按主体功能区思路完善我省区域发展总体战略的探讨
程必定
（安徽省社会科学界联合会，安徽合肥２３００５３）
摘要：在对安徽改革开放以来区域发展总体战略演变评价的基础上，按主体功能区思路，提出本省的区域
发展总体战略是的新构想，特别是提出的新概念，并建议积极争取将江淮城市“一群三区”“江淮城市群”
群和皖北区纳入国家级重点开发区规划层面，保障限制开发区居民的发展权。
关键词：主体功能区；江淮城市群；区域发展战略
中图分类号：Ｆ１２７．５４文献标志码：Ａ
党的十七大报告提出，“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局”。这标志着我国区域规划思路的重大调整，以主体功能区思路破解了传统区划的困境，从而进一步充实和完善我国的区域发展总体战略。主体功能区分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类，国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》（即国发［２００７］２１号文件）还明确规定，全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，这两级主体功能区规划当前正在积极编制之中。我省应科学编制主体功能区规划，按主体功能区思路完善我省的区域发展总体战略。
一、主体功能区对完善我省区域发展总体战略的意义
任何一个有人类经济活动的区域，都会承担某些特定的区域功能，其中最主要的功能就是区域的主体功能。主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将特定区域确定为特定主体功能定位的一种空间单元。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规划纲要》列出第二十章专门阐述问题，明确指出，（以下简称《“十一五”“推进形成主体功能区”“统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”不仅对四类主体功能区域的特征、条件和发展方向分别作出规定，还在专栏中具体列出了２２个限制开发区，以及包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等５类共１１６４个规划纲要》（处）的禁止开发区。根据《“十一五”精神，国务院于２００７年７月２６日发出通知，按国家和省级两个层次编制全国主体功能区规划，其中，省级主体功能区规划由各省市）人民政府组织市、县人民政府编制，规划期至２０２０年。省级主体功能（区、
区规划２００７年全面开展基础研究工作，并与国家级主体功能区和相邻省区）主体功能区规划进行（市、
衔接，２００８年１１月形成规划送审稿，经专家论证后报省市）人民政府审议。（区、
当前，国家级主体功能区规划编制已接近完成，省级主体功能区的规划编制先在东、中、西、东北地区选择江苏、浙江、河南、湖北、云南、重庆、新疆和辽宁８个省区）试点，包括我省在内的其他２３个（市、
省区），目前正在积极开展基础研究工作。（市、
按照主体功能定位不同区域的发展方向、调整和完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，在全国的省区层次形成合理的空间开发结构，是在区域发展中贯彻落实科学发展观的重大战略举措，也是促进区域协调发展的一个新思路。对于省（市）区来说，主体功能区的规划编制不仅要符合本省的省
按主体功能区思路完善我省区域发展总体战略的探讨１３情，而且还要与国家级和相邻省（市）区的主体功能区规划有机衔接，这是一种按主体功能区思路编制区域规划，从而破除了按行政区思路编制区域规划的块块分割困境，对于完善省区层面的区域发展总体思路，具有重要的意义。
就全国而言，区域发展总体战略经历了从模糊到清晰的探索和实践过程。最先是５０年代中期提出的沿海和内地两大地带战略，继之是改革开放初期提出的东、中、西三大地带战略，直到２００４年，温家宝总理在十届人大二次会议中明确提出促进中部崛起以后，才形成了明确的区域发展《政府工作报告》
总体战略，那就是中部崛起、西部开发、东北振兴”“东部率先、。十七大报告进一步明确为“深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部崛起，积极支持东部地区率先发展”国家和省。级主体功能区的规划与建设，将会进一步充实国家的区域发展总体战略，实现区域间的统筹、协调发展。
就我省而言，区域发展总体战略尽管很早就受到省委、省政府和学术界的关注，出现通过各种各样的提法，但总是不尽如意。比如，上个世纪８０年代中期有的提法，有六大经济区的提法；“三区一中心”
，则提出了１９８８年４月经省七届人大常委会第三次会议审议通过的《安徽省经济社会发展战略纲要》
发展皖北区、开发皖南区和大别山区、强化皖中区”的区域发展总体战略；９０年代以后，又“提高沿江区、
相继提出了和黄山）”区域战略等。２００６年２月经省十届“皖江开发开放战略”“一线（皖江）两点（合肥、
人大四次会议审议通过的《安徽省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出了“加快建设合肥现代化大城市、加快皖江大发展、促进皖北大开发和皖西快发展、促进皖南大开放”的区域发展总体战略，特别是突出了中心城市的带动作用，提出省会经济圈、沿江城市群、沿淮“马芜铜宜”“两淮一蚌”城市群，成为我省最新而又最为完整的区域发展总体战略。但是，从近年来的发展情况看，这个总体战
分割、人为拼凑和深度不够的缺陷。所谓略也有不足，主要是存在着分散、“分散”，即虽强调了中心城市
的带动作用，但中心城市却分散在皖中皖江、皖北、皖西、皖南五个板块，形不成城市群的合力；（合肥）、
