《预算法》修正案争权揭秘
一部《预算法》修正案, 一段激烈的争权, 背后隐藏的是各部门的小利益, 争权是为了将往
昔的违规合法化, 将部门利益固化成法律。
2012年8月5日, 全国人大网就《预算法修正案(草案二次审议稿) 》(下称“预算法二审稿”)
征求意见截止。据全国人大网披露, 在一个月的时间内, 共有19115人(次) 通过网络提出意见共计330960条。
上述征集到的网络意见数, 较之去年5月的《个人所得税法修正案草案》征得意见237684
条, 远超“前冠军”, 仅次于同时征求意见的《劳动合同法修正案》(草案), 后者的意见数为557243条。
从全国人大常委会汇总的一审稿意见看, 审计署、人民银行和众多地方政府所提修法建议
多着眼全局, 希望强化审查监督、法律责任和问责, 审计署所提建议数量最多、专业性最强, 直指现行《预算法》所存在的弊端要害。
日前公布的预算法二审稿中, 共有13条对国务院及其各部门授权, 占到二次审议稿内容的
20%。
多位业内专家认为, 预算法二审稿更像一个政府内部工作条例, 由财政部主导的草案, 极大
地反映了财政系统的部门利益, 与预算法应有的地位不符; 甚至有些专家公开提议, 延长征求意见的时间, 或者重新起草一个修正案。
记者调查发现, 预算法二审稿是一个经历各大部委激烈博弈后的产物。因为在一审草案提
出后, 依据审计署发布的审计报告显示, 多个部委严重违反《预算法》, 这些部委在一审稿发布后的提议多以部门利益为主, 力图将部门利益固化为法律(详见表1) 。专家建议, 一定要让立法公开化, 阳光可以避免争夺部门利益超过公众利益的闹剧。
财政专户合法化的秘密
预算法二审稿中受质疑最多的一条是财政专户合法化, 此项制度由财政部、卫生部和国家
税务总局在一审稿中提出。记者调查发现, 三部委提议财政专户合法化背后另有玄机。
6月27日, 审计署发布了《中央部门单位2011年度预算执行情况和其他财政收支情况审计
结果》(下称“2011年审计报告”),2011年审计报告显示, 提议财政专户合法化的三大部委有众多的财政专户, 并在财政专户中存有大量的资金。
财政部2011年度的部门预算支出为246284.93万元(指财政性资金预算, 下同), 决算(草案) 反映的当年预算执行数为215528.37万元, 其部门预算与执行结果的差异总额尽然高达
30756.56万元。审计署建议, 财政部应妥善处理好大量长期闲置资金。
2011年审计报告显示, 卫生部对所属单位国有资产出租收入未按“收支两条线”管理规定
上缴, 审计署要求责成其实行“收支两条线”管理, 按规定上缴租金收入; 对所属单位对外投资不入账问题, 要求责成其清理入账。审计报告还称, 卫生部还存在大量的账外资金和账外投资未投资入账的情况。
国家税务总局同样面临资金管理问题。2011年审计报告显示, 国税总局被审计查出预算执
行中不符合财经制度规定的和管理不规范的问题金额396034.69万元, 其中2010年384775.34万元; 其他财政收支方面不符合财经制度规定的问题金额52471.65万元。
审计署对这三个部门, 提出了加强专项经费管理, 杜绝挤占挪用; 加强和改进各级国税机关
的财务管理和监督, 严格执行政府采购和资产管理等规定。由此看来, 财政部、卫生部跟国税总局提出财政专户合法化的动机不言而喻, 他们试图通过预算法修正案来将过往的违规行为合法化。
而此次, 在预算法二审稿第40条, 使财政专户合法化。南京大学商学院副院长裴平在接受
本刊专访时强调, 预算法二审稿将财政专户合法化, 形成了事实上的“第二国库”, 财政专户存在有诱发腐败的可能, 不宜写入《预算法》, 此举是制度体系上的倒退。违反预算法后的提案
审计署的报告犹如一面镜子, 可以清晰反映出各部门在预算法修改中角力的真实动机, 在
人大通过预算法修正案前, 要钱要权者表演卖力。
2011年审计报告显示, 各部委最突出的问题是政府采购不规范, 专项资金挪作他用。有的部
门存在大量闲置资金, 而有的部门个别项目却超支严重, 几乎每个部门都存在违规使用预算资金的情况。
交通部在一审稿中建议, 政府性基金预算也应当设置预备费。从2011年审计报告中可以看
出, 交通部的“三公经费”财政拨款是最多的, 交通部管理的政府性基金数额巨大。事实上, 交通部曾经发生过6.67亿元未纳入预算管理, 违规挪用8400万元修改办公大楼的事件。若设置预备费则会受到较少的约束。
记者调查发现, 财政部批复证监会2011年度的部门预算支出为134610.13万元, 证监会决
算(草案) 反映的当年预算执行数为94694.99万元, 其部门预算与执行结果的差异总额为
39915.14万元。
证监会申请的预算资金近三分之一未执行。审计署对证监会所属个别单位如北京、大连和
云南证监局违规扩大项目经费支出范围、列支下年度费用以及固定资产管理不规范问题, 要求责成相关单位按规定调整有关会计账目和决算。另外, 责成北京证监局将未经批准动用地方财政补助收入问题, 要求限期改正。
证监会在一审稿中建议, 经法律批准或国务院根据特定需要设立的法定机构的预算管理由
国务院另行规定。专家认为, 证监会的这一提议其主要目的就是想为证监会的预算管理搞特殊化。预算法二审意见稿中并未采纳证监会的建议。
国家安全局在一审稿中提出建议, 因国家安全工作具有特殊性和高度的保密性, 不宜视同
一般的行政机关适用草案有关预算的审查、调整、公开等方面的规定。在预算法二审稿第11条规定“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算, 应当及时向社会公开, 但涉及国家秘密的内容除外。”这一条则采纳了国家安全局的意见。
