我国的《立法法》是一部规定立法规则、确立立法制度的基本法律，涉及“立法权限”、“立法程序”、“法律效力等级”和“法律监督”四大问题。立法立法必须严格执行《立法法》的规定，坚决克服“立法不法”的现象。
立法是法治的关键和核心，其目的在于合理配置立法权力，有效规范行
政权力的运作，从而为公民权利的行使提供充分保障，实现公平、正义、自由、
秩序等价值目标。实质意义上的法治不仅要求法的权威性和依法而治的法的工具
价值，而且强调立法对普遍认同的价值理念的追求、法的内容的合理性等法的实
质理性。法治已经演进为一个综合概念，它融汇了民主、自由、平等、人权等诸
多价值观念，包含着法律至上、民主政治、权力制约、司法独立、立法等丰
富的制度意蕴，其核心则是依法行使国家权力。几个世纪以来，法治理论与实践
对政府权力予以高度关注，这与立法权力作用范围的广泛性、与人们生活联系的
直接性密切相关。二十世纪以来，立法权在很多国家的权力结构中极度扩张的事
实，不断提醒人们，对立法权力的制约是国家权力制约的重中之重。
在我国，立法尚处在初级阶段，立法法治还面临十分艰巨的任务，无论
是观念上还是制度上都面临着挑战。因此，立法是一场深刻的观念更新和制
度变革。当前，我国立法面临的挑战主要体现在四个方面：
一、在思想意识方面，有些立法机关工作人员特别是有些
领导干部的观念与立法的要求不相适应
邓小平同志指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法律传
统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制
度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时
又重新滋长。”由于我国缺乏依法治国、立法的传统，人们的民主法制观念
淡薄，特别是一些非常有害的观念或思想，严重阻碍着立法的实现。它们是：
第一，人治观念。有些立法机关工作人员特别是有些领导干部对立法重要性
的认识还不到位，有的是不重视，总认为立法不管用，按法定程序办事太麻
烦。因此，在一些地方和部门，立法还多是说在嘴上、写在纸上，并没有真
正落实到行动上；有些领导干部甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不
顾。第二，治民不治官的观念。有些领导干部往往把自己摆在了超越法律之上的
位置，总习惯地认为法律只管老百姓，忘记了自己同样需要接受法律的约束，从
而无视法律的规定。第三，法律工具主义观念。将法律仅视为一种治人的工具，
而
不具有法律的目标价值观念。甚至认为，当对自己有利时就拿来适用，对自己
不利时就不执行。这些都严重阻碍了立法观念的根植和立法方略的推
行。
因此，实行立法必须要大力培养和增强全民的法治观念，重点是抓好各
级领导干部特别是立法领导干部和执法人员的法治观念建设，切实地进行为依法
立法所要求的观念更新。
1．树立法治观念。为此，必须明确：第一，宪法至上。法治的实质是宪治，
依法治国首先是依宪治国。宪法至上是法治的最高体现，是中国法治建设的灵魂。
第二，法律具有极大权威。任何组织和个人必须严格依法办事，而不允许有超越
宪法和法律的特权。第三，法大于权。任何人不得以权代法、以权压法、以权乱
法、以权废法。第四，法律面前人人平等。
2．树立权力制约观念。不受制约的权力，必然会被滥用，必然导致腐败。
这是人类历史证明了的真理。
3．树立人权观念。作为社会主义国家，作为以全心全意为人民服务为宗旨
的执政党，必须把保护人民的权利作为一切工作的根本出发点和归宿。社会主义
最讲公平、最重视保护人民的权利。我们应该理直气壮地讲人权，高举人权的旗
帜。
4．矫正法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义并重的观念。
将法律视作既管老百姓又管政府的同时，结合法律目的，把立法、依法治国
的重心转向人民权利的保障及正义的实现，应是我国实行立法、依法治国的
策略选择。
二、在立法立法方面，有关立法立法空白
较多，所立之法缺陷较大
目前，以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架已初步形成，国家
的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但与改
革开放和市场经济发展的要求相比，我国的立法法制建设还比较滞后，立法管理
的某些方面还存在立法空白，立法质量也有待于进一步提高。突出表现在现存的
法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，使立法执法者难以适从；有些法律、法
规的一些条款太原则，不便操作和畸轻畸重；还有一些法律、法规对某些立法机
关设置的职权过大，尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过大，并且没有顾及到
公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数立法执法人员毫无顾忌地滥
用立法权；立法程序法律制度很不健全，没有实现立法程序法律化，严重影响了