所谓“分割”，即虽强调了合肥市的全省经济中心地位，积极建设省会经济圈，但省会经济圈的范围过小，忽视了合肥与沿江、沿淮７市的经济联系，会导致省内过多、分散发展的状况，难能改变“中心城市”
我省在东中部接壤地区处于城市化的局面；所谓的提法，虽强“凹地”，即“拼凑”“两淮一蚌沿淮城市群”调了城市之间的联系，但把远离淮河的淮北市列入沿淮，显然有人为之惑；所谓“拼凑”“深度不够”，即各个区域都突出了开发和发展，但却忽视了区域创新，对解决区域存在的突出问题也考虑不够，在开发或发展上就显得深度不够了。
如果按照主体功能区的思路梳理我省的区域发展方向，并做到与国家级主体功能区和相邻省份主体功能区的合理衔接，就可以较好地克服上述四个缺陷，进一步地完善我省的区域发展总体战略。首先，主体功能区思路更加强调区域的内在发展机理和与周围区域的密切联系来划分不同的地理单元，从而形成发展方向明确的四类不同区域，就会克服区域发展过于分散的缺陷；其次，城市是决定区域主体功能的核心因素，主体功能区思路更加突出中心城市对区域的带动作用，从而会强化城市化的集约式发展和城市与区域间的密切联系，就会克服区域发展被分割的缺陷；第三，主体功能区思路以区域的
技术规资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力为区划的基本依据，更加遵循区域的自然规律、
律、经济规律和社会发展规律，就会清除人为干扰，从而克服人为区域规划的缺陷；第四，主体功“拼凑”
能区思路突出区域的主体功能，强调区域的同质性，更彰显区域的个性，不同区域会发挥各自特色而推进区域创新，从而会克服在区域开发与发展上的缺陷。主体功能区思路能消除这些缺陷，可“深度不够”
见，对进一步完善我省的区域发展总体思路，会具有重大意义。
二、一群三区：突显主体功能完善我省区域发展总体战略的构想
从省区层面看，按主体功能区思路完善本省的区域发展总体战略，必须坚持两个原则：一是与国家级主体功能区划相衔接的原则，根据国家级优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区在本省范围的布落情况，调整和完善本省的区域发展总体战略；二是突显主体功能的原则，根据本省相关区域
１４《江淮论坛》２００８年第４期的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对相关区域作出主体功能定位。因为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的分类，反映的是对区域开发程度的要求，而不能反映区域的主体功能是什么。所以，本省的区域发展总体战略必须通过对区域条件、潜力的分析评价，综合考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，对本省的主要区域作出主体功能定位。
在国家《十一五”规划纲要》第２０章专栏８中，明确规定为限制开发区的安徽有１个，即大别山土“
壤侵蚀防治区，专栏９中开列的禁止开发区中，安徽有国家级自然保护区３个，世界文化自然遗产１个，国家重点风景名胜９个，国家森林公园２３个，绝大多数分布在皖南和大别山区。另外，国务院《关于编制全国主体功能区规划意见》以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发（国发［２００７］２１号）规定，“
区”经济地理分区、人口与城市化变化趋势和资源环境承载能力、现有开发密。基于我省自然地理条件、
度和发展潜力，根据前述的与国家级主体功能区划相衔接和突显主体功能的两个原则，我以为，按照主体功能区思路完善我省区域发展总体战略布局的新构架，应是江淮城市群、皖北区、皖南区和大别山区，即“一群三区”的总体布局。其地域范围是：
江淮城市群：长江与淮河之间不包括大别山区的江淮地区，面积６５３２９平方公里，人口３１１５．５万人，包括合肥市、六安市（不含金寨、霍山及舒城、霍邱的部分地区）、巢湖、淮南市区、蚌埠市区、滁州、马鞍山、芜湖、铜陵、池州（部分）、安庆（部分）等１１个省辖市，形成以合肥为中心的“江淮城市群。１＋１０”
皖北区：本省淮河以北的全部地区，面积３６３６４平方公里，人口２６７２．３万，包括淮北市、亳州市、阜阳市、宿州市和凤台县、怀远县、五河县、固镇县。
黄山市和石台皖南区：沿江城市以外的南部地区，面积２４７１５平方公里，人口４６０万，包括宣城市、
县、青阳县。
大别山区：六安市和安庆市的大别山地区，面积１３１７２平方公里，人口３４５．７万，包括金寨县、霍山县、舒城县（部分）、霍邱县（部分）、岳西县、宿松县（部分）和太湖县（部分）。
一群三区”的面积、人口、耕地、经济总量及相应的人均水平见表１。“
表１：安徽省“一群三区”面积、人口、耕地、ＧＤＰ及人均水平（２００６年）
资料来源：安徽省统计局：《安徽统计年鉴（２００７年）》，中国统计出版社，２００７年一群三区”的区域发展总体战略构想，核心是江淮城市群。为什么要提出江淮城市群？它要承担什“
么样的主体功能？
从我省长远发展和全国区域发展的态势看，在我省区域发展总体战略布局中提出“江淮城市群”，既具有必要性，又具有必然性。其一是，城市群是区域崛起的空间推动力量，但在中部地区，一个省区只能突出一个省级层面的城市群，比如湖北省突出武汉城市群，河南省突出中原城市群，湖南省突出长株潭城市群，江西省突出环鄱阳湖城市群，而我省则提出了省会城市圈、沿江城市带、两淮一蚌”城市群“
等三个省级层面的城市群，城市群布局形成“分散化”，也是省力所难能承受的。而且，这三个城市群（带）相距很近，在交通条件大为改善的如今，已在２小时车程范围之内，将这三个城市群（带）加以整合，既是必要的，又是必然的。其二是，以合肥为中心的省会经济圈具有由核心圈向紧密圈再向外围圈
