我国行政诉讼时效制度存在的问题及对策研究

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20 0 5年 9月

山西 大学 学报 ( 学社 会科 学版 ) 哲

J u a o h n i i ri P i sp y& S c l c n e o r l f ax v s y( hl o h n S Un e t o o i i c ) aS e

Se ., 0 pt 20 5

第2 8卷

·

第 5期

Vo . 8 NO. 12 5

法学研究 ·

我 国 行政 诉 讼 时 效 制 度 存 在 的 问题 及 对 策 研 究

尤春媛 , 文清 郭

( 山西 大学 法 学 院 , 山西 太 原 0 0 0 ) 30 6

摘

要: 行政诉讼时效涉及 司法权 与行政权 , 司法权 与公 民权 的关 系 , 因此须 认真对 待 , 深人研 究 , 学规 定 , 科

合 理 解 释 .文 章 从 行 政 诉 讼 时 效 的基 本 涵 义人 手 , 述 了行 政 诉 讼 时效 中 的 基 本 问 题 , 我 国 现 有 行政 诉 讼 时 效 中 阐 对

存在的缺陷进行了分析 , 对此 提出了建设性意见 . 并

关 键 词 : 政 诉 讼 ; 效 ; 度 行 时 制

中图 分 类 号 :3 1 . 1 21 9 文献标识码 : A 文 章 编 号 : 0 0—5 3 (0 50 —0 6 —0 10 9 5 2 0 }5 0 4 5

时效 制度 是 民法 中一 项 古 老 的法 律 制度 , 为 分

取得 时效 和诉 讼 时 效 .诉 讼 时 效 通 常 又 称 消 灭 时

的权 利 , 只是 一种 程序 权 利 , 体法 上 的权 利是诉 权 实 保护 的对 象 , 非 诉 权 本 身 .根 据 我 国行 政 诉讼 法 并

及 司法解 释之 相关 规 定 , 官 可 以在 立 案 前 主 动 审 法

效, 是指权 利人 因不行 使 权 利 的 事 实 状 态 持续 经 过 法定 期 间 , 依 法 发 生 权 利 不 受 法 律 保 护 的 时 即 效… 1.我 国的现 行立 法 只采 用 单 一 的诉 讼 时 效 ( 消

灭 时效 ) 制度 , 没有规 定取 得 时效 .行 政诉讼 时效 而

查 时效是 否超 过 , 因此 在诉 讼 时效期 间届 满 后 , 即使 行政 相对 人仍 有权 提 起 诉 讼 , 其 起 诉 已毫 无 实 际 但 意义, 因为法 院 可依 职权裁 定不 予受 理 , 即使 受理 了 而且 被告 或第 三人 也 放 弃 时 效 抗 辩 权 的 行使 , 院 法 亦会 裁定 驳 回起诉 .因此诉 权 消 灭主义 符合 我 国行 政诉 讼立 法例 .本 文 作 者 在 这 里 想 强 调 一 点 , 于 关 行政 诉讼 时效 制度 究竟 应使 用 的 .

( ) 二 特点

行政 诉讼 中诉 讼 时效 的涵 义及特 点

( ) 义 一 涵

所谓 行政诉 讼 时 效 , 指 不 服 行 政 行 为 的行 政 是

相对 人 ( 包括 利害 关 系人 ) 照 法 律 预 设程 序 , 权 按 有

行政诉 讼 时效 的特 点 在 于 : . 讼 时 效 的法定 1诉

请求 人 民法 院保 护其 合 法 权 益 的 法定 期 间 , 行政 相 对人 不提 起行 政诉 讼 的事 实状 态持 续到 这一 期 间届 满, 则产 生行 政相 对人 丧失 该项 权利 的法 律后 果 , 即 人 民法 院对其 合法 权 益 不 再 予 以保 护 的法 律 制 度 .

我 国 民法学 界学 者关 于诉讼 时效 的法律效 力 有几 种

性 . 由于行政 诉讼 中行 政 相对人 请 求法 院保 护其 合

法权 益 的法定 期 间的 时效 制度 同 时也涉 及 司法权 何

时 可 以对行政 权进 行 审 查 监 督 的 规定 , 及 司法 权 涉

对行 政权 之干 涉 , 介入 , 因此 只能 由另一 种 国家权 力 来规 定 , 即只 能 由全 国 人 民 代表 大 会 及 其 常 委 会行

观点 , 即诉 权 消灭 主义 , 抗辩 权发 生 主义 和请求 权 相

对 消灭 主义 【l 2.行政 法 不 同于 民法 , 国行 政诉 讼 我

使立 法权 以法 律来 规定 ,中华人 民共和 国行 政诉 讼 《 法》 3 第 8条 , 3 明确 规定行 政 起诉 期 限 由法 律 第 9条

规定 .2 程序 性 .行 政诉讼 时效是 解决 人 民法 院在 . 什 么时 间长 度 内有 权 审查 行政 主体 的具 体行 政行 为

时效 的法 律效 力法 律 没有做 规定 , 界争 议亦 颇 多 , 学

笔 者认 为应采 用诉 权消 灭 主义 .诉 权不 是实体 法 上

收 稿 日期 :0 5 6 8 2 0 —0 —1

作者简 介 : 春媛(99 , , 西忻州人 , 尤 16 一)女 山 山西 大学 法 学 院 副 教 授 , 士 研 究 生 导 师 , 硕 主要 从 事 行 政 法 和 行 政 诉 讼 法 研 究 ; 郭 文 清 (9 0 , , 西 太 原 人 , 18 一)女 山 山西 大学 法 学 院 硕 士 研 究 生 , 主要 从 事 宪 法 学 与 行政 法 学 研 究 .

