北京异地高考改革的制度合理性分析
作者：周桐
来源：《法制与社会》2014年第15期
摘 要 北京异地高考过渡政策已经开始正式实施，然而针对于大学本科的政策仍未开放。文章从制度经济学的角度分析了北京异地高考政策所内涵的一系列问题与矛盾，探究了其对户籍制度的影响，并对完善北京异地高考政策、实现教育公平提出了建设性的意见，旨在为完善我国教育政策的改革、缓解地域间教育资源的矛盾做出双重贡献。
关键词 异地高考 均衡 户籍 人口
作者简介：周桐，北京理工大学人文与社会科学学院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-154-02
随着近年来京外来务工人口的不断增多与北京户口的发放愈发谨慎之间的矛盾，使得外来务工人员随迁子女的高考问题成为了社会关注的一个新焦点，为了响应国务院办公厅要求各地限时出台异地高考具体办法和迫于随迁子女对异地高考强烈诉求的压力，北京出台了异地高考的过渡性政策。然而过渡政策是否真正满足诉求，从制度经济学角度来看，其合理有效性还有待商榷。
一、北京异地高考方案的内容及实施情况
北京市于2012年12月30日颁发了《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案》，其中异地高考仅限于高等职业学校，相关的过渡措施有：“自2014年起，凡进城务工人员持有有效北京市居住证明，有合法稳定的住所，合法稳定职业已满6年，在京连续缴纳社会保险已满6年，其随迁子女具有本市学籍且已在京连续就读高中阶段教育3年学习年限的，可以在北京参加高等职业学校的考试录取。”（京政办发〔2012〕62号）。而针对本科的异地高考方案，则最快能在2014年内出台，至少三年后才能实施。
2014年北京的高职考试，共有409名考生提出申请，而最终通过审核的仅有114人，被淘汰者主要是被“在京连续缴纳社会保险已满6年”的条件挡在高考门外。由此可见北京的异地高考过渡政策由于其针对地域的特殊性而条件严苛，适用面还很小。
二、北京异地高考方案对户籍制度的影响
（一）缓解短期户籍矛盾
尽管条件苛刻，但异地高考方案的实行为在京务工群体的子女高考开通了一条道路，在短期内缓解了他们对北京户口迫切渴望的程度，使得许多随迁子女学生得以享受到优质的高等教
育资源，更多有能力与才干的人才考虑留在北京发展，有利于北京作为首都的技术创新与繁荣发展。
（二）激化长期户籍矛盾
在北京异地高考政策出台之后，许多北京高校毕业生即使找不到可以提供进京指标的工作，仍表示想要坚持留在北京，其目的是为了让下一代享受优质教育资源和不那么激烈的高考竞争。在现行政策下，这种想法的可操作性很高，然而这将又会带来下一代的户籍问题。如果在外来人口不断增长情况下保持北京地区的高录取率，那么全国高校将不可避免地面临扩招压力，而户籍矛盾终将成为家庭内连续几代人所共同面临的问题，户籍矛盾不断加剧，致使北京内有户籍与无户籍人口逐渐分化，甚至会在观念上有优劣之分，加剧社会内部矛盾。
三、北京异地高考改革所存在的问题
（一）控人口缘何成为异地高考前提
北京的人口增长趋势从未放缓，在“单独两孩”生育政策开放之后大城市的人口数量则会更加令人担忧，而北京副市长杨晓超表示异地高考的前提是制定出人口调控政策，不禁让人觉得异地高考的进一步改革离遥遥无期。
对于控制人口的含义有着三方面的理解，一方面如果是指控制北京本地的人口增长，那么这和异地高考政策是否实施或进一步改革之间似乎没有直接联系；另一方面如果是指控制外来务工人员获得北京户籍，那么完备异地高考政策的出台，反而是缓解想获得北京户籍的人口数量急剧增长的前提，如果在高考等待遇上没有政策性改变而采取硬性控制的方法，那么本地人口与外来务工人口之间的矛盾将进一步发酵升级；最后如果是指控制外来务工人口，那么就表明北京的异地高考政策实施实质上是属于无奈之举，控制外来务工人口意味着异地高考考生数量也被控制，当异地高考考生成为个别现象而非普遍群体时，制度就丧失了为其革新的动力，控人口的结果是降低政策需求与受众面，过渡政策结果恐怕会过渡到取消政策。
如果控制人口目的是为保证录取率，2013年北京的高考一本录取率为24.33%，仅次于天津为列第二，而全国很多人口大省一本录取率甚至不到10%，例如四川为5.28%，这本身就体现出地域间接受高等教育机会的不公。
（二）政策制定的均衡性质疑
即使北京高考一本上线率已经为四川等省的四倍多，异地高考政策的出台仍受到来自本地考生和家长的很大阻力。为安抚其情绪，国务院办公厅转发教育部等部门制定的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》中明确表示：“采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响。”（ 国办发[2012]46号）。按照政策，因担忧异地高考政策降低北京本地考生的录取率，高校预计将进一步在北京扩招。然而增加的招生名额若是在总量上直接增加，则等
