进一步完善安全生产监管体制和体系之我见
来源： 发布时间：2009-2-3 1:29:09 【字体：大 中 小】
进一步完善安全生产监管体制和体系之我见
杨思涛
内容提要：安全生产工作关系到千家万户人民生命和财产安全，关系到社会稳定。从我国目前严峻的安全生产形势来看，进一步完善安全生产监管体制和体系是非常重要和必要的。我国只有进一步完善安全监管的机构建设、制度建设、社会体系建设，才能真正做到监管有力，监管到位，监管无处不在，从而真正提高全社会的安全生产意识，从根本上减少安全隐患，降低安全事故的发生率。
安全生产是人类社会发展和工业化进程中必然遇到的问题。人类在获取生产资料和生活资料的过程中，难免会受到来自自然界、作业场所以及劳动工具的伤害。进入社会化大生产之后，这种伤害变得愈发严重，以致安全生产已经成为全球性问题，成为世界各国特别是中国这样的发展中国家必须面对、必须解决的一个非常严峻、非常迫切的问题。
一、生产安全事故频发，形势严峻
专家认为，人均国内生产总值（GDP）1000美元—3000美元这个区间，是公共安全事故的高发期。而我国目前正处在这个阶段，体现在安全生产事故发生率居高不下，事故隐患在一些地方和企业还大量存在等方面，如果监控、整改不力，随时可能发生事故甚至重特大事故。据统计，全国每年因安全事故死亡13多万余人，伤残70多万人，造成的直接经济损失超过2500亿元，相当于国内生产总值的2.5%左右，安全生产形势严峻。并且，与一些国家相比，我国安全生产状况也存在较大差距。如煤矿安全，据国际劳工组织公布的数据，美国煤矿百万吨死亡率为0.039人，南非0.13人，波兰为0.26人，印度为0.42人，而我国高达4.17人。
从以上惨烈的数据可看出，在安全生产工作关系到广大人民群众的生命、财产安全，直接涉及到广大人民群众根本利益的大背景下，安全隐患大量存在、事故率居高不下，已经影响到国家经济健康快速持续发展，影响到社会稳定。因此，尽快进一步完善我国安全生产监管体制和体系以降低事故率十分必要和紧迫。
二、影响和制约我国安全生产的突出问题
影响和制约我国安全生产状况好转的原因是多方面的。从深层次分析，主要是由以下几个比较突出的问题造成的：
（一）安全生产意识不强，安全生产条件缺乏。
一方面，随着用工制度的改革，农民工、临时工和外来工等，已经成为企业职工队伍的主体。与上一代职工相比，这一代职工的思想面貌、文化水平、安全技能等方面，都存在着一定的差距，客观上加大了安全管理的难度。目前矿山企业每年事故死亡8000人左右，约90%是农民工。
另一方面，我国目前既有达到或者接近世界先进水平的一流企业也有相当一部分企业生
产力水平低下，甚至于缺乏最基本的安全生产条件。根据调查，近年来工矿企业约半数以上的伤亡事故，都是由于缺乏必要的安全生产条件而导致。一些小矿山、小五金、小电子、小型制鞋厂和箱包工厂等，频频发生机器伤人事故。据不完全统计，全国每年被切断、压碎手臂、手和指头的，就多达4万人。
（二）安全生产监管体制不健全，监管体系不完善。
我国安全生产监管体制几经变革，从国家层面来讲目前基本理顺。但从全国来看还很不健全。截至目前，全国还有23%的地市、36%的县区没有专门的安全生产监管机构（大部分地区的安监机构都是挂靠的，笔者所在的海南省就仅有海口、三亚、澄迈三个市县设有独立的安监机构，其余市县都是挂靠在人事劳动保障局）。已建立机构的地方，也普遍存在设置不规范、力量不足、权威性不够等实际问题。
另外，安全监管部门面宽量大，机构建制和性质各不相同，人员编制完全由地方政府决定，经费完全看地方财政收入好坏，有的县区安监部门至今无交通工具，更有甚者连电话费都付不起。这样的情况让基层安监部门寒心，将会直接影响到安全监管一线队伍的稳定和发展。
（三）安全生产制度建设不健全、监管队伍素质参差不齐。
