论人民代表大会制度的不足与完善
摘 要：从制度的内容上看，中国的人民代表大会制度具有鲜明的中国特色和浓厚的社会主义色彩，整体上是个符合我国国情的好制度。但选举代表时依人口数量有限增加名额的规定会导致人口基数不同的地区之间的不平等；对部分行业或少数民族的定额指标会影响候选人的公平竞争和代表的整体素质；人大代表的兼职性不仅降低了人大对于复杂的、持续发展的社会问题的判断与处理能力，还导致了立法、司法和行政权力界限的模糊；人大在经费上对政府财政的依赖大大削弱了其作为权力机关的权威性与影响力。此外，人大制度在本质上与省制（单一制）的矛盾尤其尖锐，这直接阻碍了中国的民主化和法治化进程。要从根本上解决这些问题，必须深化政治体制改革，全面推进依宪治国和依法治国。
关键词：人民代表大会制度/政治体制/民主宪政
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，他的创立与发展是在特定历史时期的经济、政治和文化环境中进行的，具有鲜明的中国特色和浓厚的社会主义色彩。经历了六十多年的发展与完善，人大制度以其自身的优越性，形成了较为完备的体系并被广大中国人民所习惯和接受，是一个符合我国国情的好制度。但是，我们在树立制度自信的同时不能失去制度自觉，不能忽视人大制度自身客观存在的不足之处。
上层建筑只有适应了经济基础才能发挥其应有的积极作用，因此，一个好的制度必然是一个不断发展的制度，一个不断根据变化发展着的社会经济条件进行自我调整的制度。在经济飞速发展，社会剧烈转型的当代中国，以政治体制改革为主要途径的制度发展是关乎民族复兴与国家富强的关键要件。在这个大背景下，发现并指出人大制度的不足并提出完善方法便显得尤为重要。
分析和评价一个制度，要从该制度的内容与实施两方面来考虑，本文仅就人民代表大会的内容进行讨论，关于制度实施方面的内容则不在本文的讨论范围之内。
（一）论代表选举的配额
虽然从本质上看，人民代表大会制度是选民选举代表代替自己行使政治权力的间接民主制度，这与西方诸国的代议制极其相似，但人民代表大会并没有像西方诸国的议会那样采用两院制。众所周知，西方国家的议会普遍分为参议院和众议院（上议院和下议院），参议院的议席每州（邦）相等，众议院的议席则按各州的人口比例分配。这一制度最初由美国创立。在1787年的费城制宪会议上，人口较多的大州与人口较少的小州在如何分配国会议席上产生了巨大的分歧：大州的代表们认为国会的议席应当按各州的人口比例分配，而小州的代表则认为每州的议席数量应当相等，否则会产生大州欺压小州的不平等现象。由于国会的议席分配直接关系到各州的利益分配，双方一直相持不下，两院制便是在这种情况下的妥协的产物。将议席的等额制与比例制结合起来，既缓和了制宪会议上的冲突，又最大限度地体现了公平原则，这是西方近代资产阶级在宪政领域中的伟大创造。i
由于中国的人大制度没有实行两院制，其在选举代表时必然也会遇到上述矛
盾。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第十一条第1款规定：“省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一千名；”第十六条规定：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”从上述规定不难看出，《选举法》的制定者们企图通过一种独特的方式来解决这个矛盾，但尽管如此也不能掩盖这个制度设计中仍然存在着的缺陷，即人口较多的地区拥有比人口较少的地区更多的代表席位，这无论从什么角度看都不是平等原则的体现。
出于对部分少数民族和弱势群体的补偿性照顾以及对一些历史因素的考虑，《选举法》特意规定了代表中的少数民族、工人和农民等的定额制度。如《选举法》第六条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”第十八条规定：“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。”ii这种硬性的定额制度虽然在一定程度上丰富了代表的广泛性，也在一定程度上照顾了部分少数民族和弱势群体的参政权利，但由于一部分因为定额制的存在才成为代表的代表在参政意识和参政能力上存在着参差不齐的现象，该制度也极大地影响了候选人之间的公平竞争，并在相当程度上拉低了代表的整体素质。
