安居工程建设工作。自2010年起，保障性安居工程协调小组每年与各省级人民政府签订工作目标责任书，明确各地的年度建设任务。
成立“协调小组”是目前协同治理机制中制度化程度较高的一种方式，通过明确各成员单位的职责，在任务分解、工作分工的基础上实现共享信息和彼此合作，提高各管理主体的集体行动能力。
3.“联合发文”机制
部委间的联合发文是我国保障性住房政策制定的主要形式。2007年11月，建设部（现住房和城乡建设部）、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局联合印发《经济适用住房管理办法》，力促经济适用房制度的规范管理；2008年8月，民政部、国家发展改革委、公安部、财政部、人力资源社会保障部、住房和城乡建设部、人民银行、税务总局、工商总局、统计局、证监会联合印发《城市低收入家庭认定办法》；2010年6月，住房和城乡建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、农业部、国家林业局联合发出《关于做好住房保障规划编制的通知》，部署2010年至2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划编制工作；2010年9月，国土资源部、住房和城乡建设部联合下发《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，力推保障房建设落实、严格土地出让管理；2013年12月，住房和城乡建设部、财政部、发展改革委公布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，将各地公租房和廉租房并轨统一为公共租赁住房规范管理。
这些跨部门决策是各个部委对于各自职责权限的联合行动和共同解释，为下级政府做好保障性住房建设和管理提出了明晰一致的规范标准，避免了政出多门、政令不一。
4.地方政府跨部门协同合作机制
在科层制等级链条中，地方政府的角色是作为中央政府的执行机构而存在的。其中，省级政府主要职责体现在制定规章制度、公共政策、行业标准和地区发展规划等方面，市、县级政府的职责体现在政策的贯彻执行、方案的具体落实及与此有关的各项行动计划的制定等方面。而市与县之间在纵向上层级关系更为密切，权力运转的链条比较短，影响力更强。因此，从政策执行的角度看，地方政府跨部门合作方式研究关注的重点是市级政府。[3]
市级政府一般按照上级政府的工作安排和任务要求，成立相应的领导小组。例如，厦门市政府成立了保障性住房建设与管理办公室，由分管副市长兼任办公室主任，办公室专项履行保障性安居工程的统筹规划、政策研究、协调巡查、督察督办等职责；各区政府均相应成立区级保障性住房办公室。同时，市区两级政府成立了建设工作协调小组，由分管市、区领导任组长，协调解决存在的问题，围绕“统一建设、统一分配、统一管理、统一运作”的原则，对保障性住房的建设与管理进行全面指导和协调。 二、我国保障性住房政策中的协同失灵现象
1.中央部委协同：多头管理，职能交叉，决策“碎片化”
第一，由于各部委缺乏解决问题的总体战略与系统方案，看似完整的结构安排和职能分工不能实现理想的协同效果。例如，根据《国务院关于同意成立保障性安居工程协调小组的批复》规定，在规划编制方面，住房和城乡建设部负责“廉租住房保障、棚户区改造和农村危房改造的规划和工作计划”，发展改革委负责“煤矿棚户区改造规划和年度工作计划”，农业部负责“垦区棚户区改造规划和年度工作计划”，林业局负责“林区棚户区改造规划和年度工作计划”；在农村危房改造方面，环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、卫生部分别负责指导村庄环境保护、道路建设、供水、沼气、改厕工作，呈现出“各自为战”、“支离破碎”的乱象。在这种多头管理体制中，不同部门有不同的网络平台、信息系统和管理办法，决策“碎片化”难以共享资源和信息，难以形成真正合力，导致跨部门协同的实际效果不甚理想。
第二，跨部门协同的制度化、规范化不足，缺乏操作细节与技术路线的细致描述。例如，住房和城乡建设部、国土资源部、财政部、监察部、审计署都具有对保障性住房的监督和管理职能，但公众对各个部门具体的职责分工及操作细节不甚了解。事实上，这也成为保障性住房政策执行过程中问题多发的制度根源。在土地规划、开发、配套建设及出售等环节屡屡出现的分配不公和腐败问题，很大程度上源自于监管链条的漏洞和职责不清。笼统的、原则性的、模棱两可的职责分工缺乏可操作性，难以真正发挥过程中的运作管理和结果上的责任追究等重要作用。
第三，现行的部门分工和制度设计仍然存在政策空白。例如，保障性住房准入的家庭认证方面，民政部主要负责指导“城市低收入家庭认定和审核工作”，扶贫办主要负责指导“农村贫困家庭收入认定和审核工作”，国家民委负责指导“民族自治地方和陆地边境县农村危房改造对象认定工作”。这里存在两个问题：一是既不属于城市低收入家庭也不属于农村贫困家庭的流动人口“无人过问”；二是重“准入”，轻“退出”，相关部门没有对日后不再具备享受保障性住房条件的家庭如何退出做具体规定，导致全国普遍存在“退出难”的问题。
