城市土地储备制度是指受城市政府委托的机构通过土地的征用、收购、置换、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，由城市政府统一组织进行前期开发，将“生地”变成“熟地”后，根据城市土地出让的年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。 传统的城市土地使用制度存在较多的缺陷，在某些方面制约了城市经济的发展和城市竞争力的提高。鉴于此，很多城市都建立了土地储备制度，它对于规范土地市场、增加财政收入、增强城市的规划性、提高城市的竞争力、促进城市经济的发展意义重大。但由于土地储备制度这一制度创新正处于不断摸索、发展和完善的阶段，因而在实际运作中也存在较多的问题，主要表现在以下几个方面： 一、土地储备制度在运行过程中与现行的土地法律法规相矛盾。《土地管理法》规定：土地的闲置时间最长不超过2年。但在土地的储备过程中，土地的储备时间往往超过2年。为了保证城市土地储备制度的运行与法律的一致性，必须对相关的法律法规进行调整。 二、应该正确地给土地储备机构定位。即土地储备机构到底是企业单位还是事业单位。土地储备制度的建立，其初衷之一是变革以前的不合理的土地供应方式，由政府垄断土地一级市场，通过刘土地供给总量的控制，来实现城市经济和国民经济的协调、可持续发展。而在现实中，很多城市的土地储备机构的做法与此相违背。他们通过招标、拍卖方式出让储备土地时，片面的追求高出让金，使广大开发商和居民不堪重负。这种现象的发生，使人产生这样一个问题，土地储备机构到底是一个盈利性还是非盈利性机构，它到底是企业单位还是事业单位？这就需要正确地给它定位。我想，土地储备机构应该是事业单位，应该是非盈利机构。那么，在它运行的过程中，应该从宏观层次上进行把握，既要考虑国家的财政收入，又要根据土地用途的性质，区别对待。就土地的出让金而言，如果是商业用地，出让时可追求较高的出让金；如果是居住用地，则定价应该与城市经济发展水平和居民的消费水平相协调、相适应。若片面的追求高出让金，开发商和居民难以承受，房产市场受抑制，最终会阻碍国民经济的发展。 三、资金的筹措渠道。资金是土地储备制度运行基础，解决好资金筹措问题是城市土地储备制度运行的前提。从全国各地的情况看，在土地储备过程中，前期政府注入资金较少，如杭州市前期注入4000万元，厦门市1400万元，青岛市2000万元，它不能满足土地储备在数量和期限上的要求。因而，必须探求更多的融资渠道。我们把国外土地银行的筹资经验和我国的实际情况相结合，可考虑以下的融资方式；除政府注入资金外，首先，我们可以用储备土地作抵押，向金融机构贷款；其次，可成立上地储备基金。在土地出让金中按比例提取作为基金进行流动；最后，可发行储备土地债券。通过发行债券，向社会大众募集资金，为城市土地储备制度的运行提供资金上的保障。与此同时，我们应考虑引入储备土地的成本核算措施和多样储备措施，来缓解资金的压力，土地的实物储备要进行成本的核算，实物储备太多会造成资金的沉淀，会提高储备的成本。据某土地储备中心介绍，从1997年8月到2000午5月，它收购土地127宗，面积4185亩，投入收储资金28亿人民币，出让2100亩，协议收回资金24.7亿人民币。中心实际负债5亿人民币，储备土地2000多亩。从总体上看盈利很多，但5亿多元的负债，按一年贷款利息来算，每年就要付出2640多万。鉴于此，要实施多样化的储备制度，储备有三种：一是实物储备，是指政府收回，收购和征用的土地；二是规划红线储备，指按照城市规划，旧城改造和企业改革的需要，直接将规划红线划给储备中心，以备实物储备。三是信息储备，对不急于收购储备或受财力限制等原因一时无力进行资金收购的地块进行信息储备。三种形式的收储计划应根据土地市场和资金的情况进行适时转换，以保证土地储备制度的正常运作。 