立法机关的立法。因此，我们必须进一步完善立法法律体系，为立法创
造法律条件。
首先，必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况。当前，
特别要抓紧制定规范
市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、
规范收入分配等方面的法律法规；解决在建立商品市场、原材料市场、金融、资
本市场、房地产市场、劳动力市场等方面执法依据不足的状况；改变实施细则滞
后、法规不配套现象，尽可能使法律法规及规章同步出台，并加强立法解释工作，
使法律规范更加适应实际，操作性更强，以解决有法难依问题。
其次，注重立法质量，纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向。法律、法
规的生命力在于其质量。近年来我国颁布实施的许多法律文件修改过于频繁，并
且有些在实践中难以施行，问题的要害在于立法时，立法者对该法所调整的社会
关系缺乏科学而精细的调查研究，或者着力于通过立法解决本部门的编制、级别、
经费及其他种种具体问题。应当看到，一个法律文件制定得成功与否以至于最终
能否被有效地施行，很大程度上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群
众的意志和利益，以及它所要调整的那部分社会事务发展的客观规律。因此，立
法必须提高民主化和科学化程度，使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符
合社会发展的客观规律。要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响法律的全
面、公正和完整。同时，避免各种规范性文件在调整社会事务时发生重复、冲突
或疏漏，维护国家法制的统一。
再次，抓紧制定立法程序法，改变立法程序缺乏法律规范的现状。可以说，
离开了立法程序法，就不可能实现真正意义上的立法。
最后，立法要依法。
三、在立法执法方面，现存的立法执法体制不顺，
影响了法律、法规与规章的执行效果
现存的立法执法体制不顺。具体表现为：第一，政企不分，政事不分。从法
理上说，执法主体只能是国家的立法机关、审判机关和检察机关，企事业单位不
能拥有执法权，然而目前立法执法主体政企不分、政事不分的现象并不少见。以
政企不分为例，工商部门管市场，又办市场；城建部门管理城市建设，自己也搞
城市建设，并进行自我质量监督；种子公司既是种子的生产经营者，又是种子生
产经营的管理监督者，等等。这种既当裁判员又当运动员的局面，人为形成监督
不力。第二，立法执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，相互之间缺乏协调
配合，结果造成执法工作形不成合力，相互掣肘，办事效率不高。第三，管理系
统交叉过多，职责不清。如对个体户的管理，涉及到工商、税务、物价、卫生等
多家执法部门，由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉，客观造成立法
执法者
不作为、乱作为或难作为。与此同时，我国立法执法队伍建设虽然经过多
年努力，有了长足进步，但是整体素质仍然不高。目前立法执法中存在的问题不
少，如越权执法、不作为违法、随意执法、乱施处罚等问题的出现，既有不懂法
而出错的，也有滥用权力而违法的。
因此，必须理顺现行立法执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、
讲求实效的原则，走综合执法之路。要积极推行立法执法责任制。1997年，
党的十五大报告提出：“一切政府机关都必须立法，切实保障公民权利，实
行执法责任制和评议考核制。”立法执法责任制的核心是通过明确政府机关法定
立法执法职责，健全立法执法评议考核体系，落实立法责任追究机制，实现规范
立法执法行为的目的。立法执法责任制，要力求做到实际、简明、准确、可操作
性强。具体推行时，关键要抓好三个环节：一是清理立法执法主体，明确执法依
据和执法权限，切实减少立法机关在执法活动中的推诿扯皮现象，努力提高立法
效能；二是确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准，切实
改变过去那种执法岗位不清，职责不明，权力行使层级之间“上侵”、“下夺”、
“左挤”、“右占”，相互扯皮、揽功诿过的现象，有效地规范立法机关内部管
理秩序，提高立法效率；三是架构执法评考体系，突出执法效能评估，完善立法
责任追究机制，将立法职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩，实现行
政权的规范运作。
同时，要提高立法执法队伍的整体素质。其关键是要坚持“公开、平等、竞
争、择优”的原则，健全对立法执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞
退等具体制度，突出严字，严格管理，严明纪律，赏罚分明，形成“能者上、平
者让、庸者下、劣者汰”的良好机制。
四、在立法监督方面，现行立法执法
监督体系乏力，存在缺陷