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的问题 , 不是解 决 行政 主体 的具 体 行 政 行 为 是 否合 法 的问题 , 不是 一个 实体 问题 , 是一个 行 政诉讼 它 而

中的程序 问题 .3 期 限不 变性 .行政 诉讼 时 效是 一 . 种 时间期 限 , 它可 产生 法律 效力 , 般来说 期 限是 不 一

不 知法 院 已受理 的情 况下 也会 受理 本案 .

从权 利救 济 保护 角度 讲 , 人有 复议 权 , 某 复议 机

关理 应受 理 , 问题 是 原本 在 复议 与 诉 讼 中 已选 择 但

诉讼 而 放弃 复议 的案 件 , 对 人 因超 过 了起 诉 期 限 相

被裁 定 不予 受理 或驳 回起 诉 , 又重 新 在 法 定 复 议 却 期 内选 择 了复议 或复议 机 关 因不知 法 院 已受 理 而受

变 的 , 非有法 定情 形

耽 误 , 除 起诉 人 才可 以 申请 由人

民法 院决 定延 长期 限 , 即行 政 起 诉 期 限 有 除斥 期 也 间 的性 质 3.行政 起诉 期 限 规定 , 行政 行 为确 定 是

理 了复议 案件 , 对 相 对人 来 讲 是 否 是 钻 法 律 的 空 这

子 ?而如 果复 议后 对 复 议 决 定 不 服 , 可 提起 行政 又

力 中的形式 意 义 的确定力 即不可 争辩 力在 行政 诉讼 中的反 映 _ , 4 也是 行政 诉 讼 基 本 原 则 即 司 法 审查 有 J 限原 则 _ 的一 种 表 现 .4 法 律 后 果 性 . 当 事 人 的 5 J . 诉 权持 续 到行政 诉 讼 时效 届 满 即归 于 消 灭 , 当事 人 不能再 就 同一行 政 纠纷或 争议 请求 法 院进 行 审理 和

裁判.

诉讼 .如果 这 次 未 超 过 起 诉 期 限 , 院 应 当 审理 . 法 经 过这样 一个 迂 回 , 案还 是提 起 了行政 诉讼 , 此 而对 象实 际上 并未 发生 真 正 变 化 , 无 疑 也 增 加 了诉 讼 这

成本 .

( ) 国 有 关 行 政 诉 讼 时 效 的相 关 立 法 不 统 二 我

我 国行 政诉 讼 时效 制度存 在 的 问题及 原 因

一

二

,

不协调 .我 们都 知道 , 限在诉 讼 时效 制 度 中起 期

目前 我 国立 法关 于行 政诉 讼 时效 制度 的规 定存

在不少 问题 和缺 陷 , 仅 增 加 了 当事 人 复 议 和诉 讼 不

着决定 性 的重 要 作 用 .在 我 国 现 行立 法 中 , 行政 诉 讼 时效 直 接表 现为 行 政 诉讼 的起 诉 期 限 , 体包 括 具 诉权 的起 算 期 限 , 权 的有 效 期 限 和 最 长保 护 期 . 诉 依 据不 同的标准 行 政 诉讼 期 限 又有 不 同 的分 类 : 作 为期 限与不 作 为期 限 ; 般期 限 与特殊 期 限 ; 过复 一 经 议 期 限与 直接起 诉 期 限.而 这些 不 同 的期 限规 定 主 要 体现 在《 行政 诉讼 法 》 和其 他 单 行 法 律 , 规及 相 法 关 司法 解 释 中.虽 然这些 规定 各 自在 当时及 现 实 的 条件 下 , 过举 足轻 重 的作用 , 同时 又都存 在 一些 起 但

缺 陷 .这表 现在 : 1现 行 法 律 规 定 的特 殊 行 政 起 诉 期 限 一 般 是 .