国土资源部、水利部以及中国气象局等各部门在一审稿意见中建议, 在政府公共预算支出
的功能分类中增加国土资源支出、水利支出和国土资源气象支出。专家认为, 这些部门的提议就是想使这些支出合法化, 目的是为了便于申请预算资金。
记者调查发现, 国土资源部曾经发生过所属14个单位未纳入预算编制范围, 涉及资金超过
1.5亿元。水利部甚至出现过利用假发票套现近500万元的现象。中国气象局也发生过财务管理不规范的状况。事实上, 希望通过预算法修订来增加预算资金的算盘落空了, 预算法二审稿中并未增加政府公共预算支出。
预算法二审意见稿第25条则规定, “政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算
的收支范围, 按照国务院的规定执行。”但这三类预算收支合计规模已接近公共预算规模。
作为预算管理的基本法律, 是应该对这三类预算的概念、收支范围、编制主体、审批程序
等做出原则性规定。而不是笼统地按照国务院的规定执行。
另据统计, 二审稿中共有15处授权给国务院, 即标明“由国务院另行规定”等字样。而这
其中, 很多是牵涉到财政体制的重大事项, 未经人大审批通过便授权于国务院规定, 于法理不合。
再如预算法二审稿第12条则规定“国家实行中央和地方分税制财政管理体制, 具体办法由
国务院规定, 报全国人民代表大会常务委员会备案。”
有专家指出, 财政部提议将国库经理制修改为代理制, 是既当裁判员, 又当运动员, 而预算
法二审稿中又出现不少“由国务院另行规定”条款, 基本最终都交由财政部起草, 报经国务院通过即可, 即主导权仍在财政系统内部。期待立法能够公开化
全国人大从2002年就动议修订《预算法》,10年才磨一剑, 草案征集到的意见超过30万条,
可以看出, 民众对于自身经济权利的高度重视。
如今从草案来看, 立法宗旨仍然在管理法与控权法之间摇摆, 或者说, 仍更多停留在一部管
理法的阶段。当然, 《预算法》修订的核心就是制度化地推进预算公开, 要将政府的收入置于阳光之下。同一审稿的原则性规定相比, 二审草案对于预算公开也做了一些稍微细致的规定。
但了解和跟踪这次预算修法历程的人会知道, 虽然这次预算法的修订, 之前曾在财政学界、法学界、政治学界和经济学界进行过的广泛的理论讨论, 在中国立法机关和政府行政部门内部, 也经过了极其复杂的“博弈”和“协商”, 但《预算法修正案(二审稿) 》最后是由政府行政部门主导起草的, 而专家学者的参与程度非常低。
作为一种行政法规, 《预算法》说到底是约束各级政府部门尤其是财税部门官员行政行为
的法律, 而实质是让各级政府官员在法律规则的正式约束下管好用好纳税人的钱, 取之于民, 用之于民。
而政府各部门一旦拥有立法权, 往往从简便、利益、权力等角度出发, 而不是最为公平或正
义的方面发展。更为恶劣的情况可能是, 法律沦为设租寻租合法化的制度工具, 所谓“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”, 或许正在日渐泛滥。
《预算法》的修订为何如此不尽如人意? 国内并不缺乏专业人才, 这不得不令人反思立法的
制度困境:中国现行不少法律, 往往由部门或者地方牵头, 其结果也必然朝有利于相关部门方向发展, 不乏出现争夺部门利益超过公众利益的闹剧。
部分学者对预算法修正案提出修改建议
2012-9-4 10:31:00
人大是国库的户主，政府和财政部门是操作账户的受托人，由中国人民银行经理国库有利于资金的监管
■ 课题组
根据全国人大常委会法制工作委员会关于《预算法修正案（草案）二次审议稿》的征求意见，2012年7月25日，来自于中国九所大学和一所研究院的部分教授和研究人员，在上海召开了关于《预算法修正案》征求意见的闭门研讨会。针对《预算法修正案（草案）二次审议稿》方向性、框架性问题，会议经过讨论，共达成如下五条共识：第一，建议赋予人大预算修正权，更好地落实宪法和法律赋予人大的预算监督职能，进一步明确预算的权力主体，进一步发挥各级人大对于本级预算的权力主体作用；第二，建议明确预算执行过程中的法定授权原则和人大预算执行监督权；第三，建议明确国库支配权与国库经理，肯定中华人民银行的国库经理地位；第四，建议完善预算支出项目相关的公开透明条款；第五，建议进一步明确预算法的法律责任，补充明确惩罚责任条款。针对《预算法修正案（草案）二次审议稿》具体条文修改，参会学者特特向全国人大常委会法制工作委员会提出了一系列修改建议。
强烈建议修改有关条款
强烈提请修改的条款包括第一条、第十一条、第十二条、第十五条、第四十一条、第四十九条、第五十一条、第五十四条、第八十三条、第八十七条（八十八、八十九条同）。具体条文修改建议如下：
修改第一条
建议将“健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”，修改为“为了强化预算的分配和监督职能，规范政府预算收支和管理行为，明确预算过程中公民、各级人民代表大会以及各级政府的权力和责任，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
【修改理由】预算的本质是对政府预算行为的规范和约束。国家不等于政府，根据宪法明确预算过程中公民、人大、政府三者权责是预算法的宗旨与核心内容。
修改第十一条
修改条款包括：“应当及时向社会公开”；增加条款“按经济分类的预算公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目，审计机关应当予以重点审计并公布审计结果”；“公开的范围可区别为主动公开和依申请公开，具体划分由国务院规定”。
建议修改为：