目前，我国对立法权力的监督制约形成了自己的体系，这一体系包括权力机
关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、立法机关自身的监督、党的监督
以及新闻舆论、人民群众、各民主党派、社会团体等的社会监督。应该说，我国
的监督体系是比较全面和严密的，它在实际工作中也发挥了重要作用，然而实践
中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了立法
权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因，也有监督机制上
的原因。立法方面，主要是缺乏监督的法律规定，以致使人民群众等一些社会监
督流于形式而得不到落实。监督
机制上，主要表现为有些监督缺乏必要的独立性，
直接影响其监督作用的发挥。例如，作为立法系统内的专门监督的立法监察，由
于它与立法机关有着立法隶属关系，使得这种监督在实践中很难真正履行其监督
职责，以致弱监、虚监、失监现象相当严重。还有，立法复议也存在着一些亟待
解决的问题。目前，有些同志怕麻烦、推诿等不愿受理立法复议申请的情况还在
相当程度上存在，在立法复议决定上，还存在该撤销或者变更而维持的情况，上
下级之间“官官相护”的问题尚未彻底解决，等等。
因此，必须强化和完善立法执法监督制约机制，确保严格、公正执法。首先，
加强权力机关对立法执法工作的监督。完善各级人民代表大会的监督职能，尽快
制定《人大监督法》。各级人大及其常委会在选举和任免干部时，应该把是否具
备必要的法律知识，是否依法办事作为衡量干部是否称职的重要标准。在听取他
们的述职报告时，应把他们领导的地区或部门的执法状况作为重要的考察内容。
各级人大常委会要通过听取和审议所在政府和单位实施法律、法规工作报告以及
组织代表检查、视察、评议执法工作等形式，督促立法机关做好执法工作。其次，
民主党派的监督、社会团体、人民群众以及新闻舆论的监督也必须努力落到实处，
使它们共同服务于人大监督这个中心，并形成监督合力。
综上所述，我国要实现立法，必须革除一切与立法的要求不相适应
的旧观念，必须进一步完善立法法律体系，必须理顺现行立法执法体制，提高执
法队伍素质，必须强化和完善立法执法监督机制。惟其如此，才能为解决我国依
法立法中存在的现实问题创造条件，不断推进立法的进程，实现依法治国的
宏伟方略。
我国的立法程序的缺陷与完善建议
(一)关于地方立法规划的编制过程
1审批立法规划的主体不规范。立法规划的编制权是一种准立法权，因而应该由享有立法权的机关来行使。但是在地方立法实践中，立法规划往往是由主任会议研究确定，而主任会议依照法律规定并不享有立法权。这样编制出来的规划，由于没有经过常委会会议审议，民主性和科学性往往显得不够，执行过程中也难免遇到这样那样的问题。
2提出立法项目时缺乏充分的调研、论证。有关专门委员会或工作机构在决定立法项目的去留时，主要是依据人大常委会或者人大专门委员会在立法前期所作的立法调研，以及对该立法项目的基本政策、主要内容和相关措施的决断。但“立法调研的过程和结论,尤其是调研中有关公共政策的交涉、公共措施的协商等直接
掣肘立法走向的关键活动,均无任何程序规则加以规范”。[5]
（二）关于法规案的提出起草过程
就有关法律、法规的规定而言，享有法规提案权的主体是比较广泛的，但是从各地多年来的立法实践看，常委会制定的地方性法规，几乎都是由政府和主任会议提出议案，而依法享有立法提案权的代表和常委会组成人员几乎没有行使这项权力。在立法的起草过程中，又存在着以下主要问题：
1起草渠道单一，法规案的行政色彩浓厚。目前，大多数法规由政府有关部门起草。政府部门起草法规，有一定的有利条件，比较了解实际情况，熟悉有关业务，经费也有保障；但也有很大弊端，部门起草往往将本部门狭隘的执法目的和利益作为起草工作的指导思想,使立法机关在起草阶段陷于被动,导致部门利益膨胀,损害了立法利益的整体性,在一定程度上,是立法为执法目的服务这种传统观念的“残余”。[6]这种起草方式使法规草案程度不同地带有浓厚的行政色彩。
2没有做好协调工作。“利益作为客观范畴，对法起着决定性作用。”[7]（p86）利益协调工作是地方立法的关键。一部法规草案，其内容往往涉及到两个以上行政主管部门的职责权限。例如，已经提交到人大的法规草案，在究竟如何划分部门之间职责权限的问题上，有关部门常常是互不相让，便足以说明这一点。协调工作做不好，势必影响法规草案的及时审议和正常修改，影响立法的进度，影响法规的质量。
（三）关于法规案的审议过程
1常委会的审议程序不合理、不规范、影响审议质量。一方面，对最高审次没有限制，对上一次审议与下一次审议之间的时间间隔没有要求。这样做带来的问题是，要么三番五次审议，要么匆匆忙忙审议，严重影响了立法的效率和质量。另一方面，会议议程安排不尽合理。每次会议安排审议的法规草案过多，而会期又较短，平均审议时间太少，影响审议质量。
2审议过程中，公民参与地方立法的机制欠缺。这主要表现在公民旁听程序不健全。旁听应该是不受身份地位影响的、普遍的、平等的旁听。除被剥夺政治权利、严重精神障碍者等特殊情况，所有的公民都应有权旁听。有的地方明确规定一般只限于邀请工会、妇联、共青团等人民团体和群众组织的有关负责人或者代表旁听。这样，公民旁听被立法机关当成了花瓶，形同摆设，从而导致公民权利的旁落。立法机关设置旁听的门槛太高、条件苛刻、手续繁琐，严重挫伤了公民的旁听积极性。