于变相缩小向地方的招生比率，若是减少各省名额用于增加北京名额，则是对地方更为直接的剥削，两者都会加剧优质教育资源的配额不均。
政策改革时往往会受到路径依赖的阻力，即人们一旦选择某种体制，由于协调效应，适应性预期等因素的存在，会导致该体制沿着既定的方向不断自我强化，并形成维护该体制的利益集团，使得改革愈发艰难。在北京异地高考政策改革中，原有政策形成的利益集团为北京考生，而他们背后的支持者则是全体北京居民，即使是改革政策的制定者，也难以保证置身事外，政策的均衡性受到质疑。政策改革的理想状态是帕累托改进，即在不损害其它群体利益的情况下使得某一群体获益，然而现实生活中这是难以实现的。异地高考政策改革的初衷是为弱势群体考虑，可是改革结果不过是将地方考生的资源挪给在京异地高考考生，即从弱势群体中剥削资源用以弥补弱势群体，实质上并没有实现促进教育公平的目标。现阶段符合北京异地高考苛刻条件的考生数量并不多，其中绝大多数异地考生在中学教育方面并没有享受到与北京考生相等同的教育条件，因而其平均应试水平理论上低于北京本地考生。高校扩展在北京的招生，实质上占据扩展名额的多数还是北京本地考生，所以此次方案的制定其实短期内暗中扩充了原有利益集团的利益。
（三）考生动机——异地高考，是因为父母异地还是因为自己高考
北京异地高考政策出台之后，几年前刚被压制的高考移民现象又活跃起来。李炳龙发表在《教育评论》（2013年第3期 ）的《高考移民与异地高考的差异分析》一文中指出高考移民，指通过转移或伪造户籍（国籍）和学籍，在原户籍地之外寻求高考竞争较低、获得大学（尤其是重点大学）较高录取机会的投机现象。在北京异地高考政策出台之后，很多考生即便父母原本并不属于外来务工人员，也早早创造条件以求能够进京高考，这种异地高考政策的实行无疑为高考移民找到了一条合法有效的途径。政策中对于考生父母条件的要求颇多，对于考生自身在京学习年限要求颇低，会成为这种投机现象的切入点。
四、如何才能离教育公平更近
（一）尽快完善过渡性政策
北京的异地高考政策不同于其它省市，不仅门槛较高，并且没有放开大学本科，其本质原因还是在于想利用拖延的时间缓和北京本地考生及家长的情绪，以及错开高考人口高峰期。北京参加高考的人数已经连续七年呈下降趋势，随着大众留学时代的到来，“弃考留学”群体开始呈现出平民化特征。然而单纯的等待并不是解决问题的良策，随迁子女是这种等待的最大受害者，打破现有利益集团的固守是所有政策改革的共同难点。对于北京这样特殊的城市，为了使得政策的制定更加有效率，政策的制定权、修改权、意见征求权应交由与政策利害无关或是政策倾向于帮助的弱势群体，即应由人大进行监督或审议。
（二）加快户籍制度的改革
温正胞发表在《教育发展研究》中《“异地高考”的合法性与现实困境》（2013年第4期）一文中指出国家家层面的高校招生比例政策是根据以户籍为根据的人口、财政等因素来计划分配的，而进城务工人员随迁子女异地高考的要求恰恰是要打破户籍限制，不考虑高校财政支持的地方属性与属地户籍生源的招生比例的，两者之间的矛盾实际上是难以调和的。十八届三中全会主张以市场在资源配置中起决定性作用，这一点也同样适用于人口资源与教育资源的配置。户籍制度是外来务工、异地高考的源头所在，它的存在不仅默认了地区间经济发展条件的差异，还剥夺了很多贫困地区学生接受高等教育的权力。只有加快对户籍制度的改革，开放城市间户籍壁垒，允许人口自由流动，才能做到真正缓解地区间的矛盾。
（三）推进全国性高考公平
高考的分省划线及录取比例的差异在本质上来看体现出了一种地区性歧视，即高等教育资源配置的不均。由于生源的流走，地方和乡村教育也会面临沉重打击。中国教育将进一步出现结构性匮乏与拥堵并存的现象，乡校因生源不足而进一步撤并，而在城市，大班额现象将进一步突出（李涛 邬志辉 中国实施“异地高考”政策后亟待预防的三重风险 教育发展研究 2013年Z1期）。如若要真正控制因子女高考而迁往北京的外来务工人员数目，必须在教育方面一视同仁，即降低北京的高考录取比例。这样才能在一定程度上保证外来务工人员迁往北京目的的单纯性，进而达到控制人口、缓解地域间矛盾的目的。
户籍制度和高考制度的改革不是能够一蹴而就的，然而异地高考的全面开放对于众多随迁子女来说迫在眉睫，希望完善合理的政策能够尽快出台，使得我国的教育制度离真正公平更近一步。
参考文献：
[1] 李涛，邬志辉.中国实施“异地高考”政策后亟待预防的三重风险.教育发展研究.2013（Z1）.
