基层财政建设调研报告 根据区财政局的部署，为全面了解基层财政建设现状，探讨解决基层财政面临的困
难与问题，提升基层财政建设水平。就当前基层财政职能、机构设臵、人员编制、存在的主要困难等情况进行了深入细致的调查，现将有关情况报告如下。
一、乡镇财政管理的基本情况
乡镇财政是我国最基层的一级财政，是乡镇政府履行各项社会经济职能的财力保
障。近年来，随着农村经济的发展以及农村税费改革的逐步推进，乡镇财政面临新的形势和任务。为进一步规范乡镇财政职能，加强乡镇财政管理，发挥乡镇财政的监督作用，现将具体情况简报如下：
1、乡镇财政职能、机构设臵、人员配备的演变过程。
一是税费改革前的财政。乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算
法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。但是，“分税制”财政体制的实行，也给乡镇财政带来了诸多负面影响。“分税制”后形成了一级政府一级财政，财政“分灶吃饭”的格局，一级管一级，财力向上集中，乡镇财政只能听命于上级，乡镇财政成为众矢之的。同时，乡镇财政管理受税收征管体制影响较大，财政职能作用被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到发挥，乡镇财政基本建设处于停滞局面。
二是农村税费改革以来的乡镇财政。2002年开始实行农村税费改革，取消专门面向
农民征收的各种税费，调整了财政体制与分配关系。税费改革后，随着三提五统、农业税、农业特产税逐步取消，乡镇财政所组织财政收入这一主要任务大大减轻，仅剩耕地占用税税种。乡镇财政重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编制、合理的资金分配，优先保障干部职工工资发放和单位的公用经费，以维持最低层次的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作。面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显著特征。
二、乡镇财政管理的经验和做法
1、一卡通情况
截至2009年12月31日，我办财政补贴农民资金“一卡通”发放278.24万元，惠及21921农户，补贴项目达9项补贴。
从发放补贴资金总额来看，我办一卡通”发放278.24万元，占全区发放第一。从发放补贴资金种类来看，共9项补贴通过“一卡通”发放。补贴种类个数最多。从主管部门管理的补贴项目分布看，财政补贴农民资金项目涉及2个主管部门。其中：财政涉及补贴种类4类、民政4类、农业1类。从财政内部业务科室拨付补贴资金结构看，财政补贴农民资金拨付涉及2个业务科室。其中：社会保障科、经济贸易科拨付补贴资金种类高居榜首。从金融机构代理补贴发放业务结构看，财政补贴农民资金“一卡通”发放业务由农村信用社联合社代理，代理发放的补贴金额为278.24万元。
我办财政补贴农牧民资金“一卡通”发放主要特点
一是补贴资金发放增长较快，补贴种类不断增多。全办财政补贴农民资金“一卡通”
发放逐月递增，各类补贴进一步提标扩面，民生工程由应急解难逐步向建立长效机制转
变。通过“一卡通”发放的补贴种类从起初的1项增至9项，新增8项。
二是有效遏制了虚报、冒领、挤占、挪用补贴资金现象的发生。由于原来补贴资金
发放来源多、渠道乱，缺乏监管，导致补贴资金虚报、冒领、挤占、挪用等情况屡屡发
生。实施“一卡通”后，一是对补贴对象基础信息通过入户普查、集中录入、银行联网
核查等程序，保证身份的唯一性，数据的统一性，为“一卡通”发放奠定了坚实的基础。
二是形成了财政补贴农民资金管理新格局。三是建立了严格的补贴对象基础信息准入制
度，坚持公示制度、公开资金运行，变被动监督为主动监督，变单一监督为互相监督，
确保了基础环节的“阳光”操作。
三是决策支持能力进一步增强，财政改革不断延伸。通过“一卡通”系统，可以及
时监控补贴资金发放进度，并能够按行政区划、补贴项目、受益范围、主管部门、财政
归口科室等多角度、多层面统计分析补贴发放数据，及时归并整理不同部门发放数据，
为各级领导决策提供实时、准确、权威的数据。能够及时准确掌握补贴资金支出进度，
使绩效考评成为现实，并极大提高了财政资金的科学化精细化管理水平。
四是农村税费改革之后，特别是随着农村综合改革的不断推进，基层财政面临的困
难和暴露的问题更加突出。近年来，国家出台强农惠农政策越来越多，管理要求越来越
高，绝大多数都要落实到户到人, 农户一般可得到多项补贴，如种粮农民农资综合直补、
家电下乡补贴、汽车下摩托车下乡、低保五保补贴、奶牛补贴等等。这些最终都要靠财
政所来落实，经财政所审核、填报后，由银行直接代发农户。存在人少事多，工作量大
问题。随着一卡通工作量的大幅度增长，需要的办公经费开支也相应增长，如惠农政策
业务培训、电脑等办公设备更新、办公易耗品、下乡所需的交通工具开支、需要打刷大
量的农户补贴清册、通知书、公示表等等，没有经费问题直接影响工作效率与工作实效。
2、三资代理
府城街道办事处位于焦作市西部，面积24.47平方公里，农业人口21000余人，辖
12个行政村，68个村民小组。我们在坚持“村（组）资金的所有权、使用权和收益权
不变”、“民主理财”、“严格财经纪律”、“政务公开”四项原则的前提下，全面推行了“三
资”代理服务制度。“三资”代理服务中心作为具体的工作部门，以“三资”代理服务
为主，融监督和管理于服务之中；实行服务承诺制，对外公布服务监督电话，自觉接受
社会各界和人民群众的广泛监督，充分保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
2006年5月份，我们在体现集体理财、民主监督前提下，对收入实行了合同（协
议）备案制；对支出实行了“四表三单两级”会审制。10月份，在实行村（组）资金代
理服务的基础上，推行了村（组）集体资产、资源代理服务，实行资产资源台账式管理。
对各村（组）的集体资产、资源进行摸底排查、复审、公示后，由“三资”代理服务中
心对各村（组）集体资产、资源建立台账，严格资产、资源报批备案制度。各村（组）
集体资产的增加或减少、集体资源的使用除履行村里的有关程序外，须报办事处“三资”
管理监督委员会审批，同时 报“三资”代理服务中心备案。
在实行“三资”代理服务过程中，我们严格实行“重大事项代表会、财务收支联签审、
一般事务两委会”等一系列制度，强化了对农村资金、资产、资源的管理，顺应了民意，
取得了初步成效；村级集体经济运行质量和效益得到进一步优化；消除了组级资金管理
空白点，解决了组级财务管理混乱，组级干部难以管理的难题；提高了村（组）财务工
作的透明度，做到了给群众一个明白，还干部一个清白，杜绝了因财务问题引发的信访
问题；实现了“为民作主”向“由民作主”转变、“制度民主”向“程序民主”转变“暗
箱操作”向“阳光工程”转变、“人管人”向“科学管人”转变、“干部定事”向“群众
定事”转变的“五个转变”，有力地推动了农村基层党风廉政建设，促进了农村的稳定
与发展。
3、涉农资金监管情况
加强涉农资金的管理与监督，是政府和有关部门的主要工作内容之一，经过近些年
的摸索，涉农资金的管理与监督工作，已经进入一个建章立制、不断提高质量的新阶段。
但由于某些规范或制度不健全，监管工作未能有效配套，导致涉农资金在这一新阶段里，
出现了良好态势与问题并存的矛盾状况。
突出环节程序的规范与问题并存。
为保证各项惠农政策落实到位，都突出了环节程序的规范和管理，包括涉农资金的
分配、拨付和发放，所有资金严格按照上级文件规定和实施项目进行分配。其中涉及农
民个人的种粮补贴、农资增支综合补贴等，大力推行“一折通”发放，及时、完整，减
少了中间环节。而对于涉农项目资金的规范和管理，对项目资金拨付实行财政报账制，
实行涉农资金跟踪检查制度等等。
但不容忽视的是，具体管理使用中问题还是频繁发生，如配套资金少或不到位等等。
问题根源不可忽视，涉农资金监管中存在的矛盾和问题，既有客观原因，也有主观
因素，归纳起来主要有四个方面：
一是涉农资金管理部门的职能交叉重叠。从目前情况看，涉及政府、财政部门、计
划管理部门等；行业主管部门又涉及农业、畜牧、民政等部门。这些部门对同一类型资
金或项目实行多头管理，如果协调不好、缺乏科学统筹，就成了“都管都不管”的空白
地带，造成资金投入分散、难以集中办大事，影响使用效果。
二是地方财政困难，农业投入力量不足。目前，大多数农业专项资金都规定了各级
财政配套资金的比例，而基层财政，运转困难，难有财力配套。
三是资金管理监督机制不健全。由于政府管理部门自身资金不足，基础设施建设等
投入都依赖于上级财力。没有建立严格的资金或项目管理的监督检查机制，缺乏一整套
全程的监控措施。
三、基层财政存在主要的困难与问题
随着社会主义市场经济的发展和财政改革的深入推进, 财政所干部队伍建设面临着
诸多新的问题。
1、工作量加大，工作难度增加。乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家
万户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标准要求较高，致使任务十分繁重，
增加了乡镇财政人员的工作量。相对于改革前，业务量反而越来越大了。同时，会计核
算业务也大量增加，造成工作难度的增大。人员缺乏，造成干部兼职较多。
2、干部队伍素质不能适应新形势要求。一部分是半路出来，业务上不能说一窍不通，
只能说是略知一二。2004年，区财政局对乡镇财所人员的编制问题进行了改革。乡镇财
政人员编制上划区财政局，乡镇的财政干部人员的工资待遇很低。
3、目前乡镇财政职能基本状况及需要研究解决的现实问题。目前，财政所主要是承
担乡镇一般预算资金的收支管理、国有（集体）资产管理、财政补贴资金发放与信息化
管理、执行财政监督、参与农村综合改革、协助税收征管等。与取消农业税前相比，主
要表现为“三个转变”：
一是由过去向农民收钱的“征管型”向现在给农民发钱的“服务型”转变。
二是过去抓收入为主的“收入型”向现在管理财政收支的“收支并重型”转变。由
于中央支农惠农政策不断加强，涉农补贴和支农项目越来越多。
三是由过去“单纯业务型”向现在“综合协调型”转变。目前，乡镇财政逐步承担
了建设社会主义新农村、组织提供农村公共产品和服务、推进农村综合改革等多项任务，
其综合协调的功能明显增强。
4、如何规范乡镇财政职能，需要解决的问题：
一是从预算编制看。有的收支项目还没有纳入到财政预算管理范围，预算执行和管
理也不严格，约束力不强。
二是从收入来源看。税源匮乏，无税可收问题严重。但乡镇政府为了确保年年递增
的年度财税收入任务的完成，年年都在关键的时候采取非常措施，人为抬高了税收征收
成本，降低了本级可用财力，并且形成了一种恶性循环。取消农业税后，加上农村地区
的耕地占用税税源十分有限，使得乡镇财政固定税收收入大幅减少，日常运转和社会事
业支出主要依靠上级财政的转移支付。
5、涉农资金监管中存在着矛盾表现形式不尽相同，解决的方法和对策应着力强化
四个方面的工作：
一是强化思想认识，确立涉农资金监管工作的基础地位。涉农专项资金是党中央、
国务院和各级解决“三农”问题、实施强农惠农政策的具体体现，做好涉农专项资金的
安排使用，确保涉农资金切实发挥效益和安全运行，不仅仅是简单意义上的经济问题，
还是关系到国计民生的重大政治问题。这就要求各有关部门要进一步提高认识，切实加
强领导，高度重视涉农资金，严格按照资金管理的有关规定，建立健全规章制度，强化
资金使用的监督管理，确立涉农资金监管工作的基础地位。
二是强化前瞻性，填补涉农资金监管的“空白”地带。在涉农资金分配制约关系和
涉农项目审批监督制约关系的，必须开展延伸监管。要从涉农资金分配拨付的源头查起，
或从资金使用的基层单位、个人逐级核查，资金运行到哪里，就追查核实到哪里。同时
还可根据实际情况的需要，按照政府的要求进行监管，或者委托社会中介组织进行查证，
填补涉农资金监管的“空白”地带。
三是强化督办力度，确保涉农资金的安全完整和规范高效。从而提高涉农资金监管
的规范性和实效性，确保涉农资金真正发挥作用。
6、新形势下乡镇财政职能、管理体制、机构的重新定位的问题。从目前的改革发
展趋势来看，乡镇财政还承担了建设社会主义新农村、管理和监督涉农资金等多项任务，
其综合协调功能明显增强。乡镇财政的主要职能概括为：一是负责本乡镇政府预决算编
制、预算执行、预算调整，乡镇预算内外资金收支管理、国库集中支付等工作；二是负
责乡镇政府预算单位财务核算与监督；三是负责组织实施的各类专项资金管理；四是负
责农村社会保障资金的筹集与管理工作；五是负责村级资金的专户存储、核拨和监督管
理；六是负责乡镇国有资产管理；七是负责各项农民补贴的核定兑付。
四、加强财政管理的意见和建议
1、提高认识，统一思想，稳定人心。采取多种形式，向广大干部职工阐明乡镇财政
所在新时期中的任务、职能和作用；加大对乡镇财政的宣传力度，使社会各方面了解乡
镇财政所的作用和地位，为乡镇财政所干部工作创造一个良好的外部环境。
2、制订完善各项规章制度，加强纪律的考勤工作。制订奖励约束机制，切实推行首
问任责任制和行政效能机制。认真研究新时期下乡镇财政所干部职工工作的奖励机制。
在财政所内建立起适用的首问责任制和行政效能机制，提高财政所的工作效率，完善工
作程序，规范工作管理，强化监督。 转换干部管理体制。建议加强人员配备管理。根
据业务量大小，合理配备乡镇财政工作人员，增强乡镇财政的人员流动，要进行交流调
动。
3、建立学习的制度化。加强对乡镇财政所干部的培训工作。培训要分批，分层次，
分年龄段等方式有针对性地轮训，要建立起自学与集中学习相结合的考核制度，用制度
督促人，用考试检查人、用成绩评价人来作为提拨人才和年度考核的依据。
4、强化乡镇财政职能的必要性及其实现途径