（四）关于法规案的表决公布过程
1现行的表决法规案的办法是整体表决，即代表或常委会组成人员对整
个法规草案表示赞成、反对或弃权。从某种意上讲，这种表决办法不能充分反映组成人员的意愿。例如，代表或常委会组成人员对法规草案总体上感到比较满意，但对其中的个别条款持反对态度，这时如果采用整体表决的办法，那么无论其投赞成票、反对票还是弃权票，都不完全符合意愿。
2没有处理好法规公布日期与法规生效时间之间的关系。公布是立法程序中的一项重要程序。“要使法广为人知并发挥其作用，必须将法公之于众，以便国家机关、公职人员和公民都能了解、执行和遵守法，从而实现立法的目的。” [8]（p323）通常的做法是，在发布法规的公告中规定：现予公布，自公布之日起施行。实际上，法规一经公布，立即开始施行，执法部门及利害关系人都未做好必要的准备，不尽合理。完善地方立法程序的对策
（一）完善地方立法规划的编制程序
1审批立法规划的主体要规范化。立法规划应当由常委会会议审议通过。在实际工作中，可以先由法制委员会或立法工作机构将立法规划草案报请主任会议研究，待其原则同意后，提交常委会会议审议。在常委会会议召开前，应将规划草案及有关说明材料提前送达常委会组成人员，以便他们为审议规划草案早做准备，保证审议的质量。在审议过程中，分歧不大的，可经一次审议即行表决；分歧比较大的，可安排下次会议再行审议，待分歧减少后再行表决。
2要加强调查研究，使立法规划更加符合客观实际。编制立法规划，就是要对复杂的社会关系进行疏理、分析、研究，将需要用法规调整的社会关系的现状搞清楚，“根据本地区政治、经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的需要，在科学预测的基础上，提出立法项目”[9](p110)，并且对今后一段时期立法工作作出比较科学的安排。
（二）建立健全法规案提出制度，完善地方性法规的起草程序
代表和常委会组成人员作为法定的立法提案主体，实际上很少行使立法提案权，一个重要的原因是法规案的提出制度不健全、不完善。代表和常委会组成人员在闭会期间如何提出法规案，法规案提出以后如何处理，由什么样的机构处理，应有明确的规定，因此，要保证代表和常委会组成人员行使好法案提请权。
1拓宽法规案的起草渠道，重视发挥专家、学者在起草工作的作用。拓宽法规案的起草渠道，就是要打破由政府主导法规起草权的局面，改变法规案由政府起草的单一局面。多年来，绝大多数法规都是由政府部门来起草，较少注意发挥专家、学者在立法中的作用。实际上，对涉及改革开放相市场经济建设的全局性的或难度
较大的法规起草，尤其需要专家、学者的参与。要在日常的法规起草工作中，要经常组织召开有关专家和学者参加多层次的座谈会、论证会、研讨会，从理论上和实践上，对一些涉及改革、市场经济建设中的难点问题进行分析、论证。
2搞好法规案协调工作，促进起草工作顺利进行。凡法规案的内容涉及两个以上执法部门管理权限，不能确定其中的一个主管部门为法规起草主管单位时，在正式提交常委会会议前，必须召开由相关执法部门主要负责人参加的协调会，以便各部门能够取得统一意见。同时要开好协调会，在协调工作中要充分发扬民主。
（三）完善地方性法规的审议程序，健全立法的民主、科学、效率机制
1要采取统一与分散相结合的地方立法工作体制。 统一与分散相结合的立法工作体制，是指在审议法规过程中，在法规议案提交常委会会议审议前和提交常委会审议后初审阶段的工作任务由相关的专门委员会或工作机构承担，法制委员会或者专门的立法—机构视情况参与，而初审以后直到通过这一阶段的具体工作任务由法制委员会或专门的立法工作机构承担，其他专门委员会和工作机构予以配合、协助的体制。[10]（p242）这种体制，既发挥了有关专门委员会精通业务、熟悉本单位工作的长处，又充分发挥了法制委员会的立法专长，有利于提高立法的质量。
2 完善公民在地方立法中的参与机制。简化公民旁听的具体手续，提高公民参加旁听的积极性。权力机关应当在会前运用新闻媒体等手段对公民旁听制度进行宣传，公告开会审议法规案的时间、地点、法规案的具体内容和允许旁听的人数，如公众可以在会议厅前凭身份证或介绍信排队领取旁听票等。并对旁听过程进行电视转播，采访参加旁听的公民，让他们向社会表达自己参加旁听的真实感受。对于公民在旁听会议时提出的合理化意见和建议，应当尽量吸纳或者予以反馈，使公众真切感受到旁听制度的实施，不搞形式，走过场。
（四）完善法规表决公布程序，确保法规有效实施
1在我国立法活动中，现行的表决法规草案的办法是整体表决，对法规草案全文一次性的表决，虽然简便易行。但是，从我国法制建设发展的总趋势看，地方性法规议案的表决，将会从一次性的笼统表决，逐步过渡到按需要分章、节、甚至条、款表决。在我国今后的立法中，对一些内容丰富，条文之间内容跨度大的法律、法规，或者对个别条款有较大分歧的情况下，也可以按章、节、条、款进行表决，或者就有分歧的条款进行表决。
2改变法规“自公布之日起施行”的做法，使公布时间