虽然《安全生产法》已颁布实施，国家安全生产监督管理局也出台了一系列的法规和规范性文件。但是涉及具体工作的法规如事故调查处理规定等一些操作性强的还未出台，仍然沿用的是国务院75号令以及原劳动部的规范性文件，明显地与当前安监管理体制不合拍。另外，现有安全生产监管人员来自五湖四海，但是培训教育、知识更新、考核发证等工作未能及时跟上，个别安监人员不依法行政的行为直接影响着安全监管队伍的形象。
（四）安全培训体系不完善。
安全生产培训不单是进行了培训，更重要的是要抓针对性、抓难点、空白点，扩大受训覆盖面，提高培训质量。而当前我国安全培训存在着培训针对性差、管理层受训难、空白点多、基础设施弱、不够规范、认识不足等薄弱点。
（五）安全奖惩体系不完善。
当前，我国的安全生产监管没有完全与政绩考核、经济收入挂钩，很多地方没有层层签订安全责任状，有的企业不制定安全生产制度，没有制定安全操作规程，有了规程的也不上墙，没有严格查处各类安全生产事故、严肃追究事故有关责任者的责任。违反安全生产法律法规的行为和安全事故的责任者得不到惩罚，安全生产监管工作成绩卓著的又得不到奖励，很多安监人员觉得工作没奔头，没干头，以致于以罚代管、只罚不管、不罚不管的不正常现象大量存在，给安全生产监管带来很大隐患。
三、完善安全生产监管体制和体系的几点建议
当前，我国安全生产形势虽然总体稳定，但重特大事故时有发生的状况并没有得到根本遏制，形势依然严峻，稍有放松，就会酿成安全事故。因此，亟须进一步完善安全生产监管体制和体系。
（一）完善安全监管体系。
各级安全生产监管部门，是安全生产工作机制运行的主体。针对当前各地安全生产监管机构不健全、不规范，甚至存在监管力量层层衰减的问题，我们要抓紧完善全国安全生产的监管体系，确立安全生产执法主体的地位，不挂靠、不合署办公，日常经费纳入财政专项资金，和教育经费、科技经费一样按财政比例专项列支，以强化安全生产综合监管部门的权威，切实履行好国家赋予的职能，依法对本行政区域内的安全生产实施综合监督管理。同时，在乡镇设立必要的人员，从事安全生产监管工作。此外，规模以上企业都要设置安全生产管
理机构，规模以下企业要配备专职或兼职的安全生产管理人员，或者聘任具有执业资格的注册安全工程师提供安全生产管理服务。
（二）完善安全生产法律、法规及各项监管制度。
我国目前的安全生产法，存在着法律调整范围过窄、对政府安全生产监督管理机构设置和人员配置没有法定化、安全评价适用范围的法律规定不尽全面、有关行政执法主体的规定不明确、有关事故调查的法律规定缺乏可操作性、对生产经营单位主要负责人以外的其他责任人的处罚缺乏法律规定等问题。当前，应尽快做好安全生产法的配套和细化的立法工作。一要尽快制定和出台有关单行法规、条例；二要补充和完善安全生产法；三是研究制定高危行业市场准入的法律制度，提高生产经营单位市场准入的“门槛”；四应加强安全生产立法理论研究和司法总结，扩大安全生产立法的公开性、民主性和广泛性。
（三）完善安全生产责任制度，建立奖励激励机制。
一方面，明确政府及职能部门在安全生产方面的行政监管责任，在落实安全生产工作责任制上下功夫。政府每年签订安全生产责任书时，要与负有安全生产管理责任的部门及有关单位签订安全生产责任书，同时制定明确的考核标准和办法确保实施。在隐患排查治理工作中，各级政府和各有关部门按照要求承担的主要监管任务是全面排查和整改在打击“三非”（非法建设、非法生产、非法经营）行为，事故查处及责任追究落实，并建立健全领导干部安全生产责任制度，把安全生产作为干部政绩考核的重要内容。按照谁审批谁负责的原则，有关部门要加大对重特大生产安全事故行政责任追究的力度，对安全生产工作存在失职、渎职行为，或对事故发生负有领导责任的地方政府、企业领导人，要依法严肃追究其行政责任。另一方面，依据《国家公务员暂行条例》的规定，进一步规范安监人员奖励制度，把安全生产与政绩考核、经济收入挂钩，广泛开展“争先创优”活动，充分调动安监人员的积极性和创造性。