2.协调小组协同：牵头部门统领政策网络能力缺失
在中国，“协调小组”在特殊时期和特定事项上拥有跨部门协调的权力，是党政系统中常规治理方式之外的重要补充。
为进一步研究协调小组在跨部门协同中的作用，我们借鉴社会学中社会网络分析方法，以2009年7月国务院成立保障性安居工程协调小组为时间节点，考察这一行政体制改革前后保障性住房政策网络的变化。笔者查询并选取了自1998年至2012年中央各部委独立或联合发布的与住房保障有关的重要规章制度共计72项，这些规章制度是下级政府及职能部门进行保障性住房建设和制定具体行动方案的重要依据，具有较强的约束力。本文以这些规章制度为研究对象，运用UCINET软件，构建出在保障性住房政策过程中中央各部委合作的网络结构，对我国保障性住房建设的“机构―职能”关系进行描述。得到的结果至少可以说明几个问题：改革机构在保障性住房政策领域中的职能跨度如何，机构间的桥联关系如何，网络中心如何分布等。[4]改革前后的中央部委职能关系图如图1和图2所示（图中数字表示中央各部委独立或联合发布的与住房保障有关的重要规章制度的编号）。
图1 2009年前机构职能关系图图2 2009年后机构职能关系图从规则层面看，我国保障性住房政策网络中多个行政机构之间存在着密切的联系，这种行为意义上的桥联关系反映了诸如信息通报、行政协调、资源共享等合作制度。[5]政策网络呈现为较为松散的“协作网络”。由于协调小组只是一个议事协调机构，在绝大多数情况下只能进行内部的行政协调和责任追究，而不能在外部管理中调节网络的适应性与稳定性、整体性与高效性、内部与外部合法性[6]，难以进行有效的网络管理。
比较两图可以发现，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国工资源部是有较高中间度的网络节点，与大部分网络节点均有联结，其有较强的中介作用和辐射作用。另外，2009年协调小组成立之后，住房和城乡建设部的网络中心性有所增强，这使得住房和城乡建设部具有了更强大的影响场域的能力。然而，这种网络中心性更多地体现了职能跨度，如“研究制定相关规划和年度计划，提出投资需求建议，组织检查保障性安居工程的质量、实施进度等情况，跟踪掌握汇总统计试点情况等”，并不意味着住房和城乡建设部具有网络管理的能力。在实践层面，住房和城乡建设部常常需要与财政部、发展改革委等综合决策部门进行政策协商与博弈。正如住房和城乡建设部部长姜伟新所说，“顶层设计，现在是住房和城乡建设部在牵头，涉及到发改、财政、国土、银行、银监会、监察部、国家林业局、农业部、民政部等部门，这是一个联合战线，我仅仅是这个协调小组的召集人”[7]。在地方住房保障建设中，省、市、县级人民政府是否能够按照住房和城乡建设部的要求，完成任务传递和责任传导的过程，也具有很大的不确定性。
图3 保障性住房政策网络中机构职责层次图此外，在协调小组中本应扮演重要角色的国土资源部和民政部不同程度的“远离”了政策网络内核，表明两部委在保障性住房政策过程中参与度较低；其他被赋予了重要职责的部门“缺席”了政策网络，如审计署、环境保护部、交通运输部、水利部和卫生部等（如图3所示）。相关部门的“远离”或“缺席”影响了保障性住房这一庞杂系统的全面性和其制度安排的科学性，决策协同效应自然大打折扣，同时也为政策执行层面出现的种种问题埋下了伏笔。
3.政策体系协同：保障产品覆盖有盲点，配套政策不健全
第一，现行保障性住房政策规定处于互相割裂的状态，导致保障产品出现一系列覆盖盲点，有些保障对象因为自身的经济条件找不到适合的保障产品，形成数额不小的“夹心层”：一是既不够公租房、廉租房申请条件又无力购买经济适用房的“内夹心层”；二是既不够经济适用房购买条件又无力购买限价商品房的“外夹心层”；三是不具备本地户籍的外来务工人员；四是因受年龄和婚姻状况限制而被排除在外的城市新就业人员。 此外，在各类保障产品的租售安排上，经济适用房只售不租，廉租房、公租房只租不售；在腾退方式上，经济适用房五年后还可以售卖。经济适用房与普通廉租房、公租房之间产生巨大的利益落差，形成了所谓的“保障悬崖”；一旦收入略高于保障标准，就会彻底失去取得保障房的机会，而政府没有建立一个匀质、普惠的保障过渡机制。
第二，目前的住房保障制度带有浓重的单项政策色彩，配套政策不健全，没有形成整体、系统的保障性住房供应体系。表现在：一是保障性住房项目规划缺乏统计部门协同支持。有些地方制定规划时对居民需求缺乏准确的调查统计，简单地根据中央补助资金数额编制建设规划，造成规划和实际需求不一致。二是财税和金融等配套政策未能及时跟进保障性住房建设和管理。三是土地供应缺乏明确的政策倾斜。四是只盯住增量建设，缺乏有效盘活存量住房的政策。[8]上述各因素都会影响保障性住房的供应。
4.地方政府协同：部门间与区域间联动机制断裂