与生效时间相分离。为了不影响法规的及时生效和正常实施，在法规公布的问题上，应当对公布时间、公布方式以及与公布时间相关联的生效时间进行改革、加以规范。今后应当采用确定具体的生效日期来代替以往的“自公布之日起施行”，这样便可以为法规的有效实施做好必要的准备。同时，要采取尽可能让公众知晓的方式发布法规。应当在立法机关的公报和本行政区域内的各级党报上刊登，同时还应通过本行政区域内各级电视台、广播电台播放以及通过互连网加以宣传。
我国的《立法法》是一部规定立法规则、确立立法制度的基本法律，涉及“立法权限”、“立法程序”、“法律效力等级”和“法律监督”四大问题。立法立法必须严格执行《立法法》的规定，坚决克服“立法不法”的现象。
立法是法治的关键和核心，其目的在于合理配置立法权力，有效规范行
政权力的运作，从而为公民权利的行使提供充分保障，实现公平、正义、自由、
秩序等价值目标。实质意义上的法治不仅要求法的权威性和依法而治的法的工具
价值，而且强调立法对普遍认同的价值理念的追求、法的内容的合理性等法的实
质理性。法治已经演进为一个综合概念，它融汇了民主、自由、平等、人权等诸
多价值观念，包含着法律至上、民主政治、权力制约、司法独立、立法等丰
富的制度意蕴，其核心则是依法行使国家权力。几个世纪以来，法治理论与实践
对政府权力予以高度关注，这与立法权力作用范围的广泛性、与人们生活联系的
直接性密切相关。二十世纪以来，立法权在很多国家的权力结构中极度扩张的事
实，不断提醒人们，对立法权力的制约是国家权力制约的重中之重。
在我国，立法尚处在初级阶段，立法法治还面临十分艰巨的任务，无论
是观念上还是制度上都面临着挑战。因此，立法是一场深刻的观念更新和制
度变革。当前，我国立法面临的挑战主要体现在四个方面：
一、在思想意识方面，有些立法机关工作人员特别是有些
领导干部的观念与立法的要求不相适应
邓小平同志指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法律传
统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制
度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时
又重新滋长。”由于我国缺乏依法治国、立法的传统，人们的民主法制观念
淡薄，特别是一些非常有害的观念或思想，严重阻碍着立法的实现。它们是：
第一，人治观念。有些立法机关工作人员特别是有些领导干部对立法重要性
的认识还不到位，有的是不重视，总认为立法不管用，按法定程序办事太麻
烦。因此，在一些地方和部门，立法还多是说在嘴上、写在纸上，并没有真
正落实到行动上；有些领导干部甚至“以言代法”、“以权压法”，置法律于不
顾。第二，治民不治官的观念。有些领导干部往往把自己摆在了超越法律之上的
位置，总习惯地认为法律只管老百姓，忘记了自己同样需要接受法律的约束，从
而无视法律的规定。第三，法律工具主义观念。将法律仅视为一种治人的工具，
而
不具有法律的目标价值观念。甚至认为，当对自己有利时就拿来适用，对自己
不利时就不执行。这些都严重阻碍了立法观念的根植和立法方略的推
行。
因此，实行立法必须要大力培养和增强全民的法治观念，重点是抓好各
级领导干部特别是立法领导干部和执法人员的法治观念建设，切实地进行为依法
立法所要求的观念更新。
1．树立法治观念。为此，必须明确：第一，宪法至上。法治的实质是宪治，
依法治国首先是依宪治国。宪法至上是法治的最高体现，是中国法治建设的灵魂。
第二，法律具有极大权威。任何组织和个人必须严格依法办事，而不允许有超越
宪法和法律的特权。第三，法大于权。任何人不得以权代法、以权压法、以权乱
法、以权废法。第四，法律面前人人平等。
2．树立权力制约观念。不受制约的权力，必然会被滥用，必然导致腐败。
这是人类历史证明了的真理。
3．树立人权观念。作为社会主义国家，作为以全心全意为人民服务为宗旨
的执政党，必须把保护人民的权利作为一切工作的根本出发点和归宿。社会主义
最讲公平、最重视保护人民的权利。我们应该理直气壮地讲人权，高举人权的旗
帜。
4．矫正法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义并重的观念。
将法律视作既管老百姓又管政府的同时，结合法律目的，把立法、依法治国
的重心转向人民权利的保障及正义的实现，应是我国实行立法、依法治国的
策略选择。
二、在立法立法方面，有关立法立法空白
较多，所立之法缺陷较大
目前，以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架已初步形成，国家
的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面已基本上做到了有法可依，但与改
革开放和市场经济发展的要求相比，我国的立法法制建设还比较滞后，立法管理
的某些方面还存在立法空白，立法质量也有待于进一步提高。突出表现在现存的
法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，使立法执法者难以适从；有些法律、法
规的一些条款太原则，不便操作和畸轻畸重；还有一些法律、法规对某些立法机
关设置的职权过大，尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过大，并且没有顾及到