一是乡镇财政职能是乡镇政府职能的集中体现，强化其“当家理财”的作用是全面
建设社会主义新农村的必然要求。乡镇政府职能的履行必定要以乡镇财力作保证，乡镇
财政职能发挥的程度如何，直接决定政府服务乡村经济社会发展的广度与深度。另外，
乡镇财政收入将随着农村经济的发展而增加，这是强化乡镇财政“当家理财”的又一因
素。
二是合理定位乡镇财政职能是适应农村经济社会发展实际，实现其管理效益最大化
的有效途径。统筹城乡协调发展、建设社会主义新农村是国家一项长期的战略任务，合
理定位乡镇财政职能，有利于促进我国解决“三农”问题战略目标的实现。通过定位职
能、明确职责、分类指导、规范管理，可以保证国家财政经济政策在农村的贯彻落实，
保证财政资金的科学合理使用，实现乡镇一级财政管理效益的最大化。
三是突出乡镇财政的服务职能，是农村经济社会发展的现实需要。乡镇财政职能，
服务是根本，发展是关键。我国从上到下正在构建的公共财政体制，就是按照“以人为
本、科学发展”的要求，旨在提高财政对公共服务的保证水平。因此，突出乡镇财政的
服务职能，以服务促发展，以发展保服务，既是乡镇一级财政发展的必由之路，又是农
村经济社会发展的现实需要。
四是重视和加强乡镇财政管理，是实现县乡财政可持续发展的客观要求。从长远发
展来看，进一步重视和加强乡镇财政的管理，是政府职能转变的重要内容，更是实现县
乡财政可持续发展的客观要求。
五是建立完善的乡镇财政体制与管理制度是乡镇财政发挥职能的重要举措。财政体
制是实现财政职能的载体，财政管理制度是强化和规范财政管理及统一财政职能的重要
制度特征，乡镇财政职能更是通过财政体制和财政管理制度实现的。尽快建立有利于乡
镇事业发展、社会稳定的乡镇财政体制和管理制度势在必行。
总之，新时期形势下建设一支素质强、形象好的财政所干部队伍就应以制度为依据，
从严抓起，以理服人，以情感人，理顺各种管理关系，改革不合时宜的管理体制，充分
调动乡镇财政所干部职工的积极性，主动性和创造性，凝聚他们的智慧和力量，努力创
建一支招之能来、来之能战、战之能胜的新型财政干部队伍。
全南县乡镇财政队伍建设调研
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发布者：admin 发布时间：2011-1-18 阅读：698次
全南县乡镇财政队伍建设调研
税费改革之初，我记得曾有一位领导在会上说过，农税取消了，基层财政人员工作量减少了，人员偏多了——要裁员，要精简，要分流！一日之间就闹得基层财政人员人心惶惶，坐立不安；税费改革这么多年过去了，基层财政在县财政的大力支持下队伍建设都得到了一定的改善，但离达标还有相当的差距。前不久
在南昌学习期间，和几个来自江西基层财政的财政所长交流中得知，他们的基本状况和我们这里的大体相同，都在待建状态，全南基层财政目前存在的状况，对整个江西省基层财政来说，这只不过是“冰山一角”。
调研基本结论：（1）乡镇财政干部成为农村综合配套改革的买单者。农村税费改革后，乡镇机构合并，其后实行乡财县管。合并后的财政所确定为乡镇事业单位，承担了乡镇党委、政府不直接办理之外的所有公共事务；财政所干部不是公务员，也不是参公人员；工作量对比改革前增加了一倍。
（2）“六个关键词”概括乡镇财政干部现状。目前乡镇财政干部现状可以用“失落、颓丧、困惑、感恩、呼吁、呐喊”六个关键词来概括。
(3）财政所职能定位不清、干部身份不明、事权大于财权；事权无限大与经费紧缺、责任无限与地位最底层的现状可能导致乡镇财政暗流涌动、危机四伏。
一、改革前后乡镇财政所职能、机构、人员演变情况
1、改革前后乡镇财政所职能演变。税费改革前，乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金。主要履行七项职能：
（1）负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作；
（2）负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理；
（3）负责乡镇国有资产管理；
（4）负责乡镇预算外资金和票据的监督管理工作；
（5）负责维持乡镇政府的运转；
（6）负责乡镇政府安排的其他中心工作。
税费改革后，为确保乡镇正常运转，全南县在2000年开始对乡镇“七站八所”实行“零户统管”；在2007年又实行了乡财县管，把乡镇视同县直部门，纳入部门预算编制范围，调整了县、乡财政体制与分配关系。改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。一是由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革后，乡镇财政所不再承担组织财政收入这一任务，但乡镇财政支出资金量呈持续增加趋势，支出管理型的特征十分突出。二是由预算管理型向核算管
理型转变。乡镇综合配套改革取消了“七站八所”，乡镇实行预算管理的单位仅剩乡镇政府和财政所两家，预算管理职能在削弱。通过实行“村帐镇管”以后，在保持资金所有权、管理权、使用权不变的前提下，实行集中统一核算，乡镇财政所的财务核算管理职能得到了增强。三是由维持保障型向服务发展型转变。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政所不可替代地承担了这些资金的兑付落实工作，而服务群众、服务农村经济社会发展成为当前乡镇财政工作的主要内容。
税改后的乡镇财政所主要履行15项职能：
（1）负责对乡镇“七站八所”实行“零户统管”;
（2）负责“乡财县管”改革后乡镇行政事业单位收支管理与监督；
（3）负责农村公益性服务中心资金、财务管理；
（4）负责上级转移支付资金、专项资金的使用管理与监督；
（5）负责惠农补贴资金、社保资金的发放及政策的落实；
（6）负责乡村两级债权、债务监管；
（7）负责或参与新型农村合作医疗基金征收；
（8）负责乡镇非税收入、票据管理；
（9）负责乡镇国有资产及村级资产、资源管理；
（10）负责或参与农民负担监督管理；
（11）负责或参与农村财务、资金“双代理”（村账镇管）；
（12）负责或参与农村土地承包管理及土地纠纷调解；
（13）负责或参与乡镇农村综合改革日常工作；
（14）负责财政与编制政务公开；
（15）参与镇党委、政府安排的中心工作及其他工作等。
2、机构设臵变化。农村税费改革前，全南全县15个乡镇，共有15个乡镇财政所。农村税费改革后，全南行政区划合并为9个乡镇，9个乡镇财政所。
3、人员配臵变化。税费改革前，乡镇财政所各所在职人员都在4人以上, 且年龄结构都在中青年, 文化层次比例分配趋向合理。税费改革后，乡镇财政所各所在职人员只有2-4人, 所平均在职人员不足3人，且年龄结构都在中老年。
二、当前乡镇财政队伍建设面临的主要问题
1、乡镇财政所机构性质错位。从中央有关文件来看，乡镇财政所理应为行政编制。中央编办《关于地方机构改革实施中若干问题的意见（中编办发[1995]3号）第三条明确规定：“中央核定的各级机关行政编制总额，包括地方税务部门……及乡镇财政所的人员”。中共中央办公厅国务院办公厅《关于县局乡人员编制精简的意见》（中办发[2000]30号）再次明确财政所编制为行政编制（原文：行政编制精减范围是：党委、政府、人大、政协及工青妇等群众团体机关的编制，包括基层工商所、税务所、物价所、财政所、人民武装部、国家级开发区党工委和管委会机关的编制及省以下垂直管理部门的机关编制。今后，行政机关不得再使用事业编制）。2006年省乡镇综合配套改革办公室发文，将基层财政所定位为事业单位，改变了乡镇财政所机构性质。究其原因，乡镇综合配套改革是为了巩固农村税费改革成果，由于时间紧迫，需要快刀斩乱麻，“七站八所”撤销或转制，财政所机构性质降格有利于缩小与其他站所命运的差距。而时至今日，财政所虽然免除了农业税征收的职能，但新增了更多的财政支出管理的职责，不断扩大的事权与其机构性质极不相称；按照“对等性原理”应该及时归位到行政单位序列。
2、乡镇财政所办公条件差、工作经费紧缺。9个乡镇财政所中虽有7个乡镇财政所都有独立的办公场所，但大都建造年代已久，由于经费紧缺，大多数财政所多年内没有维修过。
3、乡镇财政所工作人员太少，工作量繁杂。 有的财政所甚至不能达到财务内控要求；随着惠农资金的是趋增多，资金监督，管理发放，一卡通工作随之而来，加上还要参加乡镇其他繁杂的工作。人们总是说要学会“十个手指弹钢琴”来面对处理众多繁杂的工作，但人类唯有十指，面对众多繁杂的工作，人员少的财政所真的不得不经常日干夜干了。
二、税改后，乡镇财政存在的困惑。
1、乡镇财政干部为历史买单，个人待遇严重受损。为了顺利推进农村综合配套改革，将财政所明确为乡镇事业单位，严重损伤了财政干部的政治待遇和经济待遇。一是人员身份明确定为事业单位职工，既不能进县局机关，也不能进乡
镇政府机关，个人成长空间受到制约。干部轮岗、提拔、正常工作调动仅能在县乡镇财政之间进行。二是经济待遇偏低。在去年规范津补贴发放过程中，全南县乡镇财政所人员靠县财政局、县委、县政府领导的人文关怀，享受了与县直财政干部同等的待遇，但奋斗在最基层的财政所人员由于人少，面对没完没了繁杂的工作，日干夜干，与按劳分配报酬来算差距太大，更不要与国税、地税部门相比了。
2、透支付出超负荷，回应失灵隐患多。目前的工作状况、思想状况、对未来的期待，可以用“失落、颓丧、困惑、感恩、呼吁、呐喊”六个关键词来概括：
一直以为自己是干部身份的乡镇财政人员在自己极力推进的农村税费改革后，在乡镇综合配套改革中一夜之间成为没有职称的事业单位职工。这些奋斗在基层中老年财政人员，在失落、颓丧、困惑、感恩中呼于呐喊——千万不要把我抛弃！我以我心献财政，除此之外，我们还能做什么？
从财政所工作的角度看，在岗人员是中流砥柱，但他们整体年龄一年增长一岁，负荷一年一年增加，业务能力在失去培训机会的状况下越来越不能适应工作的需求。如果现行财政所管理体制、运行机制没有调整，财政所机构性质、人员身份不归位，待遇不提高，新老交替途径不明朗。基层财政建设将很难顺利进行。
三、全南县财政局在为改变基层财政所面临的困境而努力争取。全南基层财政目前存在的困境究其原因是税费改革后财政体制改革造成的；全南基层财政目前存在的状况在整个江西省基层财政来说，只不过是“冰山一角”。
这些年来全南县财政局历届领导都在关注基层财政的队伍建设。在全财政系统中积极推行“八项服务”承诺，践行科学发展观，去年又积极推行机关效能建设，提升财政服务水平，今年又大力提倡创业服务…总之，全南县财政系统一直注重文化建设，以财政文化建设和情感人文关怀稳定了队伍，以财政文化建设充分挖掘干部潜力。在全系统播撒一种理念——创新立岗、质量兴业，展示一种品质——高雅文明，践行一种承诺——诚信守诺，执着一个目标——共享财政，聚集一种精神——天天向上，实现一种追求——和谐发展，努力提高财政干部的创新力、执行力，让务实进取、干事创业成为每个财政干部的价值取向和自我追求。财政文化建设的结果是，财政干部接受了高标准、严要求的工作，也接受了身份
失落、待遇偏低、付出大于回报的事实。另一方面也大大加大了对基层财政所基础设施建设的投入，2008年新建了城厢镇财政办公大楼；2009年又新建了金龙镇财政办公大楼…全南县财政局对基层财政所的投入、关心，让全县的基层财政干部在心里感到了莫大的欣慰，让全县的基层财政干部在心里产生了莫大的振奋——有了找到了自我，回到了当年一心为财政的感觉！
四、基层财政所队伍建设仅靠财政文化建设和人文关怀，财政投入是不够的。 从各个层次调查所反映出来的问题看，核心问题是乡镇财政所的定位不准，由此引发出乡镇财政所职能范围无法界定，财政干部身份不明、待遇偏低、情绪不稳等次生问题。因此必须对乡镇财政所重新定位。
基层财政所重新定位的必要性与可行性分析
1、现行法律政策与行政、财政体制改革发展方向的不一致引起定位混乱。《宪法》规定，我国政府设立为中央、省、地县、县局、乡镇五个层次；《预算法》明确，一级政府一级财政；我省财政改革试行省管县财政体制，全南县各项改革走在全省前列，为缓解乡镇困难，实施了“乡财县管”，从全南财政的角度看，形成了实际意义上的“三级财政”。全南县乡镇财政所隶属县财政局管理，同时接受乡镇党委、政府领导。日常业务和人事权归口县财政局统一管理，所担负的行政工作职能则由乡镇党委、政府协调，乡镇财政所既是县财政局的下属单位又是乡镇政府的组成部门。
2、政出多门的行政现实与身处行政最底层的地位使乡镇财政所职能难以定位。财政最高行政机关财政部对改革后的乡镇财政所没有明确统一的界定。如果以财政部财预【2008】406号文件赋予乡镇财政所的四项基本职能（完善乡镇财政管理，做好农村公共服务；做好涉农补贴工作，认真落实惠农政策；参与专项资金监督管理，提高资金使用效率；加强财务监督，健全乡村理财机制）来定位的话，财政部其他司室相关要求要不要执行？而且双重管理体制决定了乡镇财政所既要服从乡镇党委、政府领导，也要对县财政部门要求不打折扣。而乡镇政府由于是我国最基层的政府，是各项政策的最终执行者，属于乡镇政府事业单位的财政所必须承担起乡镇党委、政府不直接办理之外的所有公共事务。
3、以科学发展观的思路与公共财政理论为坐标，能够找准乡镇财政所的准
确定位。坚持以人为本，建设全面小康社会的主要任务在农村，让全民分享改革开放的成果主要群体是农民，统筹城乡发展最艰巨的任务在乡镇。“财政”服务经济发展，落实执行财政法律法规，乡镇财政所作为公共财政组织体系的一部分，不可或缺；是公共财政作用于广大农村、农民的“手”。从财政目前的运行机制、改革最终形成的体制看，乡镇财政所的定位是——管理乡镇公共财政支出。公共财政理论认为，公共财政收入凭借公共权力取得，公共财政支出用于公共领域，公共财政政策服从于公共决策。农村税费改革后，以税收为主的财政收入主要靠国税、地税部门征收，非税收入管理权也在县局一级；乡镇政府是最基层政府，公共财政政策的决策权从中央到地方各级依次递减。公共财政支出主要用于购买公共服务，公共财政管理主要追求公共产品（公共安全、公共医疗、公共教育等）的物美价廉。因此衍生出惠农资金政策落实、政务公开、新农合资金征收、农民负担监管、专项资金监管等等，部分在乡镇支出的资金没有由乡镇财政所管理而是由县局有关部门或财政直接管理，其目的也是为了提高管理绩效。
