2015年第2期 （总第002期）
FINANCE RESEARCH
No.2, 2015General No.002
我国科研经费管理现状调查及对策分析
张 川1，娄祝坤1，王志成2
（1.上海海事大学 经济管理学院，上海 201306；2.中华人民共和国审计署驻昆明特派员办事处，昆明 650021）
近年来，科研经费管理问题成为全社会关注的热点话题。本文通过问卷调查发现，我国高校、科研摘要：
院所在经费使用和管理过程中存在一些问题，并且不同单位的受访者对这些问题的看法存在差异，其中地方高校与部属高校、科研院所的差异还较大。究其原因，一是目前我国科研制度建设滞后，部分规定不科学，缺乏可行性；二是科研单位监管不到位，全方位协作监管的机制尚未形成；三是尚未建立完善的科研成本核算体系。最后，本文针对这些问题提出了相应的对策建议。
科研经费；科研经费制度；成本核算；科研经费监管关键词：
G526.3 文献标志码：A 文章编号：2095-8838(2015)02-0089-08中图分类号：
一、研究背景
近年来，为了深入贯彻实施科技发展战略，推进创新型国家建设，我国政府对科技的投入连年大幅增长。作为科学研究的重要力量，我国高校、科研院所获取的研究经费不断增加，为科研活动的开展提供了有力支撑。然而，由于科研经费制度设计存在不足，加上各责任方监管并不到位，科研单位经费管理问题变得日益多样和复杂，特别是近年来频频曝光的科研经费违法违纪案件，给科研人员和经费管理敲响了警钟。对此，国家有关部门高度重视，财政部和科技部于2011年联合印发《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号），对经费开支、预算编制和评估评审等内容作出调整。教育部等部委更是在2012年连续出台《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财[2012]7号）、《关于进一步加强高校科研项目管理的意见》（教技[2012]14号）、《关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监[2012]6号）等文件，进一步明确科研经费的管理责任，提出加强科研项目全过程监管的要求。这些规章制度的出台，对加强和规范我国科研经费管理、提升经费使用效益起到了积极的促进作用。
在此背景下，立足高校、科研院所经费管理的实际情况，通过调查比较分析不同单位科研经费管理的现状，及时发现问题、总结成效和经验，对于规范科研经费的使用和管理，进一步提高经费使用效益，具有重要的现实意义。
二、研究方法与数据来源
2014-10-09收稿日期：
上海市科技发展基金软科学研究项目（[1**********]）基金项目：
张 川（1970-），女，四川自贡人，教授，博士生导师；作者简介：
娄祝坤（1987-），男，浙江湖州人，上海海事大学经济管理学院博士生； 王志成（1970-），男，江西景德镇人，高级经济师。
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表1 科研人员经费使用问题的调查统计结果
表述
预算是为了应付课题申请，实际使用经费时再说科研人员的经费管理意识不强
对科研经费的项目不了解，编制经费预算时比较随意有意夸大科研经费的预算金额，尽可能多要钱使用科研经费时不考虑预算，比较随意重复购置科研资产，造成流失浪费
科研经费使用中包含一些与课题研究无关的支出科研项目结项时，对科研经费决算不认真，应付了事用各种票据尽快把科研经费套现借用他人名义发放劳务费
超标准使用招待费、国际合作费用等限制性经费超标准发放人员经费
科研经费的支出不履行应该的审批手续随意外拨科研经费，存在经费流失的漏洞
均值3.09492.91972.86132.75182.59122.40442.29932.26472.02191.87591.86031.78101.77781.7080
标准差1.25961.09851.09931.19301.17291.21951.07351.08341.18491.07410.94420.87210.93570.8589
排序①
[***********]4
本研究所用数据来自“科技项目经费预决算管理机制研究调查问卷”。该调查问卷经如下步骤形成：首先，通过文献回顾，归纳总结科研经费管理的研究成果；其次，对上海市科学技术委员会条件财务处，上海海事大学科技处、财务处、审计处等部门负责人进行访谈，深入了解科研经费管理制度、科研监督体系、科研项目预算管理等方面的情况，总结科研经费管理的成效与经验；再次，在文献研究和访谈的基础上，邀请审计署驻上海特派员办事处、上海海事大学、上海交通大学、中科院上海技术物流研究所等单位从事科研经费管理相关工作的专家进行座谈，通过专家的集体讨论，拟定问卷初稿；最后，经预测试修改形成问卷的最终文本。问卷调查工作历时5个月（2012.11～2013.3），共发放问卷200份，最终收回有效问卷137份，有效回收率为68.5%。
本次调查的范围主要是上海和浙江两省市的高校及科研院所，调查对象为科研人员与科研管理人员。参与本次调查的人员，分别来自部属高校、地方高校、科研院所三种不同的单位，涵盖与科研经费管理相关的四个岗位，包括科研承担部门、科研管理部门、财务管理部门以及其他部门（审计、资产、监察等）。在137份有效问卷的受访人中，正高级职称45位（占32.85%），副高级职称54位（占39.42%），中级职称28位（占20.44%），其他为初级职称。学历方面，博士研究生75位（占54.74%），硕士研究生21位（占15.33%），大学本科36位（占26.28%），其他为大专及以下学历。年龄方面，30岁以下6位（占4.38%），30～40岁52位（占37.96%），40～50岁55位（占40.15%），50～60岁20位（占14.60%），其他为60岁以上。由此可见，绝大多数问卷填写者具有丰富的工作经验和较高的学历，能较好地理解问卷中的问题。因此，调查结果有相对较高的可信度。
三、调查结果与分析
（一）科研经费使用和管理过程中的主要问题1. 科研人员经费使用问题
科研活动的生命周期囊括课题立项、课题实施与结题验收三个阶段，在整个过程中都有严格的经费管
如果出现均值相等的情况，再根据标准差从小到大排列。下同。 ①本文排序的原则是按照均值从大到小排列，
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表2 科研人员经费使用问题的调查统计结果（按单位性质分）
表述