第一，信息化水平较低，部门间信息无法联通。例如，在申请保障性住房家庭的资格审查方面，家庭的住房和资产情况需要通过房屋、车辆登记管理部门和银行系统复核。我国没有建立社会征信体系，一些资料需要通过银行、民政、公安、工商、房产交易等多个相关部门进行收集。由于我国多数城市并未建立起住房保障管理工作信息平台，各个部门信息资料不能共享，且缺乏部门联动合作机制，审核信息难以及时收集和查证，使得住房保障审核存在较大疏漏。
第二，地方政府审核标准与相关规定不一致。例如，北京市民政部门对低收入家庭认证只审核此前三个月的收入，而国家出台的《廉租住房保障办法》则规定应为此前一年的收入；民政部门出具的低收入家庭证明只有当月收入情况，家庭的资产情况也不明确；民政部门对低收入家庭“家庭成员”统计与实践中廉租房“申请家庭成员”统计口径不一致，无法完全衔接。
第三，在保障性住房空间布局方面，出现公共服务割裂与跨区域管理难题。以北京市为例，自1999年至2011年底419个保障性住房建设项目以五环至六环这一环形区域各类保障性住房建设量最大，这会带来两个问题：一是迁到郊区的居民无法再享受与市区同等质量的市政基础设施和教育、医疗、就业等公共服务，二是由市区迁出的家庭仍然由原所在地进行管理，住房、人口和户口分离，一方面迁出地的相关部门鞭长莫及，难以管理；另一方面也给迁入地的管理带来诸多不便。目前，对于跨区县安置保障性住房的协调力度不够，导致跨区县安置的困难和难题相对突出。
三、我国保障性住房政策中优化政府协同机制的建议
1.完善整合保障性住房法律体系
发达国家和新兴国家地区为解决住房保障问题，都颁布了多项法律法规，如美国的《国民住宅法》、英国的《住房法》、德国的《联邦建设法》、日本的《公营住宅法》、新加坡的《建屋与发展法令》、韩国的《住宅建设促进法》等，十分注重发挥法律制度的作用，构建保障性住房建设和管理中的跨部门合作机制。就我国的情况而言，首先，应整合目前散落在各种行政法规、行政规章和地方性法规中有关住房保障的规定，在国家层面尽快出台《住房保障法》，建立综合性的住房保障管理法律体系。其次，既然职责不清是部门间存在利益壁垒、互相推诿、难以协调的主要原因，就应该用法律科学界定相关部门的职责分工，让各部门的职责分工具有法律效力。横向层面，应通盘考虑，细化职责分工，减少部门间职能交叉和重叠；纵向层面，应进一步明晰中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间的事权与支出责任，并匹配以相对应的财权与财力。再次，应加强法律与各项规章制度之间的协调，减少立法上的冲突和矛盾，避免法律效力的相互抵消，促使各项法律法规相互协调和平衡。
2.建立高规格的跨部门领导小组
“协调小组”推动跨部门协同的效果往往与负责人级别成正相关关系，负责人级别越高，“小组”协调和执行能力也更强。2006年，国家成立“深化医药卫生体制改革部级协调工作小组”。由于涉及部门繁多，医改方案久拖不决。2008年，国务院提升了小组的规格，批准医改协调小组升格为医改领导小组，时任国务院副总理李克强亲自挂帅。消息一出，新华社用“新医改驶入快车道”来形容此后医改工作的进展。[9]上文研究表明，在保障性住房政策过程中，兼有协调职责的住房和城乡建设部无法充分发挥其协调工作的有效性，因此应尽快建立由国务院直接领导的、超脱部门利益的高规格的协调机构。该机构可以由总理或副总理直接领导，并通过立法明确其法律地位，赋予其部门协调的具体职责。该机构的协调范围主要包括：一是保障性住房规划和政策等重大问题的统筹协调；二是指导各部委与各省市之间的行政协作，对联席会议的召开、行政任务的分解落实等问题进行协调；三是研究提出保障性住房建设的任务书、路线图与时间表，以及与之相应的中央补助资金需求与拨付；四是组织检查和监督保障性住房建设工程的进度和质量等实施情况；五是掌握和汇总相关数据，掌握全国政策执行情况，并及时进行相应的政策调整和反馈。与此同时，应在省、市、县层面建立相应的协同联动机制，定期对保障性住房建设和管理工作进行协调。
3. 实现保障性住房政策与管理并轨
应打破现行住房保障体系内部割裂的状态，建立高度统一的住房保障体系。在覆盖面上，住房保障的对象应该覆盖所有低、中收入居民住房困难家庭。从居民身份来看，应打破户籍的分割，保障对象应覆盖所有常住居民。应整合已有的保障房政策和产品，根据困难群体的收入变化在不同保障产品之间实现对接、流动，打破现行住房保障体系内部割裂的状态，建立高度统一、有弹性、可转化的保障房产品体系。目前，保障性住房政策并轨工作已取得相应进展。根据2013年12月三部委联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，公租房和廉租房将统一并轨为公共租赁住房，申请标准、轮候配租、租金补贴等方面将实现统一。[10]下一步，还应按照收入条件、住房条件和净资产价值等确定统一的保障标准，进一步实现政策并轨，确保经济条件相同，享受的保障待遇相同。此外，还要将所有保障性住房（包括政府所有的住房、政府与非政府单位及个人共有的住房）纳入统一的管理体系，按照统一的管理规则进行管理。[11] 4. 搭建信息协同共享平台