五、加强乡镇财政队伍建设的思路与建议
（一）明确乡镇财政队伍建设思路。乡镇财政队伍是提供“三农”公共服务的终端，是乡镇政府不可缺失的重要组成部分，是建立公共财政体系最基层的组织保障。加强乡镇财政队伍建设，要以科学发展观为指导，以改革的思路处理改革中的矛盾，坚持以人为本，统筹兼顾上级与下级、政府与财政、工作与待遇、眼前与未来、可能与可行等各方情况，合理确定近期与远景目标，在理论论证与实际可操作之间探索一条解决问题的途径。
（二）明确乡镇财政队伍建设目标。尊重市场经济规律，尊重基层财政人员合理需求，以现代团队管理理念、公共财政管理理念重新构架基层财政人员管理体制、机制，打造一支能力素质高、协助意识强、大局观念重的学习型、创新型、服务型基层财政队伍。
（三）明确分层次解决实际问题的方法与途径。
近期内，一是重新定位乡镇财政管理的职能、机构性质，明确乡镇财政人员身份。建议县财政局协同县有关部门向省委、省政府努力争取，出台针对乡镇财政所管理职能、机构性质，乡镇财政人员身份、待遇以及任用提拔的规范性
文件。明确乡镇财政所为行政单位性质，明确乡镇财政人员为参公对象，享受行政单位所有的权益和待遇。二是安排乡镇财政建设专项转移支付，加大对基层财政所投入，改善办公环境，解决经费不足问题。三是整合惠农政策，降低惠农政策落实成本。现行政策，省级涉农补贴补助、专项转移支付项目多达200余种，具体到某一乡镇的项目也有数十种。而且项目数、金额数呈逐年上升趋势。建议通过专家研究论证，合并部分同类项，减少乡镇财政所在落实过程中的工作量和难度，降低行政成本。四是加强基层财政人员培训学习。各级预算要加大干部人事教育资金支持力度，确保乡镇财政干部每年至少集中培训一次以上。各级财政出台鼓励政策，通过自学、参赛、参训等多种方式提高业务能力。五是对乡镇财政所进行收编，确定乡镇财政所为县财政的派出机构，明确乡镇财政所的职能范围，避免乡镇财政人员纵有十指弹钢琴都嫌手指不够的困惑。
中远期，顺应行政体制与国际接轨、财政管理以提高公共服务质量和效益为追求的大潮流，在不断优化的行政体制、财政体制大背景下重新找到乡镇财政所的定位。一是顺应政府扁平化趋势，不再强调以“一级政府一级财政”实化乡镇财政所的预算管理职能。按国际惯例，我国中央、省、地市、县区、乡镇五级政府，在不远的将来，会形成中央、省县（区）、县三级政府的格局。改革开放30年来，我国经济体制改革先行一步，行政体制改革滞后。界于经济与行政之间的财政，正处于改革的风口浪尖之上，一方面要完善经济体制改革，建立与之相适应的公共财政体系；一方面要以财政职能和财政自身改革带动和促进行政体制改革。目前，我省从财政体制上实行“省管县”、全南县全面实施“乡财县管”，基本上形成了“中央、省、县局”三级财政体制，某种意义上说，乡镇财政所已成为县局财政的派出机构。二是以五年以后的宏观政治经济背景设定乡镇财政所可能承担的公共服务，并以此确定需要的人员数量与能力素质要求。市场经济体制下，通过市场无法解决的问题必须通过政府提供的公共服务来解决。行政成本过高、政府运行绩效偏低的现状将逐步改善，公务员队伍再次膨胀的可能性很小，预计五年内整体呈下降趋势。目前45岁以下人员无特殊情况的，都必须学会微机操作，能适应办公自动化要求。随着政策的不断完善，财政内部协调机制的有效性越来越强，财政工作压力会有所减轻。三是架起乡镇财政所现状与五年愿景
的坚实桥梁，妥善处理好过渡期可能出现的各种矛盾。随着国家经济实力的增强，财政所工作经费将会得到保障。如果各级政府对财政所干部的学习培训从各方面予以支持，干部能力素质的提高将一定程度地缓解工作压力。（钟卫东） 我州圆满完成省“十二五”财政体制调研
任务
发布日期：2010-07-09 15:07:21 点击数：
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州财政局按照省财政厅的要求，自4月8日开始至6月末，经过历时近两个月的精心组织、协调，
收集调研资料、填制调研数据、撰写分析材料，上报省财政厅，圆满完成了全省开展的“十二五”财
政体制调研任务。
全州财政系统参加省“十二五”财政体制调研的人员，认真按照州财政局的布置和省财政厅的通
知要求，积极投入对1994年贯彻执行《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，实行“分税
制”财政管理体制以来以及云南结合省情所作的小调整政策进行调研，内容涵盖财政体制、财政收入、
政府支出、财力构成、乡镇财政体制管理改革等现行的财政管理历史资料查阅、收集和整理，并认真
撰写调研分析材料。4月18日，滇中调研组一行21人到我州，组长与州政府有关领导及财政局领导
交换了调研工作思路。州财政局积极配合，安排人员配合省调研小组赴各县市进行调研指导。每个县
向社会各界发放填写问卷调查表3000份，重点了解社会各界对财政现状和财政改革的主观判断，最
终形成以县为单位的财政基本情况报告。在负责州本级的调研中，州财政局查阅和收集了1994年至
2009年有关调研所需资料数据，并进行整理和汇总。同时，承担对各县市财政部门的调研工作指导、
协调和上报材料的审核。在时间紧、任务重的情况下，为确保高质量完成此次调研任务，具体工作人
员通过吃透省厅调研文件精神，利用现代信息工具同各县市搞好衔接，加班加点，分类指导，认真核
实调研报表数据，撰写分析材料做到真实、有效、完整。
通过此次调研，州级和10个县市向省报送装订成册的汇编资料，提供了扎实的基础数据和相关
资料，按质按量圆满完成了省“十二五”财政体制调研任务。（王国兴） 强化基层财政监督推进乡镇财政体制改革的思考
来源：监督检查局 发布：数据中心 发布时间：2011年05月03日
（呼伦贝尔市财政监督检查局调研组）
乡镇财政是我国整个财政体系的基础，在巩固基层政权，促进乡镇经济和社会事业发展，完善财务管理等方面发挥着重要作用。由于其直接面对广大乡村和农牧民群众落实强农惠农政策，是连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在建立公共财政，提供农村公共服务，建设社会主义新农村，推进城乡一体化等方面的地位越来越重要，任务越来越艰巨。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政的综合服务、会计核算、资金监管工作难度不断增加，乡镇财政在体制管理和职能定位等方面都发生了较大变化。现以呼伦贝尔市莫力达瓦达斡尔族自治旗（以下简称莫旗）为调研对象展开调研:
一、基本情况
莫旗是少数民族自治旗，现有乡镇（办事处）17个，行政村220个。乡镇财政工作人员30名，全部为事业编制，其中：大学本科学历10人, 占30%，专科及以下学历20人, 占70%；从年龄结构来看，50岁以上的1人, 占3 %，36—50岁15人占50%，36岁以下14人, 占47 %；从职称上看，中级职称5人，占16.7%,初级职称7人, 占20.3%。
二、乡镇财政职能的演变
取消农业税的税改前, 乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，能够相对独立的编制财政预决算，管理调配资金，成立乡镇级国库，财政管理职能显著增强。
从2002年的农村税费改革以来，乡镇财政的工作任务、管理职能和运行环境都发生了很大的变化，由过去的“单纯业务型”向现在的“综合服务型”转变。随着农村税费改革逐步推进，乡镇财政的体制发生了很大的变化。从2005年开始莫旗在全面取消专门面向农民征收的各种税费后，调整了财政体制与分配关系，原有的乡镇财政所机构、职能也随之发生了变化，主要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，以维持最低层次的社会管理需要。 随着国家支持“三农”力度的加大和惠农强农政策的不断出台，通过财政下达的各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作。面对面服务群众、服务农村经济社会发展的实际需要。2006年，莫旗在实施乡镇机构改革的同时，积极推行乡镇财政体制改革，成立乡镇结算中心，实行“乡财旗管”，即在坚持预算管理
权、资金所有权和使用权、财务审批权不变，统一编制预算、设置账户、集中收付、管理村级资金、管理票据、办理采购的基础上，将乡镇的财政资金统一由结算中心管理，实行报账制，将已回归乡镇政府的乡镇财政职能再次划归旗财政部门。
三、乡镇财政工作现状
在乡镇体制改革、分税制改革、农村税费改革后，随着社会主义新农村建设的加速推进，国家出台的“三农”政策越来越多，用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，管理要求越来越高，直接面向农村的转移支付资金及各种财政补贴的具体落实都要到户到人，农户个人的基础数据要核实，要全部录入计算机数据库, 各项补贴还要张榜公示，发放前要逐户审查核对，管理责任多数由乡镇财政人员承担，工作任务量越来越大，面临的问题和困难更为突出。主要表现在：
一是人员配备不足，2006年乡镇机构改革，将原由乡镇政府行使的财政职能划归旗财政部门，成立乡镇财政结算中心，经编制部门核批全额事业编制人员30人，现有在职人员30人，平均每个乡镇还不到2人。乡镇财政人员编制与实际承担的工作任务不匹配问题突出，一些乡镇为了完成工作，只能借用其他工作人员，致使政策把握不连贯、业务开展不顺畅、临时思想严重。二是乡镇财政基础设施建设落后，目前，莫旗17个乡镇（办事处），无一个独立的乡镇财政办公用房，都与乡镇政府其他办公室合署办公，办公条件落后。三是人员知识结构单一，由于现有的乡镇财政工作人员多数都是“半路出家”，专业培训的机会又少，业务素质不能适应新形势新任务的要求，很大程度上制约了乡镇财政职能的发挥。
四、乡镇财政监管中存在的困难和问题
随着社会主义市场经济的发展和财政体制改革的深入推进, 乡镇财政在干部队伍建设和履行财政监督职能方面面临着诸多新的困难和问题。
（一）工作量加大，工作难度增加。乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家万户，工作面广，服务项目多。一个农户一般可得到多项补贴，这些最终都要靠乡镇财政来落实，存在人少事多，工作量大的问题。补贴兑付工作程序和标准要求较高，任务十分繁重，增加了乡镇财政人员的工作量。相对于改革前，业务量反而越来越大了。人员缺乏，造成干部兼职情况严重。随着农村综合改革的不断推进，基层财政面临的困难和暴露的问题更加突出。
（二）干部队伍素质不能适应新形势要求。从目前的改革发展趋势看，乡镇财政承担着建设社会主义新农村、管理和监督涉农资金等多项任务，其综合协调功能明显增多。由于现有乡镇财政人员多数是上世纪八九十年代接班、招聘人员，真正具有专业知识的工作人员只占一小部分。由于培训机会少，知识更新换代慢等因素，在一定程度上制约了财政
体制改革的顺利进行。
（三）乡镇政府没有财政机构。撤乡并镇后编制部门在乡镇政府的机构中没有保留乡镇财政机构，其职能统归到经济办公室或综合办公室。
（四）资产管理不到位，票据使用不规范
长期以来，乡镇国有资产（资源）管理没有引起足够的重视，特别是在车辆管理方面，一些乡镇由于债务纠纷，为避免被起诉后法院的强制执行，将车辆以其他单位或个人的名义登记注册，单位不登记固定资产账目，在处置时不经国有资产管理部门的审批，随意进行处置，造成固定资产的流失问题。
五、加强乡镇财政监管，推进财政体制改革的建议
（一）统一思想、提高认识，增强乡镇财政干部的法律意识。要采取多种形式，向广大乡镇财政干部，特别是乡镇领导阐明新时期乡镇财政的职能作用，将对《会计法》、《预算法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《非税收入管理条例》等财经法律法规得学习做为乡镇领导干部和财务工作人员的必修课。增强有法可依、有法必依、依法行政的自觉性。
（二）明确乡镇财政的职能定位。根据莫旗的调研情况来看，由于人员匹配不合理，个别乡镇甚至出现一人管理财政所有工作任务，既负责乡镇财政的预算、决算，又要负责对财政资金、专项资金、惠农资金的监管，形成自己管自己的问题。要贯彻落实谢旭人部长关于“乡镇财政机构建设、职能定位、资金监管、工作指导由国务院农村综改办负责；乡镇财政预算、体制问题由预算司负责”的批示精神，对乡镇财政管理的有关问题要尽快予以明确。
（三）合理划分旗乡两级财权事权，做好财政监督管理。目前，旗乡两级财权事权划分不清，已经是一个突出问题，要想发挥乡镇财政的监管职能，一是要合理界定旗乡两级政府的纵向支出责任，即除人员经费和公用经费外，对基础教育、公共医疗、新农村建设、基础设施建设、农村社会治安综合治理、惠农资金的发放等项目的支出责任应进行明确界定，使乡镇政府的财权与事权相对应。二是合理界定旗乡两级政府的横向支出责任。乡镇机构改革以来，尽管乡镇机构不再强调上下对口，但实际上并没有改变部门之间权力争相行使、责任相互推诿的问题。因此，要本着财权与事权相统一的原则，在机构改革的基础上合理划分各政府部门的事权，明确各部门的支出责任。对有收费职能的部门加强管理，严格实行“收支两条线”，切实转变过去重拨付、轻管理的作法，加强对预算编制、预算执行全过程的监管，加强非税收入的检查，对资金的审核、拨付、使用情况进行全方位的监控，充分发挥财政的监督职能作用。
（四）进一步调整与完善乡镇财政管理体制, 确保乡镇财权与事权的统一。目前，乡镇政府要统筹区域内基础设施、计划生育、社会治安等多种地方公共事务，同时还要支持地方经济发展，所要履行的事权，刚性强、基数大。比如农村基础设施建设，长期以来资金严重不足、负债累累，而社会主义新农村建设又要求配套完善基础设施，这给乡镇带来了很大负担。因此，财政管理体制应有灵活性，要因地制宜、分类管理；利益共享、风险共担，要有利于调动乡镇积极性，确保乡镇机构正常运转和政权稳定。