由此不难看出，我国作为一个社会主义国家，在机会平等与结果平等之间更倾向于后者，这极大地体现了人文关怀精神，但这种倾向对于制度的整体运行来说是好是坏，还有待历史与实践的检验。
（二）论代表的性质
作为具有中国特色的政治制度，人大制度与西方诸国的代议制的另一个显著的不同之处便体现在代表的性质上，即与西方代议制议员的全职制不同，中国的人大代表采取了兼职制。一个人大代表在大会召开期间作为会议的参与者出席会议，但在闭会期间仍在自己原有的岗位上工作。这种兼职制具有一定的优越性，那便是来自各个具体岗位的代表与具体的社会生活的距离较近，能够在进行立法工作时不至于脱离实际。然而它也同时带来了诸多问题。
首先，对于兼职的代表们来说，参与人大的立法活动仅仅只是副业，他们的主要精力必然是投入到具体的日常工作中去的。因此代表们在应对复杂的、持续发展的社会问题时缺乏应有的统筹能力与立法技术，这一点与西方诸国议会的议员们相形见绌。
其次，由于相关法规并没有对代表的人选的实际职业做出限制，非专职的代表不排除有兼任其他国家机关职务的可能性，这导致了极其严重的后果。英国思想家阿克顿曾说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”iii因此要防止因权力过度集中而导致的腐败，就必须用权力制约权力。于是，西方诸国普遍采用了立法、行政与司法三权相分离的制度，三权之间互相监督、互相制衡，最大程度地遏制了专权与腐败的生长。然而人大代表的兼职性使得其他国家机关
如政府、法院和检察院的公职人员能够同时进入国家权力机关，这便导致了立法、司法和行政权力界限的模糊，为专权与腐败创造了滋长的土壤。
（三）论权力的配置
这里所说的权力的配置主要是立法。行政和司法三权的配置。按照人民代表大会制度的基本精神，人大是国家权力机关，政府和两院都由其产生并对其负责，因此，在我国立法权应当是高于行政权和司法权的。另外，出于司法独立的考虑，司法权应当具有相当的独立性。然而，根据相关的制度安排，当前中国的权力运行机制显然不是如此。
首先，中国的征税主体不是人大而是政府。虽然今年两会新修订的《立法法》将制定税收政策的权力从国务院收回到了全国人大，但税收政策的执行者依然是政府。这就导致了人大与两院在经费上依赖于政府的情况，这在世界范围的代议制国家中是极为罕见的。政府在财政上的优先性极有可能导致行政权力的膨胀，甚至侵蚀立法与司法权。这不仅会使人大的国家权力机关地位动摇，还会使司法独立难以得到保障。
其次，中国的三权在法律解释上存在着职权的重叠。众所周知，中国的法律解释分为立法解释、司法解释与行政解释。其中，对基本法律与除基本法律以外的法律的立法解释权分别由全国人大与全国人大常委会行驶，决定、批示与解释等司法解释权由最高人民法院行驶，对行政法规与地方性行政法规的行政解释由国务院与各级地方人民政府行驶。iv首先，全国人大及其常务委员会的立法解释并没有实际存在的必要性。因为全国人大及其常务委员会本身便拥有立法权，如果现有的法律条文存在不合理或不适应现实需求之处，立法机关可以直接以颁布修正案或制定新法律的方式来解决，并没有必要对现有法律再做一遍立法解释。其次，法律解释涉及的应是立法完成之后如何执法的问题，它完全是司法机关的职能所在。如果立法机关也能通过法律解释来干涉司法过程中法官对法律条文的理解与运用，法官独立与司法独立便成了一句空话，权力间的分工与制衡也便无从谈起。
（四）人民代表大会制度与省制的本质矛盾
中国的人民代表大会制度以民主集中制为主要的组织活动原则，谁由谁选举产生，便对谁负责，受谁监督。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行驶国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 ”v人民通过投票选举的方式选出代表人民意志的代表进入国家权力机关，即人民代表大会参与对国家公共事务的管理，上一级人大由下一级人大选举产生。从这个角度看，人民代表大会制度是一个自下而上组建起来的权力体系，人大的级别越高，权力受到的约束也就越大。