一方面，应从中央层面和地方层面建立标准一致、垂直管理的住房保障信息协同共享平台，加强管理信息系统建设。信息平台应实现与民政、财政、税务、国土、金融、公安、工商、社保等相关系统对接和共享，提高住房保障信息统计与检索的科学性、准确性和便捷性。另一方面，应通过信息平台建立联接政府、企业、非政府组织与公民之间广泛的沟通网络，形成政府与公民、社会的互动回应和良性循环机制，并逐步建立起保障性住房政策的监督、评估、反馈和纠偏机制。
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（责任编辑 方 晋）
Analysis of Government Collaborative Behaviors in Chinese Indemnificatory Housing Policies
Wang Luozhong Li Fan Chang Huihui
[Abstract]The diverse management bodies and the broad target groups of Indemnificatory housing need collaboration and cooperation of various departments in the policy process. Chinas current indemnificatory housing management system has brought with many problems such as overlapping functions and fragmentation， which leads to collaborative failures at both central and local government levels. It is needed to construct a complete legal system and a high standard coordinating body， to merge policies and management， and to build a coordinative information sharing platform， so as to enhance the overall performance of coordinated governance in indemnificatory housing policies.
[Key words] indemnificatory housing policies， government coordination， collaborative failures
[Authors]Wang Luozhong is Associate Professor at School of Government， Beijing Normal University， Beijing 100875； Li Fan is Assistant Researcher at China Development Research Foundation， Beijing 100011； Chang Huihui is Assistant Librarian at Microfilm Documents Department， National Library of China. Beijing 100034
doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.02.19
作者：王洛忠，北京师范大学政府管理学院副教授 北京 100875；李帆，国务院发展研究中心中国发展研究基金会研究人员 北京 100011；常慧慧，国家图书馆缩微文献部助理馆员 北京 100034
[摘 要]保障性住房管理主体的多元性和目标群体的广泛性决定了政策过程中需要多个部门的协同与合作。我国现行住房保障管理体制存在管理主体机构重叠、职能交叉、决策“碎片化”等问题，导致在中央层面和地方层面都出现了协同失灵的情况。需要建立完善的保障性住房法律体系，构建高规格、跨部门的协调机构，实现政策与管理并轨，搭建信息协同共享平台，提升保障性住房政策中政府协同治理的整体效能。
[关键词]保障性住房政策；政府协同；协同失灵
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0102-05
近年来，我国保障性住房建设在取得重要进展的同时，也暴露出诸多问题。从公共政策角度看，保障性住房政策是公共管理领域典型的诡异问题（Wicked Problem），即“那些跨越部门之间界限并且只是通过单个机构难以解决的问题” 。[1]在保障性住房政策过程中，相关政府部门存在着内在的合作网络，本文总结了我国保障性住房政策中跨部门协同治理的现行机制，分析了保障性住房政策领域协同失灵的表现和成因，在此基础上，从法律、组织、管理和信息等不同维度，研究优化协同治理的总体框架和具体目标，以期为我国保障性住房政策的完善和发展提供参考建议。