的难 度 , 给人们 的认 识 和 审 判 实践 造 成 了不 必 要 亦

的混乱 .主要 表 现在 : ( ) 一 由于我 国行 政复 议选 择 , 复议前 置 , 复议 终

局 和行 政诉讼 交 叉并 存 , 这种 复议 和诉 讼 关 系 的复 杂性 使 得人 们在 具体适 用 时容 易产 生模 糊混 乱 的认 识 , 而 在起诉 中存 在 申请 复议 期 限和 起 诉 期 限 二 进

者关 系之 间 的矛盾 选 择 .根 据 《 行政 复 议法 》 《 和 行

政诉 讼法 》 的规 定 , 提起 复议 的期 限 一般 为 6 0日, 而

一

般 直接 起诉 的期 限 为 3个 月 .显 然 , 果 3个 月 如

以9 0日计算 的话 , 者长 于前 者 .这样 在可 选择 复 后 议

的情况 下 , 申请 复议 的期 限 比可 选 择 提起 行政 可

诉 讼 的起诉 期 限少 了一 个 月 , 就 是 在 最 后 一个 月 也

《 政诉 讼法 》 布 前 的规 定 , 行 颁 其所 规定 的行 政 起 诉

期 限大 多较 短 .虽然 这有 利 于提 高行政 效率 和诉 讼

效益 , 是无 论是 从 司法权 对 行政 权 的监控 , 是对 但 还 公 民诉权 的保 护 来看 这种 立 法 规 定 都 是 不 合理 的 , 容 易造 成相 对人 因超 过 了起诉 期 限而丧 失法 定救 济

权 的情 况 _ . 7 _

中, 政相 对人 只 能提 起 诉 讼 , 不能 申请 复 议 , 行 而 使 复议 选择权 有 名 无 实 .同时 , 于我 国 法律 规 定 有 由 特殊 起诉 期 限( 包括 直接 起诉 与 经过 复议起 诉 ) 特 与

殊 复 议期 限 , 在选 择 复议 与诉讼 时 , 故 在起 诉期 限 与

2《 .行政诉 讼 法》 3 第 2款 规 定 : 申请 人 第 8条 , 或差 异不 宜 抑

过大 , 否则 因 复议 与诉 讼 关 系 的复 杂 性 导致 起 诉 期

题l : 8 J

1 在 法律 , 规 , . 法 规章或 者其 他规 范 性文 件对 行

限 的矛盾选 择 仍不 可避 免 . 3 虽然 最 高人 民法 院现行 的司法 解 释从 总 体上 . 看 符 合解 释权 限 , 合 当前我 国 国情 , 在 一定程 度 符 并

上 解决 了许 多 司法实 践方 面 的问题 , 仔细 研究 , 但 有 扩 大 司法权 之嫌 , 自己为 自己设 权 , 且有 的解 释不 很

政机 关履 行法 定职 责 有 明确 规 定 的情 形 下 , 政 机 行

关 履 行法 定 职责 的期 限 从 何 时起 算 , 是从 行政 机 关 接 到 相对人 的 申请 之 日起 算 , 是 从 行 政 机关 受 理 还

相 对人 的 申请 之 日起 算 ,若 干解 释 》 有 规 定 .但 《 没

从 该条 第一 款 的宗 旨来 看并结 合 复议法 中关 于复议 申请 与决定 的期 限 规 定来 看 , 当从 行 政 机 关 收 到 应 相 对人 的 申请之 日起 计算 .

科 学 .最高 人 民法 院《 于执行 ( 关 中华人 民共 和 国行

政诉 讼法 ) 若干 问题 的解 释》 以下 简称 《 ( 若干 解释 》 )

第 4 条 规定 , 害关 系人起 诉 的起算 点 是从 知道 诉 1 利 权或 起诉 期 限之 日起 计算 , 是 我们 知道 , 但 知道 诉 权

和 知道起 诉期 限是 不 一 样 的 , 该 说 知 道起 诉 期 限 应 必然 知道 诉权 , 但是 知道 诉权 不 一定 知道起 诉期 限 , 这是 一个 非常 重要 的 问题 .

2《 干 解释 》 仅 是 司法 解 释 , 定 主体 为 最 .若 仅 制

高人 民法 院 .在权 利 结 构 中 , 司法 权 和行 政 权 之 间

是平 行 的 , 司法权 只是 由于受 到法律 的 特别授 权 , 取

得 了在一 定 范 围内监督 行政 权 的地 位 .司法 机关 无

权在 行政 机关 做成 某行 为 的规 范性 文件 缺失 的情 形

下就 其行 为期 限作 出规 定 .

( ) 三 不作 为行 政 诉讼 起 诉 期 限立 法 不 明 确 , 司

法解 释越 位 .《 行政诉 讼 法》 以及 《 干 解 释》 确定 若 所

的起诉 期 限基本 上 是 以作 为行 政 行 为 为 基 础 的 , 对 于不 作 为 没 有 给 予 必 要 的 关 注 . 严 格 地 讲 , 不 作 受 案 范 围 , 但对 于不 作为起 诉 期 限 的相 关 规 定 仅 见 于 《 政 复 议 法 》 行 第 1 9条和 《 行政 诉讼 法》 3 第 8条 第 2款 关 于 行 政 复议 机关不 作 为起诉 期 限的规 定 .直 到《 干解 释 》 台 若 出 后 ,不 作 为人 法 规 或者 其他 规范性 文 件对 行政 机关 履行 法定 职 责的期