然而民主集中制不仅体现在人民同人民代表大会的关系与人民代表大会同其他国家机关的关系上，还体现在中央同地方的关系上。《宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则„„中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”也就是说，中央的统一领导与地方的自主性之间，前者是后者的前提，前者优先于后者，在两者产生冲突时，后者要让步与前者。这是中央集权的单一制思想的体现，是自上而下的权力逻辑，与自下而上的人民代表大会制度的基本原
理是完全矛盾的。
导致这种现象的原因很复杂，它与中国的历史传统、遗留问题，以及当前政治的实际情况都不无关系。尽管党的领导在一定程度上缓解了这个矛盾，但那也是建立在政治习惯和其他不成文的法律渊源的基础上的。这一矛盾是制度设计上不可回避的重大缺陷，即使在不完全的宪政实施中不会带来多大问题，但它的根本性与尖锐性是我国政治制度改革无法绕过的棘手难题。vi
综上所述，我国的人民代表大会制度虽然已经发展了半个多世纪，但其本身仍然存在着诸多不足之处，这需要全体人民的共同努力，政治制度改革势在必行。
参考文献 i 易中天. 艰难的一跃: 美国宪法的诞生和我们的反思[M]. 山东画报出版社, 2004.
ii 中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法[M]. 法律出版社.2015. iii 自由与权力[M]. 译林出版社, 2011. iv 法理学导论（第二版）[M]. 复旦大学出版社. 2015.
v 中华人民共和国宪法[M]. 法律出版社. 2004. vi 宪法学[M]. 法律出版社, 2008.
论人民代表大会制度的不足与完善
摘 要：从制度的内容上看，中国的人民代表大会制度具有鲜明的中国特色和浓厚的社会主义色彩，整体上是个符合我国国情的好制度。但选举代表时依人口数量有限增加名额的规定会导致人口基数不同的地区之间的不平等；对部分行业或少数民族的定额指标会影响候选人的公平竞争和代表的整体素质；人大代表的兼职性不仅降低了人大对于复杂的、持续发展的社会问题的判断与处理能力，还导致了立法、司法和行政权力界限的模糊；人大在经费上对政府财政的依赖大大削弱了其作为权力机关的权威性与影响力。此外，人大制度在本质上与省制（单一制）的矛盾尤其尖锐，这直接阻碍了中国的民主化和法治化进程。要从根本上解决这些问题，必须深化政治体制改革，全面推进依宪治国和依法治国。
关键词：人民代表大会制度/政治体制/民主宪政
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，他的创立与发展是在特定历史时期的经济、政治和文化环境中进行的，具有鲜明的中国特色和浓厚的社会主义色彩。经历了六十多年的发展与完善，人大制度以其自身的优越性，形成了较为完备的体系并被广大中国人民所习惯和接受，是一个符合我国国情的好制度。但是，我们在树立制度自信的同时不能失去制度自觉，不能忽视人大制度自身客观存在的不足之处。
上层建筑只有适应了经济基础才能发挥其应有的积极作用，因此，一个好的制度必然是一个不断发展的制度，一个不断根据变化发展着的社会经济条件进行自我调整的制度。在经济飞速发展，社会剧烈转型的当代中国，以政治体制改革为主要途径的制度发展是关乎民族复兴与国家富强的关键要件。在这个大背景下，发现并指出人大制度的不足并提出完善方法便显得尤为重要。
分析和评价一个制度，要从该制度的内容与实施两方面来考虑，本文仅就人民代表大会的内容进行讨论，关于制度实施方面的内容则不在本文的讨论范围之内。
（一）论代表选举的配额