一、我国保障性住房政策中跨部门协同治理机制
1.“高层会议”机制
现阶段，以权威为依托的等级制纵向协同是我国跨部门协同的主导模式。不管依托职务权威还是组织权威，共同特征是对权威的高度依赖和信息的纵向流动，呈现出官僚制典型的强制性协调格局。[2]我国各级政府实行的是集体领导、分工负责的首长责任制。一般而言，住房建设、土地、财政、规划是由不同的行政首长分管，跨部门合作往往是通过上一层级集体会议或座谈会的形式来协调（如表1所示）。高层领导参与，实现了多元决策者之间、决策者与执行者之间跨部门的沟通交流与合作互动，便于强化决策的顶层设计和决策的贯彻落实，能够根据执行情况对决策进行反馈调整，从而进一步理清决策思路，强化政策执行。
表1 保障性住房“高层会议”协调形式
资料来源：作者根据相关资料整理。
2.“协调小组”机制
2009年7月，根据《国务院关于同意成立保障性安居工程协调小组的批复》（以下简称《批复》），成立了由住房和城乡建设部牵头，发展改革委、财政部、民政部、国家民委、监察部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、卫生部、人民银行、审计署、林业局、银监会、扶贫办等单位参加的保障性安居工程协调小组。同时，明确了各部委的权责配备和任务分工，要求各部委切实履行本部门职责，主动研究保障性安居工程建设有关问题，认真落实、互通信息、互相配合、形成合力，共同推进保障性安居工程建设工作。自2010年起，保障性安居工程协调小组每年与各省级人民政府签订工作目标责任书，明确各地的年度建设任务。
成立“协调小组”是目前协同治理机制中制度化程度较高的一种方式，通过明确各成员单位的职责，在任务分解、工作分工的基础上实现共享信息和彼此合作，提高各管理主体的集体行动能力。
3.“联合发文”机制
部委间的联合发文是我国保障性住房政策制定的主要形式。2007年11月，建设部（现住房和城乡建设部）、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局联合印发《经济适用住房管理办法》，力促经济适用房制度的规范管理；2008年8月，民政部、国家发展改革委、公安部、财政部、人力资源社会保障部、住房和城乡建设部、人民银行、税务总局、工商总局、统计局、证监会联合印发《城市低收入家庭认定办法》；2010年6月，住房和城乡建设部、发展改革委、财政部、国土资源部、农业部、国家林业局联合发出《关于做好住房保障规划编制的通知》，部署2010年至2012年保障性住房建设规划和“十二五”住房保障规划编制工作；2010年9月，国土资源部、住房和城乡建设部联合下发《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，力推保障房建设落实、严格土地出让管理；2013年12月，住房和城乡建设部、财政部、发展改革委公布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，将各地公租房和廉租房并轨统一为公共租赁住房规范管理。
这些跨部门决策是各个部委对于各自职责权限的联合行动和共同解释，为下级政府做好保障性住房建设和管理提出了明晰一致的规范标准，避免了政出多门、政令不一。
4.地方政府跨部门协同合作机制
在科层制等级链条中，地方政府的角色是作为中央政府的执行机构而存在的。其中，省级政府主要职责体现在制定规章制度、公共政策、行业标准和地区发展规划等方面，市、县级政府的职责体现在政策的贯彻执行、方案的具体落实及与此有关的各项行动计划的制定等方面。而市与县之间在纵向上层级关系更为密切，权力运转的链条比较短，影响力更强。因此，从政策执行的角度看，地方政府跨部门合作方式研究关注的重点是市级政府。[3]
市级政府一般按照上级政府的工作安排和任务要求，成立相应的领导小组。例如，厦门市政府成立了保障性住房建设与管理办公室，由分管副市长兼任办公室主任，办公室专项履行保障性安居工程的统筹规划、政策研究、协调巡查、督察督办等职责；各区政府均相应成立区级保障性住房办公室。同时，市区两级政府成立了建设工作协调小组，由分管市、区领导任组长，协调解决存在的问题，围绕“统一建设、统一分配、统一管理、统一运作”的原则，对保障性住房的建设与管理进行全面指导和协调。 二、我国保障性住房政策中的协同失灵现象
1.中央部委协同：多头管理，职能交叉，决策“碎片化”
第一，由于各部委缺乏解决问题的总体战略与系统方案，看似完整的结构安排和职能分工不能实现理想的协同效果。例如，根据《国务院关于同意成立保障性安居工程协调小组的批复》规定，在规划编制方面，住房和城乡建设部负责“廉租住房保障、棚户区改造和农村危房改造的规划和工作计划”，发展改革委负责“煤矿棚户区改造规划和年度工作计划”，农业部负责“垦区棚户区改造规划和年度工作计划”，林业局负责“林区棚户区改造规划和年度工作计划”；在农村危房改造方面，环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、卫生部分别负责指导村庄环境保护、道路建设、供水、沼气、改厕工作，呈现出“各自为战”、“支离破碎”的乱象。在这种多头管理体制中，不同部门有不同的网络平台、信息系统和管理办法，决策“碎片化”难以共享资源和信息，难以形成真正合力，导致跨部门协同的实际效果不甚理想。