[2] 陈晓龙.异地高考推行的困难及对策分析.教育与研究.2013（1）.
[3] 张燕妮，张国磊.我国现行异地高考政策存在的问题及对策研究.教育发展研究.2013
（3）.
[4] 田苗.农村城市化进程中的户籍制度改革建议分析.现代商贸工业.2008（6）.
[5] 谭秀森，孙兆风.论高考移民与教育机会均等.当代教育科学.2006（23） .
[6] 王美艳，蔡昉.户籍制度改革的历程与展望.广东社会科学.2013（6）.
[7] 李丙龙.高考移民与异地高考的差异分析.教育评论.2013（3）.
[8] 马晓微.从异地高考改革出发，抵达教育公平.教育观察.2013（7）.
[9] 谢宝富.“异地高考”政策深层问题分析.安徽师范大学学报（人文社会科学版）.2013
（3）.
[10]温正胞.“异地高考”的合法性与现实困境.教育发展研究.2013（4）.
北京异地高考改革的制度合理性分析
作者：周桐
来源：《法制与社会》2014年第15期
摘 要 北京异地高考过渡政策已经开始正式实施，然而针对于大学本科的政策仍未开放。文章从制度经济学的角度分析了北京异地高考政策所内涵的一系列问题与矛盾，探究了其对户籍制度的影响，并对完善北京异地高考政策、实现教育公平提出了建设性的意见，旨在为完善我国教育政策的改革、缓解地域间教育资源的矛盾做出双重贡献。
关键词 异地高考 均衡 户籍 人口
作者简介：周桐，北京理工大学人文与社会科学学院。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-154-02
随着近年来京外来务工人口的不断增多与北京户口的发放愈发谨慎之间的矛盾，使得外来务工人员随迁子女的高考问题成为了社会关注的一个新焦点，为了响应国务院办公厅要求各地限时出台异地高考具体办法和迫于随迁子女对异地高考强烈诉求的压力，北京出台了异地高考的过渡性政策。然而过渡政策是否真正满足诉求，从制度经济学角度来看，其合理有效性还有待商榷。
一、北京异地高考方案的内容及实施情况
北京市于2012年12月30日颁发了《进城务工人员随迁子女接受义务教育后在京参加升学考试工作方案》，其中异地高考仅限于高等职业学校，相关的过渡措施有：“自2014年起，凡进城务工人员持有有效北京市居住证明，有合法稳定的住所，合法稳定职业已满6年，在京连续缴纳社会保险已满6年，其随迁子女具有本市学籍且已在京连续就读高中阶段教育3年学习年限的，可以在北京参加高等职业学校的考试录取。”（京政办发〔2012〕62号）。而针对本科的异地高考方案，则最快能在2014年内出台，至少三年后才能实施。
2014年北京的高职考试，共有409名考生提出申请，而最终通过审核的仅有114人，被淘汰者主要是被“在京连续缴纳社会保险已满6年”的条件挡在高考门外。由此可见北京的异地高考过渡政策由于其针对地域的特殊性而条件严苛，适用面还很小。
二、北京异地高考方案对户籍制度的影响
（一）缓解短期户籍矛盾
尽管条件苛刻，但异地高考方案的实行为在京务工群体的子女高考开通了一条道路，在短期内缓解了他们对北京户口迫切渴望的程度，使得许多随迁子女学生得以享受到优质的高等教
育资源，更多有能力与才干的人才考虑留在北京发展，有利于北京作为首都的技术创新与繁荣发展。
（二）激化长期户籍矛盾
在北京异地高考政策出台之后，许多北京高校毕业生即使找不到可以提供进京指标的工作，仍表示想要坚持留在北京，其目的是为了让下一代享受优质教育资源和不那么激烈的高考竞争。在现行政策下，这种想法的可操作性很高，然而这将又会带来下一代的户籍问题。如果在外来人口不断增长情况下保持北京地区的高录取率，那么全国高校将不可避免地面临扩招压力，而户籍矛盾终将成为家庭内连续几代人所共同面临的问题，户籍矛盾不断加剧，致使北京内有户籍与无户籍人口逐渐分化，甚至会在观念上有优劣之分，加剧社会内部矛盾。
