摘要农村土地承包经营权的流转是农业结构调整和产业化的客观要求,是提高农业规模效益,促进农业增效、农民增收的现实途径。但目前,我国农村土地承包经营权流转纠纷频发,为有效预防和妥善处理好此类纠纷,规范我国农村土地承包经营权流转,本文特对部分土地承包经营权流转纠纷案件进行分析论述。 关键词农村土地 承包经营权 流转 中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-225-02 土地承包经营权是土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有的占有、使用和收益的权利,是农民生存的物质基础和条件。在家庭承包经营的基础上,逐步实现农村土地承包经营权的合理流转,有利于提高土地的利用率,实现土地的价值,能以有利于提高效率的方式配置资源,并以权利和义务的规定来保障资源的优化配置和使用,保障和完善农村土地承包经营权的流转成为完善土地承包经营权制度的关键。但目前,由于种种原因,土地承包经营权流转引发的纠纷日渐增多。 一、土地承包经营权流转纠纷案件的类型 土地承包经营权流转纠纷,是流转当事人之间基于流转合同的履行或解除而产生的关于承包经营权的归属或相关费用等方面的纠纷,属于合同类纠纷。 (一)农户和农户之间的纠纷 1.因政策调整,流转方提前终止合同,受流转方起诉要求继续履行合同,此类纠纷在村委换届后表现更为突出。 2.受流转方因经营不善,没有取得预期利益,或取得利益过低,拖欠承包费,流转方追讨承包费的纠纷。 3.在流转合同履行过程中由于物价上涨,土地使用价值提升等原因,致使原流转费过低,流转方要求提高承包费,双方发生纠纷。 (二)农户与村集体之间的纠纷 1.因妇女离婚、出嫁等原因未能取得承包地,从而引发纠纷。 2.连锁转包问题,部分村委会与农户签订承包合同后,以村委会的名义另行转包,从中牟利。村民获利较少,要求解除合同造成纠纷。 (三)其他纠纷 部分流转合同未明确流转土地的用途,有意规避相关法律制度规定,在合同执行过程中,受流转方擅自改变土地用途,对农民的权益造成损害,由此造成纠纷。 二、纠纷形成原因分析 第一,政策调整。1998年农村土地二轮承包以来,国家关于农民承包经营土地负担费用的政策已逐步调整为免征农业税,并实行粮食直补,粮食最低保护价收购。这使得农民承包经营土地所负担的费用日益减轻,收益随之提高,外出谋生而将承包经营权流转给他人的农民纷纷返回,要求收回土地承包经营权,受流转方不肯让出争议的土地而形成纠纷。 第二,法律规定过于原则,可操作性不强。对于各种流转方式应当履行的程序性要求,缺乏具体详细的规定。如《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条:采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案,实践中没有起到约束当事人流转的作用。《土地承包法》中对不依法履行上述程序性要求,应当承担的法律后果没有相应的规定。所以农民在土地承包经营权流转中不受拘束。国家农业部制定并于2005年3月1日实行的《农村土地承包经营权流转管理办法》,对农村土地承包经营权流转问题作出了比《土地承包法》更为详细的规定,但对本文提及的上述问题仍未能给出具体的解决依据。 第三,流转行为的欠缺。实践中,流转行为存在严重不规范的现象:合同形式不规范甚至没有书面合同,在对外承包土地时,基本上都能签订书面合同,而在具体村级经济组织内部都很少签订书面合同,流转约定不是很明确加上没有书面记载,流转双方容易产生矛盾,一旦形成纠纷,难以查证约定内容。而为数不多的书面流转协议,大多也不同程度地存在概念不清、约定不明、权利义务不确定等问题。 第四,镇、村管理服务的缺失。绝大多数镇、村没有行之有效的土地承包经营权流转管理制度,没有真正发挥作用的中介服务组织,相关管理部门和人员,使农村土地承包经营权的流转处于一种无序、近乎失控的状态。有的镇下发了文件,明确了一些管理要求,但因内容空泛且不易操作,使文件流于形式。