预算是为了应付课题申请，实际使用经费时再说科研人员的经费管理意识不强
对科研经费的项目不了解，编制经费预算时比较随意
有意夸大科研经费的预算金额，尽可能多要钱使用科研经费时不考虑预算，比较随意重复购置科研资产，造成流失浪费
科研经费使用中包含一些与课题研究无关的支出
科研项目结项时，对科研经费决算不认真，应付了事
用各种票据尽快把科研经费套现借用他人名义发放劳务费
超标准使用招待费、国际合作费用等限制性经费超标准发放人员经费
科研经费的支出不履行应该的审批手续随意外拨科研经费，存在经费流失的漏洞
全样本排序[***********]4
均值
部属高校标准差排序
[***********]4
均值
地方高校标准差排序
[***********]4
均值
科研院所标准差排序
[***********]0
2.98461.25612.89231.09152.8615
1.1575
2.89471.44892.36841.01162.47371.02032.57891.21642.1579
1.1187
3.30191.18623.15091.08123.00001.03772.84911.13332.98111.21672.09431.07891.92450.91672.07551.01621.43400.72081.45280.79821.64150.83421.47170.66811.61540.91081.64150.8570
2.72311.24382.40001.07242.51561.24712.60001.11522.39061.12152.33851.26592.07691.20301.9531
0.9829
2.89471.32892.31581.05692.3684
1.1161
2.57891.30452.36840.89512.15791.8947
1.01450.7375
2.00000.98431.90770.96381.84620.9054
1.77780.87821.42110.6070
理要求，如课题立项时需要编制详细的经费预算，课题研究阶段的经费支出需要经过审批，课题结束时需要将经费决算纳入课题验收环节。本研究立足于现行的科研经费管理制度要求，对科研人员经费使用过程中可能存在的问题进行调查。问卷要求受访者根据自己的工作经验和感受对每个问题的程度进行判断，并采用李克特五点量表来评价（1～5表示从不严重到非常严重）。
表1中的调查结果显示，科研人员在经费使用过程中，最为突出的五个问题依次为：“预算是为了应付课题申请，实际使用经费时再说（3.0949）”、“科研人员的经费管理意识不强（2.9197）”、“对科研经费的项目不了解，编制经费预算时比较随意（2.8613）”、“有意夸大科研经费的预算金额，尽可能多要钱（2.7518）”以及“使用科研经费时不考虑预算，比较随意（2.5912）”。程度相对较轻的问题是：“随意外拨科研经费，存在经费流失的漏洞（1.7080）”、“科研经费的支出不履行应该的审批手续（1.7778）”、“超标准发放人员经费（1.7810）”以及“超标准使用招待费、国际合作费用等限制性经费（1.8603）”。
显然，受访者普遍认为，目前我国科研人员的经费使用问题主要表现为经费管理意识不强、预算编制及其执行的问题比较突出。具体而言，科研人员在项目申请时，编制经费预算比较随意，预算金额明显存在有意夸大的倾向，而且经费的支出缺乏约束与管控，损失浪费现象比较严重。这一调查结果在我们与高校及科研院所工作人员的访谈中进一步得到了验证。
其中地方高校与部属高进一步统计发现，不同单位受访者②对科研人员经费使用问题的看法存在差异，校、科研院所之间的差异还较大。在地方高校的受访者看来，除预算编制问题外，科研人员“重复购置科研资产，造成流失浪费”被视为最主要的问题（排序第一）。另外，“用各种票据尽快把科研经费套现”的问题在地方高校也比较突出（排序第四），但来自科研院所的受访者则认为这一问题并不严重（排序最后）。统计结果如表2所示。
②同样地，本文还分岗位类型进行了统计分析，并未发现不同岗位受访者的看法存在显著差异。
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表3 科研单位经费管理问题的调查统计结果
表述
项目（课题）管理与经费管理脱节
科研经费管理意识不强，科研经费管理制度不完善虚假承诺、自筹经费不到位未按规定执行和调整预算科研资产管理不善，造成资产流失未对专项经费进行单独核算提供虚假财务会计资料资产购置不履行政府采购程序截留、挤占、挪用专项经费
超标准提取管理费，导致科研经费缩水违反规定转拨、转移专项经费
均值2.77372.61312.60582.13871.83211.82481.78101.71531.70801.63501.5985
标准差1.17571.15841.20881.13230.97440.90670.92920.99960.85030.85640.7994
排序[1**********]11
2. 科研单位经费管理问题
我们还对科研单位经费管理问题进行了调查，同样要求受访者采用李克特五点量表对所描述的经费管理问题在不严重到非常严重之间按1～5进行选择，结果如表3所示。排序第一的问题是“项目（课题）管理与经费管理脱节（2.7737）”，其次是“科研经费管理意识不强，科研经费管理制度不完善（2.6131）”，第三、第四和第五分别是“虚假承诺、自筹经费不到位（2.6058）”、“未按规定执行和调整预算（2.1387）”以及“科研资产管理不善，造成资产流失（1.8321）”。进一步的统计分析并未发现不同单位、不同岗位的受访者对科研单位经费管理问题的看法存在显著差异。
（二）科研经费管理问题的成因分析
我们认为上述调查发现的科研经费使用和管理问题的形成原因复杂多样，主要可以归结为制度设计、监管机制和科研成本核算体系三个方面。
1.制度设计存在不足
现有文献普遍认为我国科研经费在制度设计层面存在的不足是经费管理出现问题的原因之一（湛毅青等，2008；李兵和李正风，2012；周琳等，2013）。翟亚军、周燕和郑晓齐（2009）的调查研究表明，制度建设是目前我国科研经费管理最薄弱的环节，表现为制度僵化和滞后、制度不规范、制度之间不协调等。我们（课题）经费预决算管理制度不科学是导致我国科的问卷调查结果也显示，近63%的受访者赞同③科研项目研经费管理问题的原因（见图1）。
与西方发达国家成熟的科研经费管理制度相比，我国科研经费管理规定在制度设计层面还存在着以下问题：