限另 有规定 的 , 其规 定 , 民 , 人 或者 其 他 组 织 从 公 法

复处 理行 为法 院不 予受 理 .言外 之 意 , 政策 考 虑 , 从

当行 政机 关改 变 当事人 对行 政行 为 提起 申诉 的重 复

在紧 急情 况下请 求 行 政 机关 保 护 其 人 身 权 , 产 权 财

的法定 职 责 , 政机关 不 履行 的 , 诉 期 限不受 前款 行 起

规定 的 限制 . 但 仅 就 这 条 规 定 来 看 就 存 在 一 些 问 法原 则 的体现 .这 一 原 则有 两层 含 义 : 是单 一

行法 律对 起诉 期 限 ( 包括 直 接 起 诉 和 经 过 复议 后起

1 保 护 相 对人 诉 权 的原 则 .相 对 说来 , 们 国 . 我 家 对行 政诉 讼起诉 期 限 的 限制 过 严 , 不 利 于 保 护 这 相 对人诉 权 的实 现 . 比如 说《 治安 管理 处罚 条例 》 规

定 起诉期 限为 5天 , 这样短 的起 诉期 限 , 在世 界 上也

诉 的 ) 明确 规定 的 , 用单 行 法 律 规 定 , 其 是 不 有 适 尤 作 为诉 讼 .但这 里需 注 意 , 果单 行法 律 是 旧法 , 如 其 对 起诉 期 限 的规 定 少 于 《 政 诉 讼 法 》 亦 即特 别 旧 行 ,

恐 怕是 独一 无二 的. 为此 笔 者 认 为 , 护 行 政 相 对 保

人诉 权 的原 则应 体现 在 以下两 个方 面 : () 起 诉 期 限 的 限 制 应 尽 可 能 地 从 宽 解 释 . 1对

法 与新 的一 般法 冲突 时 , 根据 《 法 法 》 定 应 由全 立 规

国人大 常 委会裁 决 , 在 启 动 该 程 序 困难 或 诉 讼 成 但 本 很高 的情 况下 , 司法 机 关 可 根 据 有 利 于相 对 人 权 利保 护 的原 则对 起诉 期 限做从 宽解 释 .二 是单 行法 律 没有 规定 起诉 期 限 , 只是 法规 , 章规 定起 诉期 而 规 限, 则应 根据 效 力层 级原 则适 用《 行政诉 讼 法》 行政 《

复 议法 》 定 的一般 起诉期 限 . 规

从 宽解 释有 利于实 现 《 行政 诉讼 法》 的立 法宗 旨. 当 然, 在有 关行 政诉 讼 的单行 法律 法规 没有 修 改之 前 ,

我 们不 能 随意改 变法 律 , 行 法 律 法 规 中特 殊 期 限 单

的规定 明显 少于一 般 期 限规 定 的 , 现 有 的法 律 框 在 架之内, 我们 要尽 可 能地从 宽解 释 .所谓 从 宽解 释 ,

3 优先 适用 高层 级 法律 的原则 .依据 《 . 立法 法 》 第7 9条关 于若 第 7条规定 , 告对 起诉 是 否符 合 原

法定 条件 承担举 证 责 任 , 被 告 认 为 原告 起 诉 超 过 但 起诉期 限的除 外 .从 实 际情 况 看 , 由被 告对 原 告 是 否达 到或 者超过 起诉 期 限 的事实 承担 说 服责任 是合

原则 依法 规 的规定 向行 政 相 对 人 告 知起 诉 期 限 , 人

民法 院也 才应 予 以认 可 . ( ) 二 从立 法上 理顺 行政 复 议和 行政 诉讼 两 者 的

关 系 .第 一 , 直 接 起诉 的期 限统 一 规 范 为 9 将 0日,

将 经 过复 议 而起诉 的期 限起 码 统一 规 范为 6 0日, 与

理 的.原 告行使 诉 权 的期 限从知道 或 者应 当知 道诉 权之 日起 计算 , 而告 知 诉 权 的 事 实 材 料是 认 定 起 诉 期 限的关 键证据 . 由于 被告 在做 出具 体行 政行 为 时

负有告 知原 告诉 权 及起 诉 期 限 的义 务 , 因此 这 方 面 的证据 只 能 由被告 提供 .如 果被 告对 原告 的起诉 期

行政 复议 法规 的申请 复议期 限一致 ; 二 , 统一 立 第 应 法 , 消 原有 的法 规 中分 散 的各 种 相 关 规 定 , 行 取 由《 政 诉讼 法》 行 政 复 议 法》 别 对 诉 讼 和 复议 的 时 和《 分 效 和期 限作 集 中统 一 的规 定 , 在单 行 法 与 之 规定 并

6 7

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相 冲突 时 , 用上 述 冲突规 范解 决原 则 , 之 趋于协 适 使

调.

诉 期 限 之 日社 ,94 4盐 行 M . 北 法 19 .