（五）转变乡镇财政职能，凸显乡镇财政的服务功能。实行“乡财旗管”之后，乡镇失去了财政主动权，但并不意味着乡镇财政的职能不复存在。乡镇财政要把资金投入重点转移到农牧业基础设施、公共设施、公益工程上去，要规范管理支农强农惠农资金，专款专用，确保各项直补资金及时足额发放到农民手中，乡镇政府只有实现了职能转变，才能真正走出困境。
（六）加强培训、提高素质，做好乡镇财政干部队伍建设。
一个高素质的干部队伍，是一项工作顺利进行的强有力保障。要提高乡镇干部队伍素质，一要建立健全乡镇财政干部激励机制。明确乡镇财政干部的交流方式，不但要在旗乡财政间建立人员交流的有效机制，而且应把乡镇财政干部的提拔任用纳入旗级组织人事部门的议事日程，通过公开选拔高素质的专业人才，充实乡镇财政队伍，建立能上能下、能进能出、合理流动的乡镇财政干部人事体制；二要建立乡镇财政干部培训机制，围绕财政中心工作，以财政业务培训、岗位培训、更新知识培训和骨干人才培训为重点，制定培训计划，落实培训经费，形成分期分批对乡镇财政干部进行轮训的培训格局，改变过去只培训上层干部，忽视基层培训的做法。
（七）全面恢复乡镇财政所。乡镇财政部门处在财政资金管理和政策执行的“终端”环节，具有贴近一线、掌握资金使用管理第一手情况的优势，其工作的参与程度、管理水平的高低直接关系到财政政策的执行效果，直接关系到财政资金的安全和规范。为了进一步顺应乡镇财政面临的新形势新任务，强化国家惠农强农资金的监管力度，目前乡镇财政从机构到人员都不能适应当前财政监管工作发展的需要，不能适应社会生产力发展需要，及时恢复乡镇财政所机构建设是当务之急。
呼伦贝尔市财政监督检查局：宝玉华 呼伦贝尔市莫力达瓦达斡尔族自治旗财政
局：董永武
二〇一一年四月二十九日
乡镇财政运行现状、存在问题及对策建议
——关于当前我市乡镇财政运行情况的调研报告
赵浩忠 陈沪军 阮志仙
2007年11月15日至11月21日，本调研小组在全市21个乡镇（街道）中，按地域、体制类别分类抽查了11个乡镇政府（包括2个街道办事处），通过采用电子表格网上调查和部分实地走访相结合的方式，对被抽查乡镇2006年度的财力状况、支出结构和政府性负债等情况进行了专题调研。从本次调研情况看，随着农村税费改革的不断深入和受国家宏观调控政策的影响，当前我市乡镇财政运行中存在着不少问题和困难，更暴露出现行乡镇财政体制中存在的一些突出问题。因各乡镇地域和经济发展水平存在差异，当前乡镇之间财力状况很不平衡，收入来源不稳定，收支矛盾突出，人员供养负担沉重，政府性负债居高不下，较严重地影响了当前乡镇的经济发展和各项事业的正常开展。
一、乡镇财政运行现状
2006年度是我市新一轮乡镇财政体制调整的第二年，所属乡镇均执行 “划分收支、核定基数、超收分成、转移支付”的分税制财政体制。在新一轮乡镇财政体制调整时，市财政按收入级次、类别分别核定好各乡镇体制财政收入的基数（06年及以前年度尚未将增值税纳入体制财政收入范围），支出基数由市财政按统一规定的负担范围和标准核定，收入超收部分实行比例分成，并实行转移支付制度。
(一) 乡镇可用财力状况
2006年度，11个乡镇合计实现财政可用资金31940.91万元，比上年增加17.76%，其中预算内可用财力为6973.25万元（包括上年结余及转移支付资金），占比21.83 %，比上年增加15.32%；预算外可用财力（包括上年结余）为24967.66万元，占比78.17 %，比上年增加18.46%。财政可用财力具体构成情况见下图：
(二) 乡镇财政支出结构
2006年度，11个乡镇预算内外财政支出合计30166.69万元，比上年增加16.08%。其支出结构情况如下图：
（三）乡镇政府性负债情况
至2006年末，11个乡镇政府性负债合计19162.43万元，约占当年度乡镇可用财力的60%，其中账面负债12464.90万元，账外负债6697.53万元。其负债构成情况如下表：
上述负债减去年末银行存款余额4974.66万元后，11个乡镇净负债数约为14187.77万元，占当年度乡镇可用财力的44.42%，其中5个乡镇无净负债。从各乡镇净债务资金投向分析，其中用于基建及弥补行政经费等9588.15万元，用于以前年度形成的出借资金（含原财政周转金放款等）4599.62万元。
调查结果表明， 11个乡镇中大部分乡镇2006年度账面财政收支平衡，并略有结余；乡镇财政支出结构按公共财政框架的要求得到了进一步优化，各乡镇在保证日渐增长的刚性支出的同时，又兼顾了对教育、农业、社会保障和社会公共设施等方面的适度投入。同时，从总体情况来看，现行乡镇财政管理体制也在一定程度上打破了原来苦乐不均、鞭打快牛和市财政包揽过多的格局，乡镇财政也逐步成为一级实体，较好地调动了乡镇发展生产、组织收入、管理支出和自求平衡的积极性，为基层政权建设和社会进步发展起到了重要保障作用。但是，乡镇财政独立性较差，现行体制受到诸多因素的制约，还不够完善，特别如在本次调查中发现，随着农村税费改革的不断深入和宏观调控政策的影响，乡镇财力结构已发生较大变化，财政收入呈现结构不合理、稳定性差的状况，乡镇财政支出负担进一步加重，政府性负债居高不下。
二、当前乡镇财政运行中存在的主要问题和困难
（一）乡镇财政收入来源单一，收入结构不合理且稳定性差。
调研结果反映，乡镇财政收入来源单一，过渡依赖于资源性收入及政策性的专项补助收入，有资源与区位优势的乡镇，资源性收入占比相对较多，山区乡镇则主要靠交通、农业等项目资金和各种专项补助款。从以上“可用财力构成图”中可以看出，资源性收入、政策性收入等波动较大的预算外资金收入占据了乡镇可用财力的70%左右，
而资产租赁发包收入、行政性收费收入等相对稳定、可预见的收入占比极少（仅2%），大部分乡镇原有的如乡（镇）属企业、集体山林、渔塘等比较稳定的收入已日渐萎缩，而且行政事业性收费收入随着税费改革的深入推进，已成无水之源，所以从一定程度上而言，大部分乡镇今后已几乎无稳定的预算外资金收入来源。这次调研涉及的11个乡镇中，有2个乡镇2006年度可用财力出现负增长，3个乡镇预算外资金收入呈现负增长，这种结果的出现既有政策性的因素，但更主要的还是预算外收入的不确定性及不可再生性带来的必然结果，在今后几年更将影响到乡镇财政收支的总体平衡。
（二）财政体制结算保障度低，乡镇机关保运转压力大。
由于财政体制结算的保障度较低，乡镇机关运转压力进一步加大。2006年11个乡镇实现体制财政收入33715.12万元，比上年增长8.80%；按体制结算的可用财力为4771.73万元，占实现体制财政收入的14.15%，比上年增长10.39%。虽然近年市财政通过增加税收、调整体制等方式增大了乡镇财政总量，同时也加大了资金拔付力度，2006年按体制结算的乡镇可用财力增长率已略高于实现体制财政收入的增长率，但当年度此项收入仍只能保障乡镇政府行政经费（包括公用经费和人员经费）的36.75%，即使不考虑各项事业的发展所需，乡镇机关日常运转的经费也已“捉襟见肘”。
（三）财政收支矛盾突出，人员支出负担沉重。
本次调研发现，随着国家宏观政策趋紧和可开发利用资源的日趋减少，乡镇预算外收入来源越来越少，但刚性支出日渐增长，既要确保人员性支出的适度增长，又要兼顾对教育、农业、社会保障等的必要投入，导致收支矛盾越来越突出。这次调研涉及的11个乡镇中，有4个乡镇2006年末支出挂账数达3639.30万元，实际4个乡镇赤字合计达3768.10万元。如再加上账外负债，则有更多乡镇存在隐性赤字。
同时，从调研情况反映，至2006年末，11个乡镇财政供养人员合计1369人，其中在职行政事业人员815人、离退休人员269人、精减遗属人员160人、临聘人员125人。2006年度11 个乡镇政府行政性支出合计12985.94万元 ，比上年增长13.07%，其中人员性支出6893.70万元，占全部政府行政性支出的53.09%，比上年增长7.85%。上述数据同样表明，2006年度体制结算收入不仅只能保障乡镇政府行政经费的36.75%，而且仅能保障乡镇人员经费的69.22%（11个乡镇中最低为33.46%）。因而，一旦预算外资金收入链断裂，体制结算收入又远远不能满足乡镇政府保运转所需资金，乡镇财政面临的形势将会越来越严竣。
（四）乡镇政府性负债居高不下，部分乡镇财政运行困难。
根据浙江省人民政府《关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发〔2005〕5号）的有关规定，政府负债要与政府可支配财力相匹配，而此项政府可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。但我们在调研中发现，目前部分负债乡镇是“吃饭”财政，剔除单位正常运转经费外已基本无其它可支配财力，所反映的债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）和偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）已远远超出了债务风险的警戒线，甚至滑向了比较危险的边缘，令人担忧。经调查的11个乡镇净负债数合计14187.77万元，占其当年度可用财力的44.42%，平均净负债数为1289.80万元，其中最高4个乡镇净负债数分别达5497.59万元、3340.92万元、2702.08万元和2380.25万元，分别占其当年度可用财力的183.76%、97.50%、77.17%和61.69%。债务越积越多，雪球越滚越大，使乡镇财政不堪重负，给乡镇的各项工作带来负面影响。
三、乡镇财政运行困难的原因分析
从本次调研情况反映，乡镇财政收支矛盾突出、债务负担沉重有多方面的原因，有历史性的、体制性的、政策性的原因，也有主观性的原因。
一是历史性原因，如部分乡镇因原财政周转金放款和处理历史遗留问题就背负了巨额债务，个别乡镇高达1000多万元，但因借款企业停业、倒闭等原因，大量出借款项已无法收回，造成多年来无法卸载的历史“包袱”。 二是体制性原因，一方面人员及公用经费刚性增长较快，但上级财政预算内体制结算收入仅够保障其日常运转经费的三分之一左右，大部分经费需要乡镇自行组织预算外资金来解决，加重了保运转压力；另一方面部分乡镇虽然自身财力保政府运作仍有困难，但因一些事权与财权的不统一，对教育、农业、社会保障、公共服务等方面的配套投入无法“量力而行”。这同时影响了乡镇增收的积极性。
三是政策性原因，主要是国家土地管理日趋规范、严格，沙涂、矿山出让指标控紧、审批手续复杂等因素，对当前靠资源性收入支撑的乡镇财政产生极大影响。
四是主观性原因，一方面也有部分乡镇在财政运行中未能有效做到开源与节流并重，过多注重于收入的组织，
而忽视了通过加强或改善内部管理压缩非生产性支出，达到节支目的。如某些乡镇年度业务招待费支出在百万元以上，占公用经费支出总额的40%以上；另一方面，因前些年土地政策总体比较宽松，一些乡镇集中圈地、低价协议出让工业土地，所收土地出让金大部分早用于弥补政府行政经费不足或基建投入等支出，出现“寅吃卯粮”现象。
四、现行体制下我市乡镇财政解困的对策建议
（一）进一步提高财政体制结算的保障程度。
首先，要进一步完善乡镇财政结算体制，增加和平衡乡镇预算内可用财力。原则是在现行体制结算方式下，预算内体制结算一块要更大程度地保证政府机关的正常运转（力争达到100%），事业发展则根据各乡镇自身预算外财力情况实施，杜绝超越财力搞建设问题。在此基础上，市财政可相应加大对乡镇资源性预算外收入的统筹力度，以平衡乡镇间苦乐不均现象。
其次，要加大转移支付力度。既要适度加大对经济不发达乡镇的转移支付力度，又要通过对部分乡镇预算外资金的统筹办法，实行横向的转移支付，既使市一级财政有足够的财力向下转移，又使各乡镇财政都能基本平衡地或相应地负担一些事业发展支出。同时要加大对村一级的财政转移支付力度，以有效减轻乡镇财政的相应负担。 再次，要坚持事权与财权相结合的原则，合理确定乡镇的财政收支。在解决市级财政困难的同时，市财政在与乡镇财政分割财力时要给乡镇多留余地，在确定乡镇财政体制时，应根据各乡镇的实际情况和发展水平，明确乡镇的财权和事权，特别是对乡镇的机构人事管理和对教育、社保和基础设施建设等方面的政策实施，财权与事权必须达到高度统一。
（二）全面推进和深化乡镇机构改革，减少乡镇财政供养人员。
当前乡镇财政困难的一个最主要的原因还是“吃皇粮”的人太多，基层财政摆脱困境最为直接和有效的措施是转变政府职能，精简机构，压缩编制，减少财政供养人员。要抓住当前政府机构和事业单位改革的有利时机，加快推进和深化乡镇政府机构和乡镇事业单位的改革，进一步清退和调整乡镇超编人员、临时人员和聘用人员，压缩编制内人员，并有效平衡乡镇间的人员负担。
（三）采取积极、有效措施，消化乡镇债务。
一是要依据有关法律法规，全面核查清理债务，制订切实可行的偿债计划，落实偿债责任和途径；二是乡镇党政主要领导政绩考核要把任期内化解债务情况作为一项重要内容，防止盲目举债和为企业、个人担保行为；三是要加强对新增债务的管理，切实增强新建项目的偿债意识，建立偿债准备金，确保不给乡镇财政增加新的债务负担，杜绝超越财力搞建设。
（四）进一步提高乡镇财政管理水平。
乡镇政府要以增收节支并重，量力而行搞建设，严格控制支出规模；要把组织和涵养财源作为乡镇政府的头等大事来抓，一方面要从强服务入手，积极优化投资环境，另一方面要清理盘点土地、矿山、房屋、股权等存量资产，在积极向上争取相关指标的同时，对大额的非经常性收入要制定科学合理的用款计划；要提高乡镇领导和财政人员的理财意识，按照公共财政的要求，加强支出管理，将财政资金用于实现政府职能、满足公共需要上；要健全财政财务管理制度，堵塞各种漏洞，提高财政资金的使用效益。
（赵浩忠：市审计局财金审计科科长）
（陈沪军：滨江中学校长）