四、土地储备过程中利益分配机制有待进一步理顺和规范。在土地储备制度建立以前，政府将盘活划拨存量土地的主动权交给企业，土地盘活所致的大部分收益归企业或企业的主管部门支配，政府只收取土地的级差地租。土地储备制度建立以后，这种企业自主型的土地入市模式就变成了政府垄断土地一级市场的形式，它由市场来决定用地单位和土地的出让价格。这种方式的改变，其核心问题是权利和利益的重新分配。如何对原土地使用者进行补偿，补偿的依据又是什么呢？这是我们必须考虑的问题。我们应从原用地者的产权角度进行分析。从目前我国土地产权体系来看，与土地收购价格相关的权利有土地使用权，所有权，处置权和发展权。城市土地归国家所有，因此，在土地收购价格中不包括土地所有权价格；土地使用权是土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的条件使用土地，在土地使用过程中投入并获取报酬的权利，故土地收购价格中应包含土地使用权价格；土地处置权包括土地的出让、出租、转让和抵押的权利，对于划拨土地使用者，土地收购价中不包含土地处置权，但对于出让土地，土地使用者拥有不完全的处置权，因此在土地收购价格中应包括与出让合同中相对应的部分土地处置权价格；土地发展权是指土地经规划调整而最优利用条件下的权利，从现行法规和土地增值机制来看，在土地收购价格中不应有土地发展权价格基于以上分析，补偿原土地使用者的依据是他对土地所拥有的权利束，按权利和补偿价格一一对应进行补偿，既保证了公平，公正的原则，又增强了双方合作的积极性，它有助于促进城市土地储备制度的正常运行。 五、健全组织机构，加强部门协调。实施土地储备，涉及许多部门。在实际工作中，由于各部门没协调好，权利义务没有理顺，在某种方面它阻碍了土地储备的正常运行要保证土地储备工作的顺利进行，就必须保证各部门工作的协调性、目标的一致性。鉴于此，有必要建立―个以政府领导为核心，有关部门共同参与的组织协调机构，来保证土地储备制度的正常运作。为了实现该目标，必须制定科学的土地收购、储备和供应计划，并且要把土地收购、储备和供应计划与整个城市的经济发展计划、用地计划、旧城改造计划、房产开发计划和筹资计划等有机的结合起来，把相关权利、义务分解到各部门，以协调行动，为城市土地储备制度的运行创造条件，促进城市经济的发展。 六、在土地储备的运行过程中，其运行模式存在以下几个值得思考的问题：首先，在土地的储备过程中，储备的时间、即周期是多长。其次，储备的量如何把握、控制。最后，把握储备土地的时间、量，土地储备是不是计划经济的复归？关于土地储备的周期，我想应该从以下四个方面去考虑：第一，储备时间应与法律法规相一致：第二，储备时间应与城市规划的实施情况相适应；第三，周期应结合土地市场的需求状况而定；第四，储备周期应充分考虑土地储备的成本。关于土地储备的量，应以城市发展规划确定的量为主，结合土地市场供需状况、储备机构的资金实力定量储备。土地储备的运行模式不是计划经济的复归，它是在城市发展规划的指导下，以招标、拍卖的市场手段对土地资源进行配置，是发挥市场经济手段优化配置资源的营运方式。 七、随着越来越多的城市实行土地储备制度，现实中出现这样一个问题：房价越来越高。那么现实中实施的土地储备制度与房价的攀升是否存在因果关系呢？随着经济的发展，土地，作为人类生存和发展的重要生产资料，必然有着升值的趋势。随着地价的上升，房价无疑也会上升。关于土地储备制度是否与房价上升存在因果关系，我认为不是土地储备制度的实施造成现今的房价上涨。当然，由于土地储备正处于摸索、完善的阶段，在加上土地储备机构不正当的定位，在某些方面也确实造成了房价的一定程度上的上涨。但我想，随着土地储备制度的不断完善，房价将更趋合理化、科学化。 （作者单位：华中师范大学经济学院）