2 66.

止, 中断和 延长 .4 借鉴 《 . 行政 复议 法》 的立 法经 验 ,

将 行政 诉讼 法 等法律 中以

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第2 8卷

·

第 5期

Vo . 8 NO. 12 5

法学研究 ·

我 国 行政 诉 讼 时 效 制 度 存 在 的 问题 及 对 策 研 究

尤春媛 , 文清 郭

( 山西 大学 法 学 院 , 山西 太 原 0 0 0 ) 30 6

摘

要: 行政诉讼时效涉及 司法权 与行政权 , 司法权 与公 民权 的关 系 , 因此须 认真对 待 , 深人研 究 , 学规 定 , 科

合 理 解 释 .文 章 从 行 政 诉 讼 时 效 的基 本 涵 义人 手 , 述 了行 政 诉 讼 时效 中 的 基 本 问 题 , 我 国 现 有 行政 诉 讼 时 效 中 阐 对

存在的缺陷进行了分析 , 对此 提出了建设性意见 . 并

关 键 词 : 政 诉 讼 ; 效 ; 度 行 时 制

中图 分 类 号 :3 1 . 1 21 9 文献标识码 : A 文 章 编 号 : 0 0—5 3 (0 50 —0 6 —0 10 9 5 2 0 }5 0 4 5

时效 制度 是 民法 中一 项 古 老 的法 律 制度 , 为 分

取得 时效 和诉 讼 时 效 .诉 讼 时 效 通 常 又 称 消 灭 时

的权 利 , 只是 一种 程序 权 利 , 体法 上 的权 利是诉 权 实 保护 的对 象 , 非 诉 权 本 身 .根 据 我 国行 政 诉讼 法 并

及 司法解 释之 相关 规 定 , 官 可 以在 立 案 前 主 动 审 法

效, 是指权 利人 因不行 使 权 利 的 事 实 状 态 持续 经 过 法定 期 间 , 依 法 发 生 权 利 不 受 法 律 保 护 的 时 即 效… 1.我 国的现 行立 法 只采 用 单 一 的诉 讼 时 效 ( 消

灭 时效 ) 制度 , 没有规 定取 得 时效 .行 政诉讼 时效 而

查 时效是 否超 过 , 因此 在诉 讼 时效期 间届 满 后 , 即使 行政 相对 人仍 有权 提 起 诉 讼 , 其 起 诉 已毫 无 实 际 但 意义, 因为法 院 可依 职权裁 定不 予受 理 , 即使 受理 了 而且 被告 或第 三人 也 放 弃 时 效 抗 辩 权 的 行使 , 院 法 亦会 裁定 驳 回起诉 .因此诉 权 消 灭主义 符合 我 国行 政诉 讼立 法例 .本 文 作 者 在 这 里 想 强 调 一 点 , 于 关 行政 诉讼 时效 制度 究竟 应使 用 的 .

( ) 二 特点

行政 诉讼 中诉 讼 时效 的涵 义及特 点

( ) 义 一 涵

所谓 行政诉 讼 时 效 , 指 不 服 行 政 行 为 的行 政 是

相对 人 ( 包括 利害 关 系人 ) 照 法 律 预 设程 序 , 权 按 有

行政诉 讼 时效 的特 点 在 于 : . 讼 时 效 的法定 1诉

请求 人 民法 院保 护其 合 法 权 益 的 法定 期 间 , 行政 相 对人 不提 起行 政诉 讼 的事 实状 态持 续到 这一 期 间届 满, 则产 生行 政相 对人 丧失 该项 权利 的法 律后 果 , 即 人 民法 院对其 合法 权 益 不 再 予 以保 护 的法 律 制 度 .

我 国 民法学 界学 者关 于诉讼 时效 的法律效 力 有几 种

性 . 由于行政 诉讼 中行 政 相对人 请 求法 院保 护其 合

法权 益 的法定 期 间的 时效 制度 同 时也涉 及 司法权 何

时 可 以对行政 权进 行 审 查 监 督 的 规定 , 及 司法 权 涉

对行 政权 之干 涉 , 介入 , 因此 只能 由另一 种 国家权 力 来规 定 , 即只 能 由全 国 人 民 代表 大 会 及 其 常 委 会行

观点 , 即诉 权 消灭 主义 , 抗辩 权发 生 主义 和请求 权 相

对 消灭 主义 【l 2.行政 法 不 同于 民法 , 国行 政诉 讼 我

使立 法权 以法 律来 规定 ,中华人 民共和 国行 政诉 讼 《 法》 3 第 8条 , 3 明确 规定行 政 起诉 期 限 由法 律 第 9条

规定 .2 程序 性 .行 政诉讼 时效是 解决 人 民法 院在 . 什 么时 间长 度 内有 权 审查 行政 主体 的具 体行 政行 为

时效 的法 律效 力法 律 没有做 规定 , 界争 议亦 颇 多 , 学

笔 者认 为应采 用诉 权消 灭 主义 .诉 权不 是实体 法 上

收 稿 日期 :0 5 6 8 2 0 —0 —1

作者简 介 : 春媛(99 , , 西忻州人 , 尤 16 一)女 山 山西 大学 法 学 院 副 教 授 , 士 研 究 生 导 师 , 硕 主要 从 事 行 政 法 和 行 政 诉 讼 法 研 究 ; 郭 文 清 (9 0 , , 西 太 原 人 , 18 一)女 山 山西 大学 法 学 院 硕 士 研 究 生 , 主要 从 事 宪 法 学 与 行政 法 学 研 究 .

