区域公共政策
基于环境政策工具对环渤海经济圈雾霾
的区域环境政策分析
——以京津冀三地联防联控治理大气污染为例
XXX 20122005XXX 公共管理学院
2014-5-14
摘要
区域环境问题是指一个行政辖区内的生产活动所带来的影响超出了辖区范围，产生了区域环境污染外部性。我国的区域环境治理从上世纪90年代以来开始逐渐采用了以传统的管制型工具为主，以基于市场的工具、信息类工具、自愿型工具为主要内容的为主要内容的新环境政策工具为辅的环境政策工具。而面对现今的雾霾问题，联防联控，共同治理大气污染目前俨然已成为京津冀三地的共识。但是从共识到行动的转化仍然需要政府制定相关的区域环境政策，保证观念可以转化为实际的治污效果。
关键词：
环境政策工具 京津冀 联防联控 区域环境政策
一、环境政策工具
区域环境的治理需要采用相应的政策工具来实现环境治理的目标，如管制型工具（command-and-control）、基于市场的工具（market-based instruments）、自愿型工具（voluntary approaches）和信息类工具。以命令-控制为特征的管制类工具被称作为传统的环境政策工具，而在我国20世纪90年代后半期开始运用的基于市场的工具、自愿型工具以及信息类工具被称作为新环境政策工具（New Environmental Policy Instruments, NEPLs）。而在我国，由于国情，逐渐形成了以传统环境政策工具为主，新环境政策工具为辅的环境政策工具体系。
1.1 区域环境政策网络
想要了解环境政策工具应当如何发挥自身的作用，我们需要先了解我国区域环境政策网络的特点。政策网络的理论可以解释政策过程中参与者高度复杂的关系，是一种分析政策参与过程中团体与政府关系的方法。而通过对我国区域环境政策网络的分析，我们得到：
从横向关系上来说，我国区域环境政策网络在横向上权力分散，总体上是一种松散
的、相互依赖型较弱的政策网络，且地方政府往往有较强的意志体现，很有可能出现将刺激经济发展凌驾于监管企业之上，和地方环保局发生冲突。
从纵向关系上来说，我国环境治理决策体系是一种中央集权的系统，地方在政策制
定上的权利很少，但是执行权很充分，政策工具的选择与运用采用自上而下的推广方式，中央在政策制定上可以创新，而地方囿于地方利益在政策执行上却是渐进的推进。
具有双重政策风格。即政策制定上的激进，政策工具广泛，法规体系较全面；但是
在政策工具的执行中却是乏味、平淡和渐进的。而其原因在于地方利益、部门利益的冲突以及多制度体制的并存。
1.2 选择环境政策工具
由于我国区域环境政策网络的三个特点，决定了我国需要以传统环境政策工具为主，新政策环境工具为辅。新政策工具对传统政策工具起到了补充作用，与传统的管制型工具相结合，在现有的环境管制下发挥作用。
新政策工具如下表所示：
北京、河北、天津、山西等地统称为环渤海经济圈，但如今这些地方有了一个尴尬的新名字，“环首都雾霾圈”。京津冀的雾霾不是一个城市造成的，而是区域社会经济活动的共同结果，区域内的城市都有责任。但是实际上区域内的成员却一直在相互推诿责任。
北京方面：机动车难以处理
作为我国的首都，在北京看来，雾霾产生的一大源是机动车尾气。中科院大气物理研究所研究员王跃思说，机动车排放的尾气是北京PM 2.5的最大来源，约为四分之一；“外来输送”对PM 2.5的贡献率为19%，排名第二。
但就是已经明确了问题，北京仍在治理尾气时瞻前顾后寸步难行。
北京治车的问题结症有两个：
排污费用至今没有落实。
新能源汽车推广没有力度。
一方面，北京市开征汽车排污费、提高拥堵区域停车费等减少汽车使用的政策，但是由于阻力太大，尚在研究论证的阶段；另一方面，为保护本土汽车品牌，即北京现代，北京不愿意让比亚迪等外地品牌新能源汽车进入北京。
河北方面：亟需燃煤技术升级和筹集资金治理污染
河北作为北京市转移产业的省份，承担了许多原本属于北京的重工业，比如首钢，结果导致了河北省污染严重，并且成为了北京污染物的主要污染源。河北治污不力的原因主要由以下几个：
为了避免北京被“垃圾围城”，北京政府默许将废旧塑料垃圾流入河北境内。 河北本身的产业构造决定了其被严重污染。
治理污染的资金不够，政府拨款不足且融资不力。
