当代中国政府职能转变研究
摘要：
政府职能的转变是一个长期的、没有止境的过程。当代中国政府职能转变迄今已经走过了20余年的历程，但在经济全球化和经济迅速发展的现阶段，我国政府职能仍存在诸多问题，特别是对微观领域干预过多，不利于运用全球资源发展本国经济。因此，本文将就我国政府职能的现状及其转变的必要性、主要内容、转变策略及突进做一些浅层次的论述。 关键词：
政府职能 转变 中国特色 经济全球化 政企关系
正文：
在市场经济条件下，在经济全球化的背景下，充分发挥政府职能，是非常必要的。这里的充分发挥政府的职能，并不是传统意义上的政府管理，而是在社会主义市场经济条件下合理地发挥作用。这就是一个政府职能如何转变，如何定位的问题，毕竟这是充分实现民族利益，维护经济主权，强国富民的大问题。
一、政府职能转变的基本概念
政府的基本职能是对政府在社会系统中的职责、作用及其内在结构的认识，政府职能转变则是对政府职能的动态考察。政府作为社会大系统中的分系统，其职责不是由自己规定的，政府应该管什幺，不应该管什幺，取决于社会变化发展的需要和政府基于对环境的认识之上的自我调节和适应。
政府职能转变一般有三种模式：第一，突变式：即政府职能由于国家政治性质的改变而在短暂的时期内从性质、内容到方式都发生了根本性的变革。如国家发生政变或大规模社会冲突，导致国家政治性质改变，或者发生类似前苏联的激进式政治革命。第二，阵变式：指政府职能在一定时期内发生局部性飞突变式转变。当代中国行政职能转变多属这种模式。第三，渐变式：即因应管理环境和管理条件的变化，行政职能在局部范围呃逆做出细微的调整。这种调整存在于政府职能活动的所有过程中。
需要指出的是，任何历史阶段，任何性质国家的政府，其基本职能均涵盖政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面，政府职能转变，职能重心从某个职能转向另一个职能，并不意味其它职能的消失和不重要，处于职能体系重心地位的职能既不能取代其它职能，也不等于全部职能。其它处于职能结构非重心地位的职能，虽退居次要位置，但仍然与处于职能结构重心地位的职能是一个不可分割的整体，围绕处于重心地位的职能发挥作用。它们之间相互联系，相互渗透，一起构成职能体系，共同行使其职责，而不是这些职能退出历史舞台。比如，政府职能重心转向经济建设后，政治职能就主要转向调节好社会各种利益矛盾，维护政治安定，为经济发展争取稳定、良好的政治环境。
二、中国政府职能转变的现状
改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入和对政治体制改革认识的逐渐深化。中国政府针对政府职能转变进行了多次规模较大的改革，中国各级政府的职能转变取得了不同程度的进展，但仍然存在诸多问题。从总体上看，政府自身
改革仍然落后于经济体制转轨的步伐，政府职能转变力度也小于机构改革的力度，对微观领域的干预过多。
当前我国政府既是社会经济管理者，又是国有资产所有者，这种双重身份使政府承担了大量的本来应由企业来完成的经济建设智能。从目前我国政府职能的运行状况来看，越位、缺位、错位以及由此导致管理效益低下的现象仍然突出。而“三位”问题不解决，政府就无法在新的、严峻的挑战面前应付自如。目前由于我国社会主义市场经济还处于建立和法则的初始阶段，因而，职能转变并没有落到实处，或者说并没有得到实质性的进展，现行政府职能及运作方式仍带有较明显的传统公共行政所突出强调的“特殊集团”意志、行政活动以行政主体的规则为导向、直接维护统治的工具性和对上级负责的色彩。如在行政许可汇总表现为行政性审批森严，范围过于宽泛，主观性、随意性很大，这与WTO规则所要求的透明度等原则是大相近庭的。
三、中国政府职能转变的必然性
我国政府职能转变，在当前由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，既是行政管理体制改革以及机构改革的核心问题，又是建立社会主义市场经济体制的中心环节。在政府与市场、政府与企业、政府与社会等关系上，一系列深层次的矛盾尚待解决：（1）规范、监督市场秩序的力度不够；（2）政府对围观经济特别是国有企业的直接干预依然过；（3）投融资管理体制改革滞后；（4）一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向；（5）中央和地方的责权利关系尚未理顺；（6）依法行政的统一性和透明度不高。可见继续进行政府职能转变是十分必要的。
