县乡级土地规划如何分配指标
县乡级土地规划如何分配指标 县乡级土地利用总体规划虽然属于微观层次上的规划，但其重要性不容置疑。国家、省、市三级规划的各项规划目标最终要通过县乡级规划得到落实。同时，在界定土地违法案件的性质、作出处罚决定时，也需要以县乡级土地利用总体规划为基本依据。 现行规划指标分配布局不合理的表现和成因 县乡级土地利用总体规划最重要的作用就是实行土地用途管制制度。自编制实施以来，已经通过土地用途管制手段对保护耕地和保障国家粮食安全起到了重要作用。但是，规划本身存在科学性、前瞻性、可操作性方面的不足，一定程度上制约了经济社会的持续协调快速发展。
以某省Z市县、乡级规划为例。该市辖8县1市1区，183个乡（镇），规划从1997年实施至今已经出现了很多不适应实际的地方，这在城镇建设用地布局方面表现尤为突出。1997年～2010年该市3项指标中建设占用耕地指标（含2002年加快城镇化进程追加指标，下同）共计5916.66公顷，1997年～2004年已使用4822.03公顷，2005年～2010年剩余1094.63公顷。剩余建设占用耕地指标中，从行业用
地上看，城镇用地、乡镇用地分别剩余668.94公顷、101.62公顷，水利用地剩余211.35公顷，预留机动指标剩余112.72公顷；从地域分布上看，指标剩余最多的是A县，其次是B县，分别剩余314.98公顷、249.03公顷。A县、B县分别下辖21个、23个乡（镇），分别剩余城镇用地181.25公顷、186.76公顷，剩余乡镇用地7.07公顷、3.37公顷，剩余水利用地60公顷、40.51公顷，剩余交通用地指标66.66公顷、18.39公顷。
由于规划局部调整的限定条件之一是城镇建设用地总规模不增加，所以剩余的水利、交通用地指标不能调整到城镇用地，涉及基本农田的规划也不能调整，这样，即便是全县城镇村指标“一盘棋”，县城中心城区和乡（镇）驻地建设用地布局的规划调整，从可用指标数量上、可选用地布局上回旋余地都很小，市、县、乡级重点建设项目的用地安排受到了很大的限制。至于建设占用耕地指标剩余数量较少的县（市），其建成区外围基本上是大片的基本农田，保护耕地与保障经济发展面临更加严峻的形势。 另一方面，由于《城市规划法》规定，“市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。其他建制镇的总体规划，报县级人民政府审批”，有些地方的领导上任伊始就先修编城镇总体规划，审批后要求国土资源管理部门立即上报调整土地规划（目前县城和乡镇土地规划的局部调
整须报省政府批准），有的不能一次调整到位，只好根据招商引资需要频繁调整土地规划。如果因为涉及基本农田等原因不能调整，国土部门就会落个“阻碍经济发展”的“罪名”。上述Ｚ市Ａ、Ｂ两县这种情况的出现，和现行规划指标的分配数量与布局安排不合理有密切关系。造成这种不合理的主要原因包括：
一是原国家土地管理局《县级土地利用总体规划编制规程》（1997年10月7日发布实施）把下级规划是否落实了上一级规划的土地利用控制指标作为能否通过评审、审批的主要标准，忽视了市场机制对于配置土地资源的作用，没有给规划设置必要的弹性。这种从上到下分配指令性指标的方式过去取得的成效是巨大的，但过于注重规划指标由上到下层层分解下达、由下到上层层落实，没有设置对指标提前用完、指标不足情况能否相互调剂的应对措施。 二是规划编制技术人员缺乏良好的业务素质。土地规划的编制是一项政策性、技术性很强的工作，需要规划编制人员具备关于土地管理、生产力布局、产业结构和发展、经济管理、社会研究、发展战略研究等方面的基本理论功底。只有具备很强的专业理论，才能够深入透彻地理解土地宏观调控政策、把握本地目前所处的发展阶段，在此基础上，通过调查研究，提出有针对性、有建设性的切合本地实际和发展需求的规划方案。目前大部分县乡级规划编制技术人员缺乏