第一，科研经费缺乏统一、清晰、明确的管理规定。相较于美国的经费管理政策而言，我国的经费管理办法并未对科研项目的成本分类、支出明细和核算方法等作出明确的规定。而且，我国现行的经费管理政策多是财政部、科技部等相关部委为特定的科研项目制定的专项经费管理办法，完整、统一的科研经费制度体系的缺乏在一定程度上导致了科研经费使用活动和管理工作无序、随意的局面。
第二，科研项目部分经费科目的比例设置不合理。我国科研项目的资助采用比例控制的方法，这种方式在一定程度上加强了成本控制，但我们认为部分科目成本比例设置也不尽合理。以劳务费为例，《国家自然科
③本研究将选择4和5的受访者视为其持赞同意见。下同。
92
学基金项目资助经费管理办法》（财教[2002]65号）规定面上项目的劳务费不得超过资助额的15%，重点项目、重大项目及各类专项的劳务费不得超过资助额的10%；《国家社会科学基金项目经费管理办法》规定重大项目的劳务费不得超过资助额的5%，其他项目的劳务费不得超过资助额的10%。这种资助方式使得科研人员不得不基于各类成本结构的比例编制项目预算，造成预算编制与实际情况差异较大，降低了科研经费的预算效果和使用效益（阿儒涵和李晓轩，2014）。
第三，人力资本无法得到有效补偿。我国科研经费管理的一个重要问题是科研项目人力资本投入补偿政策不尽合理（徐孝民，
注：1～5表示从不可能到可能。
图 1 科研经费管理问题的制度原因
2009；薛亚玲，2011；钟灿涛，2011），特别是在社会科学项目中，课题组成员的劳动投入得不到对等的价值补偿（王延中，2007）。并且，我国现行经费管理办法规定不得列支有工资性收入的科研人员的劳务费，致使这部分人员的人力资本投入无法从科研项目经费中得到合理补偿。这一方面降低了科研人员的工作积极性，势必影响科研产出；另一方面导致了部分科研人员“报销不真实”，寻找其他“合法”的方式来获取自己的“灰色收入”（徐孝民，2009）。
2. 科研单位监管不到位，协作监管机制尚未形成
近年来，频频发生的科研经费腐败案件暴露了科研经费监管的漏洞，很多问题的根源在于科研单位科研经费协作监管的机制尚未形成。从单位层面看，科研承担单位在一次性提取管理费后，剩下的科研经费实际上处于软控制状态，其使用权和处置权主要在项目负责人的手中，只要符合会计制度的核算要求，单位一般不会干涉经费的具体使用。从职能部门层面来看，科研项目管理与经费管理往往是脱节的，管理项目的部门和管理经费的部门有时会相互推诿扯皮，容易造成管理漏洞（闻海燕，2009）；资产管理与财务管理相脱节，财务部门只反映科研项目资产的账面金额，而有关设备的详细信息均在资产管理部门（林亚男，2010）。
科研经费有效使用的管理模式应基于科研管理部门、财务部门和项目负责人在经费管理过程中的分工协作。而我国高校、科研院所的现实状况是，各相关主体存在着太过“明确”的分工，带有明显的“九龙治水、各管一段”的特征，导致单位科技经济活动的整体性被割裂（何旭英，2008；林亚男，2010）。由于缺乏有效的信息交流平台和协作机制，各部门、院系及项目组的沟通、协调不畅，科研信息在各主体之间不能及时地传递与共享，极大地降低了科研经费监管的综合效果（赵庆刚等课题组，2008）。
作为科研经费使用的直接责任人，项目负责人的责任意识也非常重要。有些项目负责人预算编制不够认真，对经费使用的合规性、合理性、真实性和相关性也缺乏足够的重视，导致经费预算与实际支出差异过大，给经费开支核算及结题经费审计带来了不便。
3.尚未建立完善的科研成本核算体系
相对于一般的生产活动，科研项目经费使用的灵活性较大，其成本核算的难度也较大。科研成本通常可分为直接成本和间接成本两大部分。直接成本是指课题研究过程中发生的与研究直接相关的费用，包括人员费、设备费、业务费及其他直接费用等；间接成本是指为实施课题发生的难以在直接费用中列支的费用，包括现有仪器设备使用费、房屋占用费、直接管理人员费用及其他间接费用等。一般来说，直接成本容易量化，核算较为简单，但间接成本的构成及分摊方式较为复杂，因而成为科研成本核算的难题（冯宝军、李延喜和
93
表4 科研经费管理措施认可度的意见调查
单位：%
表述
发挥课题承接人所在法人单位的作用科研主管部门对项目（课题）进行预算估计委托第三方评估机构进行预算评估科研管理部门对项目（课题）实施监督检查财政、审计等部门对项目（课题）实施监督检查专项经费管理建立信用管理机制结余经费收缴
对科研经费管理进行绩效考核和评价委托第三方评估机构进行决算审计对科研项目采取后补助方式对科研经费采取分期拨款对科研经费管理进行跟踪审计
12.99.515.63.76.76.633.67.411.918.59.68.1
27.414.623.08.114.92.919.79.610.423.014.06.7
320.621.217.829.629.121.332.818.429.622.236.830.4
435.336.526.734.125.433.18.036.828.118.522.130.4
533.818.216.924.523.936.15.927.820.017.817.524.4
注：1～5表示从不可能到可能。
李建明，2012）。我们在调查中也发现，无论是科研人员还是科研管理人员，普遍认为科研项目成本核算难是造成当前经费管理困境的原因之一。具体而言，认为原因可能是“科研项目的成本费用难以预计”的受访者达到63%，认为原因可能是“科研项目的间接费用难以列支”的约为69%。
从西方发达国家的经验来看，美国高校一般基于实际需求预测科研项目的直接成本，并根据谈判确定的间接成本率分摊间接成本（湛毅青等，2008）；在英国，无论机构层面还是项目层面均采用透明成本核算法（transparent approach to costing，TRAC），利用大量的数据和专业的核算方法来估计间接成本率（阿儒涵和李晓轩，2014）。相比之下，我国长期以来不太重视科研成本的核算，在间接成本补偿方面一直采用固定比例提取法。我国的科研院所和高校尚未建立起基于大量基础数据、适应科研活动特点的成本核算体系，因此科研项目成本核算的准确性难以得到保障。
（三）现有科研经费管理措施的认可度