我国进行政府职能转变有它的意义所在：（1）有助于加强和改善政府对整个社会的管理，提高政府管理的整体效能；（2）有利于建立科学的行政组织体系，这是我国政府机构改革的关键；（3）有助于理顺政府管理体系内部的各种关系，克服官僚主义，增强政府管理的生机和活力。
四、中国政府职能转变的内容
在我国建立社会主义市场经济的背景下，政府的职能重心、职能方式和职能关系发生了根本性变化。政府职能重心从重政治统治职能轻社会管理职能以及重阶级斗争轻经济建设转向以经济建设为中心。这是在总结我国社会主义建设经验教训的基础上，对社会主义本质认识的进一步深化而实现的理论与实践升华的结果。以经济建设为中心意味着政府职能重心转向为市场运行、为经济发展提供政策环境、制度环境、基础设施环境方面，履行好公共管理与公共服务职责。因而，中国政府职能转变主要是围绕政府与市场关系这一轴心展开和确立的。首先，政府作为公共产品的提供者，要为市场发育、运行创设公共基础设施条件，为经济发展营造必不可少的良好的硬环境。其次，作为制度的供给者，政府要为市场经济提供政策、制度、法规及包括政府效率在内的软环境。第三，作为宏观经济的调控者，政府运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经济平稳、协调地发展。概言之，政府的经济职能要转变，社会职能要加强，服务职能要强化。正如党的十四大报告中指出的“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。这也是我国政府职能转变的目标。
与政府职能重心的转移相应，政府职能方式、方法上也发生了转变，这就是
从旧体制下的直接管理、微观管理转向间接管理、宏观调控，政企分开，政事分开，将企业的自主经营权还给企业；从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主，并辅之以行政手段。所谓经济手段是指政府按照客观经济规律的要求，应用价格、财政、税收信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理的任务。所谓法律手段，是政府通过行政立法和行政司法活动，借助国家强制性的法律、法规来规范管理经济生活。
政府职能重心和职能方式转变要通过职能关系调节的途径来实现，这是实现政府职能转变的关键环节。职能关系是指不同的管理职能该由谁来行事，以及管理主体的职责权限的划分问题，涉及到职责、权限、结构等。结合我国职能转变的实际，在职能关系调整中，政府与社会的关系、中央与地方的关系、政企关系、政府内部各职能部门的关系是着重要解决好的问题，也是难点问题。其总的要求是：清理职能、调整结构；下放权力，理顺关系；微观放开搞活，宏观调控服务。
首先，要理顺中央和地方、上级与下级的关系。其基本的方向是权力下放。权力是职能的保证，职能是权力的落实。旧体制下权力格局的特征是各种管理权限主要集中在中央、上级，形成头重脚轻的职能构架。一方面，地方与下级没有自主权，其积极性难以发挥，另一方面，中央集宏观与微观管理于一身，不仅陷入繁重的微观事务而削弱了宏观调控的职能，也因信息易失真、不及时带来决策失误。理顺中央和地方、上级和下级职能关系的原则是既要维护中央的权威，保持政令统一，又要充分调动地方的积极性，使之有因地制宜地解决问题的自主权。此外，在政府与社会的权力关系中，要把属于社会的权力还给社会，国家和政府对社会集中、全面控制的范围缩小了，“体制外”的空间增大了，才有助于推进公民社会的发展。