（四）完善安全生产的源头监管。
严格执行项目安全设计与主体工程“三同时”制度，新建、改建、扩建工程项目，其安全设计必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，安全设施投资必须纳入建设项目概算。在研究建设项目可行性时，应当同时研究项目的安全可行性。凡现有科学技术水平无法控制其中的危险有害因素的，或无法解决安全技术设计的，或安全设施无法保证从业人员及他人安全的，不得立项；对矿山和生产、储存危险物品、使用危险化学品及具有较大安全风险的建设项目，要进行安全预评价，并由安全生产监督管理部门会同有关部门对其安全设施的设计文件进行审查同意后方可进行施工；项目竣工后，经验收合格方可投入生产和使用。
（五）完善安全生产评价制度。
随着我国政府机构改革的深入和市场经济体制的逐步完善，原属政府管理实施的相当一部分安全生产管理职能将由中介市场来实现，由中介组织来承担，政府对中介组织的行为仅进行指导和监督。为此，我们要加快市场经济条件下安全生产中介组织的发展，建立和健全安全生产认证、咨询和服务体系。应积极适应市场经济发展的要求，根据安全生产的特点，大力培育安全生产的中介市场，发展咨询、评价、检测检验和体系认证等安全生产中介机构，并逐步建立和实施注册安全工程师制度等，最终实现科学、公正、合法、自主地开展评价的目标。
（六）完善安全生产监管的教育和培训体系。
随着安全生产监管体制逐步理顺和队伍的调整充实，首先重点应完善安全生产监察员资格培训和执法培训；其次要依据《安全生产法》抓好危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的主要负责人和安全生产管理人员的培训；再次要切实抓好特种作业培训考核工作，特种作业人员必须经过与本工种相应而又专门的安全技术培训，经安全技术
理论考核和实际技能操作考核，取得安全合格证书。第四要抓好生产经营单位其他管理、从业人员的安全培训、补训，提高全员安全素质，不留空白点；第五要建立高素质的安全生产培训机构师资队伍。
（七）完善全社会的安全监督体系。
各地要对安全生产法律法规进行广泛的宣传，做到家喻户晓，人人皆知，强化人们的安全生产意识，提高贯彻执行安全生产法律法规的自觉性。坚持以人为本，大力推进安全文化体系的建设，形成人人“关爱生命、关注安全”的安全文化氛围。加强安全文化内涵、理论和体系的研究，以指导安全文化的建设与创新：开展对公民和从业人员安全知识、安全意识的教育和培训，提高安全生产水平；抓好基层安全文化建设，特别是要加强城市社区、学校、企业及村镇的安全文化建设。
安全生产工作事关民生、事关发展、事关和谐，因此，必须在任何时候、任何情况下都必须绷紧安全生产这根弦。。做好安全生产工作，是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本的必然要求。做好安全生产工作，加强安全生产检查和管理，深入开展事故隐患排查治理，及时消除安全隐患，防止发生群死群伤事件；做好关系民生的重要设施的安全防范，从源头上消除各种不安全因素，防患于未然，确保万无一失。
（八）、创新安全管理机制，构建长效机制。安全管理是一门科学，也是一项系统工程，只有不断地推进管理创新和机制创新，才能提高安全管理效能。要建立和不断完善重大隐患公示、挂牌督办、跟踪治理机制，探索有效的安全监管模式，建立隐患排查机制，分解细化管理任务，实行包干责任制，将责任落实到人、落实到每个监管对象。总之，努力创新工作思路和举措，运用法律、行政、经济等手段，多管齐下、多措并举、综合治理，努力把安全生产工作提高到新水平。