科研经费的有效管理离不开一套完备的办法和措施。由于我国科研经费管理的制度还不够完善，各项经费管理措施的实效仍有待检验，及时发现实践中的问题、总结经验教训有助于后续经费管理工作的不断改进。鉴于此，本研究通过对科研主管机构的调研以及对有关科研经费管理者和科研工作者的访谈，归纳出12项用于提高科研经费管理水平的措施，并对这些已经实施或者正在讨论中的经费管理措施进行了认可度调查。平均得分排在前四位的措施是：“发挥课题承接人所在法人单位的作用（3.8971）”、“专项经费管理建立信用管理机制（3.8897）”、“对科研经费管理进行绩效考核和评价（3.6838）”以及“科研管理部门对项目（课题）实施监督检查（3.6741）”。可见，受访者认为这四项措施用于提高科研经费管理水平的效果可能较好。从根本上讲，建立科研人员的征信系统才是科研经费管理的治本之策。从工作实施机制上看，课题承接人所在法人单位是科研经费的管理主体，有责任和义务在单位内部落实科研经费管理责任制及健全内部监督机制，也只有科研管理部门和财务部门相互配合，审计部门和纪检监察部门共同参与、协作监督，才能有效治理当前科研经费使用和管理中的乱象（赵庆刚等课题组，2008）。
我们进一步对12项措施的意见分布情况进行统计分析（见表4）发现，受访者普遍认为事前预算、事后审计以及结余经费收缴的效果不如项目（课题）执行过程中的监督检查，财政、审计等部门的监督检查效果94
不如所在单位的科研管理部门。值得注意的是，诸如后补助、分期拨款等科研经费的发放方式并没有得到受访者的广泛认可。
四、结论和建议
本文采用问卷调查的方式，对我国科研经费管理的现状进行调查，并对问题的成因进行深入的分析和探讨。调查发现，我国高校、科研院所在经费使用和管理过程中存在一些问题，并且不同单位的受访者对这些问题的看法存在差异，其中地方高校与部属高校、科研院所之间的差异还较大。究其原因，一是目前我国科研制度建设滞后，部分规定不科学，缺乏可行性；二是科研单位自身针对科研经费协作监管的机制尚未形成；三是科研项目成本核算体系不健全。这表明我国目前尚未建立起适应现代科技活动规律的经费管理制度、监管体制以及精细化的成本核算体系。针对这些问题，本文提出如下对策建议：
第一，转变科研承担单位观念，强化责任主体意识。科研承担单位是科研经费预决算管理的责任主体，应该建立合理的科研经费管理体制，确保经费使用权、管理权和监督权的有效行使。从调查反馈的结果来看，对于提高科研经费管理水平的措施，多数受访者认为最应该发挥科研承担单位的作用。而在现有科研经费管理体制中，有些科研承担单位并没有有效履行责任主体的义务，再加上财政、审计等部门对项目（课题）的监督检查更多的是“调账式”的财务审查，造成了有效监督角色的缺失。因此，强化科研承担单位的责任主体意识，有效发挥科研管理部门的监管作用应是下一步工作的重点。
第二，建立科技专项服务队伍，提供协助预算编报服务。我国现行科研项目（课题）的预算编制大部分由项目负责人或课题组成员完成，而熟知科研经费管理政策的财务人员没有参与或未能充分参与其中，这导致了项目预算缺乏科学性、严肃性以及严密性。部分科研人员的预算法律意识淡薄，对相关科研经费管理的规章制度了解较少，在科研项目的执行过程中随意变更预算，不按主管部门批复的方案执行。因此，建议科研承担单位设立专门的科技专项服务队伍，团队成员应包括了解项目成本支出的专家和熟知项目经费预算编制方法的财务人员。通过提供协助预算编制服务，使项目申报人的预算更为合理，科目运用和经费编制达到最优，以提高经费使用效率，加大项目执行力度。
第三，构建精细化的科研经费成本核算体系。科研活动自身的特性决定了其对精细化成本管理的需求。调查结果表明，科研项目的成本费用难以预计、间接费用难以列支被认为是导致科研经费管理效果不理想的一个不可忽视的因素。从西方发达国家的经验来看，无论是英国的全经济成本核算，还是美国的间接成本补偿机制，都是以大量基础数据的采集和存储为前提的。而目前我国的科研经费核算只停留在初级阶段，尚未建立适应现代科研活动规律的成本核算体系。因此，探索建立科研经费管理的基础信息数据库，有助于对科研项目进行精细化的成本管理，从而提升经费使用效益。
第四，实行差异化监管策略，落实责任追究制度。由于我国高校和科研院所承担的科研项目类型、规模和来源存在一定的差异，因此不同单位科研经费管理的状况并不相同。问卷调查的结果也表明，不同单位受访者对科研经费使用问题的看法存在差异，其中地方高校与部属高校、科研院所的差异还较大。因此，作为科研经费的监管者必须关注该问题，在监督检查的方法和标准上不应简单地趋同。在实践中因地制宜，实行差异化的监督检查策略，有助于更好地发现不同类型单位的经费管理问题。此外，科研经费管理还应强化落实责任追究制度，对于经费使用和管理过程中发现的违规违纪问题，应予以严肃处理。主要参考文献：
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in China and Its Countermeasures
ZHANG Chuan，LOU Zhu-kun，WANG Zhi-cheng
Abstract: The management of research funding has recently become particularly topical. In this paper, we employ a questionnaire survey to collect information for the research. We find that there are some problems in both the use and the management of research funding in China's universities and research institutions. The opinions of respondents are different among different organizations. The discrepancy is even larger when comparing the local universities with other institutions. One apparent reason for the problems is the lag of China’s research funding policies. Some of the provisions are unscientific and lack of feasibility. Another reason is the lack of supervision at all levels in research institutions. Besides, comprehensive cooperative regulatory mechanisms have not yet been built. In the end, we provide some suggestions to resolve these problems.