“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当在批准之日起15个工作日之内向社会公开，公开方式应尽可能便于社会公众获取信息，但涉及国家秘密的内容除外。
按经济分类的预算公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目，审计机关应当予以重点审计并公布审计结果。
公开的范围可区别为主动公开和依申请公开，具体划分由国务院规定。
各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算以及部门预算和决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。”
【修改理由】预算法应该规定收入的款、项、目的具体程度，以便从法律上呼应政府透明度，另外，“及时”应有明确的法律界限，部门预算的分别公开不利于社会公众获得信息。
修改第十二条
建议将第二款修改为：“中央与地方之间的财政管理体制由全国人民代表大会通过立法程序决定。地方各级政府之间的财政管理体制，由地方各级人民代表大会通过法定程序决定。国务院和地方各级政府按同级人民代表大会的决定负责财政管理体制的实施。”
【修改理由】我国《立法法》第八条第（八）项规定：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，只能制定法律；全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。而中央与地方间的财政体制以及地方各级政府间的财政体制恰恰属于财政税收的基本制度。
修改第十五条
建议将“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”修改为“预算年度自公历4月1日至下一年3月30日”。
【修改理由】预算年度选择最基本的原则是“立法机构通过政府预算之日起”，这在现代预算中被称为“事前批准原则”，许多国家直接写入宪法。此外，目前这种按照自然年度确定的预算年度，也使得政府的预算执行时间最多只有8个月。修改后，至少可多出4个月。
修改第二十五条
建议将“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”，修改为“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，由国务院负责提交方案，经全国人大常委会审批之后生效执行”。
【修改理由】确定预算收支范围是保障预算完整性的关键性条款，应由人大负责。
修改第四十一条
建议将“本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项”，修改为“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。按功能分类的，细化到项；按经济分类的，细化到款”。
【修改理由】报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案，应当包括详细的功能分类、组织分类、经济分类、规划分类以及其他重要的相关信息。
修改第四十九条
建议将“（二）必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出”修改为：
“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：
（一）上一年度结转的支出；
（二）必须支付的本年度部门基本支出以及与基本支出相关的对下级政府的转移性支出；
（三）法律规定必须履行支付义务的支出。
预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”
【修改理由】“项目支出”不是维持政府运转的必须支出，不能在人大审批之前就执行。“其他特殊支出”没有确定的法律界限，容易被滥用。
修改第五十一条（五十六条同）
建议将“财政专户纳入国库单一账户体系管理”修改为：
“有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称国库）和依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠。
前款规定的财政专户，是指由法律、行政法规和国务院规定的特定专用资金设立的专户。财政专户纳入国库单一账户管理。
国务院财政部门应当将财政专户收支情况纳入信息管理系统，并与国库实现信息共享。”
【修改理由】国库单一账户体系管理和国库单一账户管理是两回事。所有预算资金都应纳入国库实账户管理，避免政府部门以虚账户之名，行实账户之利。
修改第五十四条
保留原预算法条款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”。建议将“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”，修改为： “县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。
中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理；
各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。
各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。 各级财政部门经人大批准的计划收支预算以及追加预算应当及时提交给同级国库部门以便审
核，各级国库部门应当加强对预算资金使用的监督。