官员绩效考核以经济指标为主。
河北部分官员对北京的极端心理导致的直接排污。
正是因为这样，导致了河北自身不能解决污染的问题，同时与北京的合作也不是很乐观，导致了其污染严重并且成为了北京最大的外来污染源。
京津冀区域：联防联控效果不佳
2008年北京奥运会是，京津冀区域为了营造良好的环境，曾成功的联防联控治理污染，但是并没能持久下去，随着奥运会的结束，各个省份为了自己的经济发展，逐渐各自为阵，联防联控也渐渐成为一纸空谈。
对于京津冀所面临的大气污染问题，即雾霾，政府应该采取以传统的管制型政策工具为主，新政策工具为辅的方式来进行改革。
管制型政策工具：做好顶层设计，制定统一规划
对于京津冀所面临的大气污染问题，即雾霾，政府应该采取以传统的管制型政策工具为主，新政策工具为辅的方式来进行改革。
因为京津冀地区的经济发展非常不均衡，想要退行一个标准，都会相差很多，且京津冀地区占地21万平方公里，推行一个政策难度非常大。
所以此时就应该将京津冀及周边地区视为一个整体，统筹考虑各项因素，提出分阶段推进的区域空气质量改善目标和措施，在实行联防联控的过程中，首先要做好顶层设计，这是基于我国区域环境政策网络的纵向特点而做的。
如果不进行统一的规划，那么不同省份的各个地区就会各自为阵，没有配合，不能发挥最大的效用。我们需要共同建立京津冀及周边地区大气污染防治的协作机制，充分调动资源来治理污染。
新政策工具：灵活运用
在治理雾霾方面，新政策工具起到的是辅助作用，在统一规划的前提下，新政策工具的基于市场的工具是运用最为广泛的。其中的市场工具有：
贸易保护主义的消除，在北京引进其他省份的新能源汽车。
排污收费。
优化产业结构。
能源结构的调整。
政策的制定
2013年6月14日，国务院召开常务会议，部署大气污染防治十条措施，简称治污“国十条”。具体措施如下：
减少污染物排放。全面整治燃煤小锅炉，加快重点行业脱硫脱硝除尘改造。整治城
市扬尘。提升燃油品质，限期淘汰黄标车。
严控高耗能、高污染行业新增产能，提前一年完成钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃
等重点行业“十二五”落后产能淘汰任务。
大力推行清洁生产，重点行业主要大气污染物排放强度到2017年底下降30％以上。
大力发展公共交通。
加快调整能源结构，加大天然气、煤制甲烷等清洁能源供应。
强化节能环保指标约束，对未通过能评、环评的项目，不得批准开工建设，不得提
供土地，不得提供贷款支持，不得供电供水。
推行激励与约束并举的节能减排新机制，加大排污费征收力度。加大对大气污染防
治的信贷支持。加强国际合作，大力培育环保、新能源产业。
用法律、标准“倒逼”产业转型升级。制定、修订重点行业排放标准，建议修订大
气污染防治法等法律。强制公开重污染行业企业环境信息。公布重点城市空气质量排名。加大违法行为处罚力度。
环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制，加强人口密集地区和重
点大城市PM2.5治理，构建对各省（区、市）的大气环境整治目标责任考核体系。 将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理，根据污染等级及时采取重污染企业
限产限排、机动车限行等措施。
树立全社会“同呼吸、共奋斗”的行为准则，地方政府对当地空气质量负总责，落
实企业治污主体责任，国务院有关部门协调联动，倡导节约、绿色消费方式和生活习惯，动员全民参与环境保护和监督。
而具体到京津冀三地上，只有实现真正的联防联控，才能取得大气污染防治这场战役的胜利，由于三地的发展阶段，三地在治污过程中的重点又不相同，三地官员表示，只有统筹好三地的资源和环境容量，做好顶层设计，统一规划，才能实现三地联合治污的最佳效果。
以下是京津冀三地植物的主要措施：
北京（污染物主要来自机动车尾气排放）
压煤：到2017年，全市削减1300万吨
控车：目前，机动车保有量近550万辆，到2017年，机动车保有量控制在600万
辆以内。2016年，力争实施机动车第六阶段排放标准
河北（污染物主要来自燃煤排放）
压煤：目前燃煤总量2亿多吨，计划到2017年削减4000万吨