应有的业务素质，对于县乡级规划研究不深入，只好在指标分配上实行“撒胡椒面”式的平均主义，规划文本基本是“千人一面”。 三是规划编制中论证不充分。规划编制人员虽然比较重视规划方案的协调论证，但是同级有关职能部门没有真正参与到规划编制当中来，大部分提供资料就完事，规划方案的协调论证程序化、形式化，更谈不上社会公众的参与，规划编制成为土地部门唱“独角戏”。结果，虽然规划编制人员竭尽全力，也难以照顾到方方面面，导致规划指标的分解和安排合理性降低，科学性和可操作性不强等。
科学合理分配县乡级规划指标
目前，我们正在进行第三轮土地利用总体规划修编，这是树立科学发展观、全面贯彻落实党中央建设社会主义新农村等战略决策的一项重要基础性工作，也是提高土地利用总体规划科学性、合理性、可操作性的最直接手段。编制好县乡级土地利用总体规划的关键就在于科学分配和布局规划指标。对此，我们认为重点应做好以下几项工作：
修订规划《编制规程》或制定《补充规程》，强化对规划指标科学性、合理性、可操作性的控制。一是在原建设占用耕地指标的分配上预留出一定比例的城镇建设用途的机动指标（审批规划时计入城镇建设用地总规模），依据城市总体规划在用地布局上设置预留城镇建设用地区（比预留指
标面积稍大），使预期外的市、县、乡级重点建设项目能有条件地符合土地规划并顺利报批用地，避免因为重点建设项目频繁调整规划。二是在确保省级范围内耕地和基本农田面积不减少、质量不降低的大前提下，增加城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩指标类别，在实际操作上采用类似上述预留建设用地指标的方法，以提高规划的弹性和批准实施后的自我调整能力。三是调查核准现有基本农田的数量和布局，使规划基期数字翔实、可靠，为确保实现“十一五”期间全国耕地保有量18亿亩的约束性指标打好基础。四是妥善处理土地规划与其他规划的关系，与其他规划尽量采用统一的规划基期，统一的人口统计数据、基本相似的预测系数和统一的土地分类面积等，实现各种规划的资源共享。在实际操作上也可以直接委托同级有关政府职能部门编制专题研究，这样既有利于土地规划方案与其他部门专项规划的协调，又有利于强化土地利用总体规划的龙头地位。五是增加各种专题研究图件的数量和内容，细化规划的可行性论证。通过直观、醒目的图纸形式，征求多方面意见，通过协调论证会和公众参与，弥补规划人员收集资料中的疏漏，听取公众意见，提高社会公众参与规划制定的自觉性和主动性。六是把土地利用总体规划信息系统的建设列入强制性实施范围，研究制定土地利用总体规划信息系统与地理信息系统（GIS）、遥感遥测系统（RS）、全球定位系统（GPS）的有
效衔接机制，努力实现资源共享和对土地用途管制制度的全方位动态监控。 强化规划编制队伍的资质认证，提高规划编制人员业务素质。规范规划编制技术队伍建设，建立土地规划师的资格认证和土地规划协会制度。采用类似土地估价师和土地评估机构的管理办法，促使规划编制人员加强工作的责任心和使命感，提高业务素质，引导技术协作单位深入调查研究，切实吃透情况，认真吸纳本县县域经济发展规划、城市总体规划、新农村规划、循环经济规划的合理成分，编制出规划理念超前、资源分配合理、符合可持续发展理念的高质量规划，使规划的控制、约束、保障作用得到充分体现。
加快土地规划立法，强化土地规划的法律地位。制定《土地规划法》或者《土地规划条例》，对土地利用总体规划的法律地位、编制主体、编制程序、审批办法、实施管理、局部调整、规划修订、与其他部门专项规划之间的关系、法律责任等做出明确规定，进一步提升土地利用总体规划的法定地位，使按照规划用地观念深入人心。
