作者：杨金英
计划与市场 1998年01期
随着改革开放的深化和新型的社会主义市场经济体制在我国的逐步建立，对过去的管理体制进行的改革迅速在社会各个部门中展开。然而，在铁路行业内部，却一直延续着传统的国家对铁路实行垄断经营管理的机制。改革是大势所趋，中国铁路改革的方向只能是走向市场。但是，由于传统上铁路一直由国家进行垄断经营管理，人们对铁路能否走向市场疑虑重重。本文认为导致政府对铁路进行垄断经营管理的几个主要因素都已发生了根本的变化，因而中国铁路的经营管理模式也应由垄断走向市场。
一、中国铁路实行垄断经营管理因素的变化
随着社会主义建设和改革开放的进行，影响铁路由国家进行垄断经营管理体制的几个主要因素都发生了不同程度的变化，主要表现在：
（一）随着我国的经济体制已由过去的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变，其他运输方式日趋发达，运输市场上的竞争日趋激烈。铁路在运输业中一统天下的局势逐渐被打破，失去了其在运输业中垄断地位。各种运输方式在运输市场上与铁路展开了日益激烈的竞争。民航、公路、铁路、水运四种运输方式客运量分别由1990年1660万人、64.81亿人、8.57亿人、2.72亿人变化为1996年的5555万人、114亿人、9.4亿人和2.20亿人。另外，高速公路在我国迅速崛起， 其增长由1990年的522公里发展到1996年的3258公里。它利用其快速、 迅捷、方便、经营灵活等优势，已经截走了铁路的相当一部分客流和货流。另外，原来由铁路运输的原油、成品油，大部分被管道运输所取代。这些都表明了铁路运输产品的可替代性越来越强，铁路垄断运输市场的局面已不复存在，竞争已成为运输市场的主要特征。
（二）铁路建设的投资主体出现多元化的趋势。过去，铁路建设在相当长的时期内以国家投资为主是从我国的实际国情出发的。随着改革开放的进行和经济的发展，我国已经出现了一部分有相当经济实力的经济主体和法人实体，它们已具备了参与铁路投资的能力，甚至有些民间个人也有了这种参与的能力。从人们的认识来看，随着改革的进行，人们的观念也有了更新，摒弃了传统上认为只有政府才具有向铁路投资的职能的旧观念，认为政府以外的其他经济部门也可以向铁路投资，铁路可以民营、合营，甚至向外资企业开放。从实践来看，目前，我国合资铁路的数量由少到多，规模由小到大，到1993年底，全国共有合资铁路22条，总长7933公里，遍布18个省和自治区，其中以中央与地方合资为主，金（华）温（州）线是与外商合资兴建。而且外商独资兴建铁路的可能性也正在积极的探讨之中。所以，无论是从现实上还是客观上，铁路的投资主体都已出现了多元化的趋势。
（三）铁路运输经营模式由单一走向多样。铁路线路和运营业务二者并非是天然粘连在一起不可分割的。如果将铁路线路的所有权和使用权分开，那么不同的经营公司也可以做到在同一线路上展开竞争。世界上很多国家在铁路改革中已实行了这种形式。其中最为突出的是英国，在撒切尔夫人当政时推行的私有化浪潮中，对铁路的私有权就包括运营权的私有化、自由化。其作法是在保持铁路线路甚至包括运行设备属于国家所有不变的情况下，将运营业务采取竞争性公开招标的方式出租给私人公司来经营，从而一举扭转了铁路企业连年亏损的局面。另外，德国、法国、瑞典也都不同程度地采取了上下分离的铁路运营模式，虽各有其特点，但总的分离趋势是一致的。这些都说明，铁路由一个部门来进行独家经营已不再是唯一的模式。
二、当前中国铁路实行垄断经营管理所带来的问题
（一）效率低下，人浮于事，官商作风严重存在。由于目前铁路还基本上实行政企合一的体制，因而一方面，社会把铁路视为政府所有，产生了对政府的无偿依赖性。地方建路依赖中央政府，企业用路、居民乘车则变成社会福利；另一方面，政府集铁路国有资产的所有者与经营者于一身，政府职能不到位，企业职能越位，管理不规范，造成铁路运输企业没有独立的法人财产权利，缺乏动力和竞争的压力，因而效率低下，服务质量差。同时，铁路运输内部机构重叠、臃肿，富余人员多，关系复杂，因而官商作风严重，并且为以车谋私、以需谋私等腐败现象提供了温床。