进一步完善安全生产监管体制和体系之我见
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进一步完善安全生产监管体制和体系之我见
杨思涛
内容提要：安全生产工作关系到千家万户人民生命和财产安全，关系到社会稳定。从我国目前严峻的安全生产形势来看，进一步完善安全生产监管体制和体系是非常重要和必要的。我国只有进一步完善安全监管的机构建设、制度建设、社会体系建设，才能真正做到监管有力，监管到位，监管无处不在，从而真正提高全社会的安全生产意识，从根本上减少安全隐患，降低安全事故的发生率。
安全生产是人类社会发展和工业化进程中必然遇到的问题。人类在获取生产资料和生活资料的过程中，难免会受到来自自然界、作业场所以及劳动工具的伤害。进入社会化大生产之后，这种伤害变得愈发严重，以致安全生产已经成为全球性问题，成为世界各国特别是中国这样的发展中国家必须面对、必须解决的一个非常严峻、非常迫切的问题。
一、生产安全事故频发，形势严峻
专家认为，人均国内生产总值（GDP）1000美元—3000美元这个区间，是公共安全事故的高发期。而我国目前正处在这个阶段，体现在安全生产事故发生率居高不下，事故隐患在一些地方和企业还大量存在等方面，如果监控、整改不力，随时可能发生事故甚至重特大事故。据统计，全国每年因安全事故死亡13多万余人，伤残70多万人，造成的直接经济损失超过2500亿元，相当于国内生产总值的2.5%左右，安全生产形势严峻。并且，与一些国家相比，我国安全生产状况也存在较大差距。如煤矿安全，据国际劳工组织公布的数据，美国煤矿百万吨死亡率为0.039人，南非0.13人，波兰为0.26人，印度为0.42人，而我国高达4.17人。
从以上惨烈的数据可看出，在安全生产工作关系到广大人民群众的生命、财产安全，直接涉及到广大人民群众根本利益的大背景下，安全隐患大量存在、事故率居高不下，已经影响到国家经济健康快速持续发展，影响到社会稳定。因此，尽快进一步完善我国安全生产监管体制和体系以降低事故率十分必要和紧迫。
二、影响和制约我国安全生产的突出问题
影响和制约我国安全生产状况好转的原因是多方面的。从深层次分析，主要是由以下几个比较突出的问题造成的：
（一）安全生产意识不强，安全生产条件缺乏。
一方面，随着用工制度的改革，农民工、临时工和外来工等，已经成为企业职工队伍的主体。与上一代职工相比，这一代职工的思想面貌、文化水平、安全技能等方面，都存在着一定的差距，客观上加大了安全管理的难度。目前矿山企业每年事故死亡8000人左右，约90%是农民工。
另一方面，我国目前既有达到或者接近世界先进水平的一流企业也有相当一部分企业生
产力水平低下，甚至于缺乏最基本的安全生产条件。根据调查，近年来工矿企业约半数以上的伤亡事故，都是由于缺乏必要的安全生产条件而导致。一些小矿山、小五金、小电子、小型制鞋厂和箱包工厂等，频频发生机器伤人事故。据不完全统计，全国每年被切断、压碎手臂、手和指头的，就多达4万人。
（二）安全生产监管体制不健全，监管体系不完善。
我国安全生产监管体制几经变革，从国家层面来讲目前基本理顺。但从全国来看还很不健全。截至目前，全国还有23%的地市、36%的县区没有专门的安全生产监管机构（大部分地区的安监机构都是挂靠的，笔者所在的海南省就仅有海口、三亚、澄迈三个市县设有独立的安监机构，其余市县都是挂靠在人事劳动保障局）。已建立机构的地方，也普遍存在设置不规范、力量不足、权威性不够等实际问题。
另外，安全监管部门面宽量大，机构建制和性质各不相同，人员编制完全由地方政府决定，经费完全看地方财政收入好坏，有的县区安监部门至今无交通工具，更有甚者连电话费都付不起。这样的情况让基层安监部门寒心，将会直接影响到安全监管一线队伍的稳定和发展。
（三）安全生产制度建设不健全、监管队伍素质参差不齐。