其次，理顺政企关系。这是政府职能转变的核心问题，也是难度最大的问题。政企不分有其存在的深刻原因，这就是原有的国有制经济关系和利益结构。在单一的国有制形式下，政府作为国有资本财产所有者的代表（委托人），它赋有监督资产的使用和处置，防止经营者和劳动者（代理人）损害资本利益的行为发生，保证资本增殖的使命，而不能对企业撒手不管，否则就是失职。但是政府管企业又会导致权力滥用和低效率发生。建立社会主义市场经济体制要解决政企分开问题，政府不再管企业，使企业真正成为按市场法则的硬性预算约束，而不是靠外在的政府的软约束运转。政企分开的关键性前提是政府不再是所有权主体，至少不再是大多数企业的所有权主体，也就是说，国有制的所有制形式在整个经济中不再为主体，否则所有权虚置的问题不可能从根本上解决。改革国有制形式与公有制为主导并不矛盾。正如十五大报告中指出的，公有制实现形式是多样的，国家可以通过参股、控股的形式在企业决策中起决定性作用，而不必自己去直接经营企业，去抓生产，搞流通，政企不分的问题才能真正解决，政府也才能专注于自己的本职。因此，深化国有企业的改革，培育多种性质的经济成分，也是政府促进自身职能转变的重要职责。
第三，理顺政府内部各职能部门的关系，合理配置政府职能体系。依据政府职能重心转变的要求，对职能进行分解与分析，明确各自的职责与分工，克服职能不清、职能交叉、人浮于事、推诿扯皮的弊端。
五、结束语
中国作为一个发展中国家，又是一个从计划经济向市场经济接轨的国家，加入WTO后，按照严格的时间表兑现开放市场与修改有关规则的承诺，可以看到中
国政府职能转变的任务是艰巨的，但值得欣喜的是，中国政府职能转变已经取得了显著的成效，并且沿着正确的方向加快推进，我们也有理由相信，中国政府职能转变将最终取得预期的成果。
参考文献：
[1] 张兴杰，朱生伟.公共行政学[M].中国农业大学出版社.2008
[2]王洁.当代中国政府职能转变的方向[J].新疆大学学报.2009.11
[3]谢庆奎.当代中国政府[M].沈阳：辽宁人民出版社
[4]周春明.经济全球化浪潮与我国政府职能的转变[J].北京行政学院学报.2000
[5] 刘熙瑞.服务性政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002
[6]李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社，2002
当代中国政府职能转变研究
摘要：
政府职能的转变是一个长期的、没有止境的过程。当代中国政府职能转变迄今已经走过了20余年的历程，但在经济全球化和经济迅速发展的现阶段，我国政府职能仍存在诸多问题，特别是对微观领域干预过多，不利于运用全球资源发展本国经济。因此，本文将就我国政府职能的现状及其转变的必要性、主要内容、转变策略及突进做一些浅层次的论述。 关键词：
政府职能 转变 中国特色 经济全球化 政企关系
正文：
在市场经济条件下，在经济全球化的背景下，充分发挥政府职能，是非常必要的。这里的充分发挥政府的职能，并不是传统意义上的政府管理，而是在社会主义市场经济条件下合理地发挥作用。这就是一个政府职能如何转变，如何定位的问题，毕竟这是充分实现民族利益，维护经济主权，强国富民的大问题。
一、政府职能转变的基本概念
政府的基本职能是对政府在社会系统中的职责、作用及其内在结构的认识，政府职能转变则是对政府职能的动态考察。政府作为社会大系统中的分系统，其职责不是由自己规定的，政府应该管什幺，不应该管什幺，取决于社会变化发展的需要和政府基于对环境的认识之上的自我调节和适应。
政府职能转变一般有三种模式：第一，突变式：即政府职能由于国家政治性质的改变而在短暂的时期内从性质、内容到方式都发生了根本性的变革。如国家发生政变或大规模社会冲突，导致国家政治性质改变，或者发生类似前苏联的激进式政治革命。第二，阵变式：指政府职能在一定时期内发生局部性飞突变式转变。当代中国行政职能转变多属这种模式。第三，渐变式：即因应管理环境和管理条件的变化，行政职能在局部范围呃逆做出细微的调整。这种调整存在于政府职能活动的所有过程中。