按主体功能区思路完善我省区域发展总体战略的探讨１５的扩张势头，沿淮两市、沿江５市和滁州市的市区大多处于省会经济圈的紧密圈内，淮南市与合肥市已开始走上“同城化”的发展道路，因此，如同湖北省建设以武汉为中心的“城市圈、河南省建设以郑１＋９”
州市为中心的“中原城市群那样，我省建设以合肥为中心，包括沿江、沿淮１０个城市在内的“１＋８”１＋１０”
沿江淮城市群，既是必要的，又是必然的。其三是，从国家层面的主体功能区划看，我省应争取把沿江、
淮和合肥地区列为国家级的重点开发区，如果江淮地区城市群崛起，就会带动南北发展，实现全省的崛起。现在，发展皖江城市带已列入国务院《关于促进中部崛起的若干意见》（中发［２００６］１０号文件）之中，虽受到国家的重视，但尚未成为国家层面的重点开发区；合肥市虽然被科技部确定为科技创新试点城市，但尚不是国家级的试点城市，只有将合肥、沿江城市带结合起来，并扩展到沿淮城市，争取成为国家级重点开发区才有可能。江淮之间的这个重点开发区应该如何命名呢？省会经济圈的提出虽然是个跨越，但“省会”是个通用名词，不是专用名称，很难在省外、国外传播而产生影响，必须更新为比合肥更响亮的专用地方名词，“江淮城市群”可能是一个比较恰当的命名。因此，将省会经济圈提升为江淮城市群，既具有必要性，又具有必然性。
加快发展的要求看，江淮城市那末，江淮城市群应该承担什么样的主体功能呢？从我省科学发展、
群的主体功能应是全省的制造业集聚区、科教集中区和创新基地。这样，这个地区会成为全省的“黄金地带”生产要素及企业向这个地区流动。比如，一些位于山区、边远地区或资源贫乏地，就能吸引人口、
区且又具有成长性的企业，就可能要把公司总部或生产基地搬到合肥或江淮城市群的某个城市，以图更好的发展，而江淮城市群也具备这样的发展条件。由表一可见，江淮城市群的人口密度每平方公里
这样，从省级主体功能区４７７人，仅与全省平均水平持平，说明江淮城市群对人口承载还有很大的潜力。
科技型、创新型的主体功能。从国家级主体功能区的层面看，由于江的层面看，江淮城市群应是工业型、
淮城市群处于东、中两大地带的过渡地区，是泛长三角的紧密圈层，已经承担起长三角地区产业转移一级承接地的重要功能，国家也会希望江淮城市群在科技创新、体制创新、产业创新、要素配置创新、增长方式创新、工业化与城市化道路创新等区域创新方面有所作为，在全国性的产业转移、结构提升中起到一个战略支点的作用。因此，“区域创新”有可能成为江淮城市群在国家层面的主体功能。
确定了江淮城市群在省级和国家级两个层面的主体功能，皖北、皖南、大别山区的主体功能也就容易定位了。皖北地区农业、能源资源丰富，战略地位重要，发展前景很好，无论从国家级层面还是省级层面，应该突出现代农业、能源工业和生物质经济三大主体功能。但这个地区人口密度高达每平方公里
特别是向江淮城市群转移农村人口与劳动力，减轻这个地区７３５人，发展现代农业可以大量地向城市、
的人口承载压力。皖南区在国家层面可能属于限制开发区，但这里旅游资源品质高，生态环境质量好，又与长三角地区紧邻，且人口密度低，每平方公里仅１８６人，在省级层面的主体功能应该是旅游经济和特色产业发展区。大别山区是重要的生态保护区，且人口密度偏高，资源兼赋不足，在国家层面可能是限制开发区兼禁止开发区，但这里山地土层深厚，林茶资源丰富，在省级层面的主体功能应该是特色产业和红色旅游产业发展区。
根据上面的简要分析，“一群三区”在国家和省级层面主体功能的区域分工可列为表２：
表２：安徽省“一群三区”在国家和省级主体功能区域分工对照表
１６《江淮论坛》２００８年第４期
三、我省若干地区应积极争取进入国家级主体功能区的规划层面
国家级主体功能区在省（市）区的布局情况，关系到一个省（市）区在国家区域发展总体战略中的地位，对于一个省（市）区的长远发展具有重大战略意义。正因如此，各省（市）区都在积极争取国家级主体功能区布落在本省（市区）。但这种争取必须符合国家的区域发展总体战略思路，才合理而有可能。我省是东中部地区的接壤地带，紧邻处于国家优化开发区的长三角地区，通过十多年的积累和发展，我省已涌现一批发展势头良好的优势产业和具有相对比较优势的快速成长地区。着眼于国家区域发展总体战略和我省的长远发展，我省应抓住编制全国主体功能区规划的机遇，在省级主体功能区与国家级主体功能区的合理衔接中，争取将若干地区进入国家级主体功能区的规划层面，是我省当前应该深入研究的一个重大问题。
自从国家明确提出“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”的区域发展总体战略后，一个省区要提高在国家战略布局中的区域地位，主要是通过获得国家级试验区的途径。这些试验区又称“新特区”，每个试验区突出一个主题，获得某些方面的自主改革试验权，从而会大大加快这些地区的经济社会发展。目前，国务院已批准了四个试验区，即２００５年６月２１日批准的上海浦东新区，试验的主题是政府体制改革创新；２００６年４月２６日批准的天津滨海新区，试验的主题是金融与土地管理改革创新；２００７年６月７日批准的成渝试验区，试验的主题是统筹城乡发展的配套改革创新；２００７年１２月批准的长株潭和武汉试验区，试验的主题是建设资源节约型和环境友好型社会。２００８年２月２１日，广西壮族自治区政府宣布，国务院批准了《广西北部湾经济区发展规划》重要国际区域经济合作，目标是建设“
区”。目前，申报国家级试验区的难度很大，我省又不具备北部湾那样的跨国区域合作的区位条件，这样，为提升我省在国家战略布局中的区域地位，抓住国家编制主体功能区规划的机遇，争取把若干区域进入国家级主体功能区的规划层面，就是一条可行的路子，即使近期难以实现，也可以利用国家级主体功能区的中期评估、滚动调整的机会，把某些地区进入国家级主体功能区行列。
前文已经分析，按主体功能区思路完善我省的区域发展总体战略，我省应将合肥与沿江、沿淮的１１个城市组合，形成以省会经济圈为中心的“皖南和大别山各成一个主体功能江淮城市群，皖北、１＋１０”