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的问题 , 不是解 决 行政 主体 的具 体 行 政 行 为 是 否合 法 的问题 , 不是 一个 实体 问题 , 是一个 行 政诉讼 它 而

中的程序 问题 .3 期 限不 变性 .行政 诉讼 时 效是 一 . 种 时间期 限 , 它可 产生 法律 效力 , 般来说 期 限是 不 一

不 知法 院 已受理 的情 况下 也会 受理 本案 .

从权 利救 济 保护 角度 讲 , 人有 复议 权 , 某 复议 机

关理 应受 理 , 问题 是 原本 在 复议 与 诉 讼 中 已选 择 但

诉讼 而 放弃 复议 的案 件 , 对 人 因超 过 了起 诉 期 限 相

被裁 定 不予 受理 或驳 回起 诉 , 又重 新 在 法 定 复 议 却 期 内选 择 了复议 或复议 机 关 因不知 法 院 已受 理 而受

变 的 , 非有法 定情 形

耽 误 , 除 起诉 人 才可 以 申请 由人

民法 院决 定延 长期 限 , 即行 政 起 诉 期 限 有 除斥 期 也 间 的性 质 3.行政 起诉 期 限 规定 , 行政 行 为确 定 是

理 了复议 案件 , 对 相 对人 来 讲 是 否 是 钻 法 律 的 空 这

子 ?而如 果复 议后 对 复 议 决 定 不 服 , 可 提起 行政 又

力 中的形式 意 义 的确定力 即不可 争辩 力在 行政 诉讼 中的反 映 _ , 4 也是 行政 诉 讼 基 本 原 则 即 司 法 审查 有 J 限原 则 _ 的一 种 表 现 .4 法 律 后 果 性 . 当 事 人 的 5 J . 诉 权持 续 到行政 诉 讼 时效 届 满 即归 于 消 灭 , 当事 人 不能再 就 同一行 政 纠纷或 争议 请求 法 院进 行 审理 和

裁判.

诉讼 .如果 这 次 未 超 过 起 诉 期 限 , 院 应 当 审理 . 法 经 过这样 一个 迂 回 , 案还 是提 起 了行政 诉讼 , 此 而对 象实 际上 并未 发生 真 正 变 化 , 无 疑 也 增 加 了诉 讼 这

成本 .

( ) 国 有 关 行 政 诉 讼 时 效 的相 关 立 法 不 统 二 我

我 国行 政诉 讼 时效 制度存 在 的 问题及 原 因

一

二

,

不协调 .我 们都 知道 , 限在诉 讼 时效 制 度 中起 期

目前 我 国立 法关 于行 政诉 讼 时效 制度 的规 定存

在不少 问题 和缺 陷 , 仅 增 加 了 当事 人 复 议 和诉 讼 不

着决定 性 的重 要 作 用 .在 我 国 现 行立 法 中 , 行政 诉 讼 时效 直 接表 现为 行 政 诉讼 的起 诉 期 限 , 体包 括 具 诉权 的起 算 期 限 , 权 的有 效 期 限 和 最 长保 护 期 . 诉 依 据不 同的标准 行 政 诉讼 期 限 又有 不 同 的分 类 : 作 为期 限与不 作 为期 限 ; 般期 限 与特殊 期 限 ; 过复 一 经 议 期 限与 直接起 诉 期 限.而 这些 不 同 的期 限规 定 主 要 体现 在《 行政 诉讼 法 》 和其 他 单 行 法 律 , 规及 相 法 关 司法 解 释 中.虽 然这些 规定 各 自在 当时及 现 实 的 条件 下 , 过举 足轻 重 的作用 , 同时 又都存 在 一些 起 但

缺 陷 .这表 现在 : 1现 行 法 律 规 定 的特 殊 行 政 起 诉 期 限 一 般 是 .