（阮志仙：东关街道妇联主席）
基层财政建设调研报告 根据区财政局的部署，为全面了解基层财政建设现状，探讨解决基层财政面临的困
难与问题，提升基层财政建设水平。就当前基层财政职能、机构设臵、人员编制、存在的主要困难等情况进行了深入细致的调查，现将有关情况报告如下。
一、乡镇财政管理的基本情况
乡镇财政是我国最基层的一级财政，是乡镇政府履行各项社会经济职能的财力保
障。近年来，随着农村经济的发展以及农村税费改革的逐步推进，乡镇财政面临新的形势和任务。为进一步规范乡镇财政职能，加强乡镇财政管理，发挥乡镇财政的监督作用，现将具体情况简报如下：
1、乡镇财政职能、机构设臵、人员配备的演变过程。
一是税费改革前的财政。乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算
法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。但是，“分税制”财政体制的实行，也给乡镇财政带来了诸多负面影响。“分税制”后形成了一级政府一级财政，财政“分灶吃饭”的格局，一级管一级，财力向上集中，乡镇财政只能听命于上级，乡镇财政成为众矢之的。同时，乡镇财政管理受税收征管体制影响较大，财政职能作用被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到发挥，乡镇财政基本建设处于停滞局面。
二是农村税费改革以来的乡镇财政。2002年开始实行农村税费改革，取消专门面向
农民征收的各种税费，调整了财政体制与分配关系。税费改革后，随着三提五统、农业税、农业特产税逐步取消，乡镇财政所组织财政收入这一主要任务大大减轻，仅剩耕地占用税税种。乡镇财政重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编制、合理的资金分配，优先保障干部职工工资发放和单位的公用经费，以维持最低层次的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作。面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显著特征。
二、乡镇财政管理的经验和做法
1、一卡通情况
截至2009年12月31日，我办财政补贴农民资金“一卡通”发放278.24万元，惠及21921农户，补贴项目达9项补贴。
从发放补贴资金总额来看，我办一卡通”发放278.24万元，占全区发放第一。从发放补贴资金种类来看，共9项补贴通过“一卡通”发放。补贴种类个数最多。从主管部门管理的补贴项目分布看，财政补贴农民资金项目涉及2个主管部门。其中：财政涉及补贴种类4类、民政4类、农业1类。从财政内部业务科室拨付补贴资金结构看，财政补贴农民资金拨付涉及2个业务科室。其中：社会保障科、经济贸易科拨付补贴资金种类高居榜首。从金融机构代理补贴发放业务结构看，财政补贴农民资金“一卡通”发放业务由农村信用社联合社代理，代理发放的补贴金额为278.24万元。
我办财政补贴农牧民资金“一卡通”发放主要特点
一是补贴资金发放增长较快，补贴种类不断增多。全办财政补贴农民资金“一卡通”
发放逐月递增，各类补贴进一步提标扩面，民生工程由应急解难逐步向建立长效机制转
变。通过“一卡通”发放的补贴种类从起初的1项增至9项，新增8项。
二是有效遏制了虚报、冒领、挤占、挪用补贴资金现象的发生。由于原来补贴资金
发放来源多、渠道乱，缺乏监管，导致补贴资金虚报、冒领、挤占、挪用等情况屡屡发
生。实施“一卡通”后，一是对补贴对象基础信息通过入户普查、集中录入、银行联网
核查等程序，保证身份的唯一性，数据的统一性，为“一卡通”发放奠定了坚实的基础。
二是形成了财政补贴农民资金管理新格局。三是建立了严格的补贴对象基础信息准入制
度，坚持公示制度、公开资金运行，变被动监督为主动监督，变单一监督为互相监督，
确保了基础环节的“阳光”操作。
三是决策支持能力进一步增强，财政改革不断延伸。通过“一卡通”系统，可以及
时监控补贴资金发放进度，并能够按行政区划、补贴项目、受益范围、主管部门、财政
归口科室等多角度、多层面统计分析补贴发放数据，及时归并整理不同部门发放数据，
为各级领导决策提供实时、准确、权威的数据。能够及时准确掌握补贴资金支出进度，
使绩效考评成为现实，并极大提高了财政资金的科学化精细化管理水平。
四是农村税费改革之后，特别是随着农村综合改革的不断推进，基层财政面临的困
难和暴露的问题更加突出。近年来，国家出台强农惠农政策越来越多，管理要求越来越
高，绝大多数都要落实到户到人, 农户一般可得到多项补贴，如种粮农民农资综合直补、
家电下乡补贴、汽车下摩托车下乡、低保五保补贴、奶牛补贴等等。这些最终都要靠财
政所来落实，经财政所审核、填报后，由银行直接代发农户。存在人少事多，工作量大
问题。随着一卡通工作量的大幅度增长，需要的办公经费开支也相应增长，如惠农政策
业务培训、电脑等办公设备更新、办公易耗品、下乡所需的交通工具开支、需要打刷大
量的农户补贴清册、通知书、公示表等等，没有经费问题直接影响工作效率与工作实效。
2、三资代理
府城街道办事处位于焦作市西部，面积24.47平方公里，农业人口21000余人，辖
12个行政村，68个村民小组。我们在坚持“村（组）资金的所有权、使用权和收益权
不变”、“民主理财”、“严格财经纪律”、“政务公开”四项原则的前提下，全面推行了“三
资”代理服务制度。“三资”代理服务中心作为具体的工作部门，以“三资”代理服务
为主，融监督和管理于服务之中；实行服务承诺制，对外公布服务监督电话，自觉接受
社会各界和人民群众的广泛监督，充分保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
2006年5月份，我们在体现集体理财、民主监督前提下，对收入实行了合同（协
议）备案制；对支出实行了“四表三单两级”会审制。10月份，在实行村（组）资金代
理服务的基础上，推行了村（组）集体资产、资源代理服务，实行资产资源台账式管理。
对各村（组）的集体资产、资源进行摸底排查、复审、公示后，由“三资”代理服务中
心对各村（组）集体资产、资源建立台账，严格资产、资源报批备案制度。各村（组）
集体资产的增加或减少、集体资源的使用除履行村里的有关程序外，须报办事处“三资”
管理监督委员会审批，同时 报“三资”代理服务中心备案。
在实行“三资”代理服务过程中，我们严格实行“重大事项代表会、财务收支联签审、
一般事务两委会”等一系列制度，强化了对农村资金、资产、资源的管理，顺应了民意，
取得了初步成效；村级集体经济运行质量和效益得到进一步优化；消除了组级资金管理
空白点，解决了组级财务管理混乱，组级干部难以管理的难题；提高了村（组）财务工
作的透明度，做到了给群众一个明白，还干部一个清白，杜绝了因财务问题引发的信访
问题；实现了“为民作主”向“由民作主”转变、“制度民主”向“程序民主”转变“暗
箱操作”向“阳光工程”转变、“人管人”向“科学管人”转变、“干部定事”向“群众
定事”转变的“五个转变”，有力地推动了农村基层党风廉政建设，促进了农村的稳定
与发展。
3、涉农资金监管情况
加强涉农资金的管理与监督，是政府和有关部门的主要工作内容之一，经过近些年
的摸索，涉农资金的管理与监督工作，已经进入一个建章立制、不断提高质量的新阶段。
但由于某些规范或制度不健全，监管工作未能有效配套，导致涉农资金在这一新阶段里，
出现了良好态势与问题并存的矛盾状况。
突出环节程序的规范与问题并存。
为保证各项惠农政策落实到位，都突出了环节程序的规范和管理，包括涉农资金的
分配、拨付和发放，所有资金严格按照上级文件规定和实施项目进行分配。其中涉及农
民个人的种粮补贴、农资增支综合补贴等，大力推行“一折通”发放，及时、完整，减
少了中间环节。而对于涉农项目资金的规范和管理，对项目资金拨付实行财政报账制，
实行涉农资金跟踪检查制度等等。
但不容忽视的是，具体管理使用中问题还是频繁发生，如配套资金少或不到位等等。
问题根源不可忽视，涉农资金监管中存在的矛盾和问题，既有客观原因，也有主观
因素，归纳起来主要有四个方面：
一是涉农资金管理部门的职能交叉重叠。从目前情况看，涉及政府、财政部门、计
划管理部门等；行业主管部门又涉及农业、畜牧、民政等部门。这些部门对同一类型资
金或项目实行多头管理，如果协调不好、缺乏科学统筹，就成了“都管都不管”的空白
地带，造成资金投入分散、难以集中办大事，影响使用效果。
二是地方财政困难，农业投入力量不足。目前，大多数农业专项资金都规定了各级
财政配套资金的比例，而基层财政，运转困难，难有财力配套。
三是资金管理监督机制不健全。由于政府管理部门自身资金不足，基础设施建设等
投入都依赖于上级财力。没有建立严格的资金或项目管理的监督检查机制，缺乏一整套
全程的监控措施。
三、基层财政存在主要的困难与问题
随着社会主义市场经济的发展和财政改革的深入推进, 财政所干部队伍建设面临着
诸多新的问题。
1、工作量加大，工作难度增加。乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家
万户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标准要求较高，致使任务十分繁重，
增加了乡镇财政人员的工作量。相对于改革前，业务量反而越来越大了。同时，会计核
算业务也大量增加，造成工作难度的增大。人员缺乏，造成干部兼职较多。
2、干部队伍素质不能适应新形势要求。一部分是半路出来，业务上不能说一窍不通，
只能说是略知一二。2004年，区财政局对乡镇财所人员的编制问题进行了改革。乡镇财
政人员编制上划区财政局，乡镇的财政干部人员的工资待遇很低。
3、目前乡镇财政职能基本状况及需要研究解决的现实问题。目前，财政所主要是承
担乡镇一般预算资金的收支管理、国有（集体）资产管理、财政补贴资金发放与信息化
管理、执行财政监督、参与农村综合改革、协助税收征管等。与取消农业税前相比，主
要表现为“三个转变”：
一是由过去向农民收钱的“征管型”向现在给农民发钱的“服务型”转变。
二是过去抓收入为主的“收入型”向现在管理财政收支的“收支并重型”转变。由
于中央支农惠农政策不断加强，涉农补贴和支农项目越来越多。
三是由过去“单纯业务型”向现在“综合协调型”转变。目前，乡镇财政逐步承担
了建设社会主义新农村、组织提供农村公共产品和服务、推进农村综合改革等多项任务，
其综合协调的功能明显增强。
4、如何规范乡镇财政职能，需要解决的问题：
一是从预算编制看。有的收支项目还没有纳入到财政预算管理范围，预算执行和管
理也不严格，约束力不强。
二是从收入来源看。税源匮乏，无税可收问题严重。但乡镇政府为了确保年年递增
的年度财税收入任务的完成，年年都在关键的时候采取非常措施，人为抬高了税收征收
成本，降低了本级可用财力，并且形成了一种恶性循环。取消农业税后，加上农村地区
的耕地占用税税源十分有限，使得乡镇财政固定税收收入大幅减少，日常运转和社会事
业支出主要依靠上级财政的转移支付。
5、涉农资金监管中存在着矛盾表现形式不尽相同，解决的方法和对策应着力强化
四个方面的工作：
一是强化思想认识，确立涉农资金监管工作的基础地位。涉农专项资金是党中央、
国务院和各级解决“三农”问题、实施强农惠农政策的具体体现，做好涉农专项资金的
安排使用，确保涉农资金切实发挥效益和安全运行，不仅仅是简单意义上的经济问题，
还是关系到国计民生的重大政治问题。这就要求各有关部门要进一步提高认识，切实加
强领导，高度重视涉农资金，严格按照资金管理的有关规定，建立健全规章制度，强化
资金使用的监督管理，确立涉农资金监管工作的基础地位。
二是强化前瞻性，填补涉农资金监管的“空白”地带。在涉农资金分配制约关系和
涉农项目审批监督制约关系的，必须开展延伸监管。要从涉农资金分配拨付的源头查起，
或从资金使用的基层单位、个人逐级核查，资金运行到哪里，就追查核实到哪里。同时
还可根据实际情况的需要，按照政府的要求进行监管，或者委托社会中介组织进行查证，
填补涉农资金监管的“空白”地带。
三是强化督办力度，确保涉农资金的安全完整和规范高效。从而提高涉农资金监管
的规范性和实效性，确保涉农资金真正发挥作用。
6、新形势下乡镇财政职能、管理体制、机构的重新定位的问题。从目前的改革发
展趋势来看，乡镇财政还承担了建设社会主义新农村、管理和监督涉农资金等多项任务，
其综合协调功能明显增强。乡镇财政的主要职能概括为：一是负责本乡镇政府预决算编
制、预算执行、预算调整，乡镇预算内外资金收支管理、国库集中支付等工作；二是负
责乡镇政府预算单位财务核算与监督；三是负责组织实施的各类专项资金管理；四是负
责农村社会保障资金的筹集与管理工作；五是负责村级资金的专户存储、核拨和监督管
理；六是负责乡镇国有资产管理；七是负责各项农民补贴的核定兑付。
四、加强财政管理的意见和建议
1、提高认识，统一思想，稳定人心。采取多种形式，向广大干部职工阐明乡镇财政
所在新时期中的任务、职能和作用；加大对乡镇财政的宣传力度，使社会各方面了解乡
镇财政所的作用和地位，为乡镇财政所干部工作创造一个良好的外部环境。
2、制订完善各项规章制度，加强纪律的考勤工作。制订奖励约束机制，切实推行首
问任责任制和行政效能机制。认真研究新时期下乡镇财政所干部职工工作的奖励机制。
在财政所内建立起适用的首问责任制和行政效能机制，提高财政所的工作效率，完善工
作程序，规范工作管理，强化监督。 转换干部管理体制。建议加强人员配备管理。根
据业务量大小，合理配备乡镇财政工作人员，增强乡镇财政的人员流动，要进行交流调
动。
3、建立学习的制度化。加强对乡镇财政所干部的培训工作。培训要分批，分层次，
分年龄段等方式有针对性地轮训，要建立起自学与集中学习相结合的考核制度，用制度
督促人，用考试检查人、用成绩评价人来作为提拨人才和年度考核的依据。
4、强化乡镇财政职能的必要性及其实现途径