（二）铁路基本建设滞后，设备带病运营。我国的财政投资一直很紧张，铁路建设资金更是缺乏，致使长期以来，铁路建设严重滞后。从1881年第一条铁路兴建，到90年代京九铁路的建设，我国铁路总营业里程也不过才5.6万公里，其中1989年全国铁路铺轨只有131公里，其中干线仅6公里，有数字表明：我国人均拥有铁路4.5厘米，居世界100 位之后，铁路网密度按国土面积排在70位之后，甚至同为发展中国家的印度，其路网密度也是我国的3.75倍。
另外，铁路运输的主要设备也因缺乏资金而得不到及时更新，带病运营的情况显著。基本状况是：铁路严重超负荷运输，正线钢轨超期使用约占1万公里左右，占全部线路的1／5，伤损钢轨带病使用的6000 多根，失修机车、车辆约占30%，主要牵引动力还有近30%为蒸汽机车，而电力机车仅占10%左右。因而，铁路运输现代化的程度还非常低。
（三）亏损严重。长期以来，国家出于铁路运输业是国民经济发展的基础产业的考虑，一直实行低运价政策。这种过于偏低的运价，既不反映真实的运输需求，又不反映价值，它成为一种社会福利型的运价，为其他生产企业的低成本提供了基础，也相对减轻了人们的生活负担。但是，它却成为导致铁路运营亏损的直接原因。我国现行的运价是世界各国中最低的运价，仅为印度的1／3；运费占社会商品价值的比重，也大大低于国外，约为美国的1／3—1／4。这种不合理的过低运价，一方面助长了不合理的运输，另一方面也导致了铁路运输的亏损。自1993年铁路有资金缺口32亿元挂帐开始，1994年铁路第一次出现全行业亏损，亏损额达35.5亿元，1995、1996年这种亏损局面继续恶化，有愈演愈烈之势。
三、中国铁路改革的根本出路
铁路改革的基本方向就是走向市场。具体地分析，这种改革可主要从以下几个方面来进行：
（一）改革铁路管理上政企合一的体制，转换铁路运输企业的经营机制。这也就是指实行政企分开，政府与铁路企业各司其职，互不干扰。一方面，转变政府职能，政府不再直接干预铁路运输业的生产经营活动，而只是具有其行政上对铁路进行宏观管理的职能和作为国有资产所有者参与企业管理的职能；另一方面，强调铁路运输部门的企业性质，推动其转换企业经营机制，建立现代企业制度。要实现这些目标，首先要确立铁路运输企业的市场主体地位，使其成为真正实现自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。然后再依照企业的管理方式并结合铁路企业本身的特性，探索出一条真正适合铁路发展的企业改革之路。
（二）改革投资体制，多方吸引资金。其基本方向就是多渠道筹集资金、兴建铁路。如地方投资、利用外资、中外合资以及采取股份集资来吸引个人资金或企事业法人团体的资金等方式。目前，国际市场上游资充斥，我们可以采取各种途径将其吸引过来投资于我国的铁路建设，利用外资的方式主要可采取对外借款，对外发行股票，对外发行债券和引进外商直接投资等方式。就国内而言，从银行存款数额及资金市场的状况可以发现，中国现在国内也并不缺乏资金，缺乏的只是融资机制。铁路的发展完全可以利用国内外的资金，这也就需要改革目前单一的投资体制。
（三）改革运价体制，建立运价和物价挂钩联动的运价形成机制。目前，国家对运价统得过死，尽管在90年代铁路运价进行了几次较大幅度的调整，运价总体水平有了提高。但是，从总的来看，运价的制定仍与运输市场的实际需求和供给状况有脱节，运价不能很好地反映需求，反映价值，致使低价的客车超载率100%， 而票价高的客车上座率有的仅为30%。为此改革运价体制的目标应是国家放松管制，允许在统一运价的基础上，根据不同铁路、不同地区、不同时间等的不同情况来制定相应的运价，并区别不同的投资关系，不同运价形式和实行范围，形成中央、铁路主管部门、地方政府、运输企业分层次决策的铁路运价管理机制，建立健全多元化的铁路运价机制。
另外，在进行上述改革的同时，还要进行各种体制，包括财务管理体制、干部管理体制、劳动用工管理体制等方面体制的配套改革，以便使各个方面协调起来，从而收到切实的改革效果，使铁路走出困境，沿着健康、快速的道路向前发展。