的难 度 , 给人们 的认 识 和 审 判 实践 造 成 了不 必 要 亦

的混乱 .主要 表 现在 : ( ) 一 由于我 国行 政复 议选 择 , 复议前 置 , 复议 终

局 和行 政诉讼 交 叉并 存 , 这种 复议 和诉 讼 关 系 的复 杂性 使 得人 们在 具体适 用 时容 易产 生模 糊混 乱 的认 识 , 而 在起诉 中存 在 申请 复议 期 限和 起 诉 期 限 二 进

者关 系之 间 的矛盾 选 择 .根 据 《 行政 复 议法 》 《 和 行

政诉 讼法 》 的规 定 , 提起 复议 的期 限 一般 为 6 0日, 而

一

般 直接 起诉 的期 限 为 3个 月 .显 然 , 果 3个 月 如

以9 0日计算 的话 , 者长 于前 者 .这样 在可 选择 复 后 议

的情况 下 , 申请 复议 的期 限 比可 选 择 提起 行政 可

诉 讼 的起诉 期 限少 了一 个 月 , 就 是 在 最 后 一个 月 也

《 政诉 讼法 》 布 前 的规 定 , 行 颁 其所 规定 的行 政 起 诉

期 限大 多较 短 .虽然 这有 利 于提 高行政 效率 和诉 讼

效益 , 是无 论是 从 司法权 对 行政 权 的监控 , 是对 但 还 公 民诉权 的保 护 来看 这种 立 法 规 定 都 是 不 合理 的 , 容 易造 成相 对人 因超 过 了起诉 期 限而丧 失法 定救 济

权 的情 况 _ . 7 _

中, 政相 对人 只 能提 起 诉 讼 , 不能 申请 复 议 , 行 而 使 复议 选择权 有 名 无 实 .同时 , 于我 国 法律 规 定 有 由 特殊 起诉 期 限( 包括 直接 起诉 与 经过 复议起 诉 ) 特 与

殊 复 议期 限 , 在选 择 复议 与诉讼 时 , 故 在起 诉期 限 与

2《 .行政诉 讼 法》 3 第 2款 规 定 : 申请 人 第 8条 , 或差 异不 宜 抑

过大 , 否则 因 复议 与诉 讼 关 系 的复 杂 性 导致 起 诉 期

题l : 8 J

1 在 法律 , 规 , . 法 规章或 者其 他规 范 性文 件对 行

限 的矛盾选 择 仍不 可避 免 . 3 虽然 最 高人 民法 院现行 的司法 解 释从 总 体上 . 看 符 合解 释权 限 , 合 当前我 国 国情 , 在 一定程 度 符 并

上 解决 了许 多 司法实 践方 面 的问题 , 仔细 研究 , 但 有 扩 大 司法权 之嫌 , 自己为 自己设 权 , 且有 的解 释不 很

政机 关履 行法 定职 责 有 明确 规 定 的情 形 下 , 政 机 行

关 履 行法 定 职责 的期 限 从 何 时起 算 , 是从 行政 机 关 接 到 相对人 的 申请 之 日起 算 , 是 从 行 政 机关 受 理 还

相 对人 的 申请 之 日起 算 ,若 干解 释 》 有 规 定 .但 《 没

从 该条 第一 款 的宗 旨来 看并结 合 复议法 中关 于复议 申请 与决定 的期 限 规 定来 看 , 当从 行 政 机 关 收 到 应 相 对人 的 申请之 日起 计算 .

科 学 .最高 人 民法 院《 于执行 ( 关 中华人 民共 和 国行

政诉 讼法 ) 若干 问题 的解 释》 以下 简称 《 ( 若干 解释 》 )

第 4 条 规定 , 害关 系人起 诉 的起算 点 是从 知道 诉 1 利 权或 起诉 期 限之 日起 计算 , 是 我们 知道 , 但 知道 诉 权

和 知道起 诉期 限是 不 一 样 的 , 该 说 知 道起 诉 期 限 应 必然 知道 诉权 , 但是 知道 诉权 不 一定 知道起 诉期 限 , 这是 一个 非常 重要 的 问题 .

2《 干 解释 》 仅 是 司法 解 释 , 定 主体 为 最 .若 仅 制

高人 民法 院 .在权 利 结 构 中 , 司法 权 和行 政 权 之 间

是平 行 的 , 司法权 只是 由于受 到法律 的 特别授 权 , 取

得 了在一 定 范 围内监督 行政 权 的地 位 .司法 机关 无

权在 行政 机关 做成 某行 为 的规 范性 文件 缺失 的情 形

下就 其行 为期 限作 出规 定 .

( ) 三 不作 为行 政 诉讼 起 诉 期 限立 法 不 明 确 , 司

法解 释越 位 .《 行政诉 讼 法》 以及 《 干 解 释》 确定 若 所

的起诉 期 限基本 上 是 以作 为行 政 行 为 为 基 础 的 , 对 于不 作 为 没 有 给 予 必 要 的 关 注 . 严 格 地 讲 , 不 作 受 案 范 围 , 但对 于不 作为起 诉 期 限 的相 关 规 定 仅 见 于 《 政 复 议 法 》 行 第 1 9条和 《 行政 诉讼 法》 3 第 8条 第 2款 关 于 行 政 复议 机关不 作 为起诉 期 限的规 定 .直 到《 干解 释 》 台 若 出 后 ,不 作 为人 法 规 或者 其他 规范性 文 件对 行政 机关 履行 法定 职 责的期