控车：到2015年淘汰105万辆黄标车
调结构：到2017年压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤、3000万重
量箱玻璃
天津（污染物主要来自工业排放）
压煤：目前燃煤总量7000万吨，到2017年削减1000万吨
控车：目前机动车保有量280万辆左右，通过限购措施，每年机动车增量指标控制
在10万辆
转型：万企转型升级，首批确定1.2万家企业，通过三年努力，单位增加值能耗下
降15%
四、政策建议
根据环境政策工具的相关知识，我提出了以下几点建议：
完善高层设计：统筹区域的协同操作，来治理空气污染。空气是流动的，没有围墙
和边界，京津冀任何一个地方都无法独善其身，只能联手治污。联防联控要在污染防治、产业政策等方面，实现地区之间的相对统一。比如，排污收费制度不同，北京、河北交界的地方化工企业就会转移。京津冀大气污染联防联控最关键的是要做好顶层设计，要做更大、更好操作、覆盖面更广的环境保护规划，涉及整个区域内工业、企业的功能布局,产业结构的调整与重构等，这些都需要进行细致研究。 有区别的针对性治理：给地方下放更多的环境政策制定权力。由于京津冀三地所面
临的PM 2.5来源是不同的，所以具体要采取不同的做法。同时因为地方政府具有较强的政策执行能力和较弱的政策制定能力，故我们需要下放给地方更多的具体政策制定的权力，以便于因地制宜。
加强监管、引导与制裁：在基层，由于地区经济发展的不平衡，部分民众对联防联
控还是有一定的抵触情绪，从而会做出一些不利于共同治污的事情。所以政府需要进行监管企业违法排污，引导民众情绪走向，制裁顽固违法分子。
建立市场化的运营机制：市场化运行机制是雾霾污染治理机制的重要组成部分。市
场机制的有效运行，建立市场化的运营机制，有利于打破垄断和地方保护主义，使得资源可以更好的流通，从而有助于治污。
完善公众参与，提升公众素质：公众是雾霾治理体制中的重要的环节，其很大程度
上决定了治理制度能否有效的实行。通过政策工具中的自愿型工具和信息类工具，是决策者和民众可以相互了解，共同完成雾霾治理。
区域公共政策
基于环境政策工具对环渤海经济圈雾霾
的区域环境政策分析
——以京津冀三地联防联控治理大气污染为例
XXX 20122005XXX 公共管理学院
2014-5-14
摘要
区域环境问题是指一个行政辖区内的生产活动所带来的影响超出了辖区范围，产生了区域环境污染外部性。我国的区域环境治理从上世纪90年代以来开始逐渐采用了以传统的管制型工具为主，以基于市场的工具、信息类工具、自愿型工具为主要内容的为主要内容的新环境政策工具为辅的环境政策工具。而面对现今的雾霾问题，联防联控，共同治理大气污染目前俨然已成为京津冀三地的共识。但是从共识到行动的转化仍然需要政府制定相关的区域环境政策，保证观念可以转化为实际的治污效果。
关键词：
环境政策工具 京津冀 联防联控 区域环境政策
一、环境政策工具
区域环境的治理需要采用相应的政策工具来实现环境治理的目标，如管制型工具（command-and-control）、基于市场的工具（market-based instruments）、自愿型工具（voluntary approaches）和信息类工具。以命令-控制为特征的管制类工具被称作为传统的环境政策工具，而在我国20世纪90年代后半期开始运用的基于市场的工具、自愿型工具以及信息类工具被称作为新环境政策工具（New Environmental Policy Instruments, NEPLs）。而在我国，由于国情，逐渐形成了以传统环境政策工具为主，新环境政策工具为辅的环境政策工具体系。
1.1 区域环境政策网络
想要了解环境政策工具应当如何发挥自身的作用，我们需要先了解我国区域环境政策网络的特点。政策网络的理论可以解释政策过程中参与者高度复杂的关系，是一种分析政策参与过程中团体与政府关系的方法。而通过对我国区域环境政策网络的分析，我们得到：
从横向关系上来说，我国区域环境政策网络在横向上权力分散，总体上是一种松散
的、相互依赖型较弱的政策网络，且地方政府往往有较强的意志体现，很有可能出现将刺激经济发展凌驾于监管企业之上，和地方环保局发生冲突。