而村集体经济组织对土地承包经营权流转方面的管理也近乎空白,不少村干部本身文化水平不高也没有管理的意识,认为村里中心工作都忙不过来,土地承包经营权流转是农户自己的事,村里不必管,不必建立流转台帐,群众自愿流转村里不必操那份闲心。而根据法律规定对外承包土地等重要事项需经过民主议定程序,即由村民大会或村民代表大会,进行公开决定,但实际上农民大量外出务工,村民大会或村民代表大会很难召开,更不要说民主议定重要事项了。 第五,司法比较困难。司法作为解决社会矛盾的最后一道屏障,在面对大量涌出的、直接关系到所涉当事人“命根子”的利益和农村社会的稳定的这一类纠纷,尽管非常慎重,但仍然难以避免这样的尴尬:重当事人举证就难以保证审判结果公正,因为很多流转户之间根本没有流转协议,举不出证据来;重个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果,因为一案的裁判结果可能引发大量流转户之间的纠纷和诉讼,如连锁流转中,如果其中一个流转环节上的受流转户败诉,必然引发整个流转锁链上农户之间的矛盾,但考虑基层社会稳定又可能侵害农民的合法权益;保护农民利益依法公正裁判,又可能因基层组织的不理解不配合导致裁判难以顺利执行。 第六,农民法律意识和法律知识严重缺乏。大部分农民认为土地三十内承包权是自己的,流转与村里没有关系,不必报村里批准或备案;大部分农民认为流转无需签订书面协议,口头说一下就行了,立书面协议显得见外。 第七,仲裁机构没有发挥纠纷仲裁作用。大部分农民根本就不知道发生土地承包经营权流转纠纷可以申请仲裁以及向谁申请仲裁,包括村干部对如何申请仲裁也说不清楚。 三、预防和处理农村土地承包经营权流转纠纷的对策 农村土地承包经营权流转,涉及面广,政策性强。能否有效地预防和处理好流转纠纷,关系到广大农民群众的切身利益和农村的改革、发展和稳定,因此有必要从各个层面,认真思考预防和处理农村土地承包经营权流转纠纷的对策。 (一)行政对策 在目前流转纠纷较多的情况下,应充分依靠和发挥行政手段的作用,加快制定具体的流转办法加强土地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,以达到减少和化解纠纷的目的。 1.依法及时发放农村土地承包经营权证书,全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”。 2.设立农村土地承包仲裁机构。严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。依法设立农村土地承包合同仲裁委员会,负责受理本辖区内包括土地承包经营权流转纠纷在内的各类土地纠纷的仲裁申请。 3.加强对流转行为的管理。对变更、换、补发承包经营权证书的申请,应依法及时审查办理。明确专门的土地承包经营权流转的管理部门,做到人员、经费、制度、工作成果四保障,不流于形式。加强对流转纠纷的调解,充分发挥矛盾纠纷调解中心的作用,及进化解纠纷。 4.大力宣传农村土地承包经营权流转相关法律制度,尽可能做到家喻户晓。让农民真正了解农村承包经营权的性质、流转的方式及相应的法律后果;懂得流转应当签订书面合同,合同应当载明流转标的、流转用途、流转方式、流转期限及流转费用等内容;告知农民该报批准、备案的要报批准、备案,不能自行其事。 5.培育流转中介服务组织。建立土地承包经营权市场化流动制度,是土地制度变迁的必然趋势,培育并完善中介服务组织是农村土地承包经营权市场化的关键。政府要着力培育中介组织,为土地承包经营权流转的供给和需求主体提供媒介,架设桥梁。中介服务组织按法律和章程规定,向农户提供关于流转状况的信息、流转知识的咨询、流转手续的办理、各方关系的协调以及矛盾纠纷的调处等方面的服务。