虽然《安全生产法》已颁布实施，国家安全生产监督管理局也出台了一系列的法规和规范性文件。但是涉及具体工作的法规如事故调查处理规定等一些操作性强的还未出台，仍然沿用的是国务院75号令以及原劳动部的规范性文件，明显地与当前安监管理体制不合拍。另外，现有安全生产监管人员来自五湖四海，但是培训教育、知识更新、考核发证等工作未能及时跟上，个别安监人员不依法行政的行为直接影响着安全监管队伍的形象。
（四）安全培训体系不完善。
安全生产培训不单是进行了培训，更重要的是要抓针对性、抓难点、空白点，扩大受训覆盖面，提高培训质量。而当前我国安全培训存在着培训针对性差、管理层受训难、空白点多、基础设施弱、不够规范、认识不足等薄弱点。
（五）安全奖惩体系不完善。
当前，我国的安全生产监管没有完全与政绩考核、经济收入挂钩，很多地方没有层层签订安全责任状，有的企业不制定安全生产制度，没有制定安全操作规程，有了规程的也不上墙，没有严格查处各类安全生产事故、严肃追究事故有关责任者的责任。违反安全生产法律法规的行为和安全事故的责任者得不到惩罚，安全生产监管工作成绩卓著的又得不到奖励，很多安监人员觉得工作没奔头，没干头，以致于以罚代管、只罚不管、不罚不管的不正常现象大量存在，给安全生产监管带来很大隐患。
三、完善安全生产监管体制和体系的几点建议
当前，我国安全生产形势虽然总体稳定，但重特大事故时有发生的状况并没有得到根本遏制，形势依然严峻，稍有放松，就会酿成安全事故。因此，亟须进一步完善安全生产监管体制和体系。
（一）完善安全监管体系。
各级安全生产监管部门，是安全生产工作机制运行的主体。针对当前各地安全生产监管机构不健全、不规范，甚至存在监管力量层层衰减的问题，我们要抓紧完善全国安全生产的监管体系，确立安全生产执法主体的地位，不挂靠、不合署办公，日常经费纳入财政专项资金，和教育经费、科技经费一样按财政比例专项列支，以强化安全生产综合监管部门的权威，切实履行好国家赋予的职能，依法对本行政区域内的安全生产实施综合监督管理。同时，在乡镇设立必要的人员，从事安全生产监管工作。此外，规模以上企业都要设置安全生产管
理机构，规模以下企业要配备专职或兼职的安全生产管理人员，或者聘任具有执业资格的注册安全工程师提供安全生产管理服务。
（二）完善安全生产法律、法规及各项监管制度。
我国目前的安全生产法，存在着法律调整范围过窄、对政府安全生产监督管理机构设置和人员配置没有法定化、安全评价适用范围的法律规定不尽全面、有关行政执法主体的规定不明确、有关事故调查的法律规定缺乏可操作性、对生产经营单位主要负责人以外的其他责任人的处罚缺乏法律规定等问题。当前，应尽快做好安全生产法的配套和细化的立法工作。一要尽快制定和出台有关单行法规、条例；二要补充和完善安全生产法；三是研究制定高危行业市场准入的法律制度，提高生产经营单位市场准入的“门槛”；四应加强安全生产立法理论研究和司法总结，扩大安全生产立法的公开性、民主性和广泛性。
（三）完善安全生产责任制度，建立奖励激励机制。
一方面，明确政府及职能部门在安全生产方面的行政监管责任，在落实安全生产工作责任制上下功夫。政府每年签订安全生产责任书时，要与负有安全生产管理责任的部门及有关单位签订安全生产责任书，同时制定明确的考核标准和办法确保实施。在隐患排查治理工作中，各级政府和各有关部门按照要求承担的主要监管任务是全面排查和整改在打击“三非”（非法建设、非法生产、非法经营）行为，事故查处及责任追究落实，并建立健全领导干部安全生产责任制度，把安全生产作为干部政绩考核的重要内容。按照谁审批谁负责的原则，有关部门要加大对重特大生产安全事故行政责任追究的力度，对安全生产工作存在失职、渎职行为，或对事故发生负有领导责任的地方政府、企业领导人，要依法严肃追究其行政责任。另一方面，依据《国家公务员暂行条例》的规定，进一步规范安监人员奖励制度，把安全生产与政绩考核、经济收入挂钩，广泛开展“争先创优”活动，充分调动安监人员的积极性和创造性。