作者：杨金英
计划与市场 1998年01期
随着改革开放的深化和新型的社会主义市场经济体制在我国的逐步建立，对过去的管理体制进行的改革迅速在社会各个部门中展开。然而，在铁路行业内部，却一直延续着传统的国家对铁路实行垄断经营管理的机制。改革是大势所趋，中国铁路改革的方向只能是走向市场。但是，由于传统上铁路一直由国家进行垄断经营管理，人们对铁路能否走向市场疑虑重重。本文认为导致政府对铁路进行垄断经营管理的几个主要因素都已发生了根本的变化，因而中国铁路的经营管理模式也应由垄断走向市场。
一、中国铁路实行垄断经营管理因素的变化
随着社会主义建设和改革开放的进行，影响铁路由国家进行垄断经营管理体制的几个主要因素都发生了不同程度的变化，主要表现在：
（一）随着我国的经济体制已由过去的计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变，其他运输方式日趋发达，运输市场上的竞争日趋激烈。铁路在运输业中一统天下的局势逐渐被打破，失去了其在运输业中垄断地位。各种运输方式在运输市场上与铁路展开了日益激烈的竞争。民航、公路、铁路、水运四种运输方式客运量分别由1990年1660万人、64.81亿人、8.57亿人、2.72亿人变化为1996年的5555万人、114亿人、9.4亿人和2.20亿人。另外，高速公路在我国迅速崛起， 其增长由1990年的522公里发展到1996年的3258公里。它利用其快速、 迅捷、方便、经营灵活等优势，已经截走了铁路的相当一部分客流和货流。另外，原来由铁路运输的原油、成品油，大部分被管道运输所取代。这些都表明了铁路运输产品的可替代性越来越强，铁路垄断运输市场的局面已不复存在，竞争已成为运输市场的主要特征。
（二）铁路建设的投资主体出现多元化的趋势。过去，铁路建设在相当长的时期内以国家投资为主是从我国的实际国情出发的。随着改革开放的进行和经济的发展，我国已经出现了一部分有相当经济实力的经济主体和法人实体，它们已具备了参与铁路投资的能力，甚至有些民间个人也有了这种参与的能力。从人们的认识来看，随着改革的进行，人们的观念也有了更新，摒弃了传统上认为只有政府才具有向铁路投资的职能的旧观念，认为政府以外的其他经济部门也可以向铁路投资，铁路可以民营、合营，甚至向外资企业开放。从实践来看，目前，我国合资铁路的数量由少到多，规模由小到大，到1993年底，全国共有合资铁路22条，总长7933公里，遍布18个省和自治区，其中以中央与地方合资为主，金（华）温（州）线是与外商合资兴建。而且外商独资兴建铁路的可能性也正在积极的探讨之中。所以，无论是从现实上还是客观上，铁路的投资主体都已出现了多元化的趋势。
（三）铁路运输经营模式由单一走向多样。铁路线路和运营业务二者并非是天然粘连在一起不可分割的。如果将铁路线路的所有权和使用权分开，那么不同的经营公司也可以做到在同一线路上展开竞争。世界上很多国家在铁路改革中已实行了这种形式。其中最为突出的是英国，在撒切尔夫人当政时推行的私有化浪潮中，对铁路的私有权就包括运营权的私有化、自由化。其作法是在保持铁路线路甚至包括运行设备属于国家所有不变的情况下，将运营业务采取竞争性公开招标的方式出租给私人公司来经营，从而一举扭转了铁路企业连年亏损的局面。另外，德国、法国、瑞典也都不同程度地采取了上下分离的铁路运营模式，虽各有其特点，但总的分离趋势是一致的。这些都说明，铁路由一个部门来进行独家经营已不再是唯一的模式。
二、当前中国铁路实行垄断经营管理所带来的问题
（一）效率低下，人浮于事，官商作风严重存在。由于目前铁路还基本上实行政企合一的体制，因而一方面，社会把铁路视为政府所有，产生了对政府的无偿依赖性。地方建路依赖中央政府，企业用路、居民乘车则变成社会福利；另一方面，政府集铁路国有资产的所有者与经营者于一身，政府职能不到位，企业职能越位，管理不规范，造成铁路运输企业没有独立的法人财产权利，缺乏动力和竞争的压力，因而效率低下，服务质量差。同时，铁路运输内部机构重叠、臃肿，富余人员多，关系复杂，因而官商作风严重，并且为以车谋私、以需谋私等腐败现象提供了温床。