6.纠正违法流转行为。对在承包期内村集体违法收回农民土地承包经营权,或未经农民同意,将其承包经营的土地长期出租和发包给其他人的行为,应当予以纠正。 (二)村民自治对策 流转纠纷大多发生在同一村民集体经济组织的农户之间,因此应当充分发挥村民自治的作用,通过村民自治规范管理好流转行为,以减少流转纠纷的发生。并尽可能将矛盾化解在基层,减轻农民解决矛盾的成本负担。村民委员会要在提高村干部自身法律素质和加强法制宣传的基础上,建立完整的流转台帐,完善流转批准和备案手续。 1.完善并登记已发生的流转行为。对本村内部已经发生的流转行为,要进行详细的调查摸底。调查中发现未签订书面合同的流转户,动员并指导其按约定内容补签流转合同,补办报村批准可备案手续。村委会根据当事人补签的合同的补交的申请,办理批准和备案手续,并将上列情况记入台账。调查、补办手续的过程中,不仅可以弄清本村流转情况,也可发现并调处部分已经发生的纠纷,还可消除许多纠纷隐患。 2.规范并登记今后的流转行为,建立流转台帐。对今后发生的流转行为,村委会应当严格依照法律的规定,指导流转户签订书面流转合同,并做好备案或向县人民政府申请变更登记。做到每一起流转均符合手续,每一起流转均有帐可查。 (三)司法对策 正确审理好土地承包经营权纠纷案件,既为纠纷当事人判定是非,也为大量流转户提供了一个判断流转纠纷是非的司法范例。 一要充分保护农民的合法权益,坚持以农民为本的原则。审理案件中要保护农民依法、自愿、有偿地流转农村土地承包经营权,禁止任何组织和个人强迫、干预。 二要坚持农村土地政策,确立以维护农村大局稳定的意识。慎重判定流转行为的性质和法律效力,切不可因审理行为的粗疏和不当,违背了政策,损害了农民的承包经营权。 三是坚持优化土地资源配置的原则。要坚持不得改变土地农业用途的规定,禁止违反法律规定擅自将土地非农化;要坚持保护耕地原则,禁止对土地掠夺性、破坏性的生产经营;坚持土地合理高效使用,既符合农地自身的需求,也不妨碍相邻土地的使用。 参考文献: [1]张骥,游和远.从《物权法(草案)》中对农村土地承包经营权的思考.当代经理人.2006(7). [2]毛瑞兆,胡晓明.我国农村土地承包经营权的缺陷及改造.经济问题.2006(3). [3]牛嘉,邹小凡.土地承包经营权流转问题透析.技术经济与管理研究.2008(4).
摘要农村土地承包经营权的流转是农业结构调整和产业化的客观要求,是提高农业规模效益,促进农业增效、农民增收的现实途径。但目前,我国农村土地承包经营权流转纠纷频发,为有效预防和妥善处理好此类纠纷,规范我国农村土地承包经营权流转,本文特对部分土地承包经营权流转纠纷案件进行分析论述。 关键词农村土地 承包经营权 流转 中图分类号:D922.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-225-02 土地承包经营权是土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有的占有、使用和收益的权利,是农民生存的物质基础和条件。在家庭承包经营的基础上,逐步实现农村土地承包经营权的合理流转,有利于提高土地的利用率,实现土地的价值,能以有利于提高效率的方式配置资源,并以权利和义务的规定来保障资源的优化配置和使用,保障和完善农村土地承包经营权的流转成为完善土地承包经营权制度的关键。但目前,由于种种原因,土地承包经营权流转引发的纠纷日渐增多。 一、土地承包经营权流转纠纷案件的类型 土地承包经营权流转纠纷,是流转当事人之间基于流转合同的履行或解除而产生的关于承包经营权的归属或相关费用等方面的纠纷,属于合同类纠纷。 (一)农户和农户之间的纠纷 1.因政策调整,流转方提前终止合同,受流转方起诉要求继续履行合同,此类纠纷在村委换届后表现更为突出。 2.受流转方因经营不善,没有取得预期利益,或取得利益过低,拖欠承包费,流转方追讨承包费的纠纷。 3.在流转合同履行过程中由于物价上涨,土地使用价值提升等原因,致使原流转费过低,流转方要求提高承包费,双方发生纠纷。 (二)农户与村集体之间的纠纷 1.因妇女离婚、出嫁等原因未能取得承包地,从而引发纠纷。 2.连锁转包问题,部分村委会与农户签订承包合同后,以村委会的名义另行转包,从中牟利。村民获利较少,要求解除合同造成纠纷。 (三)其他纠纷 部分流转合同未明确流转土地的用途,有意规避相关法律制度规定,在合同执行过程中,受流转方擅自改变土地用途,对农民的权益造成损害,由此造成纠纷。 二、纠纷形成原因分析 第一,政策调整。1998年农村土地二轮承包以来,国家关于农民承包经营土地负担费用的政策已逐步调整为免征农业税,并实行粮食直补,粮食最低保护价收购。这使得农民承包经营土地所负担的费用日益减轻,收益随之提高,外出谋生而将承包经营权流转给他人的农民纷纷返回,要求收回土地承包经营权,受流转方不肯让出争议的土地而形成纠纷。 第二,法律规定过于原则,可操作性不强。对于各种流转方式应当履行的程序性要求,缺乏具体详细的规定。如《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条:采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案,实践中没有起到约束当事人流转的作用。《土地承包法》中对不依法履行上述程序性要求,应当承担的法律后果没有相应的规定。所以农民在土地承包经营权流转中不受拘束。国家农业部制定并于2005年3月1日实行的《农村土地承包经营权流转管理办法》,对农村土地承包经营权流转问题作出了比《土地承包法》更为详细的规定,但对本文提及的上述问题仍未能给出具体的解决依据。 第三,流转行为的欠缺。实践中,流转行为存在严重不规范的现象:合同形式不规范甚至没有书面合同,在对外承包土地时,基本上都能签订书面合同,而在具体村级经济组织内部都很少签订书面合同,流转约定不是很明确加上没有书面记载,流转双方容易产生矛盾,一旦形成纠纷,难以查证约定内容。而为数不多的书面流转协议,大多也不同程度地存在概念不清、约定不明、权利义务不确定等问题。 第四,镇、村管理服务的缺失。绝大多数镇、村没有行之有效的土地承包经营权流转管理制度,没有真正发挥作用的中介服务组织,相关管理部门和人员,使农村土地承包经营权的流转处于一种无序、近乎失控的状态。有的镇下发了文件,明确了一些管理要求,但因内容空泛且不易操作,使文件流于形式。而村集体经济组织对土地承包经营权流转方面的管理也近乎空白,不少村干部本身文化水平不高也没有管理的意识,认为村里中心工作都忙不过来,土地承包经营权流转是农户自己的事,村里不必管,不必建立流转台帐,群众自愿流转村里不必操那份闲心。而根据法律规定对外承包土地等重要事项需经过民主议定程序,即由村民大会或村民代表大会,进行公开决定,但实际上农民大量外出务工,村民大会或村民代表大会很难召开,更不要说民主议定重要事项了。 第五,司法比较困难。司法作为解决社会矛盾的最后一道屏障,在面对大量涌出的、直接关系到所涉当事人“命根子”的利益和农村社会的稳定的这一类纠纷,尽管非常慎重,但仍然难以避免这样的尴尬:重当事人举证就难以保证审判结果公正,因为很多流转户之间根本没有流转协议,举不出证据来;重个案的法律公正又难以兼顾审判的社会效果,因为一案的裁判结果可能引发大量流转户之间的纠纷和诉讼,如连锁流转中,如果其中一个流转环节上的受流转户败诉,必然引发整个流转锁链上农户之间的矛盾,但考虑基层社会稳定又可能侵害农民的合法权益;保护农民利益依法公正裁判,又可能因基层组织的不理解不配合导致裁判难以顺利执行。 第六,农民法律意识和法律知识严重缺乏。大部分农民认为土地三十内承包权是自己的,流转与村里没有关系,不必报村里批准或备案;大部分农民认为流转无需签订书面协议,口头说一下就行了,立书面协议显得见外。 第七,仲裁机构没有发挥纠纷仲裁作用。大部分农民根本就不知道发生土地承包经营权流转纠纷可以申请仲裁以及向谁申请仲裁,包括村干部对如何申请仲裁也说不清楚。 三、预防和处理农村土地承包经营权流转纠纷的对策 农村土地承包经营权流转,涉及面广,政策性强。能否有效地预防和处理好流转纠纷,关系到广大农民群众的切身利益和农村的改革、发展和稳定,因此有必要从各个层面,认真思考预防和处理农村土地承包经营权流转纠纷的对策。 (一)行政对策 在目前流转纠纷较多的情况下,应充分依靠和发挥行政手段的作用,加快制定具体的流转办法加强土地承包经营权流转管理和服务,健全流转市场,以达到减少和化解纠纷的目的。 1.依法及时发放农村土地承包经营权证书,全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”。 2.设立农村土地承包仲裁机构。严格执行《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。依法设立农村土地承包合同仲裁委员会,负责受理本辖区内包括土地承包经营权流转纠纷在内的各类土地纠纷的仲裁申请。 3.加强对流转行为的管理。对变更、换、补发承包经营权证书的申请,应依法及时审查办理。明确专门的土地承包经营权流转的管理部门,做到人员、经费、制度、工作成果四保障,不流于形式。加强对流转纠纷的调解,充分发挥矛盾纠纷调解中心的作用,及进化解纠纷。 4.大力宣传农村土地承包经营权流转相关法律制度,尽可能做到家喻户晓。让农民真正了解农村承包经营权的性质、流转的方式及相应的法律后果;懂得流转应当签订书面合同,合同应当载明流转标的、流转用途、流转方式、流转期限及流转费用等内容;告知农民该报批准、备案的要报批准、备案,不能自行其事。 5.培育流转中介服务组织。建立土地承包经营权市场化流动制度,是土地制度变迁的必然趋势,培育并完善中介服务组织是农村土地承包经营权市场化的关键。政府要着力培育中介组织,为土地承包经营权流转的供给和需求主体提供媒介,架设桥梁。中介服务组织按法律和章程规定,向农户提供关于流转状况的信息、流转知识的咨询、流转手续的办理、各方关系的协调以及矛盾纠纷的调处等方面的服务。
6.纠正违法流转行为。对在承包期内村集体违法收回农民土地承包经营权,或未经农民同意,将其承包经营的土地长期出租和发包给其他人的行为,应当予以纠正。 (二)村民自治对策 流转纠纷大多发生在同一村民集体经济组织的农户之间,因此应当充分发挥村民自治的作用,通过村民自治规范管理好流转行为,以减少流转纠纷的发生。并尽可能将矛盾化解在基层,减轻农民解决矛盾的成本负担。村民委员会要在提高村干部自身法律素质和加强法制宣传的基础上,建立完整的流转台帐,完善流转批准和备案手续。 1.完善并登记已发生的流转行为。对本村内部已经发生的流转行为,要进行详细的调查摸底。调查中发现未签订书面合同的流转户,动员并指导其按约定内容补签流转合同,补办报村批准可备案手续。村委会根据当事人补签的合同的补交的申请,办理批准和备案手续,并将上列情况记入台账。调查、补办手续的过程中,不仅可以弄清本村流转情况,也可发现并调处部分已经发生的纠纷,还可消除许多纠纷隐患。 2.规范并登记今后的流转行为,建立流转台帐。对今后发生的流转行为,村委会应当严格依照法律的规定,指导流转户签订书面流转合同,并做好备案或向县人民政府申请变更登记。做到每一起流转均符合手续,每一起流转均有帐可查。 (三)司法对策 正确审理好土地承包经营权纠纷案件,既为纠纷当事人判定是非,也为大量流转户提供了一个判断流转纠纷是非的司法范例。 一要充分保护农民的合法权益,坚持以农民为本的原则。审理案件中要保护农民依法、自愿、有偿地流转农村土地承包经营权,禁止任何组织和个人强迫、干预。 二要坚持农村土地政策,确立以维护农村大局稳定的意识。慎重判定流转行为的性质和法律效力,切不可因审理行为的粗疏和不当,违背了政策,损害了农民的承包经营权。 三是坚持优化土地资源配置的原则。要坚持不得改变土地农业用途的规定,禁止违反法律规定擅自将土地非农化;要坚持保护耕地原则,禁止对土地掠夺性、破坏性的生产经营;坚持土地合理高效使用,既符合农地自身的需求,也不妨碍相邻土地的使用。 参考文献: [1]张骥,游和远.从《物权法(草案)》中对农村土地承包经营权的思考.当代经理人.2006(7). [2]毛瑞兆,胡晓明.我国农村土地承包经营权的缺陷及改造.经济问题.2006(3). [3]牛嘉,邹小凡.土地承包经营权流转问题透析.技术经济与管理研究.2008(4).