各级政府、财政部门以及人民银行应当加强对本级国库的管理和监督。
国库管理的具体办法由国务院规定。”
【修改理由】国库由中国人民银行经理有利于资金的监管。人大是国库的户主，政府和财政部门是操作账户的受托人。另外，1995年制定和2003年修订的《中国人民共和国银行法》第四条第8款对中国人民银行的职责明确规定有“经理国库”，如果新的《预算法》把“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这一条款拿去，也使两个法律相矛盾和冲突。故即使在现行体制下，也要保留这一条款，除非同时修改《银行法》和《预算法》。 修改第八十三条
建议将此条修改为：“各级人民代表大会、财政部门、审计部门、央行国库应和其他财政监督机构应加强对公共资金收付过程的监督，向本级政府和上级财政及时报告预算执行情况、公共资金收付和政府银行账户管理情况。”
建议修改的其他条款
建议修改的其他条款还包括第五条、第二十五条、第三十一条、第四十三条、第六十八条、第八十五条。
修改第五条
建议将第五条修改为：“各级政府征集收入、开支公款和举借债务应获得本级人民代表大会的授权。预算执行应严格遵循法定授权原则。”
【修改理由】各级预算执行过程中的法定授权原则应是预算法的灵魂。
修改第二十五条
建议将“按照国务院的规定执行”，修改为“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，与公共预算遵循相同的申报、审查和辩论程序，由国务院规定，报全国人大审查批准后执行”。
【修改理由】此条与宪法不符。宪法规定预算由人大审查和批准，意味着预算的“范围”应由法定预算程序决定，并依法执行。确定预算收支范围是保障预算完整性的关键性条款，应由人大负
责。
修改第三十一条
建议将“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，修改为“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。按照法律和国务院的规定，并经国务院财政部门批准，地方政府可以举借债务”。
【修改理由】目前，地方政府都在变相借债，因此，还不如直接允许它们发行地方债券，提高债务透明度，增加市场约束，也方便管理和控制。
修改第四十三条
建议增加条款“（九）其他全国人民代表大会及本级代表大会认为应该审查的内容”。 修改第六十三条
建议将此条款修改为：
“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的预算变更：
（一）本级人民代表大会批准的收支平衡的预算出现赤字，或者举借债务数额增加的；
（二）需要增加预算总支出1%以上；
（三）需要调入预算稳定调节基金，或者需要减少预算总支出1%以上；
（四）需要调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出数额的；
（五）类、款、项级科目支出额增加或者减少大于预算数1%以上；
（六）预算资金在部门之间发生流转的。”
【修改理由】原条款意味着行政部门可以几乎不受限制地进行项目调剂，人大审批的预算只在收支总额上具有法律意义。总额小幅增减可以不做预算调整处理。
修改第六十八条
建议将“不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准”，修改为“不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须报经各级人民代表大会常务委员会批准”。
【修改理由】行政部门的科目调剂权应受人大（法律）限制。
修改第八十六条
建议增加条款：“公民、法人或者其他组织对本法规定公开的预算、预算调整或决算有权依法申请公开，对公开义务机关公开行为不服的可以依法提起行政复议或行政诉讼。”
修改第八十七条、第八十八条、第八十九条
建议将其修改为：“违反本法规定，有下列情形之一的，由上级机关责令改正，并由任免机关或者监察机关对责任人员给予警告、记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。”
【修改理由】明确违反本法有关规定的，在实体上就要依预算法的规定处分；区分情节给予不同处分；加大处分力度，以增强《预算法》的可问责性。
本建议修改意见的参与学者（按字母顺序排列）：
邓淑莲，上海财经大学公共经济与管理学院教授；
冯兴元，中国社会科学院农经所研究员、天则经济研究所副所长；
傅蔚冈，上海金融与法律研究院执行院长；
蒋洪，全国政协委员，上海财经大学公共经济与管理学院财政学教授；
李维森（韦森），经济学教授，复旦（微博）大学经济思想与经济史研究所所长； 李炜光（微博），天津财经大学财政学科首席教授；
刘小兵，上海财经大学公共经济与管理学院副院长，教授，博士生导师；
施正文，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师；
王录春，京衡律师集团律师；
王雍君，中央财经大学教授、博士生导师、财经研究院院长；
吴弘，华东政法大学经济法学院院长、教授；
许多奇，上海交通大学（微博）凯原法学院教授；
叶青，全国人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学教授；
郑春荣，上海财经大学公共经济与管理学院社会保障与社会政策系副主任、副教授； 朱为群，上海财经大学公共经济与管理学院教授。
马骏，中山大学政治与公共事务与管理学院院长、教授，中国公共管理研究中心主任（书面递交意见）
《预算法》修正案争权揭秘