区，形成“一群三区”的战略布局。在“一群三区”主体功能区布局中，江淮城市群最有可能进入国家级主体功能区规划层面，其次是皖北区。
对于江淮城市群，从省级主体功能区的发展方向看，具有全省制造业集聚区、科教集中区、创新基地等三个主体功能。与全国其他地区相比，创新基地的区域功能最有可能上升为国家级层次的主体功能。我国已经明确提出建设创新型国家战略，党的十七大报告在讲到促进国民经济又好又快发展问题时，首先强调的就是“提高自主创新能力，建设创新型国家”。一般来说，一个国家若是创新型国家，在空间布局上应有若干个创新型地区或省份。在安徽，合肥已成为国家科技部批准的科技创新型试点城市，沿江、沿淮城市已涌现出奇瑞、马钢、丰原等著名的自主创新型大企业，在全国都有很大影响，也具有一定的标杆意义和导向作用，加之这个地区有中国科技大学、合肥工业大学、中科院合肥物质研究院、合肥通用研究院、蚌埠玻璃工业设计研究院、中国电子科技集团的第八、十六、三十八、四十、四十一、四十三研究所等上百个研究型大学和科研院所，如果将这些优势组合起来，积极探索政府、企业和科研单位之间紧密型结合的区域自主创新发展道路，完全可以将自主创新培育为区域的主体功能，符合建设创新型国家的战略目的，也就可以合情合理地上升为国家级主体功能区规划层面，自然成为国家层面的重点开发区。更为重要的是，合肥等江淮地区城市与南京市近邻，而南京更有一大批科研院所、高等学校和创新型企业，从均质性较强的区域应确定为同一类型主体功能区的要求看，由于合肥与南京均质性较高，江淮城市群的发展将会受到国家的重视，就更具有进入国家级重点开发区的可能性。省委书记王金山同志２００８年２月１５日在省委六届六次全委（扩大）会议的讲话中也指出，“从整个区域创新的角度，把省会经济圈、沿江城市和‘两淮一蚌’城市群进行统筹规划，整合创新资源，实现联动发展”在更，“
按主体功能区思路完善我省区域发展总体战略的探讨１７宽视野和更高起点上，打造一个以科技创新为特色的区域品牌，在国家战略布局中争取更有利的位置。”从目前的情况看，提升我省在全国的战略地位，对江淮城市群以建设创新型区域为主题，大力培育区域创新的主体功能，争取进入国家级主体功能区层次是有可能的。
皖北地区也有进入国家级主体功能区的可能性。从省级层面的主体功能区看，皖北地区应成为我省的重点开发区，现代农业、能源和生物质经济是这个地区的三大主体功能。但从国家层面的主体功能区看，这里作为以农业为主的地区，原则上被确定为限制开发区，这对提升皖北地区的战略地位是不利的。应该突出现代农业的发展，提升皖北地区在国家级主体功能区的地位。随着人口增长、发展条件变化，确保我国的粮食安全是一个重大战略问题，发展现代农业则是确保我国粮食安全的基本出路。皖北地区是广阔的平原，耕地面积广，发展现代农业有广阔的前途，而且，目前已出现了以宿州市埇桥区夏刘寨为代表的现代农业典型，从国家粮食战略和从根本上解决“三农”问题的时代要求看，把现代农业培育为皖北地区的主体功能，为此而在耕地流转制度、农村金融体制、农村社会保障体系、农村文化建设、农民转移以及小城镇建设等一系列方面推进体制机制创新，不仅在安徽具有战略意义，在全国也具有示范意义。从这个意义上讲，皖北地区就有可能作为重点开发区而进入国家级主体功能区的规划层面，从而会大大提升在全国战略布局中的区域地位，既促进皖北地区的崛起，又符合国家的战略意图。
在国家级主体功能区规划中，我省有一些地区会被列为限制开发区，对此，应积极争取国家支持，加大省、市、县政府的投入，保障限制开发区居民的发展权。限制开发区是为了保护资源环境、实现可持续发展而划定的，体现了以人为本的发展理念。应该看到，这些地区被限制的是资源开发，而不是人的发展，限制开发区的居民与其他开发区的居民一样，具有同等的发展权。在这些区域，某些产业的发展可以受到限制，但居民的发展权不能受到限制，如果因为限制资源开发而限制了他们的发展权，政府应通过财政转移支付来“购买”他们的发展权。这种“购买”或是体现在当地，如改善那里的基础设施条件，增加那里的公共品供给，提高当地的物质文化生活水平等；或是体现在人口与劳动力向外地的转移上，如免费提供技能培训、对劳动力异地就业和迁居给予财政补贴，引导那里的超载人口逐步有序地转移到其他适宜地区，使他们到迁居地获得应有的发展权。从这个意义上讲，限制开发区域农民的外出打工、举家迁移，会促进主体功能区建设，有助于实施国家区域发展总体战略的。因此，政府对限制开发区的财政转移并不是“恩赐”援助”等价补偿”，也不是“，而是对那里的居民牺牲发展权的“，是他们应有的权利。问题是，政府在这些方面的财政转移支付，并不等价于他们牺牲发展权而应获得的补偿。因此，从保障限制开发区居民发展权的角度看，政府加大对限制开发地区的财政转移支付和居民外迁（包括外出打工）的财政补偿，才符合和谐社会“公平正义”的原则。我省的大别山土壤侵蚀防治区已列入国家级限制开发区，各市、县也会有一些地区会被列入省级或市、县级限制开发区，对此，我省应积极争取国家的财政支持，省、市、县政府也要加大投入，逐年增加对这些地区的财政转移支付，多方面地保障限制开发区的居民在定居或迁移中的发展权。
参考文献：
［１］中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要学习参考［Ｍ］．北京：中共党史出版社，２００６．
［２］安徽省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（内部资料）．
［３］国务院关于编制全国主体功能区规划的意见，国发［２００７］２１号。
［４］中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编［Ｇ］，北京：人民出版社，２００７．
［５］王三运．政府工作报告［Ｒ］．安徽省第十一届人民代表大会第一次会议文件，２００８．
［６］杜黎明．主体功能区划与建设［Ｍ］．重庆大学出版社，２００７．
