□ 夏尧 符浩 案情 2005年8月，A省政府以B号农用地转用、土地征收审批单批准C县政府征收D村集体土地13.5公顷用于E项目建设。后因各种原因，E项目无法正常动工建设，致使该宗土地的征收工作暂时搁置。2009年，县政府招商引资引进F项目，遂向省政府申请将B号审批单期限延长，省政府受理后同意将B号审批单期限延长至2009年12月31日，县政府遂重新使用B号审批单启动该宗土地的征收工作。后被征地农民以B号审批单无效、县政府征地程序违法为由向法院提起行政诉讼。 评析 本案的争议焦点主要在于县政府据以实施征地的B号审批单是否有效？ 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九节规定，严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四节规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。上述两个文件均规定征地审批文件的有效期为两年，满两年未实施征地的，批准文件自动失效，其中并未对审批单能否申请延期作出明确规定。前述立法要旨同样可见于一些地方政府规章，如《湖南省征地程序暂行规定》第十四条规定，农用地转用和征地批准文件有效期为两年。农用地转用或征地经依法批准后，市州、县市人民政府两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。 基于前述有关文件旨意和立法精神，笔者认为征地审批单不能申请延期，满两年未实施征地的，批准文件一律失效，如需继续实施征地，应向有权机关重新报批，具体理由如下： 根据行政法学基本原理，“法不授权即禁止”是原则性规定。“法不授权即禁止”是指国家机关尤其是行政机关，在没有法律明确授权的情况下，不得擅自做出超出法律的越权行为，这也是依法行政基本原则的具体要求和体现。目前已有的文件和立法均仅仅规定征地审批单有效期为两年，满两年未实施的自动失效，而并未授权行政机关可就征地审批单批准延期。 根据文义解释，“失效”意味着没有了任何法律效力，“失效”不能等同于“到期”，所以征地批文失效后不存在“延期”的情况。因为“失效”与“到期”是两个不同的概念，“到期”意味着有一定的期限，而在该期限到来之前还可以依照相关程序申请延期，以确保其继续有效；而“失效”则不同，它是对法律效力的完全否定，没有其他途径可以使其重新有效。 综上，对征地审批单申请延期是没有任何法律依据的，若想继续实施征地，只能依照法律规定向有权机关重新申请报批。县政府依据经省政府批准延期的B号审批单实施征地在程序上存有重大瑕疵，D村可以就该批文本身向省政府申请行政复议，也可就县政府的征地行为向法院提起诉讼。 （作者单位：湖南省常德市安乡县国土资源局）
□ 夏尧 符浩 案情 2005年8月，A省政府以B号农用地转用、土地征收审批单批准C县政府征收D村集体土地13.5公顷用于E项目建设。后因各种原因，E项目无法正常动工建设，致使该宗土地的征收工作暂时搁置。2009年，县政府招商引资引进F项目，遂向省政府申请将B号审批单期限延长，省政府受理后同意将B号审批单期限延长至2009年12月31日，县政府遂重新使用B号审批单启动该宗土地的征收工作。后被征地农民以B号审批单无效、县政府征地程序违法为由向法院提起行政诉讼。 评析 本案的争议焦点主要在于县政府据以实施征地的B号审批单是否有效？ 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九节规定，严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四节规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。上述两个文件均规定征地审批文件的有效期为两年，满两年未实施征地的，批准文件自动失效，其中并未对审批单能否申请延期作出明确规定。前述立法要旨同样可见于一些地方政府规章，如《湖南省征地程序暂行规定》第十四条规定，农用地转用和征地批准文件有效期为两年。农用地转用或征地经依法批准后，市州、县市人民政府两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。 基于前述有关文件旨意和立法精神，笔者认为征地审批单不能申请延期，满两年未实施征地的，批准文件一律失效，如需继续实施征地，应向有权机关重新报批，具体理由如下： 根据行政法学基本原理，“法不授权即禁止”是原则性规定。“法不授权即禁止”是指国家机关尤其是行政机关，在没有法律明确授权的情况下，不得擅自做出超出法律的越权行为，这也是依法行政基本原则的具体要求和体现。目前已有的文件和立法均仅仅规定征地审批单有效期为两年，满两年未实施的自动失效，而并未授权行政机关可就征地审批单批准延期。 根据文义解释，“失效”意味着没有了任何法律效力，“失效”不能等同于“到期”，所以征地批文失效后不存在“延期”的情况。因为“失效”与“到期”是两个不同的概念，“到期”意味着有一定的期限，而在该期限到来之前还可以依照相关程序申请延期，以确保其继续有效；而“失效”则不同，它是对法律效力的完全否定，没有其他途径可以使其重新有效。 综上，对征地审批单申请延期是没有任何法律依据的，若想继续实施征地，只能依照法律规定向有权机关重新申请报批。县政府依据经省政府批准延期的B号审批单实施征地在程序上存有重大瑕疵，D村可以就该批文本身向省政府申请行政复议，也可就县政府的征地行为向法院提起诉讼。 （作者单位：湖南省常德市安乡县国土资源局）