一是乡镇财政职能是乡镇政府职能的集中体现，强化其“当家理财”的作用是全面
建设社会主义新农村的必然要求。乡镇政府职能的履行必定要以乡镇财力作保证，乡镇
财政职能发挥的程度如何，直接决定政府服务乡村经济社会发展的广度与深度。另外，
乡镇财政收入将随着农村经济的发展而增加，这是强化乡镇财政“当家理财”的又一因
素。
二是合理定位乡镇财政职能是适应农村经济社会发展实际，实现其管理效益最大化
的有效途径。统筹城乡协调发展、建设社会主义新农村是国家一项长期的战略任务，合
理定位乡镇财政职能，有利于促进我国解决“三农”问题战略目标的实现。通过定位职
能、明确职责、分类指导、规范管理，可以保证国家财政经济政策在农村的贯彻落实，
保证财政资金的科学合理使用，实现乡镇一级财政管理效益的最大化。
三是突出乡镇财政的服务职能，是农村经济社会发展的现实需要。乡镇财政职能，
服务是根本，发展是关键。我国从上到下正在构建的公共财政体制，就是按照“以人为
本、科学发展”的要求，旨在提高财政对公共服务的保证水平。因此，突出乡镇财政的
服务职能，以服务促发展，以发展保服务，既是乡镇一级财政发展的必由之路，又是农
村经济社会发展的现实需要。
四是重视和加强乡镇财政管理，是实现县乡财政可持续发展的客观要求。从长远发
展来看，进一步重视和加强乡镇财政的管理，是政府职能转变的重要内容，更是实现县
乡财政可持续发展的客观要求。
五是建立完善的乡镇财政体制与管理制度是乡镇财政发挥职能的重要举措。财政体
制是实现财政职能的载体，财政管理制度是强化和规范财政管理及统一财政职能的重要
制度特征，乡镇财政职能更是通过财政体制和财政管理制度实现的。尽快建立有利于乡
镇事业发展、社会稳定的乡镇财政体制和管理制度势在必行。
总之，新时期形势下建设一支素质强、形象好的财政所干部队伍就应以制度为依据，
从严抓起，以理服人，以情感人，理顺各种管理关系，改革不合时宜的管理体制，充分
调动乡镇财政所干部职工的积极性，主动性和创造性，凝聚他们的智慧和力量，努力创
建一支招之能来、来之能战、战之能胜的新型财政干部队伍。
全南县乡镇财政队伍建设调研
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发布者：admin 发布时间：2011-1-18 阅读：698次
全南县乡镇财政队伍建设调研
税费改革之初，我记得曾有一位领导在会上说过，农税取消了，基层财政人员工作量减少了，人员偏多了——要裁员，要精简，要分流！一日之间就闹得基层财政人员人心惶惶，坐立不安；税费改革这么多年过去了，基层财政在县财政的大力支持下队伍建设都得到了一定的改善，但离达标还有相当的差距。前不久
在南昌学习期间，和几个来自江西基层财政的财政所长交流中得知，他们的基本状况和我们这里的大体相同，都在待建状态，全南基层财政目前存在的状况，对整个江西省基层财政来说，这只不过是“冰山一角”。
调研基本结论：（1）乡镇财政干部成为农村综合配套改革的买单者。农村税费改革后，乡镇机构合并，其后实行乡财县管。合并后的财政所确定为乡镇事业单位，承担了乡镇党委、政府不直接办理之外的所有公共事务；财政所干部不是公务员，也不是参公人员；工作量对比改革前增加了一倍。
（2）“六个关键词”概括乡镇财政干部现状。目前乡镇财政干部现状可以用“失落、颓丧、困惑、感恩、呼吁、呐喊”六个关键词来概括。
(3）财政所职能定位不清、干部身份不明、事权大于财权；事权无限大与经费紧缺、责任无限与地位最底层的现状可能导致乡镇财政暗流涌动、危机四伏。
一、改革前后乡镇财政所职能、机构、人员演变情况
1、改革前后乡镇财政所职能演变。税费改革前，乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金。主要履行七项职能：
（1）负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作；
（2）负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理；
（3）负责乡镇国有资产管理；
（4）负责乡镇预算外资金和票据的监督管理工作；
（5）负责维持乡镇政府的运转；
（6）负责乡镇政府安排的其他中心工作。
税费改革后，为确保乡镇正常运转，全南县在2000年开始对乡镇“七站八所”实行“零户统管”；在2007年又实行了乡财县管，把乡镇视同县直部门，纳入部门预算编制范围，调整了县、乡财政体制与分配关系。改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。一是由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革后，乡镇财政所不再承担组织财政收入这一任务，但乡镇财政支出资金量呈持续增加趋势，支出管理型的特征十分突出。二是由预算管理型向核算管
理型转变。乡镇综合配套改革取消了“七站八所”，乡镇实行预算管理的单位仅剩乡镇政府和财政所两家，预算管理职能在削弱。通过实行“村帐镇管”以后，在保持资金所有权、管理权、使用权不变的前提下，实行集中统一核算，乡镇财政所的财务核算管理职能得到了增强。三是由维持保障型向服务发展型转变。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政所不可替代地承担了这些资金的兑付落实工作，而服务群众、服务农村经济社会发展成为当前乡镇财政工作的主要内容。
税改后的乡镇财政所主要履行15项职能：
（1）负责对乡镇“七站八所”实行“零户统管”;
（2）负责“乡财县管”改革后乡镇行政事业单位收支管理与监督；
（3）负责农村公益性服务中心资金、财务管理；
（4）负责上级转移支付资金、专项资金的使用管理与监督；
（5）负责惠农补贴资金、社保资金的发放及政策的落实；
（6）负责乡村两级债权、债务监管；
（7）负责或参与新型农村合作医疗基金征收；
（8）负责乡镇非税收入、票据管理；
（9）负责乡镇国有资产及村级资产、资源管理；
（10）负责或参与农民负担监督管理；
（11）负责或参与农村财务、资金“双代理”（村账镇管）；
（12）负责或参与农村土地承包管理及土地纠纷调解；
（13）负责或参与乡镇农村综合改革日常工作；
（14）负责财政与编制政务公开；
（15）参与镇党委、政府安排的中心工作及其他工作等。
2、机构设臵变化。农村税费改革前，全南全县15个乡镇，共有15个乡镇财政所。农村税费改革后，全南行政区划合并为9个乡镇，9个乡镇财政所。
3、人员配臵变化。税费改革前，乡镇财政所各所在职人员都在4人以上, 且年龄结构都在中青年, 文化层次比例分配趋向合理。税费改革后，乡镇财政所各所在职人员只有2-4人, 所平均在职人员不足3人，且年龄结构都在中老年。
二、当前乡镇财政队伍建设面临的主要问题
1、乡镇财政所机构性质错位。从中央有关文件来看，乡镇财政所理应为行政编制。中央编办《关于地方机构改革实施中若干问题的意见（中编办发[1995]3号）第三条明确规定：“中央核定的各级机关行政编制总额，包括地方税务部门……及乡镇财政所的人员”。中共中央办公厅国务院办公厅《关于县局乡人员编制精简的意见》（中办发[2000]30号）再次明确财政所编制为行政编制（原文：行政编制精减范围是：党委、政府、人大、政协及工青妇等群众团体机关的编制，包括基层工商所、税务所、物价所、财政所、人民武装部、国家级开发区党工委和管委会机关的编制及省以下垂直管理部门的机关编制。今后，行政机关不得再使用事业编制）。2006年省乡镇综合配套改革办公室发文，将基层财政所定位为事业单位，改变了乡镇财政所机构性质。究其原因，乡镇综合配套改革是为了巩固农村税费改革成果，由于时间紧迫，需要快刀斩乱麻，“七站八所”撤销或转制，财政所机构性质降格有利于缩小与其他站所命运的差距。而时至今日，财政所虽然免除了农业税征收的职能，但新增了更多的财政支出管理的职责，不断扩大的事权与其机构性质极不相称；按照“对等性原理”应该及时归位到行政单位序列。
2、乡镇财政所办公条件差、工作经费紧缺。9个乡镇财政所中虽有7个乡镇财政所都有独立的办公场所，但大都建造年代已久，由于经费紧缺，大多数财政所多年内没有维修过。
3、乡镇财政所工作人员太少，工作量繁杂。 有的财政所甚至不能达到财务内控要求；随着惠农资金的是趋增多，资金监督，管理发放，一卡通工作随之而来，加上还要参加乡镇其他繁杂的工作。人们总是说要学会“十个手指弹钢琴”来面对处理众多繁杂的工作，但人类唯有十指，面对众多繁杂的工作，人员少的财政所真的不得不经常日干夜干了。
二、税改后，乡镇财政存在的困惑。
1、乡镇财政干部为历史买单，个人待遇严重受损。为了顺利推进农村综合配套改革，将财政所明确为乡镇事业单位，严重损伤了财政干部的政治待遇和经济待遇。一是人员身份明确定为事业单位职工，既不能进县局机关，也不能进乡
镇政府机关，个人成长空间受到制约。干部轮岗、提拔、正常工作调动仅能在县乡镇财政之间进行。二是经济待遇偏低。在去年规范津补贴发放过程中，全南县乡镇财政所人员靠县财政局、县委、县政府领导的人文关怀，享受了与县直财政干部同等的待遇，但奋斗在最基层的财政所人员由于人少，面对没完没了繁杂的工作，日干夜干，与按劳分配报酬来算差距太大，更不要与国税、地税部门相比了。
2、透支付出超负荷，回应失灵隐患多。目前的工作状况、思想状况、对未来的期待，可以用“失落、颓丧、困惑、感恩、呼吁、呐喊”六个关键词来概括：
一直以为自己是干部身份的乡镇财政人员在自己极力推进的农村税费改革后，在乡镇综合配套改革中一夜之间成为没有职称的事业单位职工。这些奋斗在基层中老年财政人员，在失落、颓丧、困惑、感恩中呼于呐喊——千万不要把我抛弃！我以我心献财政，除此之外，我们还能做什么？
从财政所工作的角度看，在岗人员是中流砥柱，但他们整体年龄一年增长一岁，负荷一年一年增加，业务能力在失去培训机会的状况下越来越不能适应工作的需求。如果现行财政所管理体制、运行机制没有调整，财政所机构性质、人员身份不归位，待遇不提高，新老交替途径不明朗。基层财政建设将很难顺利进行。
三、全南县财政局在为改变基层财政所面临的困境而努力争取。全南基层财政目前存在的困境究其原因是税费改革后财政体制改革造成的；全南基层财政目前存在的状况在整个江西省基层财政来说，只不过是“冰山一角”。
这些年来全南县财政局历届领导都在关注基层财政的队伍建设。在全财政系统中积极推行“八项服务”承诺，践行科学发展观，去年又积极推行机关效能建设，提升财政服务水平，今年又大力提倡创业服务…总之，全南县财政系统一直注重文化建设，以财政文化建设和情感人文关怀稳定了队伍，以财政文化建设充分挖掘干部潜力。在全系统播撒一种理念——创新立岗、质量兴业，展示一种品质——高雅文明，践行一种承诺——诚信守诺，执着一个目标——共享财政，聚集一种精神——天天向上，实现一种追求——和谐发展，努力提高财政干部的创新力、执行力，让务实进取、干事创业成为每个财政干部的价值取向和自我追求。财政文化建设的结果是，财政干部接受了高标准、严要求的工作，也接受了身份
失落、待遇偏低、付出大于回报的事实。另一方面也大大加大了对基层财政所基础设施建设的投入，2008年新建了城厢镇财政办公大楼；2009年又新建了金龙镇财政办公大楼…全南县财政局对基层财政所的投入、关心，让全县的基层财政干部在心里感到了莫大的欣慰，让全县的基层财政干部在心里产生了莫大的振奋——有了找到了自我，回到了当年一心为财政的感觉！
四、基层财政所队伍建设仅靠财政文化建设和人文关怀，财政投入是不够的。 从各个层次调查所反映出来的问题看，核心问题是乡镇财政所的定位不准，由此引发出乡镇财政所职能范围无法界定，财政干部身份不明、待遇偏低、情绪不稳等次生问题。因此必须对乡镇财政所重新定位。
基层财政所重新定位的必要性与可行性分析
1、现行法律政策与行政、财政体制改革发展方向的不一致引起定位混乱。《宪法》规定，我国政府设立为中央、省、地县、县局、乡镇五个层次；《预算法》明确，一级政府一级财政；我省财政改革试行省管县财政体制，全南县各项改革走在全省前列，为缓解乡镇困难，实施了“乡财县管”，从全南财政的角度看，形成了实际意义上的“三级财政”。全南县乡镇财政所隶属县财政局管理，同时接受乡镇党委、政府领导。日常业务和人事权归口县财政局统一管理，所担负的行政工作职能则由乡镇党委、政府协调，乡镇财政所既是县财政局的下属单位又是乡镇政府的组成部门。
2、政出多门的行政现实与身处行政最底层的地位使乡镇财政所职能难以定位。财政最高行政机关财政部对改革后的乡镇财政所没有明确统一的界定。如果以财政部财预【2008】406号文件赋予乡镇财政所的四项基本职能（完善乡镇财政管理，做好农村公共服务；做好涉农补贴工作，认真落实惠农政策；参与专项资金监督管理，提高资金使用效率；加强财务监督，健全乡村理财机制）来定位的话，财政部其他司室相关要求要不要执行？而且双重管理体制决定了乡镇财政所既要服从乡镇党委、政府领导，也要对县财政部门要求不打折扣。而乡镇政府由于是我国最基层的政府，是各项政策的最终执行者，属于乡镇政府事业单位的财政所必须承担起乡镇党委、政府不直接办理之外的所有公共事务。
3、以科学发展观的思路与公共财政理论为坐标，能够找准乡镇财政所的准
确定位。坚持以人为本，建设全面小康社会的主要任务在农村，让全民分享改革开放的成果主要群体是农民，统筹城乡发展最艰巨的任务在乡镇。“财政”服务经济发展，落实执行财政法律法规，乡镇财政所作为公共财政组织体系的一部分，不可或缺；是公共财政作用于广大农村、农民的“手”。从财政目前的运行机制、改革最终形成的体制看，乡镇财政所的定位是——管理乡镇公共财政支出。公共财政理论认为，公共财政收入凭借公共权力取得，公共财政支出用于公共领域，公共财政政策服从于公共决策。农村税费改革后，以税收为主的财政收入主要靠国税、地税部门征收，非税收入管理权也在县局一级；乡镇政府是最基层政府，公共财政政策的决策权从中央到地方各级依次递减。公共财政支出主要用于购买公共服务，公共财政管理主要追求公共产品（公共安全、公共医疗、公共教育等）的物美价廉。因此衍生出惠农资金政策落实、政务公开、新农合资金征收、农民负担监管、专项资金监管等等，部分在乡镇支出的资金没有由乡镇财政所管理而是由县局有关部门或财政直接管理，其目的也是为了提高管理绩效。