（四）完善安全生产的源头监管。
严格执行项目安全设计与主体工程“三同时”制度，新建、改建、扩建工程项目，其安全设计必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，安全设施投资必须纳入建设项目概算。在研究建设项目可行性时，应当同时研究项目的安全可行性。凡现有科学技术水平无法控制其中的危险有害因素的，或无法解决安全技术设计的，或安全设施无法保证从业人员及他人安全的，不得立项；对矿山和生产、储存危险物品、使用危险化学品及具有较大安全风险的建设项目，要进行安全预评价，并由安全生产监督管理部门会同有关部门对其安全设施的设计文件进行审查同意后方可进行施工；项目竣工后，经验收合格方可投入生产和使用。
（五）完善安全生产评价制度。
随着我国政府机构改革的深入和市场经济体制的逐步完善，原属政府管理实施的相当一部分安全生产管理职能将由中介市场来实现，由中介组织来承担，政府对中介组织的行为仅进行指导和监督。为此，我们要加快市场经济条件下安全生产中介组织的发展，建立和健全安全生产认证、咨询和服务体系。应积极适应市场经济发展的要求，根据安全生产的特点，大力培育安全生产的中介市场，发展咨询、评价、检测检验和体系认证等安全生产中介机构，并逐步建立和实施注册安全工程师制度等，最终实现科学、公正、合法、自主地开展评价的目标。
（六）完善安全生产监管的教育和培训体系。
随着安全生产监管体制逐步理顺和队伍的调整充实，首先重点应完善安全生产监察员资格培训和执法培训；其次要依据《安全生产法》抓好危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位的主要负责人和安全生产管理人员的培训；再次要切实抓好特种作业培训考核工作，特种作业人员必须经过与本工种相应而又专门的安全技术培训，经安全技术
理论考核和实际技能操作考核，取得安全合格证书。第四要抓好生产经营单位其他管理、从业人员的安全培训、补训，提高全员安全素质，不留空白点；第五要建立高素质的安全生产培训机构师资队伍。
（七）完善全社会的安全监督体系。
各地要对安全生产法律法规进行广泛的宣传，做到家喻户晓，人人皆知，强化人们的安全生产意识，提高贯彻执行安全生产法律法规的自觉性。坚持以人为本，大力推进安全文化体系的建设，形成人人“关爱生命、关注安全”的安全文化氛围。加强安全文化内涵、理论和体系的研究，以指导安全文化的建设与创新：开展对公民和从业人员安全知识、安全意识的教育和培训，提高安全生产水平；抓好基层安全文化建设，特别是要加强城市社区、学校、企业及村镇的安全文化建设。
安全生产工作事关民生、事关发展、事关和谐，因此，必须在任何时候、任何情况下都必须绷紧安全生产这根弦。。做好安全生产工作，是深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本的必然要求。做好安全生产工作，加强安全生产检查和管理，深入开展事故隐患排查治理，及时消除安全隐患，防止发生群死群伤事件；做好关系民生的重要设施的安全防范，从源头上消除各种不安全因素，防患于未然，确保万无一失。
（八）、创新安全管理机制，构建长效机制。安全管理是一门科学，也是一项系统工程，只有不断地推进管理创新和机制创新，才能提高安全管理效能。要建立和不断完善重大隐患公示、挂牌督办、跟踪治理机制，探索有效的安全监管模式，建立隐患排查机制，分解细化管理任务，实行包干责任制，将责任落实到人、落实到每个监管对象。总之，努力创新工作思路和举措，运用法律、行政、经济等手段，多管齐下、多措并举、综合治理，努力把安全生产工作提高到新水平。