第二，跨部门协同的制度化、规范化不足，缺乏操作细节与技术路线的细致描述。例如，住房和城乡建设部、国土资源部、财政部、监察部、审计署都具有对保障性住房的监督和管理职能，但公众对各个部门具体的职责分工及操作细节不甚了解。事实上，这也成为保障性住房政策执行过程中问题多发的制度根源。在土地规划、开发、配套建设及出售等环节屡屡出现的分配不公和腐败问题，很大程度上源自于监管链条的漏洞和职责不清。笼统的、原则性的、模棱两可的职责分工缺乏可操作性，难以真正发挥过程中的运作管理和结果上的责任追究等重要作用。
第三，现行的部门分工和制度设计仍然存在政策空白。例如，保障性住房准入的家庭认证方面，民政部主要负责指导“城市低收入家庭认定和审核工作”，扶贫办主要负责指导“农村贫困家庭收入认定和审核工作”，国家民委负责指导“民族自治地方和陆地边境县农村危房改造对象认定工作”。这里存在两个问题：一是既不属于城市低收入家庭也不属于农村贫困家庭的流动人口“无人过问”；二是重“准入”，轻“退出”，相关部门没有对日后不再具备享受保障性住房条件的家庭如何退出做具体规定，导致全国普遍存在“退出难”的问题。
2.协调小组协同：牵头部门统领政策网络能力缺失
在中国，“协调小组”在特殊时期和特定事项上拥有跨部门协调的权力，是党政系统中常规治理方式之外的重要补充。
为进一步研究协调小组在跨部门协同中的作用，我们借鉴社会学中社会网络分析方法，以2009年7月国务院成立保障性安居工程协调小组为时间节点，考察这一行政体制改革前后保障性住房政策网络的变化。笔者查询并选取了自1998年至2012年中央各部委独立或联合发布的与住房保障有关的重要规章制度共计72项，这些规章制度是下级政府及职能部门进行保障性住房建设和制定具体行动方案的重要依据，具有较强的约束力。本文以这些规章制度为研究对象，运用UCINET软件，构建出在保障性住房政策过程中中央各部委合作的网络结构，对我国保障性住房建设的“机构―职能”关系进行描述。得到的结果至少可以说明几个问题：改革机构在保障性住房政策领域中的职能跨度如何，机构间的桥联关系如何，网络中心如何分布等。[4]改革前后的中央部委职能关系图如图1和图2所示（图中数字表示中央各部委独立或联合发布的与住房保障有关的重要规章制度的编号）。
图1 2009年前机构职能关系图图2 2009年后机构职能关系图从规则层面看，我国保障性住房政策网络中多个行政机构之间存在着密切的联系，这种行为意义上的桥联关系反映了诸如信息通报、行政协调、资源共享等合作制度。[5]政策网络呈现为较为松散的“协作网络”。由于协调小组只是一个议事协调机构，在绝大多数情况下只能进行内部的行政协调和责任追究，而不能在外部管理中调节网络的适应性与稳定性、整体性与高效性、内部与外部合法性[6]，难以进行有效的网络管理。
比较两图可以发现，住房和城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国工资源部是有较高中间度的网络节点，与大部分网络节点均有联结，其有较强的中介作用和辐射作用。另外，2009年协调小组成立之后，住房和城乡建设部的网络中心性有所增强，这使得住房和城乡建设部具有了更强大的影响场域的能力。然而，这种网络中心性更多地体现了职能跨度，如“研究制定相关规划和年度计划，提出投资需求建议，组织检查保障性安居工程的质量、实施进度等情况，跟踪掌握汇总统计试点情况等”，并不意味着住房和城乡建设部具有网络管理的能力。在实践层面，住房和城乡建设部常常需要与财政部、发展改革委等综合决策部门进行政策协商与博弈。正如住房和城乡建设部部长姜伟新所说，“顶层设计，现在是住房和城乡建设部在牵头，涉及到发改、财政、国土、银行、银监会、监察部、国家林业局、农业部、民政部等部门，这是一个联合战线，我仅仅是这个协调小组的召集人”[7]。在地方住房保障建设中，省、市、县级人民政府是否能够按照住房和城乡建设部的要求，完成任务传递和责任传导的过程，也具有很大的不确定性。
图3 保障性住房政策网络中机构职责层次图此外，在协调小组中本应扮演重要角色的国土资源部和民政部不同程度的“远离”了政策网络内核，表明两部委在保障性住房政策过程中参与度较低；其他被赋予了重要职责的部门“缺席”了政策网络，如审计署、环境保护部、交通运输部、水利部和卫生部等（如图3所示）。相关部门的“远离”或“缺席”影响了保障性住房这一庞杂系统的全面性和其制度安排的科学性，决策协同效应自然大打折扣，同时也为政策执行层面出现的种种问题埋下了伏笔。
3.政策体系协同：保障产品覆盖有盲点，配套政策不健全