Key words: research funding; research funding policies; cost accounting; research funding supervision
（责任编辑 张雨吟）
96
2015年第2期 （总第002期）
FINANCE RESEARCH
No.2, 2015General No.002
我国科研经费管理现状调查及对策分析
张 川1，娄祝坤1，王志成2
（1.上海海事大学 经济管理学院，上海 201306；2.中华人民共和国审计署驻昆明特派员办事处，昆明 650021）
近年来，科研经费管理问题成为全社会关注的热点话题。本文通过问卷调查发现，我国高校、科研摘要：
院所在经费使用和管理过程中存在一些问题，并且不同单位的受访者对这些问题的看法存在差异，其中地方高校与部属高校、科研院所的差异还较大。究其原因，一是目前我国科研制度建设滞后，部分规定不科学，缺乏可行性；二是科研单位监管不到位，全方位协作监管的机制尚未形成；三是尚未建立完善的科研成本核算体系。最后，本文针对这些问题提出了相应的对策建议。
科研经费；科研经费制度；成本核算；科研经费监管关键词：
G526.3 文献标志码：A 文章编号：2095-8838(2015)02-0089-08中图分类号：
一、研究背景
近年来，为了深入贯彻实施科技发展战略，推进创新型国家建设，我国政府对科技的投入连年大幅增长。作为科学研究的重要力量，我国高校、科研院所获取的研究经费不断增加，为科研活动的开展提供了有力支撑。然而，由于科研经费制度设计存在不足，加上各责任方监管并不到位，科研单位经费管理问题变得日益多样和复杂，特别是近年来频频曝光的科研经费违法违纪案件，给科研人员和经费管理敲响了警钟。对此，国家有关部门高度重视，财政部和科技部于2011年联合印发《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号），对经费开支、预算编制和评估评审等内容作出调整。教育部等部委更是在2012年连续出台《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财[2012]7号）、《关于进一步加强高校科研项目管理的意见》（教技[2012]14号）、《关于进一步规范高校科研行为的意见》（教监[2012]6号）等文件，进一步明确科研经费的管理责任，提出加强科研项目全过程监管的要求。这些规章制度的出台，对加强和规范我国科研经费管理、提升经费使用效益起到了积极的促进作用。
在此背景下，立足高校、科研院所经费管理的实际情况，通过调查比较分析不同单位科研经费管理的现状，及时发现问题、总结成效和经验，对于规范科研经费的使用和管理，进一步提高经费使用效益，具有重要的现实意义。
二、研究方法与数据来源
2014-10-09收稿日期：
上海市科技发展基金软科学研究项目（[1**********]）基金项目：
张 川（1970-），女，四川自贡人，教授，博士生导师；作者简介：
娄祝坤（1987-），男，浙江湖州人，上海海事大学经济管理学院博士生； 王志成（1970-），男，江西景德镇人，高级经济师。
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表1 科研人员经费使用问题的调查统计结果
表述
预算是为了应付课题申请，实际使用经费时再说科研人员的经费管理意识不强
对科研经费的项目不了解，编制经费预算时比较随意有意夸大科研经费的预算金额，尽可能多要钱使用科研经费时不考虑预算，比较随意重复购置科研资产，造成流失浪费
科研经费使用中包含一些与课题研究无关的支出科研项目结项时，对科研经费决算不认真，应付了事用各种票据尽快把科研经费套现借用他人名义发放劳务费
超标准使用招待费、国际合作费用等限制性经费超标准发放人员经费
科研经费的支出不履行应该的审批手续随意外拨科研经费，存在经费流失的漏洞
均值3.09492.91972.86132.75182.59122.40442.29932.26472.02191.87591.86031.78101.77781.7080
标准差1.25961.09851.09931.19301.17291.21951.07351.08341.18491.07410.94420.87210.93570.8589
排序①
[***********]4
本研究所用数据来自“科技项目经费预决算管理机制研究调查问卷”。该调查问卷经如下步骤形成：首先，通过文献回顾，归纳总结科研经费管理的研究成果；其次，对上海市科学技术委员会条件财务处，上海海事大学科技处、财务处、审计处等部门负责人进行访谈，深入了解科研经费管理制度、科研监督体系、科研项目预算管理等方面的情况，总结科研经费管理的成效与经验；再次，在文献研究和访谈的基础上，邀请审计署驻上海特派员办事处、上海海事大学、上海交通大学、中科院上海技术物流研究所等单位从事科研经费管理相关工作的专家进行座谈，通过专家的集体讨论，拟定问卷初稿；最后，经预测试修改形成问卷的最终文本。问卷调查工作历时5个月（2012.11～2013.3），共发放问卷200份，最终收回有效问卷137份，有效回收率为68.5%。
本次调查的范围主要是上海和浙江两省市的高校及科研院所，调查对象为科研人员与科研管理人员。参与本次调查的人员，分别来自部属高校、地方高校、科研院所三种不同的单位，涵盖与科研经费管理相关的四个岗位，包括科研承担部门、科研管理部门、财务管理部门以及其他部门（审计、资产、监察等）。在137份有效问卷的受访人中，正高级职称45位（占32.85%），副高级职称54位（占39.42%），中级职称28位（占20.44%），其他为初级职称。学历方面，博士研究生75位（占54.74%），硕士研究生21位（占15.33%），大学本科36位（占26.28%），其他为大专及以下学历。年龄方面，30岁以下6位（占4.38%），30～40岁52位（占37.96%），40～50岁55位（占40.15%），50～60岁20位（占14.60%），其他为60岁以上。由此可见，绝大多数问卷填写者具有丰富的工作经验和较高的学历，能较好地理解问卷中的问题。因此，调查结果有相对较高的可信度。
三、调查结果与分析
（一）科研经费使用和管理过程中的主要问题1. 科研人员经费使用问题
科研活动的生命周期囊括课题立项、课题实施与结题验收三个阶段，在整个过程中都有严格的经费管
如果出现均值相等的情况，再根据标准差从小到大排列。下同。 ①本文排序的原则是按照均值从大到小排列，
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表2 科研人员经费使用问题的调查统计结果（按单位性质分）