县乡级土地规划如何分配指标
县乡级土地规划如何分配指标 县乡级土地利用总体规划虽然属于微观层次上的规划，但其重要性不容置疑。国家、省、市三级规划的各项规划目标最终要通过县乡级规划得到落实。同时，在界定土地违法案件的性质、作出处罚决定时，也需要以县乡级土地利用总体规划为基本依据。 现行规划指标分配布局不合理的表现和成因 县乡级土地利用总体规划最重要的作用就是实行土地用途管制制度。自编制实施以来，已经通过土地用途管制手段对保护耕地和保障国家粮食安全起到了重要作用。但是，规划本身存在科学性、前瞻性、可操作性方面的不足，一定程度上制约了经济社会的持续协调快速发展。
以某省Z市县、乡级规划为例。该市辖8县1市1区，183个乡（镇），规划从1997年实施至今已经出现了很多不适应实际的地方，这在城镇建设用地布局方面表现尤为突出。1997年～2010年该市3项指标中建设占用耕地指标（含2002年加快城镇化进程追加指标，下同）共计5916.66公顷，1997年～2004年已使用4822.03公顷，2005年～2010年剩余1094.63公顷。剩余建设占用耕地指标中，从行业用
地上看，城镇用地、乡镇用地分别剩余668.94公顷、101.62公顷，水利用地剩余211.35公顷，预留机动指标剩余112.72公顷；从地域分布上看，指标剩余最多的是A县，其次是B县，分别剩余314.98公顷、249.03公顷。A县、B县分别下辖21个、23个乡（镇），分别剩余城镇用地181.25公顷、186.76公顷，剩余乡镇用地7.07公顷、3.37公顷，剩余水利用地60公顷、40.51公顷，剩余交通用地指标66.66公顷、18.39公顷。
由于规划局部调整的限定条件之一是城镇建设用地总规模不增加，所以剩余的水利、交通用地指标不能调整到城镇用地，涉及基本农田的规划也不能调整，这样，即便是全县城镇村指标“一盘棋”，县城中心城区和乡（镇）驻地建设用地布局的规划调整，从可用指标数量上、可选用地布局上回旋余地都很小，市、县、乡级重点建设项目的用地安排受到了很大的限制。至于建设占用耕地指标剩余数量较少的县（市），其建成区外围基本上是大片的基本农田，保护耕地与保障经济发展面临更加严峻的形势。 另一方面，由于《城市规划法》规定，“市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。其他建制镇的总体规划，报县级人民政府审批”，有些地方的领导上任伊始就先修编城镇总体规划，审批后要求国土资源管理部门立即上报调整土地规划（目前县城和乡镇土地规划的局部调
整须报省政府批准），有的不能一次调整到位，只好根据招商引资需要频繁调整土地规划。如果因为涉及基本农田等原因不能调整，国土部门就会落个“阻碍经济发展”的“罪名”。上述Ｚ市Ａ、Ｂ两县这种情况的出现，和现行规划指标的分配数量与布局安排不合理有密切关系。造成这种不合理的主要原因包括：
一是原国家土地管理局《县级土地利用总体规划编制规程》（1997年10月7日发布实施）把下级规划是否落实了上一级规划的土地利用控制指标作为能否通过评审、审批的主要标准，忽视了市场机制对于配置土地资源的作用，没有给规划设置必要的弹性。这种从上到下分配指令性指标的方式过去取得的成效是巨大的，但过于注重规划指标由上到下层层分解下达、由下到上层层落实，没有设置对指标提前用完、指标不足情况能否相互调剂的应对措施。 二是规划编制技术人员缺乏良好的业务素质。土地规划的编制是一项政策性、技术性很强的工作，需要规划编制人员具备关于土地管理、生产力布局、产业结构和发展、经济管理、社会研究、发展战略研究等方面的基本理论功底。只有具备很强的专业理论，才能够深入透彻地理解土地宏观调控政策、把握本地目前所处的发展阶段，在此基础上，通过调查研究，提出有针对性、有建设性的切合本地实际和发展需求的规划方案。目前大部分县乡级规划编制技术人员缺乏