三、北京异地高考改革所存在的问题
（一）控人口缘何成为异地高考前提
北京的人口增长趋势从未放缓，在“单独两孩”生育政策开放之后大城市的人口数量则会更加令人担忧，而北京副市长杨晓超表示异地高考的前提是制定出人口调控政策，不禁让人觉得异地高考的进一步改革离遥遥无期。
对于控制人口的含义有着三方面的理解，一方面如果是指控制北京本地的人口增长，那么这和异地高考政策是否实施或进一步改革之间似乎没有直接联系；另一方面如果是指控制外来务工人员获得北京户籍，那么完备异地高考政策的出台，反而是缓解想获得北京户籍的人口数量急剧增长的前提，如果在高考等待遇上没有政策性改变而采取硬性控制的方法，那么本地人口与外来务工人口之间的矛盾将进一步发酵升级；最后如果是指控制外来务工人口，那么就表明北京的异地高考政策实施实质上是属于无奈之举，控制外来务工人口意味着异地高考考生数量也被控制，当异地高考考生成为个别现象而非普遍群体时，制度就丧失了为其革新的动力，控人口的结果是降低政策需求与受众面，过渡政策结果恐怕会过渡到取消政策。
如果控制人口目的是为保证录取率，2013年北京的高考一本录取率为24.33%，仅次于天津为列第二，而全国很多人口大省一本录取率甚至不到10%，例如四川为5.28%，这本身就体现出地域间接受高等教育机会的不公。
（二）政策制定的均衡性质疑
即使北京高考一本上线率已经为四川等省的四倍多，异地高考政策的出台仍受到来自本地考生和家长的很大阻力。为安抚其情绪，国务院办公厅转发教育部等部门制定的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》中明确表示：“采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因符合条件的随迁子女参加当地高考而受到影响。”（ 国办发[2012]46号）。按照政策，因担忧异地高考政策降低北京本地考生的录取率，高校预计将进一步在北京扩招。然而增加的招生名额若是在总量上直接增加，则等
于变相缩小向地方的招生比率，若是减少各省名额用于增加北京名额，则是对地方更为直接的剥削，两者都会加剧优质教育资源的配额不均。
政策改革时往往会受到路径依赖的阻力，即人们一旦选择某种体制，由于协调效应，适应性预期等因素的存在，会导致该体制沿着既定的方向不断自我强化，并形成维护该体制的利益集团，使得改革愈发艰难。在北京异地高考政策改革中，原有政策形成的利益集团为北京考生，而他们背后的支持者则是全体北京居民，即使是改革政策的制定者，也难以保证置身事外，政策的均衡性受到质疑。政策改革的理想状态是帕累托改进，即在不损害其它群体利益的情况下使得某一群体获益，然而现实生活中这是难以实现的。异地高考政策改革的初衷是为弱势群体考虑，可是改革结果不过是将地方考生的资源挪给在京异地高考考生，即从弱势群体中剥削资源用以弥补弱势群体，实质上并没有实现促进教育公平的目标。现阶段符合北京异地高考苛刻条件的考生数量并不多，其中绝大多数异地考生在中学教育方面并没有享受到与北京考生相等同的教育条件，因而其平均应试水平理论上低于北京本地考生。高校扩展在北京的招生，实质上占据扩展名额的多数还是北京本地考生，所以此次方案的制定其实短期内暗中扩充了原有利益集团的利益。
（三）考生动机——异地高考，是因为父母异地还是因为自己高考