表述
预算是为了应付课题申请，实际使用经费时再说科研人员的经费管理意识不强
对科研经费的项目不了解，编制经费预算时比较随意
有意夸大科研经费的预算金额，尽可能多要钱使用科研经费时不考虑预算，比较随意重复购置科研资产，造成流失浪费
科研经费使用中包含一些与课题研究无关的支出
科研项目结项时，对科研经费决算不认真，应付了事
用各种票据尽快把科研经费套现借用他人名义发放劳务费
超标准使用招待费、国际合作费用等限制性经费超标准发放人员经费
科研经费的支出不履行应该的审批手续随意外拨科研经费，存在经费流失的漏洞
全样本排序[***********]4
均值
部属高校标准差排序
[***********]4
均值
地方高校标准差排序
[***********]4
均值
科研院所标准差排序
[***********]0
2.98461.25612.89231.09152.8615
1.1575
2.89471.44892.36841.01162.47371.02032.57891.21642.1579
1.1187
3.30191.18623.15091.08123.00001.03772.84911.13332.98111.21672.09431.07891.92450.91672.07551.01621.43400.72081.45280.79821.64150.83421.47170.66811.61540.91081.64150.8570
2.72311.24382.40001.07242.51561.24712.60001.11522.39061.12152.33851.26592.07691.20301.9531
0.9829
2.89471.32892.31581.05692.3684
1.1161
2.57891.30452.36840.89512.15791.8947
1.01450.7375
2.00000.98431.90770.96381.84620.9054
1.77780.87821.42110.6070
理要求，如课题立项时需要编制详细的经费预算，课题研究阶段的经费支出需要经过审批，课题结束时需要将经费决算纳入课题验收环节。本研究立足于现行的科研经费管理制度要求，对科研人员经费使用过程中可能存在的问题进行调查。问卷要求受访者根据自己的工作经验和感受对每个问题的程度进行判断，并采用李克特五点量表来评价（1～5表示从不严重到非常严重）。
表1中的调查结果显示，科研人员在经费使用过程中，最为突出的五个问题依次为：“预算是为了应付课题申请，实际使用经费时再说（3.0949）”、“科研人员的经费管理意识不强（2.9197）”、“对科研经费的项目不了解，编制经费预算时比较随意（2.8613）”、“有意夸大科研经费的预算金额，尽可能多要钱（2.7518）”以及“使用科研经费时不考虑预算，比较随意（2.5912）”。程度相对较轻的问题是：“随意外拨科研经费，存在经费流失的漏洞（1.7080）”、“科研经费的支出不履行应该的审批手续（1.7778）”、“超标准发放人员经费（1.7810）”以及“超标准使用招待费、国际合作费用等限制性经费（1.8603）”。
显然，受访者普遍认为，目前我国科研人员的经费使用问题主要表现为经费管理意识不强、预算编制及其执行的问题比较突出。具体而言，科研人员在项目申请时，编制经费预算比较随意，预算金额明显存在有意夸大的倾向，而且经费的支出缺乏约束与管控，损失浪费现象比较严重。这一调查结果在我们与高校及科研院所工作人员的访谈中进一步得到了验证。
其中地方高校与部属高进一步统计发现，不同单位受访者②对科研人员经费使用问题的看法存在差异，校、科研院所之间的差异还较大。在地方高校的受访者看来，除预算编制问题外，科研人员“重复购置科研资产，造成流失浪费”被视为最主要的问题（排序第一）。另外，“用各种票据尽快把科研经费套现”的问题在地方高校也比较突出（排序第四），但来自科研院所的受访者则认为这一问题并不严重（排序最后）。统计结果如表2所示。
②同样地，本文还分岗位类型进行了统计分析，并未发现不同岗位受访者的看法存在显著差异。
91
表3 科研单位经费管理问题的调查统计结果
表述
项目（课题）管理与经费管理脱节
科研经费管理意识不强，科研经费管理制度不完善虚假承诺、自筹经费不到位未按规定执行和调整预算科研资产管理不善，造成资产流失未对专项经费进行单独核算提供虚假财务会计资料资产购置不履行政府采购程序截留、挤占、挪用专项经费
超标准提取管理费，导致科研经费缩水违反规定转拨、转移专项经费
均值2.77372.61312.60582.13871.83211.82481.78101.71531.70801.63501.5985
标准差1.17571.15841.20881.13230.97440.90670.92920.99960.85030.85640.7994
排序[1**********]11
2. 科研单位经费管理问题
我们还对科研单位经费管理问题进行了调查，同样要求受访者采用李克特五点量表对所描述的经费管理问题在不严重到非常严重之间按1～5进行选择，结果如表3所示。排序第一的问题是“项目（课题）管理与经费管理脱节（2.7737）”，其次是“科研经费管理意识不强，科研经费管理制度不完善（2.6131）”，第三、第四和第五分别是“虚假承诺、自筹经费不到位（2.6058）”、“未按规定执行和调整预算（2.1387）”以及“科研资产管理不善，造成资产流失（1.8321）”。进一步的统计分析并未发现不同单位、不同岗位的受访者对科研单位经费管理问题的看法存在显著差异。
（二）科研经费管理问题的成因分析
我们认为上述调查发现的科研经费使用和管理问题的形成原因复杂多样，主要可以归结为制度设计、监管机制和科研成本核算体系三个方面。
1.制度设计存在不足
现有文献普遍认为我国科研经费在制度设计层面存在的不足是经费管理出现问题的原因之一（湛毅青等，2008；李兵和李正风，2012；周琳等，2013）。翟亚军、周燕和郑晓齐（2009）的调查研究表明，制度建设是目前我国科研经费管理最薄弱的环节，表现为制度僵化和滞后、制度不规范、制度之间不协调等。我们（课题）经费预决算管理制度不科学是导致我国科的问卷调查结果也显示，近63%的受访者赞同③科研项目研经费管理问题的原因（见图1）。
与西方发达国家成熟的科研经费管理制度相比，我国科研经费管理规定在制度设计层面还存在着以下问题：
第一，科研经费缺乏统一、清晰、明确的管理规定。相较于美国的经费管理政策而言，我国的经费管理办法并未对科研项目的成本分类、支出明细和核算方法等作出明确的规定。而且，我国现行的经费管理政策多是财政部、科技部等相关部委为特定的科研项目制定的专项经费管理办法，完整、统一的科研经费制度体系的缺乏在一定程度上导致了科研经费使用活动和管理工作无序、随意的局面。