（责任编辑顾锦）
按主体功能区思路完善我省区域发展总体战略的探讨
程必定
（安徽省社会科学界联合会，安徽合肥２３００５３）
摘要：在对安徽改革开放以来区域发展总体战略演变评价的基础上，按主体功能区思路，提出本省的区域
发展总体战略是的新构想，特别是提出的新概念，并建议积极争取将江淮城市“一群三区”“江淮城市群”
群和皖北区纳入国家级重点开发区规划层面，保障限制开发区居民的发展权。
关键词：主体功能区；江淮城市群；区域发展战略
中图分类号：Ｆ１２７．５４文献标志码：Ａ
党的十七大报告提出，“加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局”。这标志着我国区域规划思路的重大调整，以主体功能区思路破解了传统区划的困境，从而进一步充实和完善我国的区域发展总体战略。主体功能区分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类，国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》（即国发［２００７］２１号文件）还明确规定，全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，这两级主体功能区规划当前正在积极编制之中。我省应科学编制主体功能区规划，按主体功能区思路完善我省的区域发展总体战略。
一、主体功能区对完善我省区域发展总体战略的意义
任何一个有人类经济活动的区域，都会承担某些特定的区域功能，其中最主要的功能就是区域的主体功能。主体功能区是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将特定区域确定为特定主体功能定位的一种空间单元。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规划纲要》列出第二十章专门阐述问题，明确指出，（以下简称《“十一五”“推进形成主体功能区”“统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”不仅对四类主体功能区域的特征、条件和发展方向分别作出规定，还在专栏中具体列出了２２个限制开发区，以及包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等５类共１１６４个规划纲要》（处）的禁止开发区。根据《“十一五”精神，国务院于２００７年７月２６日发出通知，按国家和省级两个层次编制全国主体功能区规划，其中，省级主体功能区规划由各省市）人民政府组织市、县人民政府编制，规划期至２０２０年。省级主体功能（区、
区规划２００７年全面开展基础研究工作，并与国家级主体功能区和相邻省区）主体功能区规划进行（市、
衔接，２００８年１１月形成规划送审稿，经专家论证后报省市）人民政府审议。（区、
当前，国家级主体功能区规划编制已接近完成，省级主体功能区的规划编制先在东、中、西、东北地区选择江苏、浙江、河南、湖北、云南、重庆、新疆和辽宁８个省区）试点，包括我省在内的其他２３个（市、
省区），目前正在积极开展基础研究工作。（市、
按照主体功能定位不同区域的发展方向、调整和完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，在全国的省区层次形成合理的空间开发结构，是在区域发展中贯彻落实科学发展观的重大战略举措，也是促进区域协调发展的一个新思路。对于省（市）区来说，主体功能区的规划编制不仅要符合本省的省
按主体功能区思路完善我省区域发展总体战略的探讨１３情，而且还要与国家级和相邻省（市）区的主体功能区规划有机衔接，这是一种按主体功能区思路编制区域规划，从而破除了按行政区思路编制区域规划的块块分割困境，对于完善省区层面的区域发展总体思路，具有重要的意义。
就全国而言，区域发展总体战略经历了从模糊到清晰的探索和实践过程。最先是５０年代中期提出的沿海和内地两大地带战略，继之是改革开放初期提出的东、中、西三大地带战略，直到２００４年，温家宝总理在十届人大二次会议中明确提出促进中部崛起以后，才形成了明确的区域发展《政府工作报告》
总体战略，那就是中部崛起、西部开发、东北振兴”“东部率先、。十七大报告进一步明确为“深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部崛起，积极支持东部地区率先发展”国家和省。级主体功能区的规划与建设，将会进一步充实国家的区域发展总体战略，实现区域间的统筹、协调发展。
就我省而言，区域发展总体战略尽管很早就受到省委、省政府和学术界的关注，出现通过各种各样的提法，但总是不尽如意。比如，上个世纪８０年代中期有的提法，有六大经济区的提法；“三区一中心”
，则提出了１９８８年４月经省七届人大常委会第三次会议审议通过的《安徽省经济社会发展战略纲要》
发展皖北区、开发皖南区和大别山区、强化皖中区”的区域发展总体战略；９０年代以后，又“提高沿江区、
相继提出了和黄山）”区域战略等。２００６年２月经省十届“皖江开发开放战略”“一线（皖江）两点（合肥、
人大四次会议审议通过的《安徽省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出了“加快建设合肥现代化大城市、加快皖江大发展、促进皖北大开发和皖西快发展、促进皖南大开放”的区域发展总体战略，特别是突出了中心城市的带动作用，提出省会经济圈、沿江城市群、沿淮“马芜铜宜”“两淮一蚌”城市群，成为我省最新而又最为完整的区域发展总体战略。但是，从近年来的发展情况看，这个总体战
分割、人为拼凑和深度不够的缺陷。所谓略也有不足，主要是存在着分散、“分散”，即虽强调了中心城市
的带动作用，但中心城市却分散在皖中皖江、皖北、皖西、皖南五个板块，形不成城市群的合力；（合肥）、