公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数立法执法人员毫无顾忌地滥
用立法权；立法程序法律制度很不健全，没有实现立法程序法律化，严重影响了
立法机关的立法。因此，我们必须进一步完善立法法律体系，为立法创
造法律条件。
首先，必须加快立法步伐，改变某些领域无法可依或有法难依的状况。当前，
特别要抓紧制定规范
市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、
规范收入分配等方面的法律法规；解决在建立商品市场、原材料市场、金融、资
本市场、房地产市场、劳动力市场等方面执法依据不足的状况；改变实施细则滞
后、法规不配套现象，尽可能使法律法规及规章同步出台，并加强立法解释工作，
使法律规范更加适应实际，操作性更强，以解决有法难依问题。
其次，注重立法质量，纠正片面追求数量而忽视立法质量的倾向。法律、法
规的生命力在于其质量。近年来我国颁布实施的许多法律文件修改过于频繁，并
且有些在实践中难以施行，问题的要害在于立法时，立法者对该法所调整的社会
关系缺乏科学而精细的调查研究，或者着力于通过立法解决本部门的编制、级别、
经费及其他种种具体问题。应当看到，一个法律文件制定得成功与否以至于最终
能否被有效地施行，很大程度上取决于该法是否正确而深刻地反映了广大人民群
众的意志和利益，以及它所要调整的那部分社会事务发展的客观规律。因此，立
法必须提高民主化和科学化程度，使法律充分体现民意，与社会生活相一致，符
合社会发展的客观规律。要防止立法中渗入局部利益和部门利益而影响法律的全
面、公正和完整。同时，避免各种规范性文件在调整社会事务时发生重复、冲突
或疏漏，维护国家法制的统一。
再次，抓紧制定立法程序法，改变立法程序缺乏法律规范的现状。可以说，
离开了立法程序法，就不可能实现真正意义上的立法。
最后，立法要依法。
三、在立法执法方面，现存的立法执法体制不顺，
影响了法律、法规与规章的执行效果
现存的立法执法体制不顺。具体表现为：第一，政企不分，政事不分。从法
理上说，执法主体只能是国家的立法机关、审判机关和检察机关，企事业单位不
能拥有执法权，然而目前立法执法主体政企不分、政事不分的现象并不少见。以
政企不分为例，工商部门管市场，又办市场；城建部门管理城市建设，自己也搞
城市建设，并进行自我质量监督；种子公司既是种子的生产经营者，又是种子生
产经营的管理监督者，等等。这种既当裁判员又当运动员的局面，人为形成监督
不力。第二，立法执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，相互之间缺乏协调
配合，结果造成执法工作形不成合力，相互掣肘，办事效率不高。第三，管理系
统交叉过多，职责不清。如对个体户的管理，涉及到工商、税务、物价、卫生等
多家执法部门，由于对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉，客观造成立法
执法者
不作为、乱作为或难作为。与此同时，我国立法执法队伍建设虽然经过多
年努力，有了长足进步，但是整体素质仍然不高。目前立法执法中存在的问题不
少，如越权执法、不作为违法、随意执法、乱施处罚等问题的出现，既有不懂法
而出错的，也有滥用权力而违法的。
因此，必须理顺现行立法执法体制，按照条块结合、适当分权、便于执法、
讲求实效的原则，走综合执法之路。要积极推行立法执法责任制。1997年，
党的十五大报告提出：“一切政府机关都必须立法，切实保障公民权利，实
行执法责任制和评议考核制。”立法执法责任制的核心是通过明确政府机关法定
立法执法职责，健全立法执法评议考核体系，落实立法责任追究机制，实现规范
立法执法行为的目的。立法执法责任制，要力求做到实际、简明、准确、可操作
性强。具体推行时，关键要抓好三个环节：一是清理立法执法主体，明确执法依
据和执法权限，切实减少立法机关在执法活动中的推诿扯皮现象，努力提高立法
效能；二是确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序，细化执法标准，切实
改变过去那种执法岗位不清，职责不明，权力行使层级之间“上侵”、“下夺”、
“左挤”、“右占”，相互扯皮、揽功诿过的现象，有效地规范立法机关内部管
理秩序，提高立法效率；三是架构执法评考体系，突出执法效能评估，完善立法
责任追究机制，将立法职权的行使与执法人员的年度考核奖惩紧密挂钩，实现行
政权的规范运作。
同时，要提高立法执法队伍的整体素质。其关键是要坚持“公开、平等、竞
争、择优”的原则，健全对立法执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞
退等具体制度，突出严字，严格管理，严明纪律，赏罚分明，形成“能者上、平
者让、庸者下、劣者汰”的良好机制。
四、在立法监督方面，现行立法执法
监督体系乏力，存在缺陷
目前，我国对立法权力的监督制约形成了自己的体系，这一体系包括权力机
关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督、立法机关自身的监督、党的监督