需要指出的是，任何历史阶段，任何性质国家的政府，其基本职能均涵盖政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面，政府职能转变，职能重心从某个职能转向另一个职能，并不意味其它职能的消失和不重要，处于职能体系重心地位的职能既不能取代其它职能，也不等于全部职能。其它处于职能结构非重心地位的职能，虽退居次要位置，但仍然与处于职能结构重心地位的职能是一个不可分割的整体，围绕处于重心地位的职能发挥作用。它们之间相互联系，相互渗透，一起构成职能体系，共同行使其职责，而不是这些职能退出历史舞台。比如，政府职能重心转向经济建设后，政治职能就主要转向调节好社会各种利益矛盾，维护政治安定，为经济发展争取稳定、良好的政治环境。
二、中国政府职能转变的现状
改革开放以来，随着经济体制改革的不断深入和对政治体制改革认识的逐渐深化。中国政府针对政府职能转变进行了多次规模较大的改革，中国各级政府的职能转变取得了不同程度的进展，但仍然存在诸多问题。从总体上看，政府自身
改革仍然落后于经济体制转轨的步伐，政府职能转变力度也小于机构改革的力度，对微观领域的干预过多。
当前我国政府既是社会经济管理者，又是国有资产所有者，这种双重身份使政府承担了大量的本来应由企业来完成的经济建设智能。从目前我国政府职能的运行状况来看，越位、缺位、错位以及由此导致管理效益低下的现象仍然突出。而“三位”问题不解决，政府就无法在新的、严峻的挑战面前应付自如。目前由于我国社会主义市场经济还处于建立和法则的初始阶段，因而，职能转变并没有落到实处，或者说并没有得到实质性的进展，现行政府职能及运作方式仍带有较明显的传统公共行政所突出强调的“特殊集团”意志、行政活动以行政主体的规则为导向、直接维护统治的工具性和对上级负责的色彩。如在行政许可汇总表现为行政性审批森严，范围过于宽泛，主观性、随意性很大，这与WTO规则所要求的透明度等原则是大相近庭的。
三、中国政府职能转变的必然性
我国政府职能转变，在当前由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，既是行政管理体制改革以及机构改革的核心问题，又是建立社会主义市场经济体制的中心环节。在政府与市场、政府与企业、政府与社会等关系上，一系列深层次的矛盾尚待解决：（1）规范、监督市场秩序的力度不够；（2）政府对围观经济特别是国有企业的直接干预依然过；（3）投融资管理体制改革滞后；（4）一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向；（5）中央和地方的责权利关系尚未理顺；（6）依法行政的统一性和透明度不高。可见继续进行政府职能转变是十分必要的。
我国进行政府职能转变有它的意义所在：（1）有助于加强和改善政府对整个社会的管理，提高政府管理的整体效能；（2）有利于建立科学的行政组织体系，这是我国政府机构改革的关键；（3）有助于理顺政府管理体系内部的各种关系，克服官僚主义，增强政府管理的生机和活力。
四、中国政府职能转变的内容
在我国建立社会主义市场经济的背景下，政府的职能重心、职能方式和职能关系发生了根本性变化。政府职能重心从重政治统治职能轻社会管理职能以及重阶级斗争轻经济建设转向以经济建设为中心。这是在总结我国社会主义建设经验教训的基础上，对社会主义本质认识的进一步深化而实现的理论与实践升华的结果。以经济建设为中心意味着政府职能重心转向为市场运行、为经济发展提供政策环境、制度环境、基础设施环境方面，履行好公共管理与公共服务职责。因而，中国政府职能转变主要是围绕政府与市场关系这一轴心展开和确立的。首先，政府作为公共产品的提供者，要为市场发育、运行创设公共基础设施条件，为经济发展营造必不可少的良好的硬环境。其次，作为制度的供给者，政府要为市场经济提供政策、制度、法规及包括政府效率在内的软环境。第三，作为宏观经济的调控者，政府运用财政政策、货币政策、产业政策等宏观经济政策，调控宏观经济，弥补市场缺陷，防止市场失灵，引导经济平稳、协调地发展。概言之，政府的经济职能要转变，社会职能要加强，服务职能要强化。正如党的十四大报告中指出的“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。这也是我国政府职能转变的目标。
与政府职能重心的转移相应，政府职能方式、方法上也发生了转变，这就是