虽然从本质上看，人民代表大会制度是选民选举代表代替自己行使政治权力的间接民主制度，这与西方诸国的代议制极其相似，但人民代表大会并没有像西方诸国的议会那样采用两院制。众所周知，西方国家的议会普遍分为参议院和众议院（上议院和下议院），参议院的议席每州（邦）相等，众议院的议席则按各州的人口比例分配。这一制度最初由美国创立。在1787年的费城制宪会议上，人口较多的大州与人口较少的小州在如何分配国会议席上产生了巨大的分歧：大州的代表们认为国会的议席应当按各州的人口比例分配，而小州的代表则认为每州的议席数量应当相等，否则会产生大州欺压小州的不平等现象。由于国会的议席分配直接关系到各州的利益分配，双方一直相持不下，两院制便是在这种情况下的妥协的产物。将议席的等额制与比例制结合起来，既缓和了制宪会议上的冲突，又最大限度地体现了公平原则，这是西方近代资产阶级在宪政领域中的伟大创造。i
由于中国的人大制度没有实行两院制，其在选举代表时必然也会遇到上述矛
盾。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第十一条第1款规定：“省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一千名；”第十六条规定：“全国人民代表大会代表名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”从上述规定不难看出，《选举法》的制定者们企图通过一种独特的方式来解决这个矛盾，但尽管如此也不能掩盖这个制度设计中仍然存在着的缺陷，即人口较多的地区拥有比人口较少的地区更多的代表席位，这无论从什么角度看都不是平等原则的体现。
出于对部分少数民族和弱势群体的补偿性照顾以及对一些历史因素的考虑，《选举法》特意规定了代表中的少数民族、工人和农民等的定额制度。如《选举法》第六条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”第十八条规定：“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。”ii这种硬性的定额制度虽然在一定程度上丰富了代表的广泛性，也在一定程度上照顾了部分少数民族和弱势群体的参政权利，但由于一部分因为定额制的存在才成为代表的代表在参政意识和参政能力上存在着参差不齐的现象，该制度也极大地影响了候选人之间的公平竞争，并在相当程度上拉低了代表的整体素质。
由此不难看出，我国作为一个社会主义国家，在机会平等与结果平等之间更倾向于后者，这极大地体现了人文关怀精神，但这种倾向对于制度的整体运行来说是好是坏，还有待历史与实践的检验。
（二）论代表的性质
作为具有中国特色的政治制度，人大制度与西方诸国的代议制的另一个显著的不同之处便体现在代表的性质上，即与西方代议制议员的全职制不同，中国的人大代表采取了兼职制。一个人大代表在大会召开期间作为会议的参与者出席会议，但在闭会期间仍在自己原有的岗位上工作。这种兼职制具有一定的优越性，那便是来自各个具体岗位的代表与具体的社会生活的距离较近，能够在进行立法工作时不至于脱离实际。然而它也同时带来了诸多问题。
首先，对于兼职的代表们来说，参与人大的立法活动仅仅只是副业，他们的主要精力必然是投入到具体的日常工作中去的。因此代表们在应对复杂的、持续发展的社会问题时缺乏应有的统筹能力与立法技术，这一点与西方诸国议会的议员们相形见绌。
其次，由于相关法规并没有对代表的人选的实际职业做出限制，非专职的代表不排除有兼任其他国家机关职务的可能性，这导致了极其严重的后果。英国思想家阿克顿曾说过：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”iii因此要防止因权力过度集中而导致的腐败，就必须用权力制约权力。于是，西方诸国普遍采用了立法、行政与司法三权相分离的制度，三权之间互相监督、互相制衡，最大程度地遏制了专权与腐败的生长。然而人大代表的兼职性使得其他国家机关
如政府、法院和检察院的公职人员能够同时进入国家权力机关，这便导致了立法、司法和行政权力界限的模糊，为专权与腐败创造了滋长的土壤。
（三）论权力的配置