一部《预算法》修正案, 一段激烈的争权, 背后隐藏的是各部门的小利益, 争权是为了将往
昔的违规合法化, 将部门利益固化成法律。
2012年8月5日, 全国人大网就《预算法修正案(草案二次审议稿) 》(下称“预算法二审稿”)
征求意见截止。据全国人大网披露, 在一个月的时间内, 共有19115人(次) 通过网络提出意见共计330960条。
上述征集到的网络意见数, 较之去年5月的《个人所得税法修正案草案》征得意见237684
条, 远超“前冠军”, 仅次于同时征求意见的《劳动合同法修正案》(草案), 后者的意见数为557243条。
从全国人大常委会汇总的一审稿意见看, 审计署、人民银行和众多地方政府所提修法建议
多着眼全局, 希望强化审查监督、法律责任和问责, 审计署所提建议数量最多、专业性最强, 直指现行《预算法》所存在的弊端要害。
日前公布的预算法二审稿中, 共有13条对国务院及其各部门授权, 占到二次审议稿内容的
20%。
多位业内专家认为, 预算法二审稿更像一个政府内部工作条例, 由财政部主导的草案, 极大
地反映了财政系统的部门利益, 与预算法应有的地位不符; 甚至有些专家公开提议, 延长征求意见的时间, 或者重新起草一个修正案。
记者调查发现, 预算法二审稿是一个经历各大部委激烈博弈后的产物。因为在一审草案提
出后, 依据审计署发布的审计报告显示, 多个部委严重违反《预算法》, 这些部委在一审稿发布后的提议多以部门利益为主, 力图将部门利益固化为法律(详见表1) 。专家建议, 一定要让立法公开化, 阳光可以避免争夺部门利益超过公众利益的闹剧。
财政专户合法化的秘密
预算法二审稿中受质疑最多的一条是财政专户合法化, 此项制度由财政部、卫生部和国家
税务总局在一审稿中提出。记者调查发现, 三部委提议财政专户合法化背后另有玄机。
6月27日, 审计署发布了《中央部门单位2011年度预算执行情况和其他财政收支情况审计
结果》(下称“2011年审计报告”),2011年审计报告显示, 提议财政专户合法化的三大部委有众多的财政专户, 并在财政专户中存有大量的资金。
财政部2011年度的部门预算支出为246284.93万元(指财政性资金预算, 下同), 决算(草案) 反映的当年预算执行数为215528.37万元, 其部门预算与执行结果的差异总额尽然高达
30756.56万元。审计署建议, 财政部应妥善处理好大量长期闲置资金。
2011年审计报告显示, 卫生部对所属单位国有资产出租收入未按“收支两条线”管理规定
上缴, 审计署要求责成其实行“收支两条线”管理, 按规定上缴租金收入; 对所属单位对外投资不入账问题, 要求责成其清理入账。审计报告还称, 卫生部还存在大量的账外资金和账外投资未投资入账的情况。
国家税务总局同样面临资金管理问题。2011年审计报告显示, 国税总局被审计查出预算执
行中不符合财经制度规定的和管理不规范的问题金额396034.69万元, 其中2010年384775.34万元; 其他财政收支方面不符合财经制度规定的问题金额52471.65万元。
审计署对这三个部门, 提出了加强专项经费管理, 杜绝挤占挪用; 加强和改进各级国税机关
的财务管理和监督, 严格执行政府采购和资产管理等规定。由此看来, 财政部、卫生部跟国税总局提出财政专户合法化的动机不言而喻, 他们试图通过预算法修正案来将过往的违规行为合法化。
而此次, 在预算法二审稿第40条, 使财政专户合法化。南京大学商学院副院长裴平在接受
本刊专访时强调, 预算法二审稿将财政专户合法化, 形成了事实上的“第二国库”, 财政专户存在有诱发腐败的可能, 不宜写入《预算法》, 此举是制度体系上的倒退。违反预算法后的提案
审计署的报告犹如一面镜子, 可以清晰反映出各部门在预算法修改中角力的真实动机, 在
人大通过预算法修正案前, 要钱要权者表演卖力。
2011年审计报告显示, 各部委最突出的问题是政府采购不规范, 专项资金挪作他用。有的部
门存在大量闲置资金, 而有的部门个别项目却超支严重, 几乎每个部门都存在违规使用预算资金的情况。
交通部在一审稿中建议, 政府性基金预算也应当设置预备费。从2011年审计报告中可以看
出, 交通部的“三公经费”财政拨款是最多的, 交通部管理的政府性基金数额巨大。事实上, 交通部曾经发生过6.67亿元未纳入预算管理, 违规挪用8400万元修改办公大楼的事件。若设置预备费则会受到较少的约束。
记者调查发现, 财政部批复证监会2011年度的部门预算支出为134610.13万元, 证监会决
算(草案) 反映的当年预算执行数为94694.99万元, 其部门预算与执行结果的差异总额为
39915.14万元。
证监会申请的预算资金近三分之一未执行。审计署对证监会所属个别单位如北京、大连和
云南证监局违规扩大项目经费支出范围、列支下年度费用以及固定资产管理不规范问题, 要求责成相关单位按规定调整有关会计账目和决算。另外, 责成北京证监局将未经批准动用地方财政补助收入问题, 要求限期改正。
证监会在一审稿中建议, 经法律批准或国务院根据特定需要设立的法定机构的预算管理由
国务院另行规定。专家认为, 证监会的这一提议其主要目的就是想为证监会的预算管理搞特殊化。预算法二审意见稿中并未采纳证监会的建议。
国家安全局在一审稿中提出建议, 因国家安全工作具有特殊性和高度的保密性, 不宜视同
一般的行政机关适用草案有关预算的审查、调整、公开等方面的规定。在预算法二审稿第11条规定“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算, 应当及时向社会公开, 但涉及国家秘密的内容除外。”这一条则采纳了国家安全局的意见。
国土资源部、水利部以及中国气象局等各部门在一审稿意见中建议, 在政府公共预算支出