北京异地高考政策出台之后，几年前刚被压制的高考移民现象又活跃起来。李炳龙发表在《教育评论》（2013年第3期 ）的《高考移民与异地高考的差异分析》一文中指出高考移民，指通过转移或伪造户籍（国籍）和学籍，在原户籍地之外寻求高考竞争较低、获得大学（尤其是重点大学）较高录取机会的投机现象。在北京异地高考政策出台之后，很多考生即便父母原本并不属于外来务工人员，也早早创造条件以求能够进京高考，这种异地高考政策的实行无疑为高考移民找到了一条合法有效的途径。政策中对于考生父母条件的要求颇多，对于考生自身在京学习年限要求颇低，会成为这种投机现象的切入点。
四、如何才能离教育公平更近
（一）尽快完善过渡性政策
北京的异地高考政策不同于其它省市，不仅门槛较高，并且没有放开大学本科，其本质原因还是在于想利用拖延的时间缓和北京本地考生及家长的情绪，以及错开高考人口高峰期。北京参加高考的人数已经连续七年呈下降趋势，随着大众留学时代的到来，“弃考留学”群体开始呈现出平民化特征。然而单纯的等待并不是解决问题的良策，随迁子女是这种等待的最大受害者，打破现有利益集团的固守是所有政策改革的共同难点。对于北京这样特殊的城市，为了使得政策的制定更加有效率，政策的制定权、修改权、意见征求权应交由与政策利害无关或是政策倾向于帮助的弱势群体，即应由人大进行监督或审议。
（二）加快户籍制度的改革
温正胞发表在《教育发展研究》中《“异地高考”的合法性与现实困境》（2013年第4期）一文中指出国家家层面的高校招生比例政策是根据以户籍为根据的人口、财政等因素来计划分配的，而进城务工人员随迁子女异地高考的要求恰恰是要打破户籍限制，不考虑高校财政支持的地方属性与属地户籍生源的招生比例的，两者之间的矛盾实际上是难以调和的。十八届三中全会主张以市场在资源配置中起决定性作用，这一点也同样适用于人口资源与教育资源的配置。户籍制度是外来务工、异地高考的源头所在，它的存在不仅默认了地区间经济发展条件的差异，还剥夺了很多贫困地区学生接受高等教育的权力。只有加快对户籍制度的改革，开放城市间户籍壁垒，允许人口自由流动，才能做到真正缓解地区间的矛盾。
（三）推进全国性高考公平
高考的分省划线及录取比例的差异在本质上来看体现出了一种地区性歧视，即高等教育资源配置的不均。由于生源的流走，地方和乡村教育也会面临沉重打击。中国教育将进一步出现结构性匮乏与拥堵并存的现象，乡校因生源不足而进一步撤并，而在城市，大班额现象将进一步突出（李涛 邬志辉 中国实施“异地高考”政策后亟待预防的三重风险 教育发展研究 2013年Z1期）。如若要真正控制因子女高考而迁往北京的外来务工人员数目，必须在教育方面一视同仁，即降低北京的高考录取比例。这样才能在一定程度上保证外来务工人员迁往北京目的的单纯性，进而达到控制人口、缓解地域间矛盾的目的。
户籍制度和高考制度的改革不是能够一蹴而就的，然而异地高考的全面开放对于众多随迁子女来说迫在眉睫，希望完善合理的政策能够尽快出台，使得我国的教育制度离真正公平更近一步。
参考文献：
[1] 李涛，邬志辉.中国实施“异地高考”政策后亟待预防的三重风险.教育发展研究.2013（Z1）.
[2] 陈晓龙.异地高考推行的困难及对策分析.教育与研究.2013（1）.
[3] 张燕妮，张国磊.我国现行异地高考政策存在的问题及对策研究.教育发展研究.2013
（3）.
[4] 田苗.农村城市化进程中的户籍制度改革建议分析.现代商贸工业.2008（6）.
[5] 谭秀森，孙兆风.论高考移民与教育机会均等.当代教育科学.2006（23） .
[6] 王美艳，蔡昉.户籍制度改革的历程与展望.广东社会科学.2013（6）.
[7] 李丙龙.高考移民与异地高考的差异分析.教育评论.2013（3）.
[8] 马晓微.从异地高考改革出发，抵达教育公平.教育观察.2013（7）.
[9] 谢宝富.“异地高考”政策深层问题分析.安徽师范大学学报（人文社会科学版）.2013
（3）.
[10]温正胞.“异地高考”的合法性与现实困境.教育发展研究.2013（4）.