从纵向关系上来说，我国环境治理决策体系是一种中央集权的系统，地方在政策制
定上的权利很少，但是执行权很充分，政策工具的选择与运用采用自上而下的推广方式，中央在政策制定上可以创新，而地方囿于地方利益在政策执行上却是渐进的推进。
具有双重政策风格。即政策制定上的激进，政策工具广泛，法规体系较全面；但是
在政策工具的执行中却是乏味、平淡和渐进的。而其原因在于地方利益、部门利益的冲突以及多制度体制的并存。
1.2 选择环境政策工具
由于我国区域环境政策网络的三个特点，决定了我国需要以传统环境政策工具为主，新政策环境工具为辅。新政策工具对传统政策工具起到了补充作用，与传统的管制型工具相结合，在现有的环境管制下发挥作用。
新政策工具如下表所示：
北京、河北、天津、山西等地统称为环渤海经济圈，但如今这些地方有了一个尴尬的新名字，“环首都雾霾圈”。京津冀的雾霾不是一个城市造成的，而是区域社会经济活动的共同结果，区域内的城市都有责任。但是实际上区域内的成员却一直在相互推诿责任。
北京方面：机动车难以处理
作为我国的首都，在北京看来，雾霾产生的一大源是机动车尾气。中科院大气物理研究所研究员王跃思说，机动车排放的尾气是北京PM 2.5的最大来源，约为四分之一；“外来输送”对PM 2.5的贡献率为19%，排名第二。
但就是已经明确了问题，北京仍在治理尾气时瞻前顾后寸步难行。
北京治车的问题结症有两个：
排污费用至今没有落实。
新能源汽车推广没有力度。
一方面，北京市开征汽车排污费、提高拥堵区域停车费等减少汽车使用的政策，但是由于阻力太大，尚在研究论证的阶段；另一方面，为保护本土汽车品牌，即北京现代，北京不愿意让比亚迪等外地品牌新能源汽车进入北京。
河北方面：亟需燃煤技术升级和筹集资金治理污染
河北作为北京市转移产业的省份，承担了许多原本属于北京的重工业，比如首钢，结果导致了河北省污染严重，并且成为了北京污染物的主要污染源。河北治污不力的原因主要由以下几个：
为了避免北京被“垃圾围城”，北京政府默许将废旧塑料垃圾流入河北境内。 河北本身的产业构造决定了其被严重污染。
治理污染的资金不够，政府拨款不足且融资不力。
官员绩效考核以经济指标为主。
河北部分官员对北京的极端心理导致的直接排污。
正是因为这样，导致了河北自身不能解决污染的问题，同时与北京的合作也不是很乐观，导致了其污染严重并且成为了北京最大的外来污染源。
京津冀区域：联防联控效果不佳
2008年北京奥运会是，京津冀区域为了营造良好的环境，曾成功的联防联控治理污染，但是并没能持久下去，随着奥运会的结束，各个省份为了自己的经济发展，逐渐各自为阵，联防联控也渐渐成为一纸空谈。
对于京津冀所面临的大气污染问题，即雾霾，政府应该采取以传统的管制型政策工具为主，新政策工具为辅的方式来进行改革。
管制型政策工具：做好顶层设计，制定统一规划
对于京津冀所面临的大气污染问题，即雾霾，政府应该采取以传统的管制型政策工具为主，新政策工具为辅的方式来进行改革。
因为京津冀地区的经济发展非常不均衡，想要退行一个标准，都会相差很多，且京津冀地区占地21万平方公里，推行一个政策难度非常大。
所以此时就应该将京津冀及周边地区视为一个整体，统筹考虑各项因素，提出分阶段推进的区域空气质量改善目标和措施，在实行联防联控的过程中，首先要做好顶层设计，这是基于我国区域环境政策网络的纵向特点而做的。
如果不进行统一的规划，那么不同省份的各个地区就会各自为阵，没有配合，不能发挥最大的效用。我们需要共同建立京津冀及周边地区大气污染防治的协作机制，充分调动资源来治理污染。
新政策工具：灵活运用
在治理雾霾方面，新政策工具起到的是辅助作用，在统一规划的前提下，新政策工具的基于市场的工具是运用最为广泛的。其中的市场工具有：
贸易保护主义的消除，在北京引进其他省份的新能源汽车。
排污收费。
优化产业结构。
能源结构的调整。
政策的制定
2013年6月14日，国务院召开常务会议，部署大气污染防治十条措施，简称治污“国十条”。具体措施如下：
减少污染物排放。全面整治燃煤小锅炉，加快重点行业脱硫脱硝除尘改造。整治城
市扬尘。提升燃油品质，限期淘汰黄标车。