所谓“分割”，即虽强调了合肥市的全省经济中心地位，积极建设省会经济圈，但省会经济圈的范围过小，忽视了合肥与沿江、沿淮７市的经济联系，会导致省内过多、分散发展的状况，难能改变“中心城市”
我省在东中部接壤地区处于城市化的局面；所谓的提法，虽强“凹地”，即“拼凑”“两淮一蚌沿淮城市群”调了城市之间的联系，但把远离淮河的淮北市列入沿淮，显然有人为之惑；所谓“拼凑”“深度不够”，即各个区域都突出了开发和发展，但却忽视了区域创新，对解决区域存在的突出问题也考虑不够，在开发或发展上就显得深度不够了。
如果按照主体功能区的思路梳理我省的区域发展方向，并做到与国家级主体功能区和相邻省份主体功能区的合理衔接，就可以较好地克服上述四个缺陷，进一步地完善我省的区域发展总体战略。首先，主体功能区思路更加强调区域的内在发展机理和与周围区域的密切联系来划分不同的地理单元，从而形成发展方向明确的四类不同区域，就会克服区域发展过于分散的缺陷；其次，城市是决定区域主体功能的核心因素，主体功能区思路更加突出中心城市对区域的带动作用，从而会强化城市化的集约式发展和城市与区域间的密切联系，就会克服区域发展被分割的缺陷；第三，主体功能区思路以区域的
技术规资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力为区划的基本依据，更加遵循区域的自然规律、
律、经济规律和社会发展规律，就会清除人为干扰，从而克服人为区域规划的缺陷；第四，主体功“拼凑”
能区思路突出区域的主体功能，强调区域的同质性，更彰显区域的个性，不同区域会发挥各自特色而推进区域创新，从而会克服在区域开发与发展上的缺陷。主体功能区思路能消除这些缺陷，可“深度不够”
见，对进一步完善我省的区域发展总体思路，会具有重大意义。
二、一群三区：突显主体功能完善我省区域发展总体战略的构想
从省区层面看，按主体功能区思路完善本省的区域发展总体战略，必须坚持两个原则：一是与国家级主体功能区划相衔接的原则，根据国家级优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区在本省范围的布落情况，调整和完善本省的区域发展总体战略；二是突显主体功能的原则，根据本省相关区域
１４《江淮论坛》２００８年第４期的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对相关区域作出主体功能定位。因为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的分类，反映的是对区域开发程度的要求，而不能反映区域的主体功能是什么。所以，本省的区域发展总体战略必须通过对区域条件、潜力的分析评价，综合考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，对本省的主要区域作出主体功能定位。
在国家《十一五”规划纲要》第２０章专栏８中，明确规定为限制开发区的安徽有１个，即大别山土“
壤侵蚀防治区，专栏９中开列的禁止开发区中，安徽有国家级自然保护区３个，世界文化自然遗产１个，国家重点风景名胜９个，国家森林公园２３个，绝大多数分布在皖南和大别山区。另外，国务院《关于编制全国主体功能区规划意见》以农业为主的地区，原则上要确定为限制开发（国发［２００７］２１号）规定，“
区”经济地理分区、人口与城市化变化趋势和资源环境承载能力、现有开发密。基于我省自然地理条件、
度和发展潜力，根据前述的与国家级主体功能区划相衔接和突显主体功能的两个原则，我以为，按照主体功能区思路完善我省区域发展总体战略布局的新构架，应是江淮城市群、皖北区、皖南区和大别山区，即“一群三区”的总体布局。其地域范围是：
江淮城市群：长江与淮河之间不包括大别山区的江淮地区，面积６５３２９平方公里，人口３１１５．５万人，包括合肥市、六安市（不含金寨、霍山及舒城、霍邱的部分地区）、巢湖、淮南市区、蚌埠市区、滁州、马鞍山、芜湖、铜陵、池州（部分）、安庆（部分）等１１个省辖市，形成以合肥为中心的“江淮城市群。１＋１０”
皖北区：本省淮河以北的全部地区，面积３６３６４平方公里，人口２６７２．３万，包括淮北市、亳州市、阜阳市、宿州市和凤台县、怀远县、五河县、固镇县。
黄山市和石台皖南区：沿江城市以外的南部地区，面积２４７１５平方公里，人口４６０万，包括宣城市、
县、青阳县。
大别山区：六安市和安庆市的大别山地区，面积１３１７２平方公里，人口３４５．７万，包括金寨县、霍山县、舒城县（部分）、霍邱县（部分）、岳西县、宿松县（部分）和太湖县（部分）。
一群三区”的面积、人口、耕地、经济总量及相应的人均水平见表１。“
表１：安徽省“一群三区”面积、人口、耕地、ＧＤＰ及人均水平（２００６年）
资料来源：安徽省统计局：《安徽统计年鉴（２００７年）》，中国统计出版社，２００７年一群三区”的区域发展总体战略构想，核心是江淮城市群。为什么要提出江淮城市群？它要承担什“
么样的主体功能？
从我省长远发展和全国区域发展的态势看，在我省区域发展总体战略布局中提出“江淮城市群”，既具有必要性，又具有必然性。其一是，城市群是区域崛起的空间推动力量，但在中部地区，一个省区只能突出一个省级层面的城市群，比如湖北省突出武汉城市群，河南省突出中原城市群，湖南省突出长株潭城市群，江西省突出环鄱阳湖城市群，而我省则提出了省会城市圈、沿江城市带、两淮一蚌”城市群“
等三个省级层面的城市群，城市群布局形成“分散化”，也是省力所难能承受的。而且，这三个城市群（带）相距很近，在交通条件大为改善的如今，已在２小时车程范围之内，将这三个城市群（带）加以整合，既是必要的，又是必然的。其二是，以合肥为中心的省会经济圈具有由核心圈向紧密圈再向外围圈