第二，科研项目部分经费科目的比例设置不合理。我国科研项目的资助采用比例控制的方法，这种方式在一定程度上加强了成本控制，但我们认为部分科目成本比例设置也不尽合理。以劳务费为例，《国家自然科
③本研究将选择4和5的受访者视为其持赞同意见。下同。
92
学基金项目资助经费管理办法》（财教[2002]65号）规定面上项目的劳务费不得超过资助额的15%，重点项目、重大项目及各类专项的劳务费不得超过资助额的10%；《国家社会科学基金项目经费管理办法》规定重大项目的劳务费不得超过资助额的5%，其他项目的劳务费不得超过资助额的10%。这种资助方式使得科研人员不得不基于各类成本结构的比例编制项目预算，造成预算编制与实际情况差异较大，降低了科研经费的预算效果和使用效益（阿儒涵和李晓轩，2014）。
第三，人力资本无法得到有效补偿。我国科研经费管理的一个重要问题是科研项目人力资本投入补偿政策不尽合理（徐孝民，
注：1～5表示从不可能到可能。
图 1 科研经费管理问题的制度原因
2009；薛亚玲，2011；钟灿涛，2011），特别是在社会科学项目中，课题组成员的劳动投入得不到对等的价值补偿（王延中，2007）。并且，我国现行经费管理办法规定不得列支有工资性收入的科研人员的劳务费，致使这部分人员的人力资本投入无法从科研项目经费中得到合理补偿。这一方面降低了科研人员的工作积极性，势必影响科研产出；另一方面导致了部分科研人员“报销不真实”，寻找其他“合法”的方式来获取自己的“灰色收入”（徐孝民，2009）。
2. 科研单位监管不到位，协作监管机制尚未形成
近年来，频频发生的科研经费腐败案件暴露了科研经费监管的漏洞，很多问题的根源在于科研单位科研经费协作监管的机制尚未形成。从单位层面看，科研承担单位在一次性提取管理费后，剩下的科研经费实际上处于软控制状态，其使用权和处置权主要在项目负责人的手中，只要符合会计制度的核算要求，单位一般不会干涉经费的具体使用。从职能部门层面来看，科研项目管理与经费管理往往是脱节的，管理项目的部门和管理经费的部门有时会相互推诿扯皮，容易造成管理漏洞（闻海燕，2009）；资产管理与财务管理相脱节，财务部门只反映科研项目资产的账面金额，而有关设备的详细信息均在资产管理部门（林亚男，2010）。
科研经费有效使用的管理模式应基于科研管理部门、财务部门和项目负责人在经费管理过程中的分工协作。而我国高校、科研院所的现实状况是，各相关主体存在着太过“明确”的分工，带有明显的“九龙治水、各管一段”的特征，导致单位科技经济活动的整体性被割裂（何旭英，2008；林亚男，2010）。由于缺乏有效的信息交流平台和协作机制，各部门、院系及项目组的沟通、协调不畅，科研信息在各主体之间不能及时地传递与共享，极大地降低了科研经费监管的综合效果（赵庆刚等课题组，2008）。
作为科研经费使用的直接责任人，项目负责人的责任意识也非常重要。有些项目负责人预算编制不够认真，对经费使用的合规性、合理性、真实性和相关性也缺乏足够的重视，导致经费预算与实际支出差异过大，给经费开支核算及结题经费审计带来了不便。
3.尚未建立完善的科研成本核算体系
相对于一般的生产活动，科研项目经费使用的灵活性较大，其成本核算的难度也较大。科研成本通常可分为直接成本和间接成本两大部分。直接成本是指课题研究过程中发生的与研究直接相关的费用，包括人员费、设备费、业务费及其他直接费用等；间接成本是指为实施课题发生的难以在直接费用中列支的费用，包括现有仪器设备使用费、房屋占用费、直接管理人员费用及其他间接费用等。一般来说，直接成本容易量化，核算较为简单，但间接成本的构成及分摊方式较为复杂，因而成为科研成本核算的难题（冯宝军、李延喜和
93
表4 科研经费管理措施认可度的意见调查
单位：%
表述
发挥课题承接人所在法人单位的作用科研主管部门对项目（课题）进行预算估计委托第三方评估机构进行预算评估科研管理部门对项目（课题）实施监督检查财政、审计等部门对项目（课题）实施监督检查专项经费管理建立信用管理机制结余经费收缴
对科研经费管理进行绩效考核和评价委托第三方评估机构进行决算审计对科研项目采取后补助方式对科研经费采取分期拨款对科研经费管理进行跟踪审计
12.99.515.63.76.76.633.67.411.918.59.68.1
27.414.623.08.114.92.919.79.610.423.014.06.7
320.621.217.829.629.121.332.818.429.622.236.830.4
435.336.526.734.125.433.18.036.828.118.522.130.4
533.818.216.924.523.936.15.927.820.017.817.524.4
注：1～5表示从不可能到可能。
李建明，2012）。我们在调查中也发现，无论是科研人员还是科研管理人员，普遍认为科研项目成本核算难是造成当前经费管理困境的原因之一。具体而言，认为原因可能是“科研项目的成本费用难以预计”的受访者达到63%，认为原因可能是“科研项目的间接费用难以列支”的约为69%。
从西方发达国家的经验来看，美国高校一般基于实际需求预测科研项目的直接成本，并根据谈判确定的间接成本率分摊间接成本（湛毅青等，2008）；在英国，无论机构层面还是项目层面均采用透明成本核算法（transparent approach to costing，TRAC），利用大量的数据和专业的核算方法来估计间接成本率（阿儒涵和李晓轩，2014）。相比之下，我国长期以来不太重视科研成本的核算，在间接成本补偿方面一直采用固定比例提取法。我国的科研院所和高校尚未建立起基于大量基础数据、适应科研活动特点的成本核算体系，因此科研项目成本核算的准确性难以得到保障。
（三）现有科研经费管理措施的认可度
科研经费的有效管理离不开一套完备的办法和措施。由于我国科研经费管理的制度还不够完善，各项经费管理措施的实效仍有待检验，及时发现实践中的问题、总结经验教训有助于后续经费管理工作的不断改进。鉴于此，本研究通过对科研主管机构的调研以及对有关科研经费管理者和科研工作者的访谈，归纳出12项用于提高科研经费管理水平的措施，并对这些已经实施或者正在讨论中的经费管理措施进行了认可度调查。平均得分排在前四位的措施是：“发挥课题承接人所在法人单位的作用（3.8971）”、“专项经费管理建立信用管理机制（3.8897）”、“对科研经费管理进行绩效考核和评价（3.6838）”以及“科研管理部门对项目（课题）实施监督检查（3.6741）”。可见，受访者认为这四项措施用于提高科研经费管理水平的效果可能较好。从根本上讲，建立科研人员的征信系统才是科研经费管理的治本之策。从工作实施机制上看，课题承接人所在法人单位是科研经费的管理主体，有责任和义务在单位内部落实科研经费管理责任制及健全内部监督机制，也只有科研管理部门和财务部门相互配合，审计部门和纪检监察部门共同参与、协作监督，才能有效治理当前科研经费使用和管理中的乱象（赵庆刚等课题组，2008）。