（二）铁路基本建设滞后，设备带病运营。我国的财政投资一直很紧张，铁路建设资金更是缺乏，致使长期以来，铁路建设严重滞后。从1881年第一条铁路兴建，到90年代京九铁路的建设，我国铁路总营业里程也不过才5.6万公里，其中1989年全国铁路铺轨只有131公里，其中干线仅6公里，有数字表明：我国人均拥有铁路4.5厘米，居世界100 位之后，铁路网密度按国土面积排在70位之后，甚至同为发展中国家的印度，其路网密度也是我国的3.75倍。
另外，铁路运输的主要设备也因缺乏资金而得不到及时更新，带病运营的情况显著。基本状况是：铁路严重超负荷运输，正线钢轨超期使用约占1万公里左右，占全部线路的1／5，伤损钢轨带病使用的6000 多根，失修机车、车辆约占30%，主要牵引动力还有近30%为蒸汽机车，而电力机车仅占10%左右。因而，铁路运输现代化的程度还非常低。
（三）亏损严重。长期以来，国家出于铁路运输业是国民经济发展的基础产业的考虑，一直实行低运价政策。这种过于偏低的运价，既不反映真实的运输需求，又不反映价值，它成为一种社会福利型的运价，为其他生产企业的低成本提供了基础，也相对减轻了人们的生活负担。但是，它却成为导致铁路运营亏损的直接原因。我国现行的运价是世界各国中最低的运价，仅为印度的1／3；运费占社会商品价值的比重，也大大低于国外，约为美国的1／3—1／4。这种不合理的过低运价，一方面助长了不合理的运输，另一方面也导致了铁路运输的亏损。自1993年铁路有资金缺口32亿元挂帐开始，1994年铁路第一次出现全行业亏损，亏损额达35.5亿元，1995、1996年这种亏损局面继续恶化，有愈演愈烈之势。
三、中国铁路改革的根本出路
铁路改革的基本方向就是走向市场。具体地分析，这种改革可主要从以下几个方面来进行：
（一）改革铁路管理上政企合一的体制，转换铁路运输企业的经营机制。这也就是指实行政企分开，政府与铁路企业各司其职，互不干扰。一方面，转变政府职能，政府不再直接干预铁路运输业的生产经营活动，而只是具有其行政上对铁路进行宏观管理的职能和作为国有资产所有者参与企业管理的职能；另一方面，强调铁路运输部门的企业性质，推动其转换企业经营机制，建立现代企业制度。要实现这些目标，首先要确立铁路运输企业的市场主体地位，使其成为真正实现自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。然后再依照企业的管理方式并结合铁路企业本身的特性，探索出一条真正适合铁路发展的企业改革之路。
（二）改革投资体制，多方吸引资金。其基本方向就是多渠道筹集资金、兴建铁路。如地方投资、利用外资、中外合资以及采取股份集资来吸引个人资金或企事业法人团体的资金等方式。目前，国际市场上游资充斥，我们可以采取各种途径将其吸引过来投资于我国的铁路建设，利用外资的方式主要可采取对外借款，对外发行股票，对外发行债券和引进外商直接投资等方式。就国内而言，从银行存款数额及资金市场的状况可以发现，中国现在国内也并不缺乏资金，缺乏的只是融资机制。铁路的发展完全可以利用国内外的资金，这也就需要改革目前单一的投资体制。
（三）改革运价体制，建立运价和物价挂钩联动的运价形成机制。目前，国家对运价统得过死，尽管在90年代铁路运价进行了几次较大幅度的调整，运价总体水平有了提高。但是，从总的来看，运价的制定仍与运输市场的实际需求和供给状况有脱节，运价不能很好地反映需求，反映价值，致使低价的客车超载率100%， 而票价高的客车上座率有的仅为30%。为此改革运价体制的目标应是国家放松管制，允许在统一运价的基础上，根据不同铁路、不同地区、不同时间等的不同情况来制定相应的运价，并区别不同的投资关系，不同运价形式和实行范围，形成中央、铁路主管部门、地方政府、运输企业分层次决策的铁路运价管理机制，建立健全多元化的铁路运价机制。
另外，在进行上述改革的同时，还要进行各种体制，包括财务管理体制、干部管理体制、劳动用工管理体制等方面体制的配套改革，以便使各个方面协调起来，从而收到切实的改革效果，使铁路走出困境，沿着健康、快速的道路向前发展。