的功能分类中增加国土资源支出、水利支出和国土资源气象支出。专家认为, 这些部门的提议就是想使这些支出合法化, 目的是为了便于申请预算资金。
记者调查发现, 国土资源部曾经发生过所属14个单位未纳入预算编制范围, 涉及资金超过
1.5亿元。水利部甚至出现过利用假发票套现近500万元的现象。中国气象局也发生过财务管理不规范的状况。事实上, 希望通过预算法修订来增加预算资金的算盘落空了, 预算法二审稿中并未增加政府公共预算支出。
预算法二审意见稿第25条则规定, “政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算
的收支范围, 按照国务院的规定执行。”但这三类预算收支合计规模已接近公共预算规模。
作为预算管理的基本法律, 是应该对这三类预算的概念、收支范围、编制主体、审批程序
等做出原则性规定。而不是笼统地按照国务院的规定执行。
另据统计, 二审稿中共有15处授权给国务院, 即标明“由国务院另行规定”等字样。而这
其中, 很多是牵涉到财政体制的重大事项, 未经人大审批通过便授权于国务院规定, 于法理不合。
再如预算法二审稿第12条则规定“国家实行中央和地方分税制财政管理体制, 具体办法由
国务院规定, 报全国人民代表大会常务委员会备案。”
有专家指出, 财政部提议将国库经理制修改为代理制, 是既当裁判员, 又当运动员, 而预算
法二审稿中又出现不少“由国务院另行规定”条款, 基本最终都交由财政部起草, 报经国务院通过即可, 即主导权仍在财政系统内部。期待立法能够公开化
全国人大从2002年就动议修订《预算法》,10年才磨一剑, 草案征集到的意见超过30万条,
可以看出, 民众对于自身经济权利的高度重视。
如今从草案来看, 立法宗旨仍然在管理法与控权法之间摇摆, 或者说, 仍更多停留在一部管
理法的阶段。当然, 《预算法》修订的核心就是制度化地推进预算公开, 要将政府的收入置于阳光之下。同一审稿的原则性规定相比, 二审草案对于预算公开也做了一些稍微细致的规定。
但了解和跟踪这次预算修法历程的人会知道, 虽然这次预算法的修订, 之前曾在财政学界、法学界、政治学界和经济学界进行过的广泛的理论讨论, 在中国立法机关和政府行政部门内部, 也经过了极其复杂的“博弈”和“协商”, 但《预算法修正案(二审稿) 》最后是由政府行政部门主导起草的, 而专家学者的参与程度非常低。
作为一种行政法规, 《预算法》说到底是约束各级政府部门尤其是财税部门官员行政行为
的法律, 而实质是让各级政府官员在法律规则的正式约束下管好用好纳税人的钱, 取之于民, 用之于民。
而政府各部门一旦拥有立法权, 往往从简便、利益、权力等角度出发, 而不是最为公平或正
义的方面发展。更为恶劣的情况可能是, 法律沦为设租寻租合法化的制度工具, 所谓“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”, 或许正在日渐泛滥。
《预算法》的修订为何如此不尽如人意? 国内并不缺乏专业人才, 这不得不令人反思立法的
制度困境:中国现行不少法律, 往往由部门或者地方牵头, 其结果也必然朝有利于相关部门方向发展, 不乏出现争夺部门利益超过公众利益的闹剧。
部分学者对预算法修正案提出修改建议
2012-9-4 10:31:00
人大是国库的户主，政府和财政部门是操作账户的受托人，由中国人民银行经理国库有利于资金的监管
■ 课题组
根据全国人大常委会法制工作委员会关于《预算法修正案（草案）二次审议稿》的征求意见，2012年7月25日，来自于中国九所大学和一所研究院的部分教授和研究人员，在上海召开了关于《预算法修正案》征求意见的闭门研讨会。针对《预算法修正案（草案）二次审议稿》方向性、框架性问题，会议经过讨论，共达成如下五条共识：第一，建议赋予人大预算修正权，更好地落实宪法和法律赋予人大的预算监督职能，进一步明确预算的权力主体，进一步发挥各级人大对于本级预算的权力主体作用；第二，建议明确预算执行过程中的法定授权原则和人大预算执行监督权；第三，建议明确国库支配权与国库经理，肯定中华人民银行的国库经理地位；第四，建议完善预算支出项目相关的公开透明条款；第五，建议进一步明确预算法的法律责任，补充明确惩罚责任条款。针对《预算法修正案（草案）二次审议稿》具体条文修改，参会学者特特向全国人大常委会法制工作委员会提出了一系列修改建议。
强烈建议修改有关条款
强烈提请修改的条款包括第一条、第十一条、第十二条、第十五条、第四十一条、第四十九条、第五十一条、第五十四条、第八十三条、第八十七条（八十八、八十九条同）。具体条文修改建议如下：
修改第一条
建议将“健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”，修改为“为了强化预算的分配和监督职能，规范政府预算收支和管理行为，明确预算过程中公民、各级人民代表大会以及各级政府的权力和责任，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”
【修改理由】预算的本质是对政府预算行为的规范和约束。国家不等于政府，根据宪法明确预算过程中公民、人大、政府三者权责是预算法的宗旨与核心内容。
修改第十一条
修改条款包括：“应当及时向社会公开”；增加条款“按经济分类的预算公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目，审计机关应当予以重点审计并公布审计结果”；“公开的范围可区别为主动公开和依申请公开，具体划分由国务院规定”。
建议修改为：