城市土地储备制度是指受城市政府委托的机构通过土地的征用、收购、置换、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，由城市政府统一组织进行前期开发，将“生地”变成“熟地”后，根据城市土地出让的年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。 传统的城市土地使用制度存在较多的缺陷，在某些方面制约了城市经济的发展和城市竞争力的提高。鉴于此，很多城市都建立了土地储备制度，它对于规范土地市场、增加财政收入、增强城市的规划性、提高城市的竞争力、促进城市经济的发展意义重大。但由于土地储备制度这一制度创新正处于不断摸索、发展和完善的阶段，因而在实际运作中也存在较多的问题，主要表现在以下几个方面： 一、土地储备制度在运行过程中与现行的土地法律法规相矛盾。《土地管理法》规定：土地的闲置时间最长不超过2年。但在土地的储备过程中，土地的储备时间往往超过2年。为了保证城市土地储备制度的运行与法律的一致性，必须对相关的法律法规进行调整。 二、应该正确地给土地储备机构定位。即土地储备机构到底是企业单位还是事业单位。土地储备制度的建立，其初衷之一是变革以前的不合理的土地供应方式，由政府垄断土地一级市场，通过刘土地供给总量的控制，来实现城市经济和国民经济的协调、可持续发展。而在现实中，很多城市的土地储备机构的做法与此相违背。他们通过招标、拍卖方式出让储备土地时，片面的追求高出让金，使广大开发商和居民不堪重负。这种现象的发生，使人产生这样一个问题，土地储备机构到底是一个盈利性还是非盈利性机构，它到底是企业单位还是事业单位？这就需要正确地给它定位。我想，土地储备机构应该是事业单位，应该是非盈利机构。那么，在它运行的过程中，应该从宏观层次上进行把握，既要考虑国家的财政收入，又要根据土地用途的性质，区别对待。就土地的出让金而言，如果是商业用地，出让时可追求较高的出让金；如果是居住用地，则定价应该与城市经济发展水平和居民的消费水平相协调、相适应。若片面的追求高出让金，开发商和居民难以承受，房产市场受抑制，最终会阻碍国民经济的发展。 三、资金的筹措渠道。资金是土地储备制度运行基础，解决好资金筹措问题是城市土地储备制度运行的前提。从全国各地的情况看，在土地储备过程中，前期政府注入资金较少，如杭州市前期注入4000万元，厦门市1400万元，青岛市2000万元，它不能满足土地储备在数量和期限上的要求。因而，必须探求更多的融资渠道。我们把国外土地银行的筹资经验和我国的实际情况相结合，可考虑以下的融资方式；除政府注入资金外，首先，我们可以用储备土地作抵押，向金融机构贷款；其次，可成立上地储备基金。在土地出让金中按比例提取作为基金进行流动；最后，可发行储备土地债券。通过发行债券，向社会大众募集资金，为城市土地储备制度的运行提供资金上的保障。与此同时，我们应考虑引入储备土地的成本核算措施和多样储备措施，来缓解资金的压力，土地的实物储备要进行成本的核算，实物储备太多会造成资金的沉淀，会提高储备的成本。据某土地储备中心介绍，从1997年8月到2000午5月，它收购土地127宗，面积4185亩，投入收储资金28亿人民币，出让2100亩，协议收回资金24.7亿人民币。中心实际负债5亿人民币，储备土地2000多亩。从总体上看盈利很多，但5亿多元的负债，按一年贷款利息来算，每年就要付出2640多万。鉴于此，要实施多样化的储备制度，储备有三种：一是实物储备，是指政府收回，收购和征用的土地；二是规划红线储备，指按照城市规划，旧城改造和企业改革的需要，直接将规划红线划给储备中心，以备实物储备。三是信息储备，对不急于收购储备或受财力限制等原因一时无力进行资金收购的地块进行信息储备。三种形式的收储计划应根据土地市场和资金的情况进行适时转换，以保证土地储备制度的正常运作。 