以及新闻舆论、人民群众、各民主党派、社会团体等的社会监督。应该说，我国
的监督体系是比较全面和严密的，它在实际工作中也发挥了重要作用，然而实践
中存在的有法不依、执法不严、违法不究以及腐败现象的滋生和蔓延表明了立法
权力监督乏力和监督体系存在缺陷。这其中有立法方面的原因，也有监督机制上
的原因。立法方面，主要是缺乏监督的法律规定，以致使人民群众等一些社会监
督流于形式而得不到落实。监督
机制上，主要表现为有些监督缺乏必要的独立性，
直接影响其监督作用的发挥。例如，作为立法系统内的专门监督的立法监察，由
于它与立法机关有着立法隶属关系，使得这种监督在实践中很难真正履行其监督
职责，以致弱监、虚监、失监现象相当严重。还有，立法复议也存在着一些亟待
解决的问题。目前，有些同志怕麻烦、推诿等不愿受理立法复议申请的情况还在
相当程度上存在，在立法复议决定上，还存在该撤销或者变更而维持的情况，上
下级之间“官官相护”的问题尚未彻底解决，等等。
因此，必须强化和完善立法执法监督制约机制，确保严格、公正执法。首先，
加强权力机关对立法执法工作的监督。完善各级人民代表大会的监督职能，尽快
制定《人大监督法》。各级人大及其常委会在选举和任免干部时，应该把是否具
备必要的法律知识，是否依法办事作为衡量干部是否称职的重要标准。在听取他
们的述职报告时，应把他们领导的地区或部门的执法状况作为重要的考察内容。
各级人大常委会要通过听取和审议所在政府和单位实施法律、法规工作报告以及
组织代表检查、视察、评议执法工作等形式，督促立法机关做好执法工作。其次，
民主党派的监督、社会团体、人民群众以及新闻舆论的监督也必须努力落到实处，
使它们共同服务于人大监督这个中心，并形成监督合力。
综上所述，我国要实现立法，必须革除一切与立法的要求不相适应
的旧观念，必须进一步完善立法法律体系，必须理顺现行立法执法体制，提高执
法队伍素质，必须强化和完善立法执法监督机制。惟其如此，才能为解决我国依
法立法中存在的现实问题创造条件，不断推进立法的进程，实现依法治国的
宏伟方略。
我国的立法程序的缺陷与完善建议
(一)关于地方立法规划的编制过程
1审批立法规划的主体不规范。立法规划的编制权是一种准立法权，因而应该由享有立法权的机关来行使。但是在地方立法实践中，立法规划往往是由主任会议研究确定，而主任会议依照法律规定并不享有立法权。这样编制出来的规划，由于没有经过常委会会议审议，民主性和科学性往往显得不够，执行过程中也难免遇到这样那样的问题。
2提出立法项目时缺乏充分的调研、论证。有关专门委员会或工作机构在决定立法项目的去留时，主要是依据人大常委会或者人大专门委员会在立法前期所作的立法调研，以及对该立法项目的基本政策、主要内容和相关措施的决断。但“立法调研的过程和结论,尤其是调研中有关公共政策的交涉、公共措施的协商等直接
掣肘立法走向的关键活动,均无任何程序规则加以规范”。[5]
（二）关于法规案的提出起草过程
就有关法律、法规的规定而言，享有法规提案权的主体是比较广泛的，但是从各地多年来的立法实践看，常委会制定的地方性法规，几乎都是由政府和主任会议提出议案，而依法享有立法提案权的代表和常委会组成人员几乎没有行使这项权力。在立法的起草过程中，又存在着以下主要问题：
1起草渠道单一，法规案的行政色彩浓厚。目前，大多数法规由政府有关部门起草。政府部门起草法规，有一定的有利条件，比较了解实际情况，熟悉有关业务，经费也有保障；但也有很大弊端，部门起草往往将本部门狭隘的执法目的和利益作为起草工作的指导思想,使立法机关在起草阶段陷于被动,导致部门利益膨胀,损害了立法利益的整体性,在一定程度上,是立法为执法目的服务这种传统观念的“残余”。[6]这种起草方式使法规草案程度不同地带有浓厚的行政色彩。
2没有做好协调工作。“利益作为客观范畴，对法起着决定性作用。”[7]（p86）利益协调工作是地方立法的关键。一部法规草案，其内容往往涉及到两个以上行政主管部门的职责权限。例如，已经提交到人大的法规草案，在究竟如何划分部门之间职责权限的问题上，有关部门常常是互不相让，便足以说明这一点。协调工作做不好，势必影响法规草案的及时审议和正常修改，影响立法的进度，影响法规的质量。
（三）关于法规案的审议过程
1常委会的审议程序不合理、不规范、影响审议质量。一方面，对最高审次没有限制，对上一次审议与下一次审议之间的时间间隔没有要求。这样做带来的问题是，要么三番五次审议，要么匆匆忙忙审议，严重影响了立法的效率和质量。另一方面，会议议程安排不尽合理。每次会议安排审议的法规草案过多，而会期又较短，平均审议时间太少，影响审议质量。
2审议过程中，公民参与地方立法的机制欠缺。这主要表现在公民旁听程序不健全。旁听应该是不受身份地位影响的、普遍的、平等的旁听。除被剥夺政治权利、严重精神障碍者等特殊情况，所有的公民都应有权旁听。有的地方明确规定一般只限于邀请工会、妇联、共青团等人民团体和群众组织的有关负责人或者代表旁听。这样，公民旁听被立法机关当成了花瓶，形同摆设，从而导致公民权利的旁落。立法机关设置旁听的门槛太高、条件苛刻、手续繁琐，严重挫伤了公民的旁听积极性。
（四）关于法规案的表决公布过程
1现行的表决法规案的办法是整体表决，即代表或常委会组成人员对整