“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当在批准之日起15个工作日之内向社会公开，公开方式应尽可能便于社会公众获取信息，但涉及国家秘密的内容除外。
按经济分类的预算公布到款级科目；公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费等机关运行经费的预算和决算情况应当公布到项级科目，审计机关应当予以重点审计并公布审计结果。
公开的范围可区别为主动公开和依申请公开，具体划分由国务院规定。
各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算以及部门预算和决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法，由国务院规定。”
【修改理由】预算法应该规定收入的款、项、目的具体程度，以便从法律上呼应政府透明度，另外，“及时”应有明确的法律界限，部门预算的分别公开不利于社会公众获得信息。
修改第十二条
建议将第二款修改为：“中央与地方之间的财政管理体制由全国人民代表大会通过立法程序决定。地方各级政府之间的财政管理体制，由地方各级人民代表大会通过法定程序决定。国务院和地方各级政府按同级人民代表大会的决定负责财政管理体制的实施。”
【修改理由】我国《立法法》第八条第（八）项规定：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，只能制定法律；全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。而中央与地方间的财政体制以及地方各级政府间的财政体制恰恰属于财政税收的基本制度。
修改第十五条
建议将“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止”修改为“预算年度自公历4月1日至下一年3月30日”。
【修改理由】预算年度选择最基本的原则是“立法机构通过政府预算之日起”，这在现代预算中被称为“事前批准原则”，许多国家直接写入宪法。此外，目前这种按照自然年度确定的预算年度，也使得政府的预算执行时间最多只有8个月。修改后，至少可多出4个月。
修改第二十五条
建议将“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，按照国务院的规定执行”，修改为“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围，由国务院负责提交方案，经全国人大常委会审批之后生效执行”。
【修改理由】确定预算收支范围是保障预算完整性的关键性条款，应由人大负责。
修改第四十一条
建议将“本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项”，修改为“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。按功能分类的，细化到项；按经济分类的，细化到款”。
【修改理由】报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案，应当包括详细的功能分类、组织分类、经济分类、规划分类以及其他重要的相关信息。
修改第四十九条
建议将“（二）必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出”修改为：
“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：
（一）上一年度结转的支出；
（二）必须支付的本年度部门基本支出以及与基本支出相关的对下级政府的转移性支出；
（三）法律规定必须履行支付义务的支出。
预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”
【修改理由】“项目支出”不是维持政府运转的必须支出，不能在人大审批之前就执行。“其他特殊支出”没有确定的法律界限，容易被滥用。
修改第五十一条（五十六条同）
建议将“财政专户纳入国库单一账户体系管理”修改为：
“有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称国库）和依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠。
前款规定的财政专户，是指由法律、行政法规和国务院规定的特定专用资金设立的专户。财政专户纳入国库单一账户管理。
国务院财政部门应当将财政专户收支情况纳入信息管理系统，并与国库实现信息共享。”
【修改理由】国库单一账户体系管理和国库单一账户管理是两回事。所有预算资金都应纳入国库实账户管理，避免政府部门以虚账户之名，行实账户之利。
修改第五十四条
保留原预算法条款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”。建议将“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”，修改为： “县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。
中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理；
各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。
各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。 各级财政部门经人大批准的计划收支预算以及追加预算应当及时提交给同级国库部门以便审