限另 有规定 的 , 其规 定 , 民 , 人 或者 其 他 组 织 从 公 法

复处 理行 为法 院不 予受 理 .言外 之 意 , 政策 考 虑 , 从

当行 政机 关改 变 当事人 对行 政行 为 提起 申诉 的重 复

在紧 急情 况下请 求 行 政 机关 保 护 其 人 身 权 , 产 权 财

的法定 职 责 , 政机关 不 履行 的 , 诉 期 限不受 前款 行 起

规定 的 限制 . 但 仅 就 这 条 规 定 来 看 就 存 在 一 些 问 法原 则 的体现 .这 一 原 则有 两层 含 义 : 是单 一

行法 律对 起诉 期 限 ( 包括 直 接 起 诉 和 经 过 复议 后起

1 保 护 相 对人 诉 权 的原 则 .相 对 说来 , 们 国 . 我 家 对行 政诉 讼起诉 期 限 的 限制 过 严 , 不 利 于 保 护 这 相 对人诉 权 的实 现 . 比如 说《 治安 管理 处罚 条例 》 规

定 起诉期 限为 5天 , 这样短 的起 诉期 限 , 在世 界 上也

诉 的 ) 明确 规定 的 , 用单 行 法 律 规 定 , 其 是 不 有 适 尤 作 为诉 讼 .但这 里需 注 意 , 果单 行法 律 是 旧法 , 如 其 对 起诉 期 限 的规 定 少 于 《 政 诉 讼 法 》 亦 即特 别 旧 行 ,

恐 怕是 独一 无二 的. 为此 笔 者 认 为 , 护 行 政 相 对 保

人诉 权 的原 则应 体现 在 以下两 个方 面 : () 起 诉 期 限 的 限 制 应 尽 可 能 地 从 宽 解 释 . 1对

法 与新 的一 般法 冲突 时 , 根据 《 法 法 》 定 应 由全 立 规

国人大 常 委会裁 决 , 在 启 动 该 程 序 困难 或 诉 讼 成 但 本 很高 的情 况下 , 司法 机 关 可 根 据 有 利 于相 对 人 权 利保 护 的原 则对 起诉 期 限做从 宽解 释 .二 是单 行法 律 没有 规定 起诉 期 限 , 只是 法规 , 章规 定起 诉期 而 规 限, 则应 根据 效 力层 级原 则适 用《 行政诉 讼 法》 行政 《

复 议法 》 定 的一般 起诉期 限 . 规

从 宽解 释有 利于实 现 《 行政 诉讼 法》 的立 法宗 旨. 当 然, 在有 关行 政诉 讼 的单行 法律 法规 没有 修 改之 前 ,

我 们不 能 随意改 变法 律 , 行 法 律 法 规 中特 殊 期 限 单

的规定 明显 少于一 般 期 限规 定 的 , 现 有 的法 律 框 在 架之内, 我们 要尽 可 能地从 宽解 释 .所谓 从 宽解 释 ,

3 优先 适用 高层 级 法律 的原则 .依据 《 . 立法 法 》 第7 9条关 于若 第 7条规定 , 告对 起诉 是 否符 合 原

法定 条件 承担举 证 责 任 , 被 告 认 为 原告 起 诉 超 过 但 起诉期 限的除 外 .从 实 际情 况 看 , 由被 告对 原 告 是 否达 到或 者超过 起诉 期 限 的事实 承担 说 服责任 是合

原则 依法 规 的规定 向行 政 相 对 人 告 知起 诉 期 限 , 人

民法 院也 才应 予 以认 可 . ( ) 二 从立 法上 理顺 行政 复 议和 行政 诉讼 两 者 的

关 系 .第 一 , 直 接 起诉 的期 限统 一 规 范 为 9 将 0日,

将 经 过复 议 而起诉 的期 限起 码 统一 规 范为 6 0日, 与

理 的.原 告行使 诉 权 的期 限从知道 或 者应 当知 道诉 权之 日起 计算 , 而告 知 诉 权 的 事 实 材 料是 认 定 起 诉 期 限的关 键证据 . 由于 被告 在做 出具 体行 政行 为 时

负有告 知原 告诉 权 及起 诉 期 限 的义 务 , 因此 这 方 面 的证据 只 能 由被告 提供 .如 果被 告对 原告 的起诉 期

行政 复议 法规 的申请 复议期 限一致 ; 二 , 统一 立 第 应 法 , 消 原有 的法 规 中分 散 的各 种 相 关 规 定 , 行 取 由《 政 诉讼 法》 行 政 复 议 法》 别 对 诉 讼 和 复议 的 时 和《 分 效 和期 限作 集 中统 一 的规 定 , 在单 行 法 与 之 规定 并

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相 冲突 时 , 用上 述 冲突规 范解 决原 则 , 之 趋于协 适 使

调.

诉 期 限 之 日社 ,94 4盐 行 M . 北 法 19 .

2 66.

止, 中断和 延长 .4 借鉴 《 . 行政 复议 法》 的立 法经 验 ,

将 行政 诉讼 法 等法律 中以