五、加强乡镇财政队伍建设的思路与建议
（一）明确乡镇财政队伍建设思路。乡镇财政队伍是提供“三农”公共服务的终端，是乡镇政府不可缺失的重要组成部分，是建立公共财政体系最基层的组织保障。加强乡镇财政队伍建设，要以科学发展观为指导，以改革的思路处理改革中的矛盾，坚持以人为本，统筹兼顾上级与下级、政府与财政、工作与待遇、眼前与未来、可能与可行等各方情况，合理确定近期与远景目标，在理论论证与实际可操作之间探索一条解决问题的途径。
（二）明确乡镇财政队伍建设目标。尊重市场经济规律，尊重基层财政人员合理需求，以现代团队管理理念、公共财政管理理念重新构架基层财政人员管理体制、机制，打造一支能力素质高、协助意识强、大局观念重的学习型、创新型、服务型基层财政队伍。
（三）明确分层次解决实际问题的方法与途径。
近期内，一是重新定位乡镇财政管理的职能、机构性质，明确乡镇财政人员身份。建议县财政局协同县有关部门向省委、省政府努力争取，出台针对乡镇财政所管理职能、机构性质，乡镇财政人员身份、待遇以及任用提拔的规范性
文件。明确乡镇财政所为行政单位性质，明确乡镇财政人员为参公对象，享受行政单位所有的权益和待遇。二是安排乡镇财政建设专项转移支付，加大对基层财政所投入，改善办公环境，解决经费不足问题。三是整合惠农政策，降低惠农政策落实成本。现行政策，省级涉农补贴补助、专项转移支付项目多达200余种，具体到某一乡镇的项目也有数十种。而且项目数、金额数呈逐年上升趋势。建议通过专家研究论证，合并部分同类项，减少乡镇财政所在落实过程中的工作量和难度，降低行政成本。四是加强基层财政人员培训学习。各级预算要加大干部人事教育资金支持力度，确保乡镇财政干部每年至少集中培训一次以上。各级财政出台鼓励政策，通过自学、参赛、参训等多种方式提高业务能力。五是对乡镇财政所进行收编，确定乡镇财政所为县财政的派出机构，明确乡镇财政所的职能范围，避免乡镇财政人员纵有十指弹钢琴都嫌手指不够的困惑。
中远期，顺应行政体制与国际接轨、财政管理以提高公共服务质量和效益为追求的大潮流，在不断优化的行政体制、财政体制大背景下重新找到乡镇财政所的定位。一是顺应政府扁平化趋势，不再强调以“一级政府一级财政”实化乡镇财政所的预算管理职能。按国际惯例，我国中央、省、地市、县区、乡镇五级政府，在不远的将来，会形成中央、省县（区）、县三级政府的格局。改革开放30年来，我国经济体制改革先行一步，行政体制改革滞后。界于经济与行政之间的财政，正处于改革的风口浪尖之上，一方面要完善经济体制改革，建立与之相适应的公共财政体系；一方面要以财政职能和财政自身改革带动和促进行政体制改革。目前，我省从财政体制上实行“省管县”、全南县全面实施“乡财县管”，基本上形成了“中央、省、县局”三级财政体制，某种意义上说，乡镇财政所已成为县局财政的派出机构。二是以五年以后的宏观政治经济背景设定乡镇财政所可能承担的公共服务，并以此确定需要的人员数量与能力素质要求。市场经济体制下，通过市场无法解决的问题必须通过政府提供的公共服务来解决。行政成本过高、政府运行绩效偏低的现状将逐步改善，公务员队伍再次膨胀的可能性很小，预计五年内整体呈下降趋势。目前45岁以下人员无特殊情况的，都必须学会微机操作，能适应办公自动化要求。随着政策的不断完善，财政内部协调机制的有效性越来越强，财政工作压力会有所减轻。三是架起乡镇财政所现状与五年愿景
的坚实桥梁，妥善处理好过渡期可能出现的各种矛盾。随着国家经济实力的增强，财政所工作经费将会得到保障。如果各级政府对财政所干部的学习培训从各方面予以支持，干部能力素质的提高将一定程度地缓解工作压力。（钟卫东） 我州圆满完成省“十二五”财政体制调研
任务
发布日期：2010-07-09 15:07:21 点击数：
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州财政局按照省财政厅的要求，自4月8日开始至6月末，经过历时近两个月的精心组织、协调，
收集调研资料、填制调研数据、撰写分析材料，上报省财政厅，圆满完成了全省开展的“十二五”财
政体制调研任务。
全州财政系统参加省“十二五”财政体制调研的人员，认真按照州财政局的布置和省财政厅的通
知要求，积极投入对1994年贯彻执行《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，实行“分税
制”财政管理体制以来以及云南结合省情所作的小调整政策进行调研，内容涵盖财政体制、财政收入、
政府支出、财力构成、乡镇财政体制管理改革等现行的财政管理历史资料查阅、收集和整理，并认真
撰写调研分析材料。4月18日，滇中调研组一行21人到我州，组长与州政府有关领导及财政局领导
交换了调研工作思路。州财政局积极配合，安排人员配合省调研小组赴各县市进行调研指导。每个县
向社会各界发放填写问卷调查表3000份，重点了解社会各界对财政现状和财政改革的主观判断，最
终形成以县为单位的财政基本情况报告。在负责州本级的调研中，州财政局查阅和收集了1994年至
2009年有关调研所需资料数据，并进行整理和汇总。同时，承担对各县市财政部门的调研工作指导、
协调和上报材料的审核。在时间紧、任务重的情况下，为确保高质量完成此次调研任务，具体工作人
员通过吃透省厅调研文件精神，利用现代信息工具同各县市搞好衔接，加班加点，分类指导，认真核
实调研报表数据，撰写分析材料做到真实、有效、完整。
通过此次调研，州级和10个县市向省报送装订成册的汇编资料，提供了扎实的基础数据和相关
资料，按质按量圆满完成了省“十二五”财政体制调研任务。（王国兴） 强化基层财政监督推进乡镇财政体制改革的思考
来源：监督检查局 发布：数据中心 发布时间：2011年05月03日
（呼伦贝尔市财政监督检查局调研组）
乡镇财政是我国整个财政体系的基础，在巩固基层政权，促进乡镇经济和社会事业发展，完善财务管理等方面发挥着重要作用。由于其直接面对广大乡村和农牧民群众落实强农惠农政策，是连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在建立公共财政，提供农村公共服务，建设社会主义新农村，推进城乡一体化等方面的地位越来越重要，任务越来越艰巨。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政的综合服务、会计核算、资金监管工作难度不断增加，乡镇财政在体制管理和职能定位等方面都发生了较大变化。现以呼伦贝尔市莫力达瓦达斡尔族自治旗（以下简称莫旗）为调研对象展开调研:
一、基本情况
莫旗是少数民族自治旗，现有乡镇（办事处）17个，行政村220个。乡镇财政工作人员30名，全部为事业编制，其中：大学本科学历10人, 占30%，专科及以下学历20人, 占70%；从年龄结构来看，50岁以上的1人, 占3 %，36—50岁15人占50%，36岁以下14人, 占47 %；从职称上看，中级职称5人，占16.7%,初级职称7人, 占20.3%。
二、乡镇财政职能的演变
取消农业税的税改前, 乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，能够相对独立的编制财政预决算，管理调配资金，成立乡镇级国库，财政管理职能显著增强。
从2002年的农村税费改革以来，乡镇财政的工作任务、管理职能和运行环境都发生了很大的变化，由过去的“单纯业务型”向现在的“综合服务型”转变。随着农村税费改革逐步推进，乡镇财政的体制发生了很大的变化。从2005年开始莫旗在全面取消专门面向农民征收的各种税费后，调整了财政体制与分配关系，原有的乡镇财政所机构、职能也随之发生了变化，主要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，以维持最低层次的社会管理需要。 随着国家支持“三农”力度的加大和惠农强农政策的不断出台，通过财政下达的各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作。面对面服务群众、服务农村经济社会发展的实际需要。2006年，莫旗在实施乡镇机构改革的同时，积极推行乡镇财政体制改革，成立乡镇结算中心，实行“乡财旗管”，即在坚持预算管理
权、资金所有权和使用权、财务审批权不变，统一编制预算、设置账户、集中收付、管理村级资金、管理票据、办理采购的基础上，将乡镇的财政资金统一由结算中心管理，实行报账制，将已回归乡镇政府的乡镇财政职能再次划归旗财政部门。
三、乡镇财政工作现状
在乡镇体制改革、分税制改革、农村税费改革后，随着社会主义新农村建设的加速推进，国家出台的“三农”政策越来越多，用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，管理要求越来越高，直接面向农村的转移支付资金及各种财政补贴的具体落实都要到户到人，农户个人的基础数据要核实，要全部录入计算机数据库, 各项补贴还要张榜公示，发放前要逐户审查核对，管理责任多数由乡镇财政人员承担，工作任务量越来越大，面临的问题和困难更为突出。主要表现在：
一是人员配备不足，2006年乡镇机构改革，将原由乡镇政府行使的财政职能划归旗财政部门，成立乡镇财政结算中心，经编制部门核批全额事业编制人员30人，现有在职人员30人，平均每个乡镇还不到2人。乡镇财政人员编制与实际承担的工作任务不匹配问题突出，一些乡镇为了完成工作，只能借用其他工作人员，致使政策把握不连贯、业务开展不顺畅、临时思想严重。二是乡镇财政基础设施建设落后，目前，莫旗17个乡镇（办事处），无一个独立的乡镇财政办公用房，都与乡镇政府其他办公室合署办公，办公条件落后。三是人员知识结构单一，由于现有的乡镇财政工作人员多数都是“半路出家”，专业培训的机会又少，业务素质不能适应新形势新任务的要求，很大程度上制约了乡镇财政职能的发挥。
四、乡镇财政监管中存在的困难和问题
随着社会主义市场经济的发展和财政体制改革的深入推进, 乡镇财政在干部队伍建设和履行财政监督职能方面面临着诸多新的困难和问题。
（一）工作量加大，工作难度增加。乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家万户，工作面广，服务项目多。一个农户一般可得到多项补贴，这些最终都要靠乡镇财政来落实，存在人少事多，工作量大的问题。补贴兑付工作程序和标准要求较高，任务十分繁重，增加了乡镇财政人员的工作量。相对于改革前，业务量反而越来越大了。人员缺乏，造成干部兼职情况严重。随着农村综合改革的不断推进，基层财政面临的困难和暴露的问题更加突出。
（二）干部队伍素质不能适应新形势要求。从目前的改革发展趋势看，乡镇财政承担着建设社会主义新农村、管理和监督涉农资金等多项任务，其综合协调功能明显增多。由于现有乡镇财政人员多数是上世纪八九十年代接班、招聘人员，真正具有专业知识的工作人员只占一小部分。由于培训机会少，知识更新换代慢等因素，在一定程度上制约了财政
体制改革的顺利进行。
（三）乡镇政府没有财政机构。撤乡并镇后编制部门在乡镇政府的机构中没有保留乡镇财政机构，其职能统归到经济办公室或综合办公室。
（四）资产管理不到位，票据使用不规范
长期以来，乡镇国有资产（资源）管理没有引起足够的重视，特别是在车辆管理方面，一些乡镇由于债务纠纷，为避免被起诉后法院的强制执行，将车辆以其他单位或个人的名义登记注册，单位不登记固定资产账目，在处置时不经国有资产管理部门的审批，随意进行处置，造成固定资产的流失问题。
五、加强乡镇财政监管，推进财政体制改革的建议
（一）统一思想、提高认识，增强乡镇财政干部的法律意识。要采取多种形式，向广大乡镇财政干部，特别是乡镇领导阐明新时期乡镇财政的职能作用，将对《会计法》、《预算法》、《政府采购法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《非税收入管理条例》等财经法律法规得学习做为乡镇领导干部和财务工作人员的必修课。增强有法可依、有法必依、依法行政的自觉性。
（二）明确乡镇财政的职能定位。根据莫旗的调研情况来看，由于人员匹配不合理，个别乡镇甚至出现一人管理财政所有工作任务，既负责乡镇财政的预算、决算，又要负责对财政资金、专项资金、惠农资金的监管，形成自己管自己的问题。要贯彻落实谢旭人部长关于“乡镇财政机构建设、职能定位、资金监管、工作指导由国务院农村综改办负责；乡镇财政预算、体制问题由预算司负责”的批示精神，对乡镇财政管理的有关问题要尽快予以明确。
（三）合理划分旗乡两级财权事权，做好财政监督管理。目前，旗乡两级财权事权划分不清，已经是一个突出问题，要想发挥乡镇财政的监管职能，一是要合理界定旗乡两级政府的纵向支出责任，即除人员经费和公用经费外，对基础教育、公共医疗、新农村建设、基础设施建设、农村社会治安综合治理、惠农资金的发放等项目的支出责任应进行明确界定，使乡镇政府的财权与事权相对应。二是合理界定旗乡两级政府的横向支出责任。乡镇机构改革以来，尽管乡镇机构不再强调上下对口，但实际上并没有改变部门之间权力争相行使、责任相互推诿的问题。因此，要本着财权与事权相统一的原则，在机构改革的基础上合理划分各政府部门的事权，明确各部门的支出责任。对有收费职能的部门加强管理，严格实行“收支两条线”，切实转变过去重拨付、轻管理的作法，加强对预算编制、预算执行全过程的监管，加强非税收入的检查，对资金的审核、拨付、使用情况进行全方位的监控，充分发挥财政的监督职能作用。