按主体功能区思路完善我省区域发展总体战略的探讨１５的扩张势头，沿淮两市、沿江５市和滁州市的市区大多处于省会经济圈的紧密圈内，淮南市与合肥市已开始走上“同城化”的发展道路，因此，如同湖北省建设以武汉为中心的“城市圈、河南省建设以郑１＋９”
州市为中心的“中原城市群那样，我省建设以合肥为中心，包括沿江、沿淮１０个城市在内的“１＋８”１＋１０”
沿江淮城市群，既是必要的，又是必然的。其三是，从国家层面的主体功能区划看，我省应争取把沿江、
淮和合肥地区列为国家级的重点开发区，如果江淮地区城市群崛起，就会带动南北发展，实现全省的崛起。现在，发展皖江城市带已列入国务院《关于促进中部崛起的若干意见》（中发［２００６］１０号文件）之中，虽受到国家的重视，但尚未成为国家层面的重点开发区；合肥市虽然被科技部确定为科技创新试点城市，但尚不是国家级的试点城市，只有将合肥、沿江城市带结合起来，并扩展到沿淮城市，争取成为国家级重点开发区才有可能。江淮之间的这个重点开发区应该如何命名呢？省会经济圈的提出虽然是个跨越，但“省会”是个通用名词，不是专用名称，很难在省外、国外传播而产生影响，必须更新为比合肥更响亮的专用地方名词，“江淮城市群”可能是一个比较恰当的命名。因此，将省会经济圈提升为江淮城市群，既具有必要性，又具有必然性。
加快发展的要求看，江淮城市那末，江淮城市群应该承担什么样的主体功能呢？从我省科学发展、
群的主体功能应是全省的制造业集聚区、科教集中区和创新基地。这样，这个地区会成为全省的“黄金地带”生产要素及企业向这个地区流动。比如，一些位于山区、边远地区或资源贫乏地，就能吸引人口、
区且又具有成长性的企业，就可能要把公司总部或生产基地搬到合肥或江淮城市群的某个城市，以图更好的发展，而江淮城市群也具备这样的发展条件。由表一可见，江淮城市群的人口密度每平方公里
这样，从省级主体功能区４７７人，仅与全省平均水平持平，说明江淮城市群对人口承载还有很大的潜力。
科技型、创新型的主体功能。从国家级主体功能区的层面看，由于江的层面看，江淮城市群应是工业型、
淮城市群处于东、中两大地带的过渡地区，是泛长三角的紧密圈层，已经承担起长三角地区产业转移一级承接地的重要功能，国家也会希望江淮城市群在科技创新、体制创新、产业创新、要素配置创新、增长方式创新、工业化与城市化道路创新等区域创新方面有所作为，在全国性的产业转移、结构提升中起到一个战略支点的作用。因此，“区域创新”有可能成为江淮城市群在国家层面的主体功能。
确定了江淮城市群在省级和国家级两个层面的主体功能，皖北、皖南、大别山区的主体功能也就容易定位了。皖北地区农业、能源资源丰富，战略地位重要，发展前景很好，无论从国家级层面还是省级层面，应该突出现代农业、能源工业和生物质经济三大主体功能。但这个地区人口密度高达每平方公里
特别是向江淮城市群转移农村人口与劳动力，减轻这个地区７３５人，发展现代农业可以大量地向城市、
的人口承载压力。皖南区在国家层面可能属于限制开发区，但这里旅游资源品质高，生态环境质量好，又与长三角地区紧邻，且人口密度低，每平方公里仅１８６人，在省级层面的主体功能应该是旅游经济和特色产业发展区。大别山区是重要的生态保护区，且人口密度偏高，资源兼赋不足，在国家层面可能是限制开发区兼禁止开发区，但这里山地土层深厚，林茶资源丰富，在省级层面的主体功能应该是特色产业和红色旅游产业发展区。
根据上面的简要分析，“一群三区”在国家和省级层面主体功能的区域分工可列为表２：
表２：安徽省“一群三区”在国家和省级主体功能区域分工对照表
１６《江淮论坛》２００８年第４期
三、我省若干地区应积极争取进入国家级主体功能区的规划层面
国家级主体功能区在省（市）区的布局情况，关系到一个省（市）区在国家区域发展总体战略中的地位，对于一个省（市）区的长远发展具有重大战略意义。正因如此，各省（市）区都在积极争取国家级主体功能区布落在本省（市区）。但这种争取必须符合国家的区域发展总体战略思路，才合理而有可能。我省是东中部地区的接壤地带，紧邻处于国家优化开发区的长三角地区，通过十多年的积累和发展，我省已涌现一批发展势头良好的优势产业和具有相对比较优势的快速成长地区。着眼于国家区域发展总体战略和我省的长远发展，我省应抓住编制全国主体功能区规划的机遇，在省级主体功能区与国家级主体功能区的合理衔接中，争取将若干地区进入国家级主体功能区的规划层面，是我省当前应该深入研究的一个重大问题。
自从国家明确提出“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”的区域发展总体战略后，一个省区要提高在国家战略布局中的区域地位，主要是通过获得国家级试验区的途径。这些试验区又称“新特区”，每个试验区突出一个主题，获得某些方面的自主改革试验权，从而会大大加快这些地区的经济社会发展。目前，国务院已批准了四个试验区，即２００５年６月２１日批准的上海浦东新区，试验的主题是政府体制改革创新；２００６年４月２６日批准的天津滨海新区，试验的主题是金融与土地管理改革创新；２００７年６月７日批准的成渝试验区，试验的主题是统筹城乡发展的配套改革创新；２００７年１２月批准的长株潭和武汉试验区，试验的主题是建设资源节约型和环境友好型社会。２００８年２月２１日，广西壮族自治区政府宣布，国务院批准了《广西北部湾经济区发展规划》重要国际区域经济合作，目标是建设“
区”。目前，申报国家级试验区的难度很大，我省又不具备北部湾那样的跨国区域合作的区位条件，这样，为提升我省在国家战略布局中的区域地位，抓住国家编制主体功能区规划的机遇，争取把若干区域进入国家级主体功能区的规划层面，就是一条可行的路子，即使近期难以实现，也可以利用国家级主体功能区的中期评估、滚动调整的机会，把某些地区进入国家级主体功能区行列。
前文已经分析，按主体功能区思路完善我省的区域发展总体战略，我省应将合肥与沿江、沿淮的１１个城市组合，形成以省会经济圈为中心的“皖南和大别山各成一个主体功能江淮城市群，皖北、１＋１０”