从旧体制下的直接管理、微观管理转向间接管理、宏观调控，政企分开，政事分开，将企业的自主经营权还给企业；从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主，并辅之以行政手段。所谓经济手段是指政府按照客观经济规律的要求，应用价格、财政、税收信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理的任务。所谓法律手段，是政府通过行政立法和行政司法活动，借助国家强制性的法律、法规来规范管理经济生活。
政府职能重心和职能方式转变要通过职能关系调节的途径来实现，这是实现政府职能转变的关键环节。职能关系是指不同的管理职能该由谁来行事，以及管理主体的职责权限的划分问题，涉及到职责、权限、结构等。结合我国职能转变的实际，在职能关系调整中，政府与社会的关系、中央与地方的关系、政企关系、政府内部各职能部门的关系是着重要解决好的问题，也是难点问题。其总的要求是：清理职能、调整结构；下放权力，理顺关系；微观放开搞活，宏观调控服务。
首先，要理顺中央和地方、上级与下级的关系。其基本的方向是权力下放。权力是职能的保证，职能是权力的落实。旧体制下权力格局的特征是各种管理权限主要集中在中央、上级，形成头重脚轻的职能构架。一方面，地方与下级没有自主权，其积极性难以发挥，另一方面，中央集宏观与微观管理于一身，不仅陷入繁重的微观事务而削弱了宏观调控的职能，也因信息易失真、不及时带来决策失误。理顺中央和地方、上级和下级职能关系的原则是既要维护中央的权威，保持政令统一，又要充分调动地方的积极性，使之有因地制宜地解决问题的自主权。此外，在政府与社会的权力关系中，要把属于社会的权力还给社会，国家和政府对社会集中、全面控制的范围缩小了，“体制外”的空间增大了，才有助于推进公民社会的发展。
其次，理顺政企关系。这是政府职能转变的核心问题，也是难度最大的问题。政企不分有其存在的深刻原因，这就是原有的国有制经济关系和利益结构。在单一的国有制形式下，政府作为国有资本财产所有者的代表（委托人），它赋有监督资产的使用和处置，防止经营者和劳动者（代理人）损害资本利益的行为发生，保证资本增殖的使命，而不能对企业撒手不管，否则就是失职。但是政府管企业又会导致权力滥用和低效率发生。建立社会主义市场经济体制要解决政企分开问题，政府不再管企业，使企业真正成为按市场法则的硬性预算约束，而不是靠外在的政府的软约束运转。政企分开的关键性前提是政府不再是所有权主体，至少不再是大多数企业的所有权主体，也就是说，国有制的所有制形式在整个经济中不再为主体，否则所有权虚置的问题不可能从根本上解决。改革国有制形式与公有制为主导并不矛盾。正如十五大报告中指出的，公有制实现形式是多样的，国家可以通过参股、控股的形式在企业决策中起决定性作用，而不必自己去直接经营企业，去抓生产，搞流通，政企不分的问题才能真正解决，政府也才能专注于自己的本职。因此，深化国有企业的改革，培育多种性质的经济成分，也是政府促进自身职能转变的重要职责。
第三，理顺政府内部各职能部门的关系，合理配置政府职能体系。依据政府职能重心转变的要求，对职能进行分解与分析，明确各自的职责与分工，克服职能不清、职能交叉、人浮于事、推诿扯皮的弊端。
五、结束语
中国作为一个发展中国家，又是一个从计划经济向市场经济接轨的国家，加入WTO后，按照严格的时间表兑现开放市场与修改有关规则的承诺，可以看到中
国政府职能转变的任务是艰巨的，但值得欣喜的是，中国政府职能转变已经取得了显著的成效，并且沿着正确的方向加快推进，我们也有理由相信，中国政府职能转变将最终取得预期的成果。
参考文献：
[1] 张兴杰，朱生伟.公共行政学[M].中国农业大学出版社.2008
[2]王洁.当代中国政府职能转变的方向[J].新疆大学学报.2009.11
[3]谢庆奎.当代中国政府[M].沈阳：辽宁人民出版社
[4]周春明.经济全球化浪潮与我国政府职能的转变[J].北京行政学院学报.2000
[5] 刘熙瑞.服务性政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002
[6]李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社，2002