个法规草案表示赞成、反对或弃权。从某种意上讲，这种表决办法不能充分反映组成人员的意愿。例如，代表或常委会组成人员对法规草案总体上感到比较满意，但对其中的个别条款持反对态度，这时如果采用整体表决的办法，那么无论其投赞成票、反对票还是弃权票，都不完全符合意愿。
2没有处理好法规公布日期与法规生效时间之间的关系。公布是立法程序中的一项重要程序。“要使法广为人知并发挥其作用，必须将法公之于众，以便国家机关、公职人员和公民都能了解、执行和遵守法，从而实现立法的目的。” [8]（p323）通常的做法是，在发布法规的公告中规定：现予公布，自公布之日起施行。实际上，法规一经公布，立即开始施行，执法部门及利害关系人都未做好必要的准备，不尽合理。完善地方立法程序的对策
（一）完善地方立法规划的编制程序
1审批立法规划的主体要规范化。立法规划应当由常委会会议审议通过。在实际工作中，可以先由法制委员会或立法工作机构将立法规划草案报请主任会议研究，待其原则同意后，提交常委会会议审议。在常委会会议召开前，应将规划草案及有关说明材料提前送达常委会组成人员，以便他们为审议规划草案早做准备，保证审议的质量。在审议过程中，分歧不大的，可经一次审议即行表决；分歧比较大的，可安排下次会议再行审议，待分歧减少后再行表决。
2要加强调查研究，使立法规划更加符合客观实际。编制立法规划，就是要对复杂的社会关系进行疏理、分析、研究，将需要用法规调整的社会关系的现状搞清楚，“根据本地区政治、经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的需要，在科学预测的基础上，提出立法项目”[9](p110)，并且对今后一段时期立法工作作出比较科学的安排。
（二）建立健全法规案提出制度，完善地方性法规的起草程序
代表和常委会组成人员作为法定的立法提案主体，实际上很少行使立法提案权，一个重要的原因是法规案的提出制度不健全、不完善。代表和常委会组成人员在闭会期间如何提出法规案，法规案提出以后如何处理，由什么样的机构处理，应有明确的规定，因此，要保证代表和常委会组成人员行使好法案提请权。
1拓宽法规案的起草渠道，重视发挥专家、学者在起草工作的作用。拓宽法规案的起草渠道，就是要打破由政府主导法规起草权的局面，改变法规案由政府起草的单一局面。多年来，绝大多数法规都是由政府部门来起草，较少注意发挥专家、学者在立法中的作用。实际上，对涉及改革开放相市场经济建设的全局性的或难度
较大的法规起草，尤其需要专家、学者的参与。要在日常的法规起草工作中，要经常组织召开有关专家和学者参加多层次的座谈会、论证会、研讨会，从理论上和实践上，对一些涉及改革、市场经济建设中的难点问题进行分析、论证。
2搞好法规案协调工作，促进起草工作顺利进行。凡法规案的内容涉及两个以上执法部门管理权限，不能确定其中的一个主管部门为法规起草主管单位时，在正式提交常委会会议前，必须召开由相关执法部门主要负责人参加的协调会，以便各部门能够取得统一意见。同时要开好协调会，在协调工作中要充分发扬民主。
（三）完善地方性法规的审议程序，健全立法的民主、科学、效率机制
1要采取统一与分散相结合的地方立法工作体制。 统一与分散相结合的立法工作体制，是指在审议法规过程中，在法规议案提交常委会会议审议前和提交常委会审议后初审阶段的工作任务由相关的专门委员会或工作机构承担，法制委员会或者专门的立法—机构视情况参与，而初审以后直到通过这一阶段的具体工作任务由法制委员会或专门的立法工作机构承担，其他专门委员会和工作机构予以配合、协助的体制。[10]（p242）这种体制，既发挥了有关专门委员会精通业务、熟悉本单位工作的长处，又充分发挥了法制委员会的立法专长，有利于提高立法的质量。
2 完善公民在地方立法中的参与机制。简化公民旁听的具体手续，提高公民参加旁听的积极性。权力机关应当在会前运用新闻媒体等手段对公民旁听制度进行宣传，公告开会审议法规案的时间、地点、法规案的具体内容和允许旁听的人数，如公众可以在会议厅前凭身份证或介绍信排队领取旁听票等。并对旁听过程进行电视转播，采访参加旁听的公民，让他们向社会表达自己参加旁听的真实感受。对于公民在旁听会议时提出的合理化意见和建议，应当尽量吸纳或者予以反馈，使公众真切感受到旁听制度的实施，不搞形式，走过场。
（四）完善法规表决公布程序，确保法规有效实施
1在我国立法活动中，现行的表决法规草案的办法是整体表决，对法规草案全文一次性的表决，虽然简便易行。但是，从我国法制建设发展的总趋势看，地方性法规议案的表决，将会从一次性的笼统表决，逐步过渡到按需要分章、节、甚至条、款表决。在我国今后的立法中，对一些内容丰富，条文之间内容跨度大的法律、法规，或者对个别条款有较大分歧的情况下，也可以按章、节、条、款进行表决，或者就有分歧的条款进行表决。
2改变法规“自公布之日起施行”的做法，使公布时间
与生效时间相分离。为了不影响法规的及时生效和正常实施，在法规公布的问题上，应当对公布时间、公布方式以及与公布时间相关联的生效时间进行改革、加以规范。今后应当采用确定具体的生效日期来代替以往的“自公布之日起施行”，这样便可以为法规的有效实施做好必要的准备。同时，要采取尽可能让公众知晓的方式发布法规。应当在立法机关的公报和本行政区域内的各级党报上刊登，同时还应通过本行政区域内各级电视台、广播电台播放以及通过互连网加以宣传。