区，形成“一群三区”的战略布局。在“一群三区”主体功能区布局中，江淮城市群最有可能进入国家级主体功能区规划层面，其次是皖北区。
对于江淮城市群，从省级主体功能区的发展方向看，具有全省制造业集聚区、科教集中区、创新基地等三个主体功能。与全国其他地区相比，创新基地的区域功能最有可能上升为国家级层次的主体功能。我国已经明确提出建设创新型国家战略，党的十七大报告在讲到促进国民经济又好又快发展问题时，首先强调的就是“提高自主创新能力，建设创新型国家”。一般来说，一个国家若是创新型国家，在空间布局上应有若干个创新型地区或省份。在安徽，合肥已成为国家科技部批准的科技创新型试点城市，沿江、沿淮城市已涌现出奇瑞、马钢、丰原等著名的自主创新型大企业，在全国都有很大影响，也具有一定的标杆意义和导向作用，加之这个地区有中国科技大学、合肥工业大学、中科院合肥物质研究院、合肥通用研究院、蚌埠玻璃工业设计研究院、中国电子科技集团的第八、十六、三十八、四十、四十一、四十三研究所等上百个研究型大学和科研院所，如果将这些优势组合起来，积极探索政府、企业和科研单位之间紧密型结合的区域自主创新发展道路，完全可以将自主创新培育为区域的主体功能，符合建设创新型国家的战略目的，也就可以合情合理地上升为国家级主体功能区规划层面，自然成为国家层面的重点开发区。更为重要的是，合肥等江淮地区城市与南京市近邻，而南京更有一大批科研院所、高等学校和创新型企业，从均质性较强的区域应确定为同一类型主体功能区的要求看，由于合肥与南京均质性较高，江淮城市群的发展将会受到国家的重视，就更具有进入国家级重点开发区的可能性。省委书记王金山同志２００８年２月１５日在省委六届六次全委（扩大）会议的讲话中也指出，“从整个区域创新的角度，把省会经济圈、沿江城市和‘两淮一蚌’城市群进行统筹规划，整合创新资源，实现联动发展”在更，“
按主体功能区思路完善我省区域发展总体战略的探讨１７宽视野和更高起点上，打造一个以科技创新为特色的区域品牌，在国家战略布局中争取更有利的位置。”从目前的情况看，提升我省在全国的战略地位，对江淮城市群以建设创新型区域为主题，大力培育区域创新的主体功能，争取进入国家级主体功能区层次是有可能的。
皖北地区也有进入国家级主体功能区的可能性。从省级层面的主体功能区看，皖北地区应成为我省的重点开发区，现代农业、能源和生物质经济是这个地区的三大主体功能。但从国家层面的主体功能区看，这里作为以农业为主的地区，原则上被确定为限制开发区，这对提升皖北地区的战略地位是不利的。应该突出现代农业的发展，提升皖北地区在国家级主体功能区的地位。随着人口增长、发展条件变化，确保我国的粮食安全是一个重大战略问题，发展现代农业则是确保我国粮食安全的基本出路。皖北地区是广阔的平原，耕地面积广，发展现代农业有广阔的前途，而且，目前已出现了以宿州市埇桥区夏刘寨为代表的现代农业典型，从国家粮食战略和从根本上解决“三农”问题的时代要求看，把现代农业培育为皖北地区的主体功能，为此而在耕地流转制度、农村金融体制、农村社会保障体系、农村文化建设、农民转移以及小城镇建设等一系列方面推进体制机制创新，不仅在安徽具有战略意义，在全国也具有示范意义。从这个意义上讲，皖北地区就有可能作为重点开发区而进入国家级主体功能区的规划层面，从而会大大提升在全国战略布局中的区域地位，既促进皖北地区的崛起，又符合国家的战略意图。
在国家级主体功能区规划中，我省有一些地区会被列为限制开发区，对此，应积极争取国家支持，加大省、市、县政府的投入，保障限制开发区居民的发展权。限制开发区是为了保护资源环境、实现可持续发展而划定的，体现了以人为本的发展理念。应该看到，这些地区被限制的是资源开发，而不是人的发展，限制开发区的居民与其他开发区的居民一样，具有同等的发展权。在这些区域，某些产业的发展可以受到限制，但居民的发展权不能受到限制，如果因为限制资源开发而限制了他们的发展权，政府应通过财政转移支付来“购买”他们的发展权。这种“购买”或是体现在当地，如改善那里的基础设施条件，增加那里的公共品供给，提高当地的物质文化生活水平等；或是体现在人口与劳动力向外地的转移上，如免费提供技能培训、对劳动力异地就业和迁居给予财政补贴，引导那里的超载人口逐步有序地转移到其他适宜地区，使他们到迁居地获得应有的发展权。从这个意义上讲，限制开发区域农民的外出打工、举家迁移，会促进主体功能区建设，有助于实施国家区域发展总体战略的。因此，政府对限制开发区的财政转移并不是“恩赐”援助”等价补偿”，也不是“，而是对那里的居民牺牲发展权的“，是他们应有的权利。问题是，政府在这些方面的财政转移支付，并不等价于他们牺牲发展权而应获得的补偿。因此，从保障限制开发区居民发展权的角度看，政府加大对限制开发地区的财政转移支付和居民外迁（包括外出打工）的财政补偿，才符合和谐社会“公平正义”的原则。我省的大别山土壤侵蚀防治区已列入国家级限制开发区，各市、县也会有一些地区会被列入省级或市、县级限制开发区，对此，我省应积极争取国家的财政支持，省、市、县政府也要加大投入，逐年增加对这些地区的财政转移支付，多方面地保障限制开发区的居民在定居或迁移中的发展权。
参考文献：
［１］中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要学习参考［Ｍ］．北京：中共党史出版社，２００６．
［２］安徽省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（内部资料）．
［３］国务院关于编制全国主体功能区规划的意见，国发［２００７］２１号。
［４］中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编［Ｇ］，北京：人民出版社，２００７．
［５］王三运．政府工作报告［Ｒ］．安徽省第十一届人民代表大会第一次会议文件，２００８．
［６］杜黎明．主体功能区划与建设［Ｍ］．重庆大学出版社，２００７．
（责任编辑顾锦）