我们进一步对12项措施的意见分布情况进行统计分析（见表4）发现，受访者普遍认为事前预算、事后审计以及结余经费收缴的效果不如项目（课题）执行过程中的监督检查，财政、审计等部门的监督检查效果94
不如所在单位的科研管理部门。值得注意的是，诸如后补助、分期拨款等科研经费的发放方式并没有得到受访者的广泛认可。
四、结论和建议
本文采用问卷调查的方式，对我国科研经费管理的现状进行调查，并对问题的成因进行深入的分析和探讨。调查发现，我国高校、科研院所在经费使用和管理过程中存在一些问题，并且不同单位的受访者对这些问题的看法存在差异，其中地方高校与部属高校、科研院所之间的差异还较大。究其原因，一是目前我国科研制度建设滞后，部分规定不科学，缺乏可行性；二是科研单位自身针对科研经费协作监管的机制尚未形成；三是科研项目成本核算体系不健全。这表明我国目前尚未建立起适应现代科技活动规律的经费管理制度、监管体制以及精细化的成本核算体系。针对这些问题，本文提出如下对策建议：
第一，转变科研承担单位观念，强化责任主体意识。科研承担单位是科研经费预决算管理的责任主体，应该建立合理的科研经费管理体制，确保经费使用权、管理权和监督权的有效行使。从调查反馈的结果来看，对于提高科研经费管理水平的措施，多数受访者认为最应该发挥科研承担单位的作用。而在现有科研经费管理体制中，有些科研承担单位并没有有效履行责任主体的义务，再加上财政、审计等部门对项目（课题）的监督检查更多的是“调账式”的财务审查，造成了有效监督角色的缺失。因此，强化科研承担单位的责任主体意识，有效发挥科研管理部门的监管作用应是下一步工作的重点。
第二，建立科技专项服务队伍，提供协助预算编报服务。我国现行科研项目（课题）的预算编制大部分由项目负责人或课题组成员完成，而熟知科研经费管理政策的财务人员没有参与或未能充分参与其中，这导致了项目预算缺乏科学性、严肃性以及严密性。部分科研人员的预算法律意识淡薄，对相关科研经费管理的规章制度了解较少，在科研项目的执行过程中随意变更预算，不按主管部门批复的方案执行。因此，建议科研承担单位设立专门的科技专项服务队伍，团队成员应包括了解项目成本支出的专家和熟知项目经费预算编制方法的财务人员。通过提供协助预算编制服务，使项目申报人的预算更为合理，科目运用和经费编制达到最优，以提高经费使用效率，加大项目执行力度。
第三，构建精细化的科研经费成本核算体系。科研活动自身的特性决定了其对精细化成本管理的需求。调查结果表明，科研项目的成本费用难以预计、间接费用难以列支被认为是导致科研经费管理效果不理想的一个不可忽视的因素。从西方发达国家的经验来看，无论是英国的全经济成本核算，还是美国的间接成本补偿机制，都是以大量基础数据的采集和存储为前提的。而目前我国的科研经费核算只停留在初级阶段，尚未建立适应现代科研活动规律的成本核算体系。因此，探索建立科研经费管理的基础信息数据库，有助于对科研项目进行精细化的成本管理，从而提升经费使用效益。
第四，实行差异化监管策略，落实责任追究制度。由于我国高校和科研院所承担的科研项目类型、规模和来源存在一定的差异，因此不同单位科研经费管理的状况并不相同。问卷调查的结果也表明，不同单位受访者对科研经费使用问题的看法存在差异，其中地方高校与部属高校、科研院所的差异还较大。因此，作为科研经费的监管者必须关注该问题，在监督检查的方法和标准上不应简单地趋同。在实践中因地制宜，实行差异化的监督检查策略，有助于更好地发现不同类型单位的经费管理问题。此外，科研经费管理还应强化落实责任追究制度，对于经费使用和管理过程中发现的违规违纪问题，应予以严肃处理。主要参考文献：
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An Investigation on the Management of Research Funding
in China and Its Countermeasures
ZHANG Chuan，LOU Zhu-kun，WANG Zhi-cheng
Abstract: The management of research funding has recently become particularly topical. In this paper, we employ a questionnaire survey to collect information for the research. We find that there are some problems in both the use and the management of research funding in China's universities and research institutions. The opinions of respondents are different among different organizations. The discrepancy is even larger when comparing the local universities with other institutions. One apparent reason for the problems is the lag of China’s research funding policies. Some of the provisions are unscientific and lack of feasibility. Another reason is the lack of supervision at all levels in research institutions. Besides, comprehensive cooperative regulatory mechanisms have not yet been built. In the end, we provide some suggestions to resolve these problems.
Key words: research funding; research funding policies; cost accounting; research funding supervision
（责任编辑 张雨吟）
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