核，各级国库部门应当加强对预算资金使用的监督。
各级政府、财政部门以及人民银行应当加强对本级国库的管理和监督。
国库管理的具体办法由国务院规定。”
【修改理由】国库由中国人民银行经理有利于资金的监管。人大是国库的户主，政府和财政部门是操作账户的受托人。另外，1995年制定和2003年修订的《中国人民共和国银行法》第四条第8款对中国人民银行的职责明确规定有“经理国库”，如果新的《预算法》把“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这一条款拿去，也使两个法律相矛盾和冲突。故即使在现行体制下，也要保留这一条款，除非同时修改《银行法》和《预算法》。 修改第八十三条
建议将此条修改为：“各级人民代表大会、财政部门、审计部门、央行国库应和其他财政监督机构应加强对公共资金收付过程的监督，向本级政府和上级财政及时报告预算执行情况、公共资金收付和政府银行账户管理情况。”
建议修改的其他条款
建议修改的其他条款还包括第五条、第二十五条、第三十一条、第四十三条、第六十八条、第八十五条。
修改第五条
建议将第五条修改为：“各级政府征集收入、开支公款和举借债务应获得本级人民代表大会的授权。预算执行应严格遵循法定授权原则。”
【修改理由】各级预算执行过程中的法定授权原则应是预算法的灵魂。
修改第二十五条
建议将“按照国务院的规定执行”，修改为“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，与公共预算遵循相同的申报、审查和辩论程序，由国务院规定，报全国人大审查批准后执行”。
【修改理由】此条与宪法不符。宪法规定预算由人大审查和批准，意味着预算的“范围”应由法定预算程序决定，并依法执行。确定预算收支范围是保障预算完整性的关键性条款，应由人大负
责。
修改第三十一条
建议将“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，修改为“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。按照法律和国务院的规定，并经国务院财政部门批准，地方政府可以举借债务”。
【修改理由】目前，地方政府都在变相借债，因此，还不如直接允许它们发行地方债券，提高债务透明度，增加市场约束，也方便管理和控制。
修改第四十三条
建议增加条款“（九）其他全国人民代表大会及本级代表大会认为应该审查的内容”。 修改第六十三条
建议将此条款修改为：
“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的预算变更：
（一）本级人民代表大会批准的收支平衡的预算出现赤字，或者举借债务数额增加的；
（二）需要增加预算总支出1%以上；
（三）需要调入预算稳定调节基金，或者需要减少预算总支出1%以上；
（四）需要调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出数额的；
（五）类、款、项级科目支出额增加或者减少大于预算数1%以上；
（六）预算资金在部门之间发生流转的。”
【修改理由】原条款意味着行政部门可以几乎不受限制地进行项目调剂，人大审批的预算只在收支总额上具有法律意义。总额小幅增减可以不做预算调整处理。
修改第六十八条
建议将“不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部门的规定报经批准”，修改为“不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须报经各级人民代表大会常务委员会批准”。
【修改理由】行政部门的科目调剂权应受人大（法律）限制。
修改第八十六条
建议增加条款：“公民、法人或者其他组织对本法规定公开的预算、预算调整或决算有权依法申请公开，对公开义务机关公开行为不服的可以依法提起行政复议或行政诉讼。”
修改第八十七条、第八十八条、第八十九条
建议将其修改为：“违反本法规定，有下列情形之一的，由上级机关责令改正，并由任免机关或者监察机关对责任人员给予警告、记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。”
【修改理由】明确违反本法有关规定的，在实体上就要依预算法的规定处分；区分情节给予不同处分；加大处分力度，以增强《预算法》的可问责性。
本建议修改意见的参与学者（按字母顺序排列）：
邓淑莲，上海财经大学公共经济与管理学院教授；
冯兴元，中国社会科学院农经所研究员、天则经济研究所副所长；
傅蔚冈，上海金融与法律研究院执行院长；
蒋洪，全国政协委员，上海财经大学公共经济与管理学院财政学教授；
李维森（韦森），经济学教授，复旦（微博）大学经济思想与经济史研究所所长； 李炜光（微博），天津财经大学财政学科首席教授；
刘小兵，上海财经大学公共经济与管理学院副院长，教授，博士生导师；
施正文，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师；
王录春，京衡律师集团律师；
王雍君，中央财经大学教授、博士生导师、财经研究院院长；
吴弘，华东政法大学经济法学院院长、教授；
许多奇，上海交通大学（微博）凯原法学院教授；
叶青，全国人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学教授；
郑春荣，上海财经大学公共经济与管理学院社会保障与社会政策系副主任、副教授； 朱为群，上海财经大学公共经济与管理学院教授。
马骏，中山大学政治与公共事务与管理学院院长、教授，中国公共管理研究中心主任（书面递交意见）