四、土地储备过程中利益分配机制有待进一步理顺和规范。在土地储备制度建立以前，政府将盘活划拨存量土地的主动权交给企业，土地盘活所致的大部分收益归企业或企业的主管部门支配，政府只收取土地的级差地租。土地储备制度建立以后，这种企业自主型的土地入市模式就变成了政府垄断土地一级市场的形式，它由市场来决定用地单位和土地的出让价格。这种方式的改变，其核心问题是权利和利益的重新分配。如何对原土地使用者进行补偿，补偿的依据又是什么呢？这是我们必须考虑的问题。我们应从原用地者的产权角度进行分析。从目前我国土地产权体系来看，与土地收购价格相关的权利有土地使用权，所有权，处置权和发展权。城市土地归国家所有，因此，在土地收购价格中不包括土地所有权价格；土地使用权是土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的条件使用土地，在土地使用过程中投入并获取报酬的权利，故土地收购价格中应包含土地使用权价格；土地处置权包括土地的出让、出租、转让和抵押的权利，对于划拨土地使用者，土地收购价中不包含土地处置权，但对于出让土地，土地使用者拥有不完全的处置权，因此在土地收购价格中应包括与出让合同中相对应的部分土地处置权价格；土地发展权是指土地经规划调整而最优利用条件下的权利，从现行法规和土地增值机制来看，在土地收购价格中不应有土地发展权价格基于以上分析，补偿原土地使用者的依据是他对土地所拥有的权利束，按权利和补偿价格一一对应进行补偿，既保证了公平，公正的原则，又增强了双方合作的积极性，它有助于促进城市土地储备制度的正常运行。 五、健全组织机构，加强部门协调。实施土地储备，涉及许多部门。在实际工作中，由于各部门没协调好，权利义务没有理顺，在某种方面它阻碍了土地储备的正常运行要保证土地储备工作的顺利进行，就必须保证各部门工作的协调性、目标的一致性。鉴于此，有必要建立―个以政府领导为核心，有关部门共同参与的组织协调机构，来保证土地储备制度的正常运作。为了实现该目标，必须制定科学的土地收购、储备和供应计划，并且要把土地收购、储备和供应计划与整个城市的经济发展计划、用地计划、旧城改造计划、房产开发计划和筹资计划等有机的结合起来，把相关权利、义务分解到各部门，以协调行动，为城市土地储备制度的运行创造条件，促进城市经济的发展。 六、在土地储备的运行过程中，其运行模式存在以下几个值得思考的问题：首先，在土地的储备过程中，储备的时间、即周期是多长。其次，储备的量如何把握、控制。最后，把握储备土地的时间、量，土地储备是不是计划经济的复归？关于土地储备的周期，我想应该从以下四个方面去考虑：第一，储备时间应与法律法规相一致：第二，储备时间应与城市规划的实施情况相适应；第三，周期应结合土地市场的需求状况而定；第四，储备周期应充分考虑土地储备的成本。关于土地储备的量，应以城市发展规划确定的量为主，结合土地市场供需状况、储备机构的资金实力定量储备。土地储备的运行模式不是计划经济的复归，它是在城市发展规划的指导下，以招标、拍卖的市场手段对土地资源进行配置，是发挥市场经济手段优化配置资源的营运方式。 七、随着越来越多的城市实行土地储备制度，现实中出现这样一个问题：房价越来越高。那么现实中实施的土地储备制度与房价的攀升是否存在因果关系呢？随着经济的发展，土地，作为人类生存和发展的重要生产资料，必然有着升值的趋势。随着地价的上升，房价无疑也会上升。关于土地储备制度是否与房价上升存在因果关系，我认为不是土地储备制度的实施造成现今的房价上涨。当然，由于土地储备正处于摸索、完善的阶段，在加上土地储备机构不正当的定位，在某些方面也确实造成了房价的一定程度上的上涨。但我想，随着土地储备制度的不断完善，房价将更趋合理化、科学化。 （作者单位：华中师范大学经济学院）