严控高耗能、高污染行业新增产能，提前一年完成钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃
等重点行业“十二五”落后产能淘汰任务。
大力推行清洁生产，重点行业主要大气污染物排放强度到2017年底下降30％以上。
大力发展公共交通。
加快调整能源结构，加大天然气、煤制甲烷等清洁能源供应。
强化节能环保指标约束，对未通过能评、环评的项目，不得批准开工建设，不得提
供土地，不得提供贷款支持，不得供电供水。
推行激励与约束并举的节能减排新机制，加大排污费征收力度。加大对大气污染防
治的信贷支持。加强国际合作，大力培育环保、新能源产业。
用法律、标准“倒逼”产业转型升级。制定、修订重点行业排放标准，建议修订大
气污染防治法等法律。强制公开重污染行业企业环境信息。公布重点城市空气质量排名。加大违法行为处罚力度。
环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制，加强人口密集地区和重
点大城市PM2.5治理，构建对各省（区、市）的大气环境整治目标责任考核体系。 将重污染天气纳入地方政府突发事件应急管理，根据污染等级及时采取重污染企业
限产限排、机动车限行等措施。
树立全社会“同呼吸、共奋斗”的行为准则，地方政府对当地空气质量负总责，落
实企业治污主体责任，国务院有关部门协调联动，倡导节约、绿色消费方式和生活习惯，动员全民参与环境保护和监督。
而具体到京津冀三地上，只有实现真正的联防联控，才能取得大气污染防治这场战役的胜利，由于三地的发展阶段，三地在治污过程中的重点又不相同，三地官员表示，只有统筹好三地的资源和环境容量，做好顶层设计，统一规划，才能实现三地联合治污的最佳效果。
以下是京津冀三地植物的主要措施：
北京（污染物主要来自机动车尾气排放）
压煤：到2017年，全市削减1300万吨
控车：目前，机动车保有量近550万辆，到2017年，机动车保有量控制在600万
辆以内。2016年，力争实施机动车第六阶段排放标准
河北（污染物主要来自燃煤排放）
压煤：目前燃煤总量2亿多吨，计划到2017年削减4000万吨
控车：到2015年淘汰105万辆黄标车
调结构：到2017年压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤、3000万重
量箱玻璃
天津（污染物主要来自工业排放）
压煤：目前燃煤总量7000万吨，到2017年削减1000万吨
控车：目前机动车保有量280万辆左右，通过限购措施，每年机动车增量指标控制
在10万辆
转型：万企转型升级，首批确定1.2万家企业，通过三年努力，单位增加值能耗下
降15%
四、政策建议
根据环境政策工具的相关知识，我提出了以下几点建议：
完善高层设计：统筹区域的协同操作，来治理空气污染。空气是流动的，没有围墙
和边界，京津冀任何一个地方都无法独善其身，只能联手治污。联防联控要在污染防治、产业政策等方面，实现地区之间的相对统一。比如，排污收费制度不同，北京、河北交界的地方化工企业就会转移。京津冀大气污染联防联控最关键的是要做好顶层设计，要做更大、更好操作、覆盖面更广的环境保护规划，涉及整个区域内工业、企业的功能布局,产业结构的调整与重构等，这些都需要进行细致研究。 有区别的针对性治理：给地方下放更多的环境政策制定权力。由于京津冀三地所面
临的PM 2.5来源是不同的，所以具体要采取不同的做法。同时因为地方政府具有较强的政策执行能力和较弱的政策制定能力，故我们需要下放给地方更多的具体政策制定的权力，以便于因地制宜。
加强监管、引导与制裁：在基层，由于地区经济发展的不平衡，部分民众对联防联
控还是有一定的抵触情绪，从而会做出一些不利于共同治污的事情。所以政府需要进行监管企业违法排污，引导民众情绪走向，制裁顽固违法分子。
建立市场化的运营机制：市场化运行机制是雾霾污染治理机制的重要组成部分。市
场机制的有效运行，建立市场化的运营机制，有利于打破垄断和地方保护主义，使得资源可以更好的流通，从而有助于治污。
完善公众参与，提升公众素质：公众是雾霾治理体制中的重要的环节，其很大程度
上决定了治理制度能否有效的实行。通过政策工具中的自愿型工具和信息类工具，是决策者和民众可以相互了解，共同完成雾霾治理。