这里所说的权力的配置主要是立法。行政和司法三权的配置。按照人民代表大会制度的基本精神，人大是国家权力机关，政府和两院都由其产生并对其负责，因此，在我国立法权应当是高于行政权和司法权的。另外，出于司法独立的考虑，司法权应当具有相当的独立性。然而，根据相关的制度安排，当前中国的权力运行机制显然不是如此。
首先，中国的征税主体不是人大而是政府。虽然今年两会新修订的《立法法》将制定税收政策的权力从国务院收回到了全国人大，但税收政策的执行者依然是政府。这就导致了人大与两院在经费上依赖于政府的情况，这在世界范围的代议制国家中是极为罕见的。政府在财政上的优先性极有可能导致行政权力的膨胀，甚至侵蚀立法与司法权。这不仅会使人大的国家权力机关地位动摇，还会使司法独立难以得到保障。
其次，中国的三权在法律解释上存在着职权的重叠。众所周知，中国的法律解释分为立法解释、司法解释与行政解释。其中，对基本法律与除基本法律以外的法律的立法解释权分别由全国人大与全国人大常委会行驶，决定、批示与解释等司法解释权由最高人民法院行驶，对行政法规与地方性行政法规的行政解释由国务院与各级地方人民政府行驶。iv首先，全国人大及其常务委员会的立法解释并没有实际存在的必要性。因为全国人大及其常务委员会本身便拥有立法权，如果现有的法律条文存在不合理或不适应现实需求之处，立法机关可以直接以颁布修正案或制定新法律的方式来解决，并没有必要对现有法律再做一遍立法解释。其次，法律解释涉及的应是立法完成之后如何执法的问题，它完全是司法机关的职能所在。如果立法机关也能通过法律解释来干涉司法过程中法官对法律条文的理解与运用，法官独立与司法独立便成了一句空话，权力间的分工与制衡也便无从谈起。
（四）人民代表大会制度与省制的本质矛盾
中国的人民代表大会制度以民主集中制为主要的组织活动原则，谁由谁选举产生，便对谁负责，受谁监督。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行驶国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 ”v人民通过投票选举的方式选出代表人民意志的代表进入国家权力机关，即人民代表大会参与对国家公共事务的管理，上一级人大由下一级人大选举产生。从这个角度看，人民代表大会制度是一个自下而上组建起来的权力体系，人大的级别越高，权力受到的约束也就越大。
然而民主集中制不仅体现在人民同人民代表大会的关系与人民代表大会同其他国家机关的关系上，还体现在中央同地方的关系上。《宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则„„中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”也就是说，中央的统一领导与地方的自主性之间，前者是后者的前提，前者优先于后者，在两者产生冲突时，后者要让步与前者。这是中央集权的单一制思想的体现，是自上而下的权力逻辑，与自下而上的人民代表大会制度的基本原
理是完全矛盾的。
导致这种现象的原因很复杂，它与中国的历史传统、遗留问题，以及当前政治的实际情况都不无关系。尽管党的领导在一定程度上缓解了这个矛盾，但那也是建立在政治习惯和其他不成文的法律渊源的基础上的。这一矛盾是制度设计上不可回避的重大缺陷，即使在不完全的宪政实施中不会带来多大问题，但它的根本性与尖锐性是我国政治制度改革无法绕过的棘手难题。vi
综上所述，我国的人民代表大会制度虽然已经发展了半个多世纪，但其本身仍然存在着诸多不足之处，这需要全体人民的共同努力，政治制度改革势在必行。
参考文献 i 易中天. 艰难的一跃: 美国宪法的诞生和我们的反思[M]. 山东画报出版社, 2004.
ii 中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法[M]. 法律出版社.2015. iii 自由与权力[M]. 译林出版社, 2011. iv 法理学导论（第二版）[M]. 复旦大学出版社. 2015.
v 中华人民共和国宪法[M]. 法律出版社. 2004. vi 宪法学[M]. 法律出版社, 2008.