（四）进一步调整与完善乡镇财政管理体制, 确保乡镇财权与事权的统一。目前，乡镇政府要统筹区域内基础设施、计划生育、社会治安等多种地方公共事务，同时还要支持地方经济发展，所要履行的事权，刚性强、基数大。比如农村基础设施建设，长期以来资金严重不足、负债累累，而社会主义新农村建设又要求配套完善基础设施，这给乡镇带来了很大负担。因此，财政管理体制应有灵活性，要因地制宜、分类管理；利益共享、风险共担，要有利于调动乡镇积极性，确保乡镇机构正常运转和政权稳定。
（五）转变乡镇财政职能，凸显乡镇财政的服务功能。实行“乡财旗管”之后，乡镇失去了财政主动权，但并不意味着乡镇财政的职能不复存在。乡镇财政要把资金投入重点转移到农牧业基础设施、公共设施、公益工程上去，要规范管理支农强农惠农资金，专款专用，确保各项直补资金及时足额发放到农民手中，乡镇政府只有实现了职能转变，才能真正走出困境。
（六）加强培训、提高素质，做好乡镇财政干部队伍建设。
一个高素质的干部队伍，是一项工作顺利进行的强有力保障。要提高乡镇干部队伍素质，一要建立健全乡镇财政干部激励机制。明确乡镇财政干部的交流方式，不但要在旗乡财政间建立人员交流的有效机制，而且应把乡镇财政干部的提拔任用纳入旗级组织人事部门的议事日程，通过公开选拔高素质的专业人才，充实乡镇财政队伍，建立能上能下、能进能出、合理流动的乡镇财政干部人事体制；二要建立乡镇财政干部培训机制，围绕财政中心工作，以财政业务培训、岗位培训、更新知识培训和骨干人才培训为重点，制定培训计划，落实培训经费，形成分期分批对乡镇财政干部进行轮训的培训格局，改变过去只培训上层干部，忽视基层培训的做法。
（七）全面恢复乡镇财政所。乡镇财政部门处在财政资金管理和政策执行的“终端”环节，具有贴近一线、掌握资金使用管理第一手情况的优势，其工作的参与程度、管理水平的高低直接关系到财政政策的执行效果，直接关系到财政资金的安全和规范。为了进一步顺应乡镇财政面临的新形势新任务，强化国家惠农强农资金的监管力度，目前乡镇财政从机构到人员都不能适应当前财政监管工作发展的需要，不能适应社会生产力发展需要，及时恢复乡镇财政所机构建设是当务之急。
呼伦贝尔市财政监督检查局：宝玉华 呼伦贝尔市莫力达瓦达斡尔族自治旗财政
局：董永武
二〇一一年四月二十九日
乡镇财政运行现状、存在问题及对策建议
——关于当前我市乡镇财政运行情况的调研报告
赵浩忠 陈沪军 阮志仙
2007年11月15日至11月21日，本调研小组在全市21个乡镇（街道）中，按地域、体制类别分类抽查了11个乡镇政府（包括2个街道办事处），通过采用电子表格网上调查和部分实地走访相结合的方式，对被抽查乡镇2006年度的财力状况、支出结构和政府性负债等情况进行了专题调研。从本次调研情况看，随着农村税费改革的不断深入和受国家宏观调控政策的影响，当前我市乡镇财政运行中存在着不少问题和困难，更暴露出现行乡镇财政体制中存在的一些突出问题。因各乡镇地域和经济发展水平存在差异，当前乡镇之间财力状况很不平衡，收入来源不稳定，收支矛盾突出，人员供养负担沉重，政府性负债居高不下，较严重地影响了当前乡镇的经济发展和各项事业的正常开展。
一、乡镇财政运行现状
2006年度是我市新一轮乡镇财政体制调整的第二年，所属乡镇均执行 “划分收支、核定基数、超收分成、转移支付”的分税制财政体制。在新一轮乡镇财政体制调整时，市财政按收入级次、类别分别核定好各乡镇体制财政收入的基数（06年及以前年度尚未将增值税纳入体制财政收入范围），支出基数由市财政按统一规定的负担范围和标准核定，收入超收部分实行比例分成，并实行转移支付制度。
(一) 乡镇可用财力状况
2006年度，11个乡镇合计实现财政可用资金31940.91万元，比上年增加17.76%，其中预算内可用财力为6973.25万元（包括上年结余及转移支付资金），占比21.83 %，比上年增加15.32%；预算外可用财力（包括上年结余）为24967.66万元，占比78.17 %，比上年增加18.46%。财政可用财力具体构成情况见下图：
(二) 乡镇财政支出结构
2006年度，11个乡镇预算内外财政支出合计30166.69万元，比上年增加16.08%。其支出结构情况如下图：
（三）乡镇政府性负债情况
至2006年末，11个乡镇政府性负债合计19162.43万元，约占当年度乡镇可用财力的60%，其中账面负债12464.90万元，账外负债6697.53万元。其负债构成情况如下表：
上述负债减去年末银行存款余额4974.66万元后，11个乡镇净负债数约为14187.77万元，占当年度乡镇可用财力的44.42%，其中5个乡镇无净负债。从各乡镇净债务资金投向分析，其中用于基建及弥补行政经费等9588.15万元，用于以前年度形成的出借资金（含原财政周转金放款等）4599.62万元。
调查结果表明， 11个乡镇中大部分乡镇2006年度账面财政收支平衡，并略有结余；乡镇财政支出结构按公共财政框架的要求得到了进一步优化，各乡镇在保证日渐增长的刚性支出的同时，又兼顾了对教育、农业、社会保障和社会公共设施等方面的适度投入。同时，从总体情况来看，现行乡镇财政管理体制也在一定程度上打破了原来苦乐不均、鞭打快牛和市财政包揽过多的格局，乡镇财政也逐步成为一级实体，较好地调动了乡镇发展生产、组织收入、管理支出和自求平衡的积极性，为基层政权建设和社会进步发展起到了重要保障作用。但是，乡镇财政独立性较差，现行体制受到诸多因素的制约，还不够完善，特别如在本次调查中发现，随着农村税费改革的不断深入和宏观调控政策的影响，乡镇财力结构已发生较大变化，财政收入呈现结构不合理、稳定性差的状况，乡镇财政支出负担进一步加重，政府性负债居高不下。
二、当前乡镇财政运行中存在的主要问题和困难
（一）乡镇财政收入来源单一，收入结构不合理且稳定性差。
调研结果反映，乡镇财政收入来源单一，过渡依赖于资源性收入及政策性的专项补助收入，有资源与区位优势的乡镇，资源性收入占比相对较多，山区乡镇则主要靠交通、农业等项目资金和各种专项补助款。从以上“可用财力构成图”中可以看出，资源性收入、政策性收入等波动较大的预算外资金收入占据了乡镇可用财力的70%左右，
而资产租赁发包收入、行政性收费收入等相对稳定、可预见的收入占比极少（仅2%），大部分乡镇原有的如乡（镇）属企业、集体山林、渔塘等比较稳定的收入已日渐萎缩，而且行政事业性收费收入随着税费改革的深入推进，已成无水之源，所以从一定程度上而言，大部分乡镇今后已几乎无稳定的预算外资金收入来源。这次调研涉及的11个乡镇中，有2个乡镇2006年度可用财力出现负增长，3个乡镇预算外资金收入呈现负增长，这种结果的出现既有政策性的因素，但更主要的还是预算外收入的不确定性及不可再生性带来的必然结果，在今后几年更将影响到乡镇财政收支的总体平衡。
（二）财政体制结算保障度低，乡镇机关保运转压力大。
由于财政体制结算的保障度较低，乡镇机关运转压力进一步加大。2006年11个乡镇实现体制财政收入33715.12万元，比上年增长8.80%；按体制结算的可用财力为4771.73万元，占实现体制财政收入的14.15%，比上年增长10.39%。虽然近年市财政通过增加税收、调整体制等方式增大了乡镇财政总量，同时也加大了资金拔付力度，2006年按体制结算的乡镇可用财力增长率已略高于实现体制财政收入的增长率，但当年度此项收入仍只能保障乡镇政府行政经费（包括公用经费和人员经费）的36.75%，即使不考虑各项事业的发展所需，乡镇机关日常运转的经费也已“捉襟见肘”。
（三）财政收支矛盾突出，人员支出负担沉重。
本次调研发现，随着国家宏观政策趋紧和可开发利用资源的日趋减少，乡镇预算外收入来源越来越少，但刚性支出日渐增长，既要确保人员性支出的适度增长，又要兼顾对教育、农业、社会保障等的必要投入，导致收支矛盾越来越突出。这次调研涉及的11个乡镇中，有4个乡镇2006年末支出挂账数达3639.30万元，实际4个乡镇赤字合计达3768.10万元。如再加上账外负债，则有更多乡镇存在隐性赤字。
同时，从调研情况反映，至2006年末，11个乡镇财政供养人员合计1369人，其中在职行政事业人员815人、离退休人员269人、精减遗属人员160人、临聘人员125人。2006年度11 个乡镇政府行政性支出合计12985.94万元 ，比上年增长13.07%，其中人员性支出6893.70万元，占全部政府行政性支出的53.09%，比上年增长7.85%。上述数据同样表明，2006年度体制结算收入不仅只能保障乡镇政府行政经费的36.75%，而且仅能保障乡镇人员经费的69.22%（11个乡镇中最低为33.46%）。因而，一旦预算外资金收入链断裂，体制结算收入又远远不能满足乡镇政府保运转所需资金，乡镇财政面临的形势将会越来越严竣。
（四）乡镇政府性负债居高不下，部分乡镇财政运行困难。
根据浙江省人民政府《关于加强地方政府性债务管理的通知》（浙政发〔2005〕5号）的有关规定，政府负债要与政府可支配财力相匹配，而此项政府可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。但我们在调研中发现，目前部分负债乡镇是“吃饭”财政，剔除单位正常运转经费外已基本无其它可支配财力，所反映的债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）和偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）已远远超出了债务风险的警戒线，甚至滑向了比较危险的边缘，令人担忧。经调查的11个乡镇净负债数合计14187.77万元，占其当年度可用财力的44.42%，平均净负债数为1289.80万元，其中最高4个乡镇净负债数分别达5497.59万元、3340.92万元、2702.08万元和2380.25万元，分别占其当年度可用财力的183.76%、97.50%、77.17%和61.69%。债务越积越多，雪球越滚越大，使乡镇财政不堪重负，给乡镇的各项工作带来负面影响。
三、乡镇财政运行困难的原因分析
从本次调研情况反映，乡镇财政收支矛盾突出、债务负担沉重有多方面的原因，有历史性的、体制性的、政策性的原因，也有主观性的原因。
一是历史性原因，如部分乡镇因原财政周转金放款和处理历史遗留问题就背负了巨额债务，个别乡镇高达1000多万元，但因借款企业停业、倒闭等原因，大量出借款项已无法收回，造成多年来无法卸载的历史“包袱”。 二是体制性原因，一方面人员及公用经费刚性增长较快，但上级财政预算内体制结算收入仅够保障其日常运转经费的三分之一左右，大部分经费需要乡镇自行组织预算外资金来解决，加重了保运转压力；另一方面部分乡镇虽然自身财力保政府运作仍有困难，但因一些事权与财权的不统一，对教育、农业、社会保障、公共服务等方面的配套投入无法“量力而行”。这同时影响了乡镇增收的积极性。
三是政策性原因，主要是国家土地管理日趋规范、严格，沙涂、矿山出让指标控紧、审批手续复杂等因素，对当前靠资源性收入支撑的乡镇财政产生极大影响。
四是主观性原因，一方面也有部分乡镇在财政运行中未能有效做到开源与节流并重，过多注重于收入的组织，
而忽视了通过加强或改善内部管理压缩非生产性支出，达到节支目的。如某些乡镇年度业务招待费支出在百万元以上，占公用经费支出总额的40%以上；另一方面，因前些年土地政策总体比较宽松，一些乡镇集中圈地、低价协议出让工业土地，所收土地出让金大部分早用于弥补政府行政经费不足或基建投入等支出，出现“寅吃卯粮”现象。
四、现行体制下我市乡镇财政解困的对策建议
（一）进一步提高财政体制结算的保障程度。
首先，要进一步完善乡镇财政结算体制，增加和平衡乡镇预算内可用财力。原则是在现行体制结算方式下，预算内体制结算一块要更大程度地保证政府机关的正常运转（力争达到100%），事业发展则根据各乡镇自身预算外财力情况实施，杜绝超越财力搞建设问题。在此基础上，市财政可相应加大对乡镇资源性预算外收入的统筹力度，以平衡乡镇间苦乐不均现象。
其次，要加大转移支付力度。既要适度加大对经济不发达乡镇的转移支付力度，又要通过对部分乡镇预算外资金的统筹办法，实行横向的转移支付，既使市一级财政有足够的财力向下转移，又使各乡镇财政都能基本平衡地或相应地负担一些事业发展支出。同时要加大对村一级的财政转移支付力度，以有效减轻乡镇财政的相应负担。 再次，要坚持事权与财权相结合的原则，合理确定乡镇的财政收支。在解决市级财政困难的同时，市财政在与乡镇财政分割财力时要给乡镇多留余地，在确定乡镇财政体制时，应根据各乡镇的实际情况和发展水平，明确乡镇的财权和事权，特别是对乡镇的机构人事管理和对教育、社保和基础设施建设等方面的政策实施，财权与事权必须达到高度统一。
（二）全面推进和深化乡镇机构改革，减少乡镇财政供养人员。
当前乡镇财政困难的一个最主要的原因还是“吃皇粮”的人太多，基层财政摆脱困境最为直接和有效的措施是转变政府职能，精简机构，压缩编制，减少财政供养人员。要抓住当前政府机构和事业单位改革的有利时机，加快推进和深化乡镇政府机构和乡镇事业单位的改革，进一步清退和调整乡镇超编人员、临时人员和聘用人员，压缩编制内人员，并有效平衡乡镇间的人员负担。
（三）采取积极、有效措施，消化乡镇债务。
一是要依据有关法律法规，全面核查清理债务，制订切实可行的偿债计划，落实偿债责任和途径；二是乡镇党政主要领导政绩考核要把任期内化解债务情况作为一项重要内容，防止盲目举债和为企业、个人担保行为；三是要加强对新增债务的管理，切实增强新建项目的偿债意识，建立偿债准备金，确保不给乡镇财政增加新的债务负担，杜绝超越财力搞建设。
（四）进一步提高乡镇财政管理水平。
乡镇政府要以增收节支并重，量力而行搞建设，严格控制支出规模；要把组织和涵养财源作为乡镇政府的头等大事来抓，一方面要从强服务入手，积极优化投资环境，另一方面要清理盘点土地、矿山、房屋、股权等存量资产，在积极向上争取相关指标的同时，对大额的非经常性收入要制定科学合理的用款计划；要提高乡镇领导和财政人员的理财意识，按照公共财政的要求，加强支出管理，将财政资金用于实现政府职能、满足公共需要上；要健全财政财务管理制度，堵塞各种漏洞，提高财政资金的使用效益。
（赵浩忠：市审计局财金审计科科长）
（陈沪军：滨江中学校长）
（阮志仙：东关街道妇联主席）