应有的业务素质，对于县乡级规划研究不深入，只好在指标分配上实行“撒胡椒面”式的平均主义，规划文本基本是“千人一面”。 三是规划编制中论证不充分。规划编制人员虽然比较重视规划方案的协调论证，但是同级有关职能部门没有真正参与到规划编制当中来，大部分提供资料就完事，规划方案的协调论证程序化、形式化，更谈不上社会公众的参与，规划编制成为土地部门唱“独角戏”。结果，虽然规划编制人员竭尽全力，也难以照顾到方方面面，导致规划指标的分解和安排合理性降低，科学性和可操作性不强等。
科学合理分配县乡级规划指标
目前，我们正在进行第三轮土地利用总体规划修编，这是树立科学发展观、全面贯彻落实党中央建设社会主义新农村等战略决策的一项重要基础性工作，也是提高土地利用总体规划科学性、合理性、可操作性的最直接手段。编制好县乡级土地利用总体规划的关键就在于科学分配和布局规划指标。对此，我们认为重点应做好以下几项工作：
修订规划《编制规程》或制定《补充规程》，强化对规划指标科学性、合理性、可操作性的控制。一是在原建设占用耕地指标的分配上预留出一定比例的城镇建设用途的机动指标（审批规划时计入城镇建设用地总规模），依据城市总体规划在用地布局上设置预留城镇建设用地区（比预留指
标面积稍大），使预期外的市、县、乡级重点建设项目能有条件地符合土地规划并顺利报批用地，避免因为重点建设项目频繁调整规划。二是在确保省级范围内耕地和基本农田面积不减少、质量不降低的大前提下，增加城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩指标类别，在实际操作上采用类似上述预留建设用地指标的方法，以提高规划的弹性和批准实施后的自我调整能力。三是调查核准现有基本农田的数量和布局，使规划基期数字翔实、可靠，为确保实现“十一五”期间全国耕地保有量18亿亩的约束性指标打好基础。四是妥善处理土地规划与其他规划的关系，与其他规划尽量采用统一的规划基期，统一的人口统计数据、基本相似的预测系数和统一的土地分类面积等，实现各种规划的资源共享。在实际操作上也可以直接委托同级有关政府职能部门编制专题研究，这样既有利于土地规划方案与其他部门专项规划的协调，又有利于强化土地利用总体规划的龙头地位。五是增加各种专题研究图件的数量和内容，细化规划的可行性论证。通过直观、醒目的图纸形式，征求多方面意见，通过协调论证会和公众参与，弥补规划人员收集资料中的疏漏，听取公众意见，提高社会公众参与规划制定的自觉性和主动性。六是把土地利用总体规划信息系统的建设列入强制性实施范围，研究制定土地利用总体规划信息系统与地理信息系统（GIS）、遥感遥测系统（RS）、全球定位系统（GPS）的有
效衔接机制，努力实现资源共享和对土地用途管制制度的全方位动态监控。 强化规划编制队伍的资质认证，提高规划编制人员业务素质。规范规划编制技术队伍建设，建立土地规划师的资格认证和土地规划协会制度。采用类似土地估价师和土地评估机构的管理办法，促使规划编制人员加强工作的责任心和使命感，提高业务素质，引导技术协作单位深入调查研究，切实吃透情况，认真吸纳本县县域经济发展规划、城市总体规划、新农村规划、循环经济规划的合理成分，编制出规划理念超前、资源分配合理、符合可持续发展理念的高质量规划，使规划的控制、约束、保障作用得到充分体现。
加快土地规划立法，强化土地规划的法律地位。制定《土地规划法》或者《土地规划条例》，对土地利用总体规划的法律地位、编制主体、编制程序、审批办法、实施管理、局部调整、规划修订、与其他部门专项规划之间的关系、法律责任等做出明确规定，进一步提升土地利用总体规划的法定地位，使按照规划用地观念深入人心。