第一，现行保障性住房政策规定处于互相割裂的状态，导致保障产品出现一系列覆盖盲点，有些保障对象因为自身的经济条件找不到适合的保障产品，形成数额不小的“夹心层”：一是既不够公租房、廉租房申请条件又无力购买经济适用房的“内夹心层”；二是既不够经济适用房购买条件又无力购买限价商品房的“外夹心层”；三是不具备本地户籍的外来务工人员；四是因受年龄和婚姻状况限制而被排除在外的城市新就业人员。 此外，在各类保障产品的租售安排上，经济适用房只售不租，廉租房、公租房只租不售；在腾退方式上，经济适用房五年后还可以售卖。经济适用房与普通廉租房、公租房之间产生巨大的利益落差，形成了所谓的“保障悬崖”；一旦收入略高于保障标准，就会彻底失去取得保障房的机会，而政府没有建立一个匀质、普惠的保障过渡机制。
第二，目前的住房保障制度带有浓重的单项政策色彩，配套政策不健全，没有形成整体、系统的保障性住房供应体系。表现在：一是保障性住房项目规划缺乏统计部门协同支持。有些地方制定规划时对居民需求缺乏准确的调查统计，简单地根据中央补助资金数额编制建设规划，造成规划和实际需求不一致。二是财税和金融等配套政策未能及时跟进保障性住房建设和管理。三是土地供应缺乏明确的政策倾斜。四是只盯住增量建设，缺乏有效盘活存量住房的政策。[8]上述各因素都会影响保障性住房的供应。
4.地方政府协同：部门间与区域间联动机制断裂
第一，信息化水平较低，部门间信息无法联通。例如，在申请保障性住房家庭的资格审查方面，家庭的住房和资产情况需要通过房屋、车辆登记管理部门和银行系统复核。我国没有建立社会征信体系，一些资料需要通过银行、民政、公安、工商、房产交易等多个相关部门进行收集。由于我国多数城市并未建立起住房保障管理工作信息平台，各个部门信息资料不能共享，且缺乏部门联动合作机制，审核信息难以及时收集和查证，使得住房保障审核存在较大疏漏。
第二，地方政府审核标准与相关规定不一致。例如，北京市民政部门对低收入家庭认证只审核此前三个月的收入，而国家出台的《廉租住房保障办法》则规定应为此前一年的收入；民政部门出具的低收入家庭证明只有当月收入情况，家庭的资产情况也不明确；民政部门对低收入家庭“家庭成员”统计与实践中廉租房“申请家庭成员”统计口径不一致，无法完全衔接。
第三，在保障性住房空间布局方面，出现公共服务割裂与跨区域管理难题。以北京市为例，自1999年至2011年底419个保障性住房建设项目以五环至六环这一环形区域各类保障性住房建设量最大，这会带来两个问题：一是迁到郊区的居民无法再享受与市区同等质量的市政基础设施和教育、医疗、就业等公共服务，二是由市区迁出的家庭仍然由原所在地进行管理，住房、人口和户口分离，一方面迁出地的相关部门鞭长莫及，难以管理；另一方面也给迁入地的管理带来诸多不便。目前，对于跨区县安置保障性住房的协调力度不够，导致跨区县安置的困难和难题相对突出。
三、我国保障性住房政策中优化政府协同机制的建议
1.完善整合保障性住房法律体系
发达国家和新兴国家地区为解决住房保障问题，都颁布了多项法律法规，如美国的《国民住宅法》、英国的《住房法》、德国的《联邦建设法》、日本的《公营住宅法》、新加坡的《建屋与发展法令》、韩国的《住宅建设促进法》等，十分注重发挥法律制度的作用，构建保障性住房建设和管理中的跨部门合作机制。就我国的情况而言，首先，应整合目前散落在各种行政法规、行政规章和地方性法规中有关住房保障的规定，在国家层面尽快出台《住房保障法》，建立综合性的住房保障管理法律体系。其次，既然职责不清是部门间存在利益壁垒、互相推诿、难以协调的主要原因，就应该用法律科学界定相关部门的职责分工，让各部门的职责分工具有法律效力。横向层面，应通盘考虑，细化职责分工，减少部门间职能交叉和重叠；纵向层面，应进一步明晰中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间的事权与支出责任，并匹配以相对应的财权与财力。再次，应加强法律与各项规章制度之间的协调，减少立法上的冲突和矛盾，避免法律效力的相互抵消，促使各项法律法规相互协调和平衡。
2.建立高规格的跨部门领导小组
“协调小组”推动跨部门协同的效果往往与负责人级别成正相关关系，负责人级别越高，“小组”协调和执行能力也更强。2006年，国家成立“深化医药卫生体制改革部级协调工作小组”。由于涉及部门繁多，医改方案久拖不决。2008年，国务院提升了小组的规格，批准医改协调小组升格为医改领导小组，时任国务院副总理李克强亲自挂帅。消息一出，新华社用“新医改驶入快车道”来形容此后医改工作的进展。[9]上文研究表明，在保障性住房政策过程中，兼有协调职责的住房和城乡建设部无法充分发挥其协调工作的有效性，因此应尽快建立由国务院直接领导的、超脱部门利益的高规格的协调机构。该机构可以由总理或副总理直接领导，并通过立法明确其法律地位，赋予其部门协调的具体职责。该机构的协调范围主要包括：一是保障性住房规划和政策等重大问题的统筹协调；二是指导各部委与各省市之间的行政协作，对联席会议的召开、行政任务的分解落实等问题进行协调；三是研究提出保障性住房建设的任务书、路线图与时间表，以及与之相应的中央补助资金需求与拨付；四是组织检查和监督保障性住房建设工程的进度和质量等实施情况；五是掌握和汇总相关数据，掌握全国政策执行情况，并及时进行相应的政策调整和反馈。与此同时，应在省、市、县层面建立相应的协同联动机制，定期对保障性住房建设和管理工作进行协调。
3. 实现保障性住房政策与管理并轨
应打破现行住房保障体系内部割裂的状态，建立高度统一的住房保障体系。在覆盖面上，住房保障的对象应该覆盖所有低、中收入居民住房困难家庭。从居民身份来看，应打破户籍的分割，保障对象应覆盖所有常住居民。应整合已有的保障房政策和产品，根据困难群体的收入变化在不同保障产品之间实现对接、流动，打破现行住房保障体系内部割裂的状态，建立高度统一、有弹性、可转化的保障房产品体系。目前，保障性住房政策并轨工作已取得相应进展。根据2013年12月三部委联合印发的《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，公租房和廉租房将统一并轨为公共租赁住房，申请标准、轮候配租、租金补贴等方面将实现统一。[10]下一步，还应按照收入条件、住房条件和净资产价值等确定统一的保障标准，进一步实现政策并轨，确保经济条件相同，享受的保障待遇相同。此外，还要将所有保障性住房（包括政府所有的住房、政府与非政府单位及个人共有的住房）纳入统一的管理体系，按照统一的管理规则进行管理。[11] 4. 搭建信息协同共享平台
一方面，应从中央层面和地方层面建立标准一致、垂直管理的住房保障信息协同共享平台，加强管理信息系统建设。信息平台应实现与民政、财政、税务、国土、金融、公安、工商、社保等相关系统对接和共享，提高住房保障信息统计与检索的科学性、准确性和便捷性。另一方面，应通过信息平台建立联接政府、企业、非政府组织与公民之间广泛的沟通网络，形成政府与公民、社会的互动回应和良性循环机制，并逐步建立起保障性住房政策的监督、评估、反馈和纠偏机制。
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（责任编辑 方 晋）
Analysis of Government Collaborative Behaviors in Chinese Indemnificatory Housing Policies
Wang Luozhong Li Fan Chang Huihui
[Abstract]The diverse management bodies and the broad target groups of Indemnificatory housing need collaboration and cooperation of various departments in the policy process. Chinas current indemnificatory housing management system has brought with many problems such as overlapping functions and fragmentation， which leads to collaborative failures at both central and local government levels. It is needed to construct a complete legal system and a high standard coordinating body， to merge policies and management， and to build a coordinative information sharing platform， so as to enhance the overall performance of coordinated governance in indemnificatory housing policies.
[Key words] indemnificatory housing policies， government coordination， collaborative failures
[Authors]Wang Luozhong is Associate Professor at School of Government， Beijing Normal University， Beijing 100875； Li Fan is Assistant Researcher at China Development Research Foundation， Beijing 100011； Chang Huihui is Assistant Librarian at Microfilm